34/2005. (IX. 29.) AB határozat
a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. június 13-i ülésnapján elfogadott törvény 68. §-ának (3) bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. június 13-i ülésnapján elfogadott törvény 68. §-ának (3) bekezdése alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A köztársasági elnök - az Alkotmány 26. §-ának (4) bekezdése alapján - nem írta alá a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. június 13-i ülésnapján elfogadott törvényt (a továbbiakban: Tv.), hanem azt az Alkotmánybíróságnak küldte meg véleményezésre. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontjára, 21. §-a (1) bekezdésének b) pontjára és 35. §-ára hivatkozva indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg alkotmányossági szempontból a Tv. 68. §-a (3) bekezdésének rendelkezéseit.
Az indítvány szerint aggályos a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénybe (a továbbiakban: Öt.) a Tv.-vel beiktatott az a megoldás, amellyel a települési kisebbségi önkormányzat megválasztott tagja - meghatározott számú választópolgárnak a települési kisebbségi önkormányzati választás keretében történő szavazása esetén - nyilatkozattétellel a helyi önkormányzat képviselőtestületének tagjává válik. Az indítvány szerint ez a szabályozás ellentétes az Alkotmány 2. §-ának (1) és (2) bekezdésével, 44. §-ának (1) bekezdésével, 70. §-ának (2) és (3) bekezdésével, valamint 71. §-ának (1) bekezdésével.
Az indítvány kifejti, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) és (2) bekezdése, 42. §-a, 44. §-a, 70. §-ának (2) és (3) bekezdése, valamint 71. §-a alapján a helyi önkormányzat képviselő-testületének tagja csak olyan személy lehet, akit a helyi választáson választójoggal rendelkező személyek összessége számára nyitva álló választás legitimál. A Tv. 68. §-ának (3) bekezdésével megállapított megoldás szerint azonban a képviselő-testületnek olyan személyek is tagjává válnak, akiket a választópolgárok egy szűkebb köre választ meg. A Tv. 2. §-ának (1) bekezdése szerint ugyanis a kisebbségi választásokon csak az a helyi önkormányzati választásokon választójoggal rendelkező személy vehet részt, aki a külön törvényben meghatározott kisebbséghez tartozik és a kisebbséghez tartozását kinyilvánítja. Az indítvány szerint az Alkotmány felsorolt rendelkezései alapján azért merül fel aggály ezzel a szabályozással szemben, mert a kisebbségi választásokon megválasztott személy a helyi önkormányzat képviselő-testületének annak ellenére lesz tagja, hogy a demokratikus legitimáció ebben a tekintetben nem valósul meg.
Az indítvány szerint a Tv. 68. §-ának (3) bekezdése ellentétes továbbá a választójog egyenlő értékűségének az Alkotmány 71. §-a (1) bekezdésén alapuló elvével is. A Tv. 2. §-a (1) bekezdésének c) pontját figyelembe véve ugyanis a támadott szabály alapján azok a személyek, akik a kisebbséghez tartozásukat kinyilvánítják, mind a helyi önkormányzati választáson, mind a kisebbségi választáson választójoggal rendelkeznek, míg a többi választópolgár csak a helyi önkormányzati választáson nyilváníthat véleményt.
II.
1. Az indítványozó az Alkotmány következő rendelkezései alapján fejtett ki aggályokat a Tv. 68. §-ának (3) bekezdésével szemben:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikusjogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."
"70. § (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható.
(3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen."
"71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják."
2. A Tv. 68. §-ának (3) bekezdése - amely az Öt.-t módosítja - a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"Az Öt. a következő 21/A. §-sal egészül ki: '21/A. § (1) A 10 000 vagy annál kevesebb lakosú településen a települési kisebbségi önkormányzat legtöbb szavazattal megválasztott tagja az (5) bekezdés szerint tett nyilatkozatával a képviselő-testület tagjává válik, ha a települési kisebbségi önkormányzat választásán legalább annyi választópolgár szavazott érvényesen, mint amennyi a települési önkormányzati általános választáson a kislistán mandátumhoz jutott jelöltekre leadott szavazatok átlagának
a) a 600 vagy annál kevesebb lakosú településen a fele,
b) az 5000 vagy ennél kevesebb lakosú településen az egyharmada,
c) az 5000-nél több lakosú településen az egynegyede.
