Végső előterjesztői indokolás a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatásokról és támogatásokról, valamint a foglalkoztatás felügyeletéről szóló 2020. évi CXXXV. törvényhez - Indokolások Tára 2020/158.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
A munkaerő-piaci szereplők számára elengedhetetlen a jogszerű foglalkoztatást biztosító munkahelyek megtartása, támogatása, illetve az ilyen munkahelyek minél szélesebb körű létrehozása. A COVID-19-járvány nyomán kialakult gazdasági helyzet rávilágított arra, hogy a munkahelyek védelme kiemelt fontosságú, ezért olyan szabályozás szükséges, amely hatékonyan tud reagálni a gazdasági környezet és a munkaerőpiac kihívásaira. A javaslat célja a korszerű, valós munkaerő-piaci igényekre reagáló szabályozás megteremtése.
A foglalkoztatást elősegítő támogatások és munkaerő-piaci szolgáltatások több évtizedes szabályozása elavulttá, korszerűtlenné vált, nem követte a munkaerő-piaci folyamatokat. A javaslat célja a munkáltatók, a munkavállalók, valamint az álláskeresők intenzívebb támogatása, a munkaerőpiac igényeire való gyorsabb reagálás, a költségvetési és európai uniós források hatékonyabb felhasználása az új törvényi szintű szabályozási környezet megteremtésével. A törvényjavaslat támogatja az új munkahelyek teremtését, valamint elősegíti az álláskeresők munkaviszonylétesítését és a munkaviszonyban történő képzését.
A javaslat célja a foglalkoztatás felügyelete tekintetében, hogy az Alaptörvényben megfogalmazott elvek alapján a foglalkoztatásra vonatkozó jogszabályokban megállapított alapvető kötelezettségek megtartása állami felügyeletének tárgyát, az eljárás rendjét, valamit e kötelességek megszegésének jogkövetkezményeit meghatározza. A foglalkoztatás-felügyeleti hatósági ellenőrzés során kiemelt jelentőségű annak garantálása, hogy a munkaerő-piaci támogatásban részesülők támogassák a gazdaságfehérítés célját és biztosítsák a foglalkoztatásuk során az alapvető munkajogi szabályok érvényesülését. A foglalkoztatás-felügyeleti eljárás a munkavállaló számára is előnyös és kiszámítható jogkövetkezményeket teremt, mivel a bejelentés rendezi a munkavállaló jogviszonyát, és így jogosulttá válik a szolgálati időre és a társadalombiztosítási ellátásra is.
A törvényi keretszabályozás mellett a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatások és támogatások, valamint foglalkoztatás-felügyeleti hatóság ellenőrzésére, végrehajtására vonatkozó részletes szabályozást kormányrendelet tartalmazza.
Ezen indokolás a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 18. § (3) bekezdése, valamint a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 5/2019. (III. 13.) IM rendelet 20. § (2) bekezdés a) pontja alapján a Magyar Közlöny mellékleteként megjelenő Indokolások Tárában közzétételre kerül.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
1. §
Értelmező rendelkezések.
2. §
A javaslat rendelkezik arról, hogy a foglalkoztatás elősegítése során a munkaerő-piacon hátrányos helyzetben levőket többletjogosultságok illetik meg.
A szakasz rendelkezik arról, hogy a foglalkoztatás elősegítése érdekében az érdekelt felek kötelesek együttműködni. A (3) bekezdésben foglalt rendelkezés egy kisegítő szabály, miszerint a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatások és támogatások tekintetében az e törvényben nem szabályozott kérdésekben a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény szabályait kell alkalmazni.
3. §
A foglalkoztatást elősegítő szolgáltatások alapvető szabályait rögzíti törvényi szinten. Kimondja a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatások igénybevételének ingyenességét. Meghatározza, hogy a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatást az állami foglalkoztatási szerv mellett csak a Kormány rendeletében meghatározottak szerint nyilvántartásba vett szervezet nyújthat.
A szakasz a munkaerőigény kapcsán folyamatos tájékoztatási kötelezettséget ír elő a foglalkoztató számára.
Rögzíti a foglalkoztatási szolgálatok európai hálózatáról (EURES), a munkavállalók mobilitási szolgáltatásokhoz való hozzáféréséről és a munkaerőpiacok további integrációjáról, valamint a 492/2011/EU és az 1296/2013/EU rendeletek módosításáról szóló, 2016. április 13-i (EU) 2016/589 európai parlamenti és tanácsi rendeletnek való megfelelés érdekében Magyarország részvételét az Európai Foglalkoztatási Szolgálatban.
4. §
A foglalkoztatást elősegítő támogatások szabályai szerint az állami foglalkoztatási szerv csak konkrét munkaerőigény kielégítésére irányuló jogviszony létrehozását vagy a foglalkoztatásra irányuló jogviszony megtartásának elősegítését támogathatja. A Kormány rendeletében határozza meg a foglalkoztatási támogatás fajtáit, a támogatás nyújtásának részletszabályait.
5. §
A Szerződés 107. és 108. cikke alkalmazásában bizonyos támogatási kategóriáknak a belső piaccal összeegyeztethetővé nyilvánításáról szóló 2014. június 17-i, 651/2014/EU bizottsági rendelet (a továbbiakban: 651/2014/EU rendelet) szerinti súlyosan hátrányos helyzetű munkavállaló részére az állami foglalkoztatási szerv támogatást nyújt. A törvény alaptételként fogalmazza meg a súlyosan hátrányos helyzetű munkavállaló kiemelt támogatását.
Emellett támogatás nyújtható a csoportos létszámleépítés elkerülése vagy annak hátrányos következményeinek enyhítése érdekében.
A 651/2014/EU rendeletben meghatározott hátrányos helyzetű munkavállaló számára az állami foglalkoztatási szerv munkaerő-piaci program keretében nyújthat támogatást.
Ezen túl a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter munkaerő-piaci programot határozhat meg, melynek keretében az állami foglalkoztatási szerv foglalkoztatást elősegítő támogatást nyújthat.
6. §
A foglalkoztatást elősegítő támogatás esetén a támogatásban részesülővel hatósági szerződést kell kötni.
A támogatás a Gazdaságvédelmi Foglalkoztatási Alapból vagy európai uniós forrásból megvalósuló munkaerő-piaci program keretében nyújtható.
7. §
A javaslat rögzíti a foglalkoztatás-felügyeleti hatóság meghatározását és a hatósági ellenőrzési hatáskörének alapvonalait azzal, hogy annak részletes kifejtését a végrehajtási kormányrendelet tartalmazza. Minimumkövetelménynek kell tekinteni a törvény alkalmazása szempontjából a foglalkoztatásra irányuló jogviszonyra vonatkozó jogszabályok azon rendelkezéseit, amelyektől a felek nem térhetnek el (ideértve azokat az eseteket is, amikor a felek az egyébként megengedő szabálytól jogsértő módon térnek el), valamint azon rendelkezéseket, amelyek közösségi jogszabályon alapuló kötelezettséget állapítanak meg. Tipikusan a minimumszabályok közé tartoznak a jognyilatkozatokra, azok kötelező tartalmára, a jogszabály szerinti kötelező munkaidőre, pihenőidőre, ezek nyilvántartására, vagy a munkabérre és igazolások kiadására, elszámolásra irányadó kötelező rendelkezések.
Az ellenőrzés során a hatóság jogosult vizsgálni és meghatározott szempontrendszer szerint minősíteni és ennek megfelelően megállapítani a foglalkoztató és a foglalkoztatott közti jogviszonyt. A hatóság jogviszony-minősítési és megállapítási jogköre azt a célt szolgája, hogy a rendezett jogviszony hiányában foglalkoztatott munkavállaló és a munkáltató között - hatósági eszközével élve - pótolja a jogviszony rendezését, ezzel támogatva a munkavállaló jogviszonyának bejelentését is. A foglalkoztatás-felügyeleti hatóság jogviszony minősítésére vonatkozó hatásköre ebből következően eltér az adóhatóság minősítési jogkörétől: az adóhatóság minősítése kizárólag adóügyi szempontból releváns és harmadik személyre (személyekre, azaz például a munkavállalókra) kihatással nincs.
A hatóság a jogviszony minősítésekor többek között azt is vizsgálja, hogy a munkavégzés kinek az érdekében áll. Ha más nem állapítható meg, a munkavégzés területén a tevékenységet irányító vállalkozás (fővállalkozó) érdeke egyértelműen fennáll. A tevékenységet irányító vállalkozásnak tudnia kell, hogy a területén milyen vállalkozás melyik munkafolyamatot végzi. A tevékenységet irányító vállalkozó felelősségének, foglalkoztatói minősítésének vélelmezését a törvény kisegítő szabályként fogalmazza meg azokban az esetekben, amikor a tényleges foglalkoztató kiléte nem deríthető ki. A vélelmezett foglalkoztatónak érdekében áll, hogy ehhez segítséget nyújtson, hiszen csak akkor mentesül a felelősség alól, ha a tényleges foglalkoztató az eljárás során megállapítható. A törvényi vélelem megdönthető.
8-9. §
A javaslat szabályozza a hatósági ellenőrzés általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvénytől (a továbbiakban: Ákr.) eltérő speciális ágazati rendelkezéseit, valamint a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvényben meghatározott szankciókon túl alkalmazható jogkövetkezményeket.
A hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos speciális jogosultságok szabályozása az Ákr. szemlére, eljárási cselekmények rögzítésére vonatkozó rendelkezéseire figyelemmel szükséges, mivel az Ákr. e bizonyítási szabályaiból következik, hogy a hatóság a vizsgálattal összefüggésben beléphet valamennyi munkahelyre, az ellenőrzéshez szükséges iratokról, nyilvántartásokról másolatot vagy képfelvételt készíthet, így ezek megismétlése szükségtelen.
Külön szükséges kiemelni a hatósági ellenőrzés és eljárás keretében az ügyfél fogalmát, aki kizárólag a foglalkoztató, akivel, amellyel szemben az ellenőrzést, eljárást a hatóság lefolytatja. Az ellenőrzés, illetve az eljárás további résztvevői (pl. munkavállaló, panaszos, közérdekű bejelentő, érdekképviseleti szerv képviselője stb.) nem minősülnek ügyfélnek, mivel a hatóság az eljárása alapján keletkező közjogi jogviszonyból származó kötelezettséget csak az ügyféllel, azaz a foglalkoztatóval szemben állapíthat meg. A munkáltatóval szembeni ellenőrzés és eljárás alapján hozott döntés tartalma a munkavállalók számára nem keletkeztet közvetlenül érvényesíthető jogot, nem lesz közvetlen és nyilvánvaló érdekeltségük, ami az ügyféli minőséghez elengedhetetlen (KGD 2018.98, KGD 2011.159, KGD 2007.20). Jellemzően a közvetlenség hiányának jeleként értékeli a bírói gyakorlat, ha az igényérvényesítésnek van más törvényes útja (Kúria Kfv.III.37.455/2012/5., Kfv. III. 37.458/2012/5., Kfv.III.37.463/2012/5., Kfv.III.37.583/2013/6.). Amennyiben a munkavállaló jogviszonyát, azaz jogos érdekét érintően tartalmaz a hatósági döntés megállapítást, akkor e tekintetben a további érvényesíthető joga csak közvetett, mivel a döntés rá vonatkozó részében már nem közigazgatási bírósági eljárást, hanem kizárólag őt érintően munkaügyi pert kezdeményezhet és szerezhet érvényt - további - munkaügyi jogosultságainak.
A határozat szerinti kötelezések és azok végrehajtása kizárólag a munkáltató és az ellenőrző hatóság között keletkező jogviszonyban értelmezhetőek, ahogy erre az Alkotmánybíróság a 23/1998. (VI. 17) AB határozatával is rámutatott. A hatósági ellenőrzés az AB döntés - azóta is érvényes - joghatásának megfelelő jogalkalmazói gyakorlatot követte és követi.
Ebből következően a hatóság a döntést is csak az ügyféllel közli és vita esetén a foglalkoztató gyakorolhatja jogorvoslati jogát.
A fentieken túl ügyfélnek minősül az a külföldi vagy Magyarországon letelepedett foglalkoztató is, aki a közösségi jogszabályon alapuló adatszolgáltatásra kötelezett [az Európai Parlament és a Tanács a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló 96/71/EK irányelv érvényesítéséről és a belső piaci információs rendszer keretében történő igazgatási együttműködésről szóló 1024/2012/EU rendelet (az IMI-rendelet) módosításáról szóló 2014/67/EU irányelvének (2014. május 15.) átültetése].
10. §
Be nem jelentett foglalkoztatás (feketemunka) esetén egy új, a munkavállalókat védő intézkedéssel a foglalkoztatásfelügyeleti hatóság az egy hónapnál rövidebb időtartamú jogsértést azzal szünteti meg és hozza a munkavállalót kedvezőbb helyzetbe, hogy a szabályszegés kezdetétől számított egy hónapra visszamenőleg eső dátumot tekinti - a törvény erejénél fogva - a jogviszony kezdetének és ettől az időponttól kezdve állapítja meg a jogviszony fennállását és kötelezi a foglalkoztatót - az általános teljes napi munkaidő figyelembevételével - a bejelentés teljesítésére. Ezzel a hatóság az e jogsértéssel érintett munkavállalók számára biztosít társadalombiztosítási ellátást is eredményező egy hónapos jogviszonyt. Fontos elem és a munkavállalóra ugyancsak kedvező szabály, hogy a törvény erejénél fogva megállapított jogviszony miatti bejelentést mindig a teljes napi munkaidő figyelembevételével kell megtenni.
A hosszabb időtartamú bejelentés nélküli foglalkoztatás jogviszony fennállásának megállapítása és bejelentésre kötelezés változatlanul a ténylegesen bizonyított időtartamra teljesül a jövőben is.
A jogviszony fennállásának megállapítása esetén előírt bejelentési kötelezettség elmulasztása miatt változatlanul irányadó, hogy ebben az esetben a mulasztást a foglalkoztatás-felügyeleti hatóság pótolja és szerez érvényt a határozatban foglaltaknak.
11. §
A javaslat rögzíti az adatkezelésére vonatkozó szabályokat. A foglalkoztatás-felügyeleti hatóság az adatok alapján hatósági nyilvántartást is vezet a foglalkoztatók munkaügyi kapcsolatai rendezettségével kapcsolatos adatoknak más szervek eljárásában történő felhasználása céljából. A foglalkoztatókkal kapcsolatos adatokat kormányrendeletben foglalt feltételek szerint közzéteszi. A javaslat szerinti szabályozás új adatkezelési vagy nyilvántartási szabályokat nem állapít meg, az eddigieket vezeti át az új törvénybe. Így a társszervek az eddigi feltételek szerint igényelnek adatokat a foglalkoztatás-felügyeleti hatóságtól, amely szabályozás egyebekben megegyezik a társadalombiztosítás ellátásaira jogosultakról, valamint ezen ellátások fedezetéről szóló 2019. évi CXXII. törvényben foglaltakkal is. A jogviszonyadatok hatóság általi nyilvántartása és 50 év időtartamban történő megőrzése éppen a munkavállalók érdekét szolgálja. A munkaügyi hatóság a be nem jelentett jogviszonyt minősítheti és ez alapján megállapítja annak időtartamát, a folyamatosan fennálló jogviszony esetében a jogviszony létrejöttéig visszamenőlegesen. A huzamosabb ideig az adott munkáltatónál foglalkoztatott (vagy nyugdíjasként továbbfoglalkoztatott) munkavállaló jogviszonya rendezettségének megállapításához szükséges a hosszabb, 50 éves adatkezelési idő.
12. §
A törvény végrehajtásához kapcsolódó felhatalmazó rendelkezések meghatározása.
13. §
A törvény hatálybalépésére vonatkozó rendelkezés.
14. §
Átmeneti rendelkezés, amely alapján a foglalkoztatás-felügyeleti hatóság ellenőrzésére vonatkozó új szabályokat csak a törvény hatálybalépése után lehet alkalmazni.
15. §
Jogharmonizációs záradék.
16-39., 41-47. §
E §-ok a koherencia megteremtése érdekében a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatásokról és támogatásokról, valamint a foglalkoztatás felügyeletéről szóló törvény hatálybalépésével összefüggő technikai és szövegcserés módosításokat tartalmazzák.
40. §
A készenléti jellegű munkakörben foglalkoztatott munkavállalók tekintetében szükséges a hátrányos helyzetekkel szembeni további garancia megteremtése a vonatkozó munkaidő-irányelvvel összhangban. A hosszabb munkaidőre szóló megállapodást felmondó munkavállalót felmondási védelem illeti meg, emellett szükséges megteremteni azt a további védelmet is, hogy a munkavállalókat további hátrány ne érje a megállapodás felmondása miatt.
A foglalkoztatást elősegítő szolgáltatásokról és támogatásokról, valamint a foglalkoztatás felügyeletéről szóló törvény hatálybalépésével összefüggő technikai módosításokat is tartalmaz e §.
48. §
A foglalkoztatást elősegítő szolgáltatásokról és támogatásokról, valamint a foglalkoztatás felügyeletéről szóló törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény.