7/2011. (II. 11.) AB határozat
a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 86. §-a, valamint a 1999. évi LXIX. törvény végrehajtásáról szóló 11/2000. (II. 23.) BM rendelet 17. § (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 86. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 86. § (1) bekezdése és 131. § (1) bekezdése alkalmazásakor az Alkotmány 57. § (5) bekezdésén alapuló alkotmányos követelmény, hogy becsületsértési ügyekben a sértett panasszal élhet a szabálysértési hatóságnak az eljárást a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 131. § (1) bekezdése alapján megszüntető határozatával szemben.
3. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény végrehajtásáról szóló 11/2000. (II. 23.) BM rendelet 17. § (2) bekezdésének megsemmisítését kezdeményező indítvány alapján indult eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
Az indítványozó a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 86. §-a, másodsorban pedig a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény végrehajtásáról szóló 11/2000. (II. 23.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet) 17. § (2) bekezdése megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
Álláspontja szerint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogtól fosztja meg az érintetteket az Sztv. 86. §-a azáltal, hogy kizárja a jogorvoslatot, ha az eljárást becsületsértési ügyben azért szüntetik meg, mert a sértett nem jelent meg a meghallgatáson és távolmaradását alapos okkal nem mentette ki, vagy azért nem volt idézhető, mert lakcímváltozását nem jelentette be, illetve magánindítványát visszavonta.
Az indítványozó álláspontja szerint ugyanis az Sztv. 132. §-ában említett panasz nem a békéltető eljárás körében hozott határozatra vonatkozik. Megjegyzi azonban az indítványozó, hogy ha az Alkotmánybíróság álláspontja ettől eltérő, akkor a határozat közléséről szóló BM rendelet 17. § (2) bekezdésének megsemmisítését kezdeményezi. Az alapján ugyanis kizárólag az Sztv. 86. § (1) bekezdése, a 88. § (1) bekezdése és a 121. § (1) bekezdése alapján hozott, az eljárást megszüntető határozatot kell közölni a sértettel és képviselőjével, az Sztv. 131. §-a alapján hozott döntést nem.
Végül alkotmányellenesnek tartja az indítványozó, hogy a szabálysértési hatóság az eljárást megszüntető határozatát kizárólag a sértettel és képviselőjével közli, az eljárás alá vont féllel nem.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezése:
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. "
2. Az indítvány által érintett, hatályos jogszabályi rendelkezések:
"84. § (1) A szabálysértési hatóság az eljárást határozattal megszünteti, ha
a) a cselekmény nem szabálysértés, vagy azt nem a felelősségre vont személy követte el;
b) az eljárás adatai alapján nem állapítható meg szabálysértés elkövetése, az eljárás alá vont személy kiléte, illetve tartózkodási helye és az eljárás folytatásától sem várható eredmény;
c) az eljárás alá vont személy meghalt;
d) a felelősséget kizáró ok áll fenn;
e) a cselekmény miatt büntetőeljárás van folyamatban, vagy a cselekményt büntető- vagy szabálysértési eljárás keretében jogerősen elbírálták;
f) a cselekmény olyan kötelesség megszegésében áll, amelyet jogerős egyedi államigazgatási határozat állapított meg;
g) elévülés miatt nincs helye felelősségre vonásnak;
h) az eljárás alá vont személy felelősségre vonása nélkül alkalmaz elkobzást. "
"86. § (1) A szabálysértési hatóságnak a 79-81. §-a, valamint 128/A. § (3) bekezdése alapján hozott határozatával, illetőleg intézkedésével szemben az eljárás alá vont személy és jogi képviselője, valamint a rendbírsággal sújtott személy, a 84. § alapján hozott határozatával szemben a sértett panaszt tehet. A 74/A. § (8) bekezdése alapján hozott határozattal szemben az eljárás alá vont személy és jogi képviselője, valamint a sértett és jogi képviselője panaszt tehet. "
"131. § (1) A szabálysértési hatóság az eljárást a 84. §-ban meghatározott okokon kívül is megszüntetheti, ha a sértett,
a) a meghallgatáson nem jelent meg és magát alapos okkal nem menti ki, vagy azért nem volt idézhető, mert lakcímének változását nem jelentette be;
b) a magánindítványt visszavonta. "
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal összefüggésben elsőként azt vizsgálta, hogy az indítvány tárgya nem minősül-e ítélt dolognak. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 31. §
c) pontja értelmében "ítélt dolog" címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) - ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítványban felvetett kérdés akkor res iudicata, ha az újabb indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő. (1620/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 972, 973.)
Amennyiben az újabb indítványt más okra, illetve más alkotmányossági összefüggésre alapítják, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány alapján érdemben vizsgálódik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.; 5/2002. (II. 22.) AB határozat, ABH 2002, 78, 81.; 37/2004. (X. 15.) AB határozat, ABH 2004, 908, 911. ]
Az Alkotmánybíróság az Sztv. 86. § alkotmányosságát az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szempontjából a 86/2009. (IX. 24.) AB határozatában vizsgálta. Az indítványozó e korábbi ügyben azt kifogásolta, hogy az Sztv. kizárja a kényszerintézkedésekkel szembeni panaszjogot, mivel a jogszabály alapján a panaszt a határozat közlésétől számított 8 napon belül kell benyújtani. Hatósági intézkedés esetén azonban határozat nem születik, ezért az indítványozó úgy vélte, az ellen panaszt sem tehet.
Az Alkotmánybíróság ezzel szemben a 86/2009. (IX. 24.) AB határozatban úgy foglalt állást, hogy "[m]iután az Sztv. 86. §-a egy speciális jogorvoslati formát szabályoz, nem állapítható meg az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének sérelme [... ]. A panasz intézménye épp azt hivatott biztosítani, hogy az Sztv. 86. § (1) bekezdésében felsorolt döntésekkel szemben is biztosított legyen a jogorvoslat" (ABH 2009, 811, 823.).
A jelen eljárás alapjául szolgáló indítvány ugyan érdemben elbírált jogszabályi rendelkezéssel azonos jogszabályi rendelkezésre irányul, és az indítványozó az Alkotmány ugyanazon rendelkezésére hivatkozott, az ügy nem tekinthető ítélt dolognak. Az indítványozó ugyanis más összefüggésben kérte az Sztv. 86. § alkotmányellenességének megállapítását, ezért az Alkotmánybíróság az indítvány által felvetett alkotmányossági kérdéseket érdemben vizsgálta.
2. 1. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése mindenki számára biztosítja a jogorvoslat jogát az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint ez az alapjog megköveteli, hogy az érdemi, ügydöntő, az érintett helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló határozat tekintetében a jogorvoslat biztosítsa a döntést hozó szervtől eltérő más szerv részéről a felülvizsgálatot, az állásfoglalást a döntés helyessége, törvényessége tekintetében, esetleg a döntés megváltoztatását vagy hatályon kívül helyezését. Vagyis a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy [... ] ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. Ugyanakkor az ilyen felülvizsgálatot nem biztosító jogorvoslat nem feltétlenül alkotmányellenes a nem érdemi, nem ügydöntő határozatok esetén. [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31. ]
Az Alkotmánybíróságnak ezért elsőként azt kellett megvizsgálnia, hogy a becsületsértés miatt indult szabálysértési eljárás során az eljárás megszüntetéséről hozott határozat olyan érdemi döntésnek minősül-e, amellyel szemben az érintett számára jogorvoslatot kell biztosítani.
A becsületsértés szabálysértése a becsületsértés elnevezésű bűncselekmény kisebb súlyú alakzata, amely a becsület csorbítására alkalmas kifejezés használatával vagy egyéb ilyen cselekmény elkövetésével valósítható meg. Ahogyan azt az 1233/B/1995. AB határozat hangsúlyozta, "a verbális becsületsértés jelenleg tehát általában szabálysértésként minősül" (ABH 2000, 619, 623.).
A becsületsértés miatt indult szabálysértési eljárás megindításának a feltétele a magánindítvány, vagyis a sértett nyilatkozata, amelyben kifejezetten kéri a szabálysértési hatóságot, hogy az elkövetett szabálysértésért az elkövetőt vonja felelősségre [Sztv. 138. § (2) bekezdés]. A szabálysértési eljárás meghallgatással indul, amelyre a szabálysértési hatóság megidézi a feleket, és megkísérli a felek kibékítését. A békítés eredményes, ha a sértett visszavonja a magánindítványt. Ha viszont eredménytelen, az általános szabályok szerint folyik tovább az eljárás [Sztv. 130. § (3) bekezdés].
A becsületsértés miatt indult szabálysértési eljárás - a többi szabálysértési eljáráshoz hasonlóan - tartalmilag kétfajta érdemi határozattal zárulhat. Egyrészt a szabálysértési felelősséget megállapító és szankciót kiszabó határozattal [Sztv. 87. § (1) bekezdés], másrészt az eljárást megszüntető határozattal [Sztv. 84. § (1) bekezdés]. A becsületsértési ügyek erősen személyes jellegére tekintettel az Sztv. sajátos eljárást megszüntető okként tekint a büntetőigényt érintő érdekmúlásra, amelyre a törvény a sértett különböző megnyilvánulásai alapján következtet. Az Sztv. 131. § (1) bekezdése alapján a szabálysértési hatóság megszünteti az eljárást, (1) ha a sértett a meghallgatáson nem jelenik meg és magát alapos okkal nem menti ki, (2) ha a sértett nem idézhető, mert lakcímváltozását nem jelentette be, (3) ha magánindítványát visszavonta. A sértett mulasztásának a jogkövetkezménye tehát az eljárás hivatalból való megszüntetése.
Az Sztv. 131. § (1) bekezdés alapján hozott eljárást megszüntető határozat érdemi döntés, amely a sértett helyzetét, jogait lényegesen érinti. Az ilyen határozat elleni jogorvoslat szükségessége az Alkotmány jogorvoslatot biztosító 57. § (5) bekezdéséből következik. Becsületsértési ügyekben a sértettnek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a szabálysértési eljárás megszüntetésére okot adó körülmények fennállását vitassa. [Például, hogy az általa benyújtott igazolással, adott esetben a postai kézbesítéssel kapcsolatban érvelhessen az eljárást megszüntető döntéssel szemben, vagy éppen azt kifogásolhassa, hogy beadványát a hatóság - tévesen - a magánindítvány visszavonásaként értelmezte. ]
2. 2. Az Sztv. 131. § (1) bekezdése alapján hozott eljárást megszüntető határozat tehát az ügy érdemében hozott olyan döntés, amellyel szemben az Sztv. kifejezetten nem biztosít jogorvoslatot. A panasz jogintézményéről rendelkező Sztv. 86. § (1) bekezdése ugyanis külön nem említi, hogy az Sztv. 131. § (1) bekezdése alapján, a békítő eljárás során hozott eljárást megszüntető határozatok ellen panaszt lehetne benyújtani. Az indítványozó ezt az alkotmányossági problémát az Sztv. 86. §-a megsemmisítésével tartja orvosolhatónak.
Az alkotmányellenességet azonban az Sztv. vonatkozó rendelkezéseinek az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével összhangban nem lévő értelmezése okozza.
Az Sztv. 84. § (1) bekezdése a szabálysértési eljárás megszüntetésének egyes eseteit szabályozza. A szabálysértési hatóságnak az Sztv. 84. § (1) bekezdése alapján hozott, az eljárást megszüntető határozatával szemben panasz terjeszthető elő.
Az Sztv. XIII. fejezete becsületsértési ügyekben az általános szabályok eltérő alkalmazását írja elő. Az Sztv. 131. § (1) bekezdése például az Sztv. 84. § (1) bekezdésében foglalt eljárást megszüntető okok mellett további két, az eljárás megszüntetésére okot adó körülményt sorol fel. Kifejezetten nem zárja és alkotmányosan nem is zárhatná ki, hogy a sértett panasszal élhessen e megszüntető határozatokkal szemben. A panaszjogról viszont nem tesz említést.
Tekintettel azonban arra, hogy az Sztv. 131. § (1) bekezdése az általános rendelkezésekhez képest további két megszüntetési okot határoz meg, becsületsértési ügyekben az eljárás megszüntetésére az Sztv. 84. §-a, 86. §-a és 131. §-a együttes alkalmazása alapján kerül sor. Ez azt jelenti, hogy az Sztv. 86. § (1) bekezdésének "a 84. § alapján hozott határozatával szemben a sértett panaszt tehet" szövegrészébe beleértendő az Sztv. 131. § (1) bekezdése szerinti eljárást megszüntető határozat. Ezt az értelmezést támasztja alá az Sztv. 132. §-a, amely szerint a "becsületsértési ügyekben emelt kifogást, illetőleg panaszt az iratokkal együtt [... ] közvetlenül az illetékes bírósághoz kell megküldeni", s a panaszt a bíróság bírálja el. Ez utóbbi rendelkezés nem csupán az Sztv. 84. § (1) bekezdése, hanem az Sztv. 131. § (1) bekezdése alapján hozott eljárást megszüntető határozatok elleni panaszra is irányadó.