(2) A 10 000-nél több lakosú településen a települési kisebbségi önkormányzat legtöbb szavazattal megválasztott tagja az (5) bekezdés szerint tett nyilatkozatával a képviselő-testület tagjává válik, ha a települési kisebbségi önkormányzat választásán legalább annyi választópolgár szavazott érvényesen, mint a települési önkormányzati általános választáson az egyéni választókerületekben megválasztott önkormányzati képviselőkre leadott érvényes szavazatok
a) átlagának a kétszerese a 25 000 vagy annál kevesebb lakosú településen,
b) átlaga az 50 000 vagy annál kevesebb lakosú településen,
c) átlagának a fele a 100 000 vagy annál kevesebb lakosú településen,
d) átlagának az egyharmada a 100 000-nél több lakosú településen.
(3) Az (1), illetőleg a (2) bekezdés szerint a képviselő-testület tagjává vált képviselő a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő, és esküt tesz a képviselő-testület előtt. E képviselőt csak egyik - választása szerinti - minőségben illeti meg tiszteletdíj.
(4) Az (1), illetőleg (2) bekezdésben foglalt esetben egyenlő szavazatszám esetén a képviselők között sorsolás dönt, amelyet a helyi választási bizottság végez el.
(5) Az (1), illetőleg (2) bekezdésben foglalt esetben a települési kisebbségi önkormányzat legtöbb szavazattal megválasztott tagja a választást követő 8 naptári napon belül nyilatkozik, hogy a megbízatást vállalja-e. A határidő jogvesztő. Ha a jogosult határidőben nem tesz nyilatkozatot, vagy a megbízatást nem vállalja, a települési kisebbségi önkormányzat tagja nem válik a települési önkormányzat tagjává.' "
III.
1. Az indítványozó által aggályosnak tartott szabály szerint a települési kisebbségi önkormányzati választásokon választó és választható személyek (a kisebbségi választópolgárok) által legtöbb szavazattal megválasztott települési kisebbségi önkormányzati tag - meghatározott feltételek mellett - a települési önkormányzat képviselőtestületének tagjává válik. Az indítvány szerint ez a szabály sérti az Alkotmány 44. §-ának (1) bekezdését.
Az Alkotmány 44. §-ának (1) bekezdése alapján a választópolgárokat megilleti a helyi önkormányzáshoz való jog. A helyi önkormányzás jogának tartalmát az Alkotmány 42. §-a alapján a helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása jelenti [61/2003. (XI. 26.) AB határozat, ABH 2003, 627, 635.]. A helyi önkormányzásnak a választópolgárok közösségét megillető joga - az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult elveknek megfelelően - tartalma szerint az alapvető jogokkal megegyező védelemben részesül. Így e jog korlátozására, a jog lényeges tartalma kivételével, az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdésében meghatározott feltételek szerint sor kerülhet [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 167-168.].
Az Alkotmány 44. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a választópolgárok a helyi önkormányzáshoz való jogot választott képviselő-testület, illetőleg helyi népszavazás útján gyakorolják. Az Alkotmány 70. §-ának (2) bekezdése alapján - meghatározott feltételek mellett - minden magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők választásán választó és választható legyen, népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Az Alkotmánynak ezt a rendelkezését értelmezve az Alkotmánybíróság a 22/1993. (IV. 2.) AB határozatban kifejtette, hogy az önkormányzáshoz való jog az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdésében meghatározott népszuverenitással összefüggésben áll, de önálló kategória. A helyi önkormányzás joga ugyanis nem az ország választópolgárainak összességét illeti meg, hanem csak az egymástól közjogilag elkülönített települések és területi egységek választópolgárainak közösségét (ABH 1993, 182, 186-187.) .
2. A Tv. aggályosnak tartott szabálya a nemzeti és etnikai kisebbségi választópolgárok által a kisebbségi önkormányzat tagjává megválasztott személynek a települési önkormányzat képviselő-testülete tagjává válásáról szól. Az Alkotmánybíróság ezért megvizsgálta, hogy milyen rendelkezéseket tartalmaz az Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletéről.
Az Alkotmány 68. §-ának (2) bekezdése - egyebek között - kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségek kollektív részvételét a közéletben. A 68. § (3) bekezdése szerint az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét törvények biztosítják. A 68. § (4) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.
Az Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait az alapjogok között szabályozza. A közéletben való részvétel joga az alapjogok között szerepel, de az Alkotmány szerint kollektív részvételről van szó. A kisebbségek képviseletére vonatkozó jogról szóló szabályt követően mondja ki az Alkotmány a kisebbségeknek az önkormányzat létesítésére vonatkozó jogát. Az Alkotmány szabálya ezekben az esetekben az elvi tétel kimondására korlátozódik, az összes többi rendelkezés meghatározása - a 68. § (5) bekezdése alapján - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben történik. Az Alkotmány tehát nem határozza meg, hogy a kisebbségek önkormányzatai hogyan jönnek létre, milyen helyet foglalnak el az államszervezetben, hogyan kapcsolódnak az állami szervekhez (435/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 711,714.) .
A kisebbségek képviseletének, valamint a kisebbségi helyi és országos önkormányzatoknak a szabályozására vonatkozóan a törvényalkotónak adott felhatalmazásra is értelemszerűen irányadó az a megállapítás, amelyet az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzásról általában tett: a törvényhozó a szabályozásnál - az Alkotmány keretei között - széles körű döntési szabadsággal rendelkezik [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996,204,206.].
3. Az indítványban szereplő aggályok a nemzeti és etnikai kisebbségek közéletben való részvételével állnak kapcsolatban. Az Alkotmánynak a kisebbségek jogairól szóló szabálya alapján történő vizsgálat során figyelembe kell venni azt is, hogy a Magyar Köztársaságot ennek a kérdésnek a tekintetében milyen nemzetközi kötelezettségek terhelik. Az is mérlegelendő, hogy kifejezett kötelezettségek nélkül milyen nemzetközi elvárások érvényesülnek.
a) A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya - amelyet az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án fogadott el, Magyarországon pedig az 1976. évi 8. törvényerejű rendelet hirdetett ki - a 27. cikkben kimondta, a nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy saját nyelvüket használják.
Az Egyezségokmány 27. cikke alapján az ENSZ Közgyűlése 1992-ben a 46/135. sz. határozattal elfogadta a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozatot. A nyilatkozat 2. cikkének 2. bekezdése szerint a kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van hatékonyan részt venni a kulturális, vallási, társadalmi, gazdasági életben és a közéletben. A 3. bekezdés a közéletben való részvétel jogát azzal konkretizálja, hogy kimondja, a kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van a kisebbségre vonatkozó nemzeti, - megfelelő esetben - regionális szintű döntések meghozatalában való részvételre. A 3. bekezdéshez fűzött magyarázat szerint a döntéshozatalban való részvétel legmegfelelőbb módjának kiválasztása több tényező figyelembevétele alapján történhet. Így szerepe lehet annak, hogy a kisebbség az adott ország területén egy tömbben helyezkedik-e el vagy szétszórtan, nagy vagy kis létszámmal. A döntést befolyásolhatja az adott országban alkalmazott választási rendszer is.
b) Az Európa Tanács ismételten foglalkozott a kisebbségek jogainak védelmével. 1995. február 1-jén elfogadásra került a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény, amelyet az 1999. évi XXXIV. törvény hirdetett ki. Az Egyezmény 15. cikke szerint az államok vállalják - egyebek mellett - azt, hogy megteremtik a feltételeket a nemzeti kisebbségek számára a (különösen az őket érintő) közügyekben való részvételhez.
A kisebbségeknek a közéletben való részvételére is vonatkozott a Velence Bizottságnak 2002. októberében elfogadott az az irányelve (Opinion no. 190/2002), amelyet a választások szabályairól az Európa Tanács Parlamentjének felkérésére dolgozott ki, és amelyet a Parlament 2003. január 30-án elfogadott határozatában az államoknak alkalmazásra javasolt [Resolution 1320 (2003) ]. Az irányelv 2.4. pontja a következőket javasolja a kisebbségek képviseletének biztosítása érdekében:
- engedélyezni kell a kisebbségeket képviselő pártok választásokon való részvételét,
- a szavazatok egyenlő értékűségének követelményével összeegyeztethető a kisebbségek számára meghatározott számú hely fenntartása vagy a képviselői helyek elosztásánál a kisebbségek javára az általános szabálytól való eltérés,
- sem a jelölteket, sem a szavazókat nem szabad kötelezni arra, hogy kisebbséghez tartozásukat nyilvánossá tegyék.
A Velence Bizottság az irányelvet megalapozó elemző anyagában megállapította, hogy a kisebbségek védelme az alkotmányjog egyik igen fontos témájává vált. A kérdés vizsgálata három alapvető elvvel áll szoros összefüggésben: a demokráciával, az emberi jogokkal és a jogállamisággal [Electoral Law and National Minorities, CDL-INF (2000) 4].
c) Az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) gyakorlatában több olyan ügy volt, amelyben a Bíróság a kisebbségek jogairól foglalt állást.
A Beard ügyben a Bíróság kifejtette, hogy a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény csak általános elveket határoz meg, és a kisebbségek jogaira vonatkozó ügyekben nem változtatja meg a Bíróság tevékenységének azt a jellegét, amely az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. évi római egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) alapján kialakult (Beard v. United Kingdom ügyben 2001. január 18-án hozott határozat, appl. no. 24882/94, 104, 105. pont) .
Magyarországon az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Egyezményhez tartozó első kiegészítő jegyzőkönyv 3. cikkében az államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak, biztosítva a nép véleményének kifejezését a törvényhozó testület megválasztásánál. A Bíróság a 3. cikkel kapcsolatban több elvi megállapítást fogalmazott meg a nyelvi, nemzeti kisebbségek jogaira vonatkozó Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium ügyben (1987. március 2-án hozott határozat, Ser. A. Vol. 113.) . A Bíróság kifejtette, hogy a 3. cikk alapján fennálló választási jog nem abszolút, korlátozása lehetséges, de az államok által meghatározott korlátozás nem foszthatja meg a jogot lényeges tartalmától (52. pont) . Az államok mérlegelési szabadsága kiterjed a lehetséges választási rendszerek bármelyikének kiválasztására, ha ez a rendszer biztosítja valamennyi állampolgár azonos jogát a választásra és a megválaszthatóságra, egyúttal lehetővé teszi a választások révén az Egyezmény 10. cikke által védett szabad véleménynyilvánítást (54. pont) . A Bíróság kiemelte, hogy a kisebbségek választási rendszerrel kapcsolatos jogait a közigazgatási és a politikai rendszer összefüggéseiben kell vizsgálni. Ilyen alapon elfogadhatók tehát a közigazgatási területenként eltérő megoldások, amelyek az országban élő különböző nyelvi közösségek között az egyensúly megteremtését szolgálják (57. pont) .
A Bíróságnak ez az említett határozata megerősítette az Emberi Jogok Európai Bizottsága által korábban elfogadott álláspontot, amely szerint az államok korlátozhatják az aktív és passzív választási jogot, ha a korlátozás nem önkényes és nem zárja ki a szabad véleménynyilvánítást. A Bizottság azt is hangsúlyozta, hogy az Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkéből nem vezethető le egyik választási rendszer alkalmazásának kötelezettsége sem, és az alkalmazásra kerülő választási rendszer akkor sem sérti az egyezményt, ha az a kisebb pártok számára hátrányos. A Bizottság az adott esetben nem vizsgálta azt a kérdést, hogy miként kell megítélni az Egyezménynek a diszkrimináció tilalmáról szóló 14. cikkét, figyelembe véve az olyan választási rendszert, amely arra vezet, hogy valamely vallási vagy etnikai csoport soha nem jut képviselethez (The Liberal Party, Mrs. R. & Mr. P. v. the United Kingdom ügyben 1980. december 18-án hozott határozat, appl. no. 8765/79) . Ugyanezek az elvek tükröződnek a Bíróság egy újabb határozatában is, amelyben a Bíróság megismételte, hogy az államok korlátozhatják a választási jogot, és a kérdésről a választási rendszer egészével, a politikai rendszer semlegességével összefüggésben kell dönteni (Ahmed and others v. the United Kingdom ügyben 1998. szeptember 2-án hozott határozat, 75. pont) .
A nemzetközi kötelezettségekről elmondottak alapján megállapítható, hogy
- a nemzetközi egyezmények alapján az államoknak valamilyen módon biztosítaniuk kell a kisebbségek közügyekben való részvételét, különösen a rájuk vonatkozó döntések meghozatalában való közreműködését,
- a kisebbségek közügyekben való részvételének biztosítása szoros kapcsolatban áll a demokratikus rendszer, az emberi jogok és a jogállamiság alapkérdéseivel,
- a kisebbségek közügyekben való részvételét biztosító szabályok kialakításánál több tényezőt kell figyelembe venni; ezek között szerepel az adott állam sajátosságainak megfelelő közigazgatási rendszer és az alkalmazásra kerülő választási rendszer, valamint a kisebbségeknek az adott államban való megjelenése (földrajzilag koncentrált vagy szétszórt letelepedés, viszonylag nagy vagy kis lélekszáma stb.) is,
- a nemzetközi kötelezettségek nem zárják ki a választójog korlátozását, ha a korlátozás nem önkényes, nem zárja ki a választójog gyakorlását, nem jár a kisebbségek hátrányos megkülönböztetésével.
4. Az Alkotmánybíróság a nemzetközi viszonylatban fennálló kötelezettségeket és az államok magatartását befolyásoló állásfoglalásokat is figyelembe véve vizsgálta a jelen ügyben felmerült kérdést.
A fentiek szerint
- az Alkotmány 44. §-ának (1) bekezdése alapján minden választópolgárt megillet a választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolt helyi önkormányzás alapjoga,
- az Alkotmány 70. §-ának (2) bekezdése alapján minden választópolgárnak alapjoga, hogy a helyi önkormányzati képviselők választásán választható és választó legyen.
Kérdéses az Alkotmány hivatkozott szabályai alapján a Tv. 68. §-ának (3) bekezdése azon szabályának a megítélése, amely szerint meghatározott feltételek mellett a kisebbséghez tartozó személyeket megilleti az a jog, hogy a - Tv. 2. §-ának (1) bekezdése alapján - csak az ő szavazatukkal települési kisebbségi önkormányzat tagjává választott személy a helyi önkormányzat képviselő-testületének tagjává váljék.
Az Alkotmány 68. §-ának (2)-(4) bekezdései alapján a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó személyeket kol-lektive megilleti a közéletben való részvételnek, a képviseletnek, a kisebbségek helyi és országos önkormányzata létrehozásának alapjoga. A Tv. hivatkozott szabálya a nemzeti és etnikai kisebbségeknek az Alkotmány 68. §-ában meghatározott jogai érvényesülését szolgálja, de a Tv. 68. §-ának (3) bekezdésében választott megoldást az Alkotmány nem tartalmazza, a kisebbségekhez tartozó személyeknek a közéletben való részvételre, képviseletre vonatkozó joga más módon is megvalósulhat.
A kérdéses szabály alkotmányosságának megítéléséhez meg kell vizsgálni az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdését is.
5. A minden választópolgárt megillető választójog az Alkotmány 71. §-a (1) bekezdése szerint általános és egyenlő.
Az Alkotmánybíróság a jelen esetben is a választójogról a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban (ABK 2005. június)- a korábbi gyakorlatot is összefoglalva - kifejtett elveket tekintette irányadónak. Az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdésében meghatározott egyenlő választójog a megkülönböztetési tilalom [Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdése] speciális rendelkezése a választójog tekintetében. Az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdésében meghatározott választójogi szabály azt jelenti, hogy egyrészt minden választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, másrészt szavazataik a szavazatszámlálásnál ugyanannyit érnek (ezt mondta ki a 809/B/1998. AB határozat is, ABH 2000,783,784.) . A szavazáson az "egy ember- egy szavazat" elv alapján egyenlő joggal való részvétel révén valósul meg a politikai közösség tagjainak demokratikus önkormányzása.
A helyi önkormányzásnak az Alkotmány 42. §-a alapján fennálló joga tekintetében is érvényes az az elv, hogy a képviselők a politikai közösség minden tagját képviselik. A képviselő-választás népszuverenitáson (helyi népszuverenitáson) alapuló döntéshozatal, a demokratikus állam alapvető intézménye. Így az egyenlő választójog szoros kapcsolatban áll az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kimondott demokratikus jogállamiság elvével.
A Tv. vizsgált szabálya alapján a kisebbséghez tartozó személyek nemcsak a minden választópolgárt megillető választójogot gyakorolhatják a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjainak megválasztásakor, hanem élhetnek a kisebbségi önkormányzat megválasztásakor a kisebbséghez tartozók választójogával is, és a megválasztott kisebbségi önkormányzati képviselő tagjává válhat a helyi önkormányzat képviselő-testületének is. Itt tehát a helyi önkormányzat képviselő-testületének tagja tekintetében kétszeres választójog áll fenn.
Kérdéses, hogy az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdésén alapuló egyenlő választójog elvétől való eltérésnek - ami egyúttal a választópolgárokat az Alkotmány 42. §-a, 44. §-a és 70. §-a alapján megillető alapjog korlátozásának is minősül - alkotmányos indoka lehet-e a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó személyeknek az Alkotmány 68. §-ában meghatározott alapjogai érvényesülése.
Az alapjog korlátozásának, a választójog egyenlő értékűségének elve alól teendő ezen kivétel alkotmányos indokoltságát vizsgálva az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban kifejtetteket vette alapul: "Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban minden alapjog magában foglalja az alanyi védelmi igény mellett az állam objektív kötelességét is a joggyakorlás feltételeinek biztosítására [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302;, illetve a 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]. Ez az intézményvédelem különösen fontos az olyan, a népszuverenitás gyakorlására szolgáló intézmény esetében, mint a népszavazás. Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik." (ABH 1997, 331, 344.)
Az Országgyűlés az Alkotmány 68. §-ában meghatározott kisebbségi alapjogok érvényesülésének biztosítására alkotta meg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvényt (a továbbiakban: Nekt.) . A Nekt. tervezetének indokolása kiemelte, hogy a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek között meglévő jelentős különbségek ellenére egységes szabályozásra kerül sor. Az indokolás hangsúlyozta:
"A törvény kiemelt közösségi jogként biztosítja a kisebbségek számára a saját önkormányzat létrehozásának lehetőségét. Ezzel hatékony és legitim politikai érdekérvényesítést biztosít a kisebbségek számára helyi és országos szinten egyaránt."
A Tv. vizsgált rendelkezése a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó személyek közéletben való részvételére, képviseletére, a kisebbségek helyi és országos önkormányzata létrehozására vonatkozó alapjogának Nekt.-ben biztosított megoldásától eltért. A Nektv. nem az egyetlen lehetséges szabályozást jelenti. A választandó jogi rendezésnél alapvető követelmény, hogy az az Alkotmány szabályaival összhangban álljon.
A Tv. 68. §-ának (3) bekezdésében meghatározott szabály nem az egyetlen lehetséges megoldás, nem szükségszerű és ellentétes az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdésével. Alkotmányosan nem indokolható a választópolgárokat az Alkotmány 42. §-a, 44. §-a, valamint a 70. §-a alapján megillető alapjognak a Tv. 68. §-a (3) bekezdésével történő korlátozása sem.
6. A Tv. vizsgált szabálya, amely eltér a választójog egyenlőségének az Alkotmányban kimondott elvétől, és korlátozza a kisebbséghez nem tartozó választópolgároknak a helyi önkormányzásra, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testülete tagjának megválasztására vonatkozó alapjogát, nincs összhangban az Alkotmány 2. §-ával sem.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése a demokratikus jogállam elvét mondja ki, a (2) bekezdés pedig a népszuverenitásét. Az Alkotmánybíróság már a 22/1993. (IV. 2.) AB határozatban megállapította, hogy a helyi önkormányzás alapjoga eltér ugyan a népszuverenitástól, de összefüggésben áll azzal. A helyi önkormányzásnál a jog nem az ország választópolgárainak összességét illeti meg, hanem az egymástól közjogilag elkülönített települések és területi egységek választópolgárainak közösségét (ABH 1993, 182, 186.) . A helyi önkormányzásra is vonatkozik az az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdése értelmezésén alapuló elv, hogy közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján gyakorolható [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 233.].
A közhatalom demokratikus forrása akkor érvényesül, a demokratikus legitimáció akkor valósul meg, ha a közhatalmat gyakorló testület tagjait a választópolgárok közvetlenül választják, vagy a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorlókig folyamatos [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146.].
Az Alkotmánybíróság már a 35/1992. (VI. 10.) AB határozatban kimondta, hogy törvénnyel kell biztosítani a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatainak létrehozását az Alkotmány 68. §-ában foglalt rendelkezések végrehajtására (ABH 1992, 204, 205.) . A helyi önkormányzat képviselő-testülete tagjának a települések választópolgárai által történő megválasztása és a kisebbségek helyi önkormányzata tagjainak megválasztásánál is alapvető elv a demokratikus legitimáció. A Tv. 68. §-ának (3) bekezdése esetében hiányzik a demokratikus forrás, nem áll fenn a legitimáció a helyi önkormányzat képviselő-testületének azon tagjai tekintetében, akik nem a valamennyi választópolgárt megillető választójog alapján, hanem csak a Tv. 2. §-ának (1) bekezdésében meghatározott kisebbségi választópolgárok részvételével megtartott választásokon kapják megbízatásukat.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tv. 68. §-ának (3) bekezdése sérti az Alkotmány 2. §-át is.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a benne foglalt álláspont elvi jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 593/A/2005.