13/2003. (IV. 9.) AB határozat
a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Németh János alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 14. §-ának második, "A válaszadás idejéig a kérdezett személy feltartóztatható." szövegű mondata alkotmányellenes, ezért azt a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti.
A 14. § a következő szöveggel marad hatályban:
"14. § A felügyelő felvilágosítást kérhet attól, akiről alaposan feltehető, hogy a felügyelői feladat ellátásához érdemi tájékoztatást tud adni."
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 27. § c) pontjának "továbbá, akitől felvilágosítást kér a felvilágosítás megadásának idejére," szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti.
A 27. § c) pontja a következő szöveggel marad hatályban:
"27. § E törvény alkalmazása során
[...]
c) feltartóztatás: a felügyelőnek az a tevékenysége, amelynek során azt a személyt, aki a személyazonosságának igazolását megtagadja, vagy az igazolásra történő felszólításnak nem engedelmeskedik, valamint a szabálysértés elkövetésén tetten ért személyt, illetőleg a feltartóztatott jármű vezetőjét az intézkedés idejére vagy a további intézkedés megtételéig a helyszín elhagyásában korlátozza, vagy a helyszín elhagyásában megakadályozza;"
3. Az Alkotmánybíróság a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 14. §-a egésze és a 15. § (2) bekezdése második mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozók a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) 14. §-a és 15. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítását kérték. Véleményük szerint a támadott rendelkezések sértik az Alkotmány 55. § (1) bekezdésében foglalt személyi szabadsághoz való jogot, továbbá ellentétesek az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosítottakkal, nevezetesen a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának jogával.
Az indítványozók kérelmüket arra alapítják, hogy a közterület-felügyelő számára biztosított feltartóztatási jog határozatlan időtartamig és céllal ad alapjog-korlátozásra alkalmat. Hangsúlyozzák azt is, hogy a közterület-felügyelet nem tekinthető olyan szervnek, amelynek működése alkotmányosan elismert célok (honvédelem, közbiztonság és a belső rend védelme) megvalósítására irányul. Utalnak továbbá arra, hogy a Kftv. 14. §-a tekintetében a feltartóztatással megvalósuló személyi szabadság-korlátozás alapjául szolgáló körülmény (a közterület-felügyelő feltételezi, hogy valaki információval segítheti munkáját) önmagában semmilyen, a korlátozásra okot adó alkotmányos érdeket nem hordoz magában. Az indítványozói álláspont szerint a támadott korlátozó intézkedések szükségszerűsége és arányossága lényegében megítélhetetlen.
2. Az alkotmányossági vizsgálat során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők.
2.1. Az Alkotmány rendelkezései:
"55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani."
"58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is."
2.2. A Kftv. rendelkezései:
"14. § A felügyelő felvilágosítást kérhet attól, akiről alaposan feltehető, hogy a felügyelői feladat ellátásához érdemi tájékoztatást tud adni. A válaszadás idejéig a kérdezett személy feltartóztatható."
"15. § (2) Az igazoltatás - az igazoltatás okának egyidejű közlésével - csak a személyazonosság megállapításához szükséges ideig tarthat. A személyazonosság megállapításáig az érintett feltartóztatható."
"27. § E törvény alkalmazása során
[...]
c) feltartóztatás: a felügyelőnek az a tevékenysége, amelynek során azt a személyt, aki a személyazonosságának igazolását megtagadja, vagy az igazolásra történő felszólításnak nem engedelmeskedik, továbbá, akitől felvilágosítást kér a felvilágosítás megadásának idejére, valamint a szabálysértés elkövetésén tetten ért személyt, illetőleg a feltartóztatott jármű vezetőjét az intézkedés idejére vagy a további intézkedés megtételéig a helyszín elhagyásában korlátozza, vagy a helyszín elhagyásában megakadályozza;"
II.