2. 3. Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban kifejtette: "Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmány értelmezésével meg kell állapítania, hogy az adott jogszabályi rendelkezés tárgyában melyek az alkotmányos követelmények. A jogszabály alkotmányos, ha ezeknek megfelel. A megfelelés megállapítása logikailag elkerülhetetlenné teszi azonban a vizsgált jogszabály értelmezését is. Az Alkotmánybíróság mindig az Alkotmány és a vizsgált jogszabály egymásra tekintettel értelmezett megfelelését vagy ellentétét állapítja meg. A norma alkotmányosságának megállapítása egyben a norma alkotmányos értelmezéseinek tartományát is kijelöli: a norma mindazokban az értelmezéseiben alkotmányos, amelyek az adott ügyben megállapított alkotmányi követelményeknek megfelelnek. A jogrendszer egysége is megköveteli, hogy minden jogszabályt ne csupán önmagában és funkcióját tekintve, hanem mindenekelőtt az Alkotmánnyal való összhangjára figyelemmel értelmezzenek, függetlenül attól is, hogy a jogszabály az Alkotmány előtt vagy után keletkezett-e. " [ABH 1993, 256, 267.; megerősítve: 23/1995. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1995, 115, 121.; 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 201.; az újabb gyakorlatban: 22/2005. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2005, 246.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290.; 75/2008. (V. 29.) AB határozat, ABH 2008, 651, 665.; 47/2009. (IV. 21.) AB határozat, ABH 2009, 341, 357-358.; 74/2009. (VII. 10.) AB határozat, ABH 2009, 750, 766. ] Jelen ügyben az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Sztv. 86. § (1) bekezdésének és az Sztv. 131. § (1) bekezdésének az az értelmezése van összhangban az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével, amely szerint becsületsértési ügyekben minden, az eljárás megszüntetéséről döntő határozat ellen biztosítani kell a panaszjogot.
Ezt figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 86. § (1) bekezdése és 131. § (1) bekezdése alkalmazásakor az Alkotmány 57. § (5) bekezdésén alapuló alkotmányos követelmény, hogy becsületsértési ügyekben a sértett panasszal élhet a szabálysértési hatóságnak az eljárást az Sztv. 131. § (1) bekezdése alapján megszüntető határozatával szemben.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény megállapítása miatt az Sztv. 86. §-a megsemmisítésére irányuló indítványt elbíráltnak tekintette és elutasította.
3. 1. Az Alkotmánybíróság a következőkben azt az indítványi elemet vizsgálta, amely a BM rendelet 17. § (2) bekezdésének megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az indítvány benyújtását követően megalkotott, a helyszíni bírságolás részletes szabályairól szóló 10/2000. (II. 23.) BM rendelet, valamint a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény végrehajtásáról szóló 11/2000. (II. 23.) BM rendelet módosításáról szóló 64/2009. (XII. 17.) IRM rendelet 4. §
(2) bekezdése az indítványban támadott BM rendelet 17. § (2) bekezdését 2010. január 1-jével hatályon kívül helyezte. Az Ügyrend 31. § a) pontja alapján az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált. Az Alkotmánybíróság ezért a BM rendelet 17. § (2) bekezdésének megsemmisítését kezdeményező indítvány alapján indult eljárást megszüntette.
3. 2. Az indítványozó beadványában felhívta a figyelmet arra, hogy az indítvány benyújtásakor még hatályos BM rendelet 17. § (2) bekezdése nem tette a szabálysértési hatóságok kötelességévé, hogy az eljárást megszüntető határozatokat az eljárás alá vont személlyel is közöljék.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Sztv. az eljárást megszüntető határozat elleni panaszjogot jelenleg kizárólag a sértett és képviselője számára tartja fenn. A BM rendelet pedig - ennek megfelelően - a panasz benyújtására jogosultak számára tette kötelezővé a határozat közlését. Tekintettel arra, hogy az indítványozó nem vitatta az Sztv. -nek azt a megoldását, amely az eljárást megszüntető határozattal szemben az eljárás alá vont személy számára nem biztosít jogorvoslatot, ezért az Alkotmánybíróság ebben a határozatban erről az alkotmányossági kérdésről nem hozhatott döntést.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény megállapítására és az ügy elvi jelentőségére tekintettel rendelte el határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Budapest, 2011. február 8.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1065/B/2004.