Az indítványi kérelem alapvetően a közterület-felügyelő feltartóztatási jogosultsága alkotmányellenességének megállapítására irányul. A Kftv. 27. § c) pontjában foglalt értelmező rendelkezés szerint a feltartóztatás nem eredményez fogvatartást, ezért a személyi szabadságtól történő megfosztásnak sem tekinthető. Ennek ellenére - a személyi szabadsághoz való jog sajátos tartalma miatt - korlátozásnak minősül, egyúttal érinti az Alkotmányban sui generis jogként meghatározott mozgásszabadságot is.
"Az Emberi Jogok Európai Bírósága joggyakorlatában a mozgásszabadság és a tartózkodási hely megválasztásának szabadsága a személyes szabadság egyik megnyilvánulási formájának tekinthető. A modern nemzetközi dokumentumok pedig e jogokat illetően elsősorban a migrációhoz kapcsolódó rendelkezéseket tartalmaznak. Az Alkotmánybíróság a 60/1993. (XI. 29.) AB határozatban értelmezte e jogok alkotmányos tartalmát, s megállapította, hogy - különböző megnyilvánulásaikban, így pl. a közlekedés szabadsága terén - a helyváltoztatáshoz való jog szabadságát jelentik. (ABH 1993, 507, 509-510.)" [35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABK 2002. június-július, 288., 295.]
"Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 55. § (1) bekezdése és az 58. § (1) bekezdése szerinti jogok egymásra vonatkoztatása alapján a személyes szabadsághoz való jog érdemben felhívható valamennyi, a mozgás és a helyváltoztatást is korlátozó jogszabály alkotmányossági megítéléséhez. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdésébe foglalt alapjog az Alkotmány 55. § (1) bekezdésbe foglalt joggal együttesen is értelmezhető. [Lásd: 46/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 260., 268.] Ezen jogok korlátozásának alkotmányossága, a minden alapjog korlátozására irányadó - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe foglalt - követelmények figyelembevételével dönthető el." [36/2000. (X. 27.) AB határozat, ABH 2000, 241., 272.]
A korlátozásra vonatkozó törvényi szabályozásnak - az Alkotmány rendelkezéséből fakadóan - tartalmaznia kell a korlátozás okát, továbbá meg kell határoznia az adott korlátozási formának megfelelő eljárást. A korlátozás arányosságának és ezzel együtt alkotmányosságának megítélését az alkotmányi követelményeken alapuló tényezők befolyásolják. Ennek körében meghatározó jelentőségű a mozgás- és személyi szabadság korlátozása időtartamának mértéke, annak indokoltsága, valamint a jogtalan korlátozás esetére nyújtott jogorvoslati jog és egyéb jogkövetkezmények meghatározása és azok megfelelősége.
Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján, a fentiekben foglaltakra tekintettel a jelen ügyben azt vizsgálta, hogy a személyi szabadság Kftv. szerinti korlátozása szükséges-e, az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya arányban áll-e egymással.
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Tekintettel arra, hogy az eljárásban az Alkotmánybíróság önkormányzati közszolgálati feladat ellátását végző személy intézkedési jogosultságának alkotmányosságát vizsgálta, elsőként a közhatalom-gyakorlás - és ezen belül is annak helyi önkormányzati - megvalósulását tekintette át. Maga az indítványi kérelem is tartalmaz kifogást a közterület-felügyelet jogállásának alkotmányosságát illetően.
Az Alkotmány 42. §-ának meghatározása alapján a helyi önkormányzás a helyi közhatalom gyakorlásának minősül. A közhatalom mibenlétét, gyakorlásának kereteit és korlátait, a nevében eljáró személyek jogosítványait és kötelezettségeit az Alkotmánybíróság számos határozata érintette. A jelen eljárásban is meghatározó főbb megállapítások a következők:
"A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket." [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.]
"Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott arra, hogy a közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből fakadó követelmény a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye. Az a követelmény, hogy a társadalmi viszonyokba közhatalom birtokában beavatkozó közigazgatási szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által szabályozott eljárási rendben, az anyagi jog által megállapított keretek között hozzák meg döntéseiket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 56.; 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABK 1999, április 107., 109.]" [2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25., 28.]
"A helyi önkormányzás az Alkotmány 42. §-a szerint 'a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.' A közhatalom gyakorlásának feltételeit és módját, azaz a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket - ahogyan ezt az Alkotmány 43. § (2) bekezdése kifejezésre juttatja - 'törvény határozza meg.' A helyi önkormányzás fő megvalósítója, a képviselő-testület tehát nem korlátozatlan belátása szerint, hanem csak törvény keretei között élhet jogosultságaival." [29/1996. (VII. 3.) AB határozat, ABH 1996, 277., 279.]
A fentiekben foglaltak alapján megállapítható, hogy a helyi önkormányzatok, illetve azok szervei ténylegesen részt vesznek a közhatalom gyakorlásában, és ennek megfelelően közhatalmi jogosítványokkal - ideértve különösen az ellenőrzési, intézkedési, szankcionálási jogköröket - ruházhatók fel, amelyeket a törvény keretei között gyakorolnak.
2. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Kftv. szabályozása milyen tartalmú feladatkört, és ehhez rendelten milyen jellegű közhatalmi jogosítványokat állapított meg a települési önkormányzatok számára.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzatok feladatát képezi - többek között - az épített és természeti környezet védelme, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása, valamint a közbiztonság helyi feladatairól történő gondoskodás.
A Kftv. 1. § (4) bekezdése határozza meg a közterületfelügyelet feladatait, amelyek legfőképpen a közterületi rend és tisztaság fenntartására irányulnak, de emellett - konkrét hatáskör telepítése nélkül - a közrend és a közbiztonság védelmében való közreműködést is magukban foglalják. A települési önkormányzat döntésétől függően közterület-felügyeleti tevékenységet önálló költségvetési szerv, a polgármesteri hivatal belső szervezeti egysége, több önkormányzat társulása, illetőlég a polgármesteri hivatalban alkalmazott egy vagy több közterület-felügyelő láthat el [Kftv. 1. § (2)-(3) bekezdés]. A közterület-felügyelő közszolgálati jogviszonyban áll [Kftv. 2. § (1) bekezdés], és feladatkörében eljárva hivatalos személynek számít [Kftv. 1. § (5) bekezdés]. A közterület-felügyelő eljárására fő szabályként - az ügy jellegétől függően - "az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, illetőleg a szabálysértésekről szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni" [Kftv. 23. § (1) bekezdés]. A Kftv. számos intézkedés megtételére jogosítja fel, illetőleg kötelezi a közterület-felügyelőt (14-22. §-ok), illetve a jogszerű intézkedés foganatosításához kényszerítő eszközök alkalmazását is lehetővé teszi (24. §).
A törvény szabályozási tartalmából megállapítható, hogy a jogalkotó egy speciális jogalkalmazó szerv létrehozására (a már meglévők átszervezésére) jogosította fel a települési önkormányzatok képviselő-testületeit. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 3. § (1) bekezdése alapján a polgármesteri hivatal, mint közigazgatási szerv eljárására az Áe. rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Áe. 3. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy törvény (törvényerejű rendelet, kormányrendelet) közigazgatási szerven kívül államigazgatási ügy intézésére más szervet is feljogosítson. A Kftv. felhatalmazó rendelkezése végrehajtásaként ennek megfelelően létrehozott, illetve átszervezett közterület-felügyeletek ugyanakkor változatlanul nem minősülnek egyfajta helyi rendészeti szervnek, s különösképpen nem tekinthetők önkormányzati rendőrségnek.
Az Alkotmánybíróság a Kftv. hatálybalépését megelőzően alkotmányellenesnek ítélte az egyik települési önkormányzat rendeletét, amellyel városi rendészetet hozott létre. A 8/1996. (II. 23.) AB határozat (ABH 1996, 222.) megállapításainak egy része a jelenleg hatályos, megváltozott jogszabályi környezetben is helytálló. Így mindenekelőtt az, hogy a közterület-felügyelet nem jogosult olyan ellenőrzési feladatot ellátni, amely a rendőrség vagy másszerv hatáskörébe tartozik (ABH 1996, 222., 225.). A Kftv. 6. § (2) bekezdése a közterület-felügyelőt kétségkívül a rendőrség segítőjeként határozza meg, de ez a minőség a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 26. § (1) bekezdése értelmében - adott helyzetben - bárkit megillethet, értelemszerűen anélkül, hogy ez a segítőt rendőri jogosítványokkal ruházná fel.
Egy másik döntésében - a kerékbilincs alkalmazásával kapcsolatban - az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közterület-felügyelet feladatai ellenőrzési és intézkedési jellegűek, és ennek megfelelően tevékenységi körében intézkedési jogosultság illeti meg (1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789., 798.).
3. A Kftv. 14. §-ában foglaltakkal összefüggésben megállapítható, hogy a feladatkörében ellenőrzési és intézkedési jogkörrel felruházott közterület-felügyelő munkavégzése során, feladata gyorsabb és hatékonyabb ellátása érdekében indokoltan kérhet felvilágosítást bárkitől, aki az eljárás lefolytatása szempontjából feltehetően érdemi információval rendelkezik. A kérdésfeltevés és ezzel együtt a feltartóztatást is magába foglaló megállítás joga megilleti a közterület-felügyelőt, mert ez a jogosultság tevékenysége ellátásához szükséges. Amennyiben a válaszadásra felkért személy önkéntesen, szabad belátása szerint közreműködik, úgy fel sem merülhet a személyi szabadság korlátozásának kérdése. A közreműködési akarat hiánya, a válaszadás megtagadása viszont konfliktushelyzetet eredményezhet, ami a közterület-felügyelő részéről kiválthatja a támadott szabadságkorlátozó intézkedés foganatosítását. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban ezért azt vizsgálta, hogy ez az intézkedési jogosultság milyen mértékben és milyen szabályozási korlátokkal érvényesíthető.
A Kftv. a felvilágosítás-kérésre, valamint a válaszadás idejéig történő feltartóztatásra külön eljárási szabályokat nem állapít meg; a közterület-felügyelői eljárásra is irányadó más törvények idevonatkozóan az alábbiakat írják elő.
Az Áe.-nek a hatósági ellenőrzés szabályairól szóló rendelkezései lehetővé teszik, hogy a hatóság részéről eljáró személy az ügyféltől és képviselőjétől felvilágosítást kérjen [Áe. 57. § (1) bekezdés]. A hatósági ellenőrzés akadályozása maga után vonhatja az Áe. 35. §-ában foglalt jogkövetkezményt, azaz bírság kiszabását, továbbá - törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet előírása alapján - más kényszerítő eszköz alkalmazását. Ezeket a rendelkezéseket viszont nem lehet kivetíteni a vizsgált szabályozásra, és emiatt az alkalmazásuk sem lehetséges, mert a Kftv. 14. §-ában a személyi kör nem szűkül le az ügyfélre, az információkérés bárkit érinthet. Az Áe. a feltartóztatással kapcsolatos rendelkezést nem tartalmaz.
A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) felvilágosítás adásával kapcsolatban mindössze a szakértőre vonatkozóan ir elő kötelezettséget. Az Sztv. 76. §-a csak a szabálysértés elkövetőivel szemben engedi meg a feltartóztatást, illetve az előállítást.
A Kftv. vizsgált rendelkezésének második mondata - anélkül, hogy ezt kifejezetten előírná - gyakorlatilag kötelezővé teszi a válaszadást. A közterület-felügyelő számára biztosított intézkedési jogosultság-a feltartóztatási jog - ugyanis a válaszadás idejéig teszi lehetővé az intézkedéssel érintett, ügyfélnek vagy szabálysértés elkövetőjének nem minősülő személy szabadságának korlátozását. Ebből következően, ha a válaszadásra felszólított személy nem tud vagy nem akar információt adni - akár a válasz elnyerése, a tájékoztatásra való rászorítás érdekében - időkorlátozás nélkül feltartóztatható. A szabályozás tehát visszaélésre ad alkalmat, amely már önmagában a személyi (mozgás) szabadság fokozott korlátozását eredményezi. Ezen túlmenően figyelembe veendő az, hogy a Kftv. 24. § (1) bekezdése szerint a közterület-felügyelő ilyen esetben is jogosult intézkedésének testi erővel, illetőleg könnygázszóró palack vagy szolgálati kutya alkalmazásával történő kikényszerítésére.
Az Alkotmánybíróság az 5/1999. (III. 31.) AB határozatban összegezte az Alkotmány 55. § (1) bekezdésének tartalmát érintő alkotmánybírósági határozatokat és azok lényegét: az Alkotmány csak úgy teszi lehetővé a személyes szabadság elvonása okainak és az azzal kapcsolatos eljárásnak a szabályozását, hogy ez a szabályozás nem korlátozza szükségtelenül vagy aránytalanul a személyes szabadsághoz való jogot (ABH 1999, 75., 84.).
Az alapjogi korlátozás aránytalansága megállapításának kritériumait az Alkotmánybíróság így határozta meg: "[a]z alapjogok korlátozásának e jogok lényeges tartalma a határa: az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy alapvető jog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint valamely alapjog lényeges tartalmát az a korlátozás sérti, amely - valamely más alapvető jog vagy alkotmányos cél érdekében - nem elkerülhetetlenül szükséges, továbbá, ha szükséges is, a korlátozás által okozott jogsérelem az elérni kívánt célhoz képes[t] aránytalan." [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91., 98.]
A Kftv. 14. § első mondata olyan rendelkezést tartalmaz, amelynek alkalmazása, vagyis a felvilágosítás-kérés a közterület-felügyelő hatósági tevékenysége eredményes ellátásához szükséges. A kérdés feltevéséhez és ennek folytán az információ megszerzéséhez elengedhetetlenül, tehát szükségképpen kapcsolódik a kérdés címzettjének megállítása. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a személyi szabadság korlátozásának szükségességét megállapította.
A Kftv. 14. § második mondata viszont olyan korlátozó rendelkezést tartalmaz, amely az elérni kívánt céllal nem áll arányban. A korlátozás időtartama meghatározatlan, mert a feltartóztatás egészen a válaszadás idejéig tarthat. A nemleges válasz vagy a közterület-felügyelő megítélése szerinti nem kielégítő válaszesetén az érintett huzamosabb ideig - elvileg bármeddig - feltartóztatható. Az alapjogi korlátozást fokozza az a körülmény, hogy a válaszadásra felszólított személyt a helyszín elhagyásában a közterületfelügyelő kényszerítő eszközök alkalmazásával megakadályozhatja, amely a személyi szabadságnak akár már az emberi méltóságot is érintő súlyosabb megsértésével járhat együtt.
A korlátozás súlya mindezek alapján nem áll arányban a hatósági feladatellátás biztosításában megjelenő alkotmányos céllal. Az aránytalanságot a vizsgált esetben két körülmény különösen jelentőssé teszi. Az egyik: az alapjogi korlátozás feltevésen alapul, nevezetesen azon, hogy az elnyert válasz hozzájárul a közterület-felügyelői tevékenység eredményességéhez. A megfelelő eljárásjogi szabályozás nélküli kényszerítés a megkérdezett és emiatt feltartóztatott személyt érdeminek tűnő, ám valótlan tájékoztatásra szoríthatja, ami a saját személyi szabadságának korlátozását megszünteti ugyan, de a hatósági feladatellátáshoz segítséget nem ad, esetleg éppen hátráltatja azt. A másik releváns körülmény abban ragadható meg, hogy az alapjogi korlátozás jogsértő magatartást nem tanúsító, ügyfélnek vagy szabálysértést elkövetőnek nem minősülő személyt érint. Az Alkotmánybíróság rámutat: alkotmányos cél elérése érdekében a személyi szabadság szükséges és ezen túlmenően arányos törvényi korlátozására általában akkor kerülhet sor, ha azt a korlátozással érintett személy jogsértő magatartása vagy cselekménye, illetőleg kényszerítő ok vagy nyomós közérdek alátámasztja, illetve indokolja. Ilyen feltételek hiányában az Alkotmánybíróság az alapjog korlátozását általában alkotmányellenesnek minősíti.
A fentiekben foglaltakra tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította: a Kftv. 14. § második mondata azáltal, hogy aránytalan jogkorlátozásra ad lehetőséget, sérti az Alkotmány 55. § (1) bekezdésében valamint az 58. § (1) bekezdésében foglaltakat, ezért azt a határozat kihirdetésének napjával megsemmisítette. Miután a Kftv. 14. § első mondatát az Alkotmánybíróság a fentebb írtak szerint nem találta alkotmányellenesnek, a 14. § egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Megállapította továbbá az Alkotmánybíróság azt is, hogy a Kftv. 27. § c) pontja a megsemmisített szövegrészre kiterjedően is tartalmaz értelmező rendelkezést.
Az Alkotmánybíróság - a jogbiztonságra tekintettel és a szoros tartalmi összefüggés alapján - vizsgálati körébe vonja azt a jogi szabályozást is, amelyre a megsemmisítés kihat. [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177., 181.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABK 2002. június-július, 275., 282.]
Figyelemmel arra, hogy a felvilágosítás-kéréssel kapcsolatban a feltartóztatási jog alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság kimondta, az erre utaló értelmező rendelkezést, vagyis a Kftv. 27. § c) pontjának "akitől felvilágosítást kér a felvilágosítás megadásának idejére," szövegrészét is megsemmisítette.
4. A Kftv. 15. § (2) bekezdésének második mondata szintén feltartóztatási jogosultságot határoz meg a közterület-felügyelő számára abban az esetben, ha feljelentés megtétele vagy egyéb jogszerű intézkedés céljából a személyazonosság megállapítása azt szükségessé teszi. A támadott rendelkezés tehát konkrét intézkedés - az igazoltatás - foganatosítására biztosítja a feltartóztatás lehetőségét.
Az igazoltatás alá vont személyek - a közterületfelügyelet feladatköréhez tartozó - jogsértő magatartást tanúsítottak (szabálysértést követtek el, hatósági határozatban foglalt kötelezettséget megszegtek) vagy ilyen tevékenységgel összefüggésbe hozhatók (tanú). Vagyis: a személyi kör jogilag behatárolható, valamilyen jogi eljáráshoz kapcsolható. A jogilag szabályozott egyedi eljárások lefolytatásához közérdek fűződik.
A személyi szabadság korlátozásának időtartama meghatározott: a személyazonosság megállapításához szükséges ideig tarthat. Amennyiben az érintett személyazonosságát nem igazolja, a közterület-felügyelő a legközelebbi rendőri szervhez előállíthatja. Ettől kezdve már az Rtv.-nek az előállításra vonatkozó szabályai lesznek az irányadók.
Az intézkedés esetleges jogszerűtlensége esetére a Kftv. megfelelő rendelkezéseket tartalmaz. Idetartozik mindenekelőtt az az előírás, hogy a közterület-felügyelő szolgálatát országosan egységes egyenruhában teljesíti, így a közterület-felügyelői minőség felismerhető. Köteles továbbá az úgyszintén országosan egységes, egyedi azonosító számmal ellátott jelvényt viselni, az intézkedés előtt magát szolgálati igazolványával igazolni (Kftv. 4. és 5. §).
Az Alkotmánybíróság a hatóság tagjai azonosíthatóságának fontosságát és jelentőségét az 54/2000. (XII. 18.) AB határozatban kifejtette: "[i]ntézkedésük alkalmával a hatóság tagjai nyilvánosan, az állam képviselőiként lépnek fel. A hatóság tagjainak intézkedési jogosultságát egyenruhájuk vagy igazolványuk igazolja. Az egyenruhát viselő hivatásos és szerződéses állomány tagjai azonban tevékenységüket nem 'arctalan tömegként', hanem közhatalom gyakorlására felruházott tisztviselőkként végzik, akiknek egyedi azonosíthatósága alapozza meg esetleges személyes felelősségre vonásuk lehetőségét. Az intézkedés alá vont állampolgárnak jogos érdeke az, hogy a hatósági féllépés teljes időtartama alatt tisztában legyen a vele szemben intézkedő személyazonosságával, 'egyediségével'. Az állampolgár panaszhoz, jogorvoslathoz való joga ugyanis csak így garantálható." (ABH 2000, 516., 521.)
A Kftv. 23. § (3) bekezdése biztosítja a panaszjogot a közterület-felügyelő intézkedése ellen, amelyet a jegyző vizsgál meg, és hoz határozatot. A jegyző határozata ellen a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjénél lehel fellebbezéssel élni [Kftv. 23. § (4) bekezdés].
A jelen eljárás szempontjából is meghatározó elvek szerint a jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét jelenti [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27., 31.]. Az Alkotmánybíróság 513/B/1994. AB határozata szerint a jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti az, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el (ABH 1994, 731., 734.).
Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel a Kftv. 15. § (2) bekezdés második mondatáról nem állapította meg, hogy az szükségtelenül vagy aránytalanul korlátozná az Alkotmány 55. § (1) bekezdésében és az 58. § (1) bekezdésében foglaltakat, ezért az alkotmányellenesség megállapítására és a vizsgált rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1086/B/1999.
Dr. Németh János alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével. Az indítvány által támadott törvényi rendelkezések megsemmisítésére felhozott indokokhoz a következő megjegyzéseket fűzöm.
A személyes szabadsághoz, illetőleg a mozgás, valamint helyváltoztatás szabadságához való alkotmányos alapjogok hasonló vonásaira, és elhatárolásuk ebből is adódó szükségességére tekintettel - amire az indokolás által hivatkozott 60/1993. (XI. 29.) AB határozat (ABH 1993, 508.) is utal - fontosnak tartottam volna annak egyértelművé tételét az indokolásban, hogy a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) 14. §-ának, valamint 27. § c) pontjának a rendelkező rész 1. és 2. pontjában idézett szövegrésze azért alkotmányellenes, mert sérti az Alkotmány 58. § (1) bekezdése által biztosított jogot a mozgásszabadsághoz.
A határozat indokolása azonban, bár felhívja mozgásszabadsághoz való jogot is, arra a következtetésre jut a támadott rendelkezések alkotmányosságát illetően, hogy a felügyelő általi feltartóztatás az Alkotmány 55. § (1) bekezdésének értelmében vett személyes szabadság korlátozásának minősül.
A Kftv. megsemmisített rendelkezései pusztán azt tették lehetővé, hogy a felügyelő időlegesen megakadályozza az érintett személynek a közterületen való továbbhaladását. Személyeknek a felügyelő által közterületen történő feltartóztatása azonban álláspontom szerint önmagában nem tekinthető a személyes szabadság korlátozásának. A személyes szabadság korlátozásának ismérve az, hogy az érintett személy a hatóság őrizetébe kerül, onnan a hatóság engedélye nélküli távozását, ha szükséges fizikai értelemben, például a kijárat őrzésével, vagy lezárásával is megakadályozzák. Ebben az értelemben foglalt állást az Emberi Jogok Európai Bírósága is például az Engel és társai kontra Hollandia ügyben 1976. november 23-án hozott ítéletében, valamint a Raimondo kontra Olaszország ügyben 1994. február 22-én hozott ítéletében.
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró