25/2002. (VI. 21.) AB határozat

a közgyógyellátási igazolványról szóló 28/1993. (II. 17.) Korm. rendelet, a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet, valamint a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről szóló 9/1999. (XI. 24.) SZCSM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, továbbá jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közgyógyellátási igazolványról szóló 28/1993. (II. 17.) Korm. rendelet 1/A. § (3) bekezdése, valamint a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet 16. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezeket az előírásokat megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezések 2002. december 31-én vesztik hatályukat.

2. Az Alkotmánybíróság elutasítja az annak megállapítására irányuló indítványt, miszerint a Kormány mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést valósított meg azáltal, hogy nem alkotott részletes szabályokat a szociális igazgatásról és a szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény 132. § (1) bekezdés c), g), i) és j) pontjaiban foglaltak végrehajtására.

3. Az Alkotmánybíróság elutasítja az annak megállapítására irányuló indítványt, miszerint a szociális és családügyi miniszter mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést valósított meg azáltal, hogy nem alkotott részletes szabályokat a szociális igazgatásról és a szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény 132. § (2) bekezdés a), d)-g) pontjaiban foglaltak végrehajtására.

4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről szóló 9/1999. (XI. 24.) SZCSM rendelet 1. számú melléklet "C" jelű "jövedelemnyilatkozat" megnevezésű formanyomtatványa 2. pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

5. Az Alkotmánybíróság a szociális tárgyú törvények "egyesítésére" irányuló indítványt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó a jogállamiság alkotmányos elve, továbbá az Alkotmány 35. § (1) bekezdése és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 7. §-a, 11. §-a és 13. §-a megsértésének tekintette, hogy a közgyógyellátási igazolványról szóló 28/1993. (II. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.1.) 1/A. § (3) bekezdése úgy rendeli alkalmazni a gyermeknevelési támogatás megállapításának szabályairól, valamint a szociális ellátások igényléséhez felhasználható bizonyítékokról szóló 32/1993. (II. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.3.) 2. számú melléklete szerinti jövedelemnyilatkozatot, hogy ez a melléklet már nem hatályos.

Az indítványozó hasonló kifogásokkal támadta a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.2.) 16. § (1) bekezdését is. Ez a rendelkezés a bentlakásos intézményekbe történő beutalás esetén alkalmazni rendeli az R.3. szintén hatályon kívül helyezett 3. számú melléklete szerinti adatlapot.

Az indítványozó úgy vélte, hogy a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést valósított meg, mivel a hatályon kívül helyezett mellékletekben szereplő formanyomtatványok helyett nem alkotott új szabályozást.

Az indítvány előterjesztője mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását arra hivatkozással is kérte, mivel álláspontja szerint alkotmánysértő, hogy a Kormány nem alkotott részletes szabályokat a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 132. § (1) bekezdés c), g), i) és j) pontjaiban foglaltak végrehajtására. Ugyancsak mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésnek vélte, hogy a szociális és családügyi miniszter sem alkotott részletes szabályokat az Sztv. 132. § (2) bekezdés a)-g) pontjaiban foglaltak végrehajtására.

Az indítványozó azt is sérelmezte, hogy az Sztv. 132. § (2) bekezdés e) pontjában foglalt felhatalmazást "az 1999. évi LXXIII. törvény 54. §-ával úgy hatálytalanították, hogy soha meg nem alkották a rendeletet".

Az indítványozó a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről szóló 9/1999. (XI. 24.) SZCSM rendelet (a továbbiakban: R.4.) 1. számú melléklete "C" jelű "jövedelemnyilatkozat" megnevezésű formanyomtatványa 2. pontját is támadta. Azt kifogásolta, hogy a jogalkotó olyan kérdéseket szerepeltet az adatlapban, amelyek előírása ellentétes "az Alkotmánnyal, más alaptörvényekkel, de az Sztv. céljaival, alapelveivel, valamint preambulumával".

Az indítványozó "a sok szociális törvény egyesítését" is kezdeményezte, mivel úgy vélte, hogy "a sok-sok koncepcióval a jog egysége és áttekinthetősége ... alkotmányos kétségeket vet fel".

II.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány részben megalapozott.

1. Eljárása során az Alkotmánybíróság elsőként az R.1. és az R.2. támadott előírásai alkotmányosságát vizsgálta. Az R.1. 1/A. § (3) bekezdése a következőket írja elő: "A jegyző az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott igazolás, továbbá a gyermeknevelési támogatás megállapításának szabályairól, valamint a szociális ellátások igényléséhez felhasználható bizonyítékokról szóló 32/1993. (II. 17.) Korm. rendelet 2. számú melléklete szerinti jövedelemnyilatkozat alapján állapítja meg a közgyógyellátásra való jogosultságot."

Az R.2.16. § (1) bekezdése így rendelkezik: "A bentlakásos intézményekbe történő beutalás esetén a beutaló határozathoz mellékelni kell a 32/1993. (II. 17.) Korm. rendelet 3. számú melléklete szerinti adatlapot."

Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az R.3.-nak az R.1. 1/A. § (3) bekezdésében említett 2. számú mellékletét (így az ebben szereplő jövedelemnyilatkozatot) a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 32. § (1) bekezdés c) pontja 1999. január 1-jétől hatályon kívül helyezte. Az R.3.-nak az R.2. 16. § (1) bekezdésében alkalmazni rendelt 3. számú mellékletét (így az abban megjelölt adatlapot) pedig a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (V. 17.) Korm. rendelet módosításáról szóló 169/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet 15. § (2) bekezdése - 1999. december 2-től - helyezte hatályon kívül.

Az indítványozó álláspontja szerint az R.1. és az R.2. sérelmezett rendelkezése ellentétes a jogbiztonság alkotmányos elvével.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése a Magyar Köztársaságot független, demokratikus jogállamként határozza meg.

Az Alkotmánybíróság működése során számos döntésében tárta fel a jogállamiság, s az ennek fontos alkotóelemeként tekintendő jogbiztonság alkotmányos elvének tartalmát. Az Alkotmánybíróság elvi jelleggel a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban mondta ki, majd számos határozatával erősítette meg, hogy "a jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára". (ABH 1992. 59., 65.)

A jogállamiság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozat megfogalmazása szerint megköveteli annak tényleges lehetőségét, hogy "a jogalanyok magatartásukat a jog előírásához tudják igazítani". (ABH 1992. 131., 132.)

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az R.1. 1/A. § (3) bekezdése és az R. 2.16. § (1) bekezdése nem felelt meg a vázolt követelményeknek, mivel már hatályon kívül helyezett előírások alkalmazásáról rendelkezett. Hatályon kívül helyezett jogszabályhoz joghatás nem fűződhet. A hatályon kívül helyezett rendelkezések alkalmazásának előírása ezért ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védett jogbiztonság alkotmányos követelményével.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezéseket alkotmányellenesnek nyilvánította és a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően megsemmisítésükről határozott. A megsemmisítés időpontját az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján a jövőre nézve határozta meg, mivel nem akarta kizárni az R.1.-ben és az R.2.-ben említett szociális ellátási formák igénylőlapon történő benyújtásának lehetőségét, s megfelelő határidőt kívánt biztosítani a jogalkotó számára az alkotmányellenesség orvoslására.

2. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek tekintette, hogy a jogalkotó a hatályon kívül helyezett mellékletekben szereplő formanyomtatványok helyett nem alkotott új szabályozást, illetve nem rendelkezett az új nyomtatványok szövegéről.

Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény- annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227., 231.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 204-205.], hanem akkor is ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995. 108., 113; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB. határozat, ABH 1998. 132. 138] "A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999. 52, 57.]

Az Alkotmánybíróság több döntésében is rámutatott arra, hogy az Sztv.-ben meghatározott szociális ellátási formák igénybevételének lehetősége nem minősül alkotmányos alapjognak. [pl. a 42/2000. (XI. 28.) AB határozat, ABH 2000. 329, 334.; 28/D/2000. AB határozat, ABK 2002. március, 139., 142.] Az Alkotmánybíróság a vázoltak alapján az alapjognak nem minősülő szociális ellátási formák igénybevételi rendje szabályozása körében az adatlapokról, formanyomtatványokról szóló rendelkezések elfogadását nem tekinti olyan "feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotási kötelezettségnek", amelynek elmaradása alkotmánysértő mulasztást eredményezne.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az R.1.-ben és az R.2.-ben szabályozott ellátási formák igényléséhez szükséges új mellékletek megalkotása tekintetében a jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványt nem tekintette megalapozottnak, s ezért azt elutasította.

3. Az indítvány az Sztv. 132. § több pontja tekintetében is a Kormány, illetve a szociális és családügyi miniszter jogalkotásban megnyilvánuló alkotmánysértő mulasztására hivatkozott.

Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően sor került az Sztv. 132. § (1) bekezdésének az indítványban hivatkozott c) és g) pontja, valamint e § (2) bekezdése d) és f) pontja hatályon kívül helyezésére. Az Sztv. 132. § (1) bekezdés i) pontja szerint a Kormány állapítja rneg a foglalkoztatási támogatás igénylésével, elszámolásával kapcsolatos szabályokat, a j) pont szerint pedig a szociális rászorultság megállapításának részletes szabályait a személyes gondoskodást nyújtó szakellátás igénybevétele szempontjából. Az Sztv. 132. § (1) bekezdés i) pontja végrehajtására vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz a foglalkoztatást elősegítő támogatásokról, valamint a Munkaerőpiaci Alapból foglalkoztatási válsághelyzetek kezelésére nyújtható támogatásról szóló 6/1996. (VII. 16.) MüM rendelet, valamint az egyes pénzbeli szociális ellátások folyósításának és elszámolásának szabályairól szóló 30/1993. (VII. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.), a j) pont végrehajtásával összefüggő rendelkezéseket pedig a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről szóló 9/1999. (XI. 24.) SZCSM rendelet állapít meg.

Az Sztv. 132. § (2) bekezdés a) pontja végrehajtására nem a szociális és családügyi miniszter alkotott előírásokat, hanem a Kormány. Ilyen szabályozásnak tekinthető a Korm. r., továbbá a gyermeknevelési támogatás megállapításának szabályairól, valamint a szociális ellátások igényléséhez felhasználható bizonyítékokról szóló 32/1993. (II. 17.) Korm. rendelet.

Az Sztv. 132. § (2) bekezdés e) pontjában foglaltak végrehajtására alkotta meg a miniszter a személyes gondoskodást végző személyek adatainak működési nyilvántartásáról szóló 8/2000. (VIII. 4.) SZCSM rendeletet, a g) pontban meghatározott jogalkotási kötelezettsége teljesítésére pedig a fogyatékos személyek otthonában élő és a rehabilitációs intézményben elhelyezett személyek állapotának felülvizsgálatáról szóló 11/2000. (X. 18.) SZCSM rendeletet (a továbbiakban: Min.r.).

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által az Sztv. 132. § rendelkezései tekintetében a jogalkotói mulasztás megállapítására előterjesztett kifogások megalapozatlanok. Az indítványozónak az Sztv. 132. § (2) bekezdés e) pontját érintő az a hivatkozása sem megalapozott, miszerint ezt a rendelkezést az Sztv. módosításáról szóló 1999. évi LXXIII. törvény "hatálytalanította". Az Sztv. 132. § (2) bekezdés e) pontját ugyanis az említett törvény az 54. §-ával állapította meg, az abban foglaltak végrehajtására irányuló kötelezettségét pedig a miniszter a Min.r. elfogadásával teljesítette. Az Alkotmánybíróság ezért a vizsgált indítványi kérelmek tekintetében alkotmányellenességet eredményező jogalkotói mulasztást nem állapított meg, s e kérelmeket elutasította.

4. Az indítványozó az R.4.1. számú melléklet "C" jelű, "jövedelemnyilatkozat" megnevezésű formanyomtatvány 2. pontját a személyes adatok alkotmányellenes sérelme miatt támadta. Ez a szabályozás a következőket tartalmazza: "Az átmeneti ápolást-gondozást nyújtó, rehabilitációs intézményi és lakóotthoni ellátás igénybevétele iránti kérelem esetén, továbbá

1. a) ha az ellátást igénybe vevő rendszeres havi jövedelme nem fedezi a térítési díjat, akkor

aa) készpénzvagyonának összege (Ft):

ab) ingatlanvagyona (ingatlan fekvésének helye, nagysága, értéke):

ac) tartásra kötelezett hozzátartozó(i) neve, lakóhelye:"

Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a személyes adatok védelméhez való jog. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint e jog tartalma az, hogy "mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát." [Először: 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991. 40., 42.]

A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 3. § (1) bekezdése kifejezetten utal arra, hogy személyes adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt törvény elrendeli. Az Sztv. 18. §-a úgy rendelkezik, hogy a jegyző a szociális ellátásra való jogosultság megállapítása, az ellátás biztosítása, fenntartása és megszüntetése céljából nyilvántartást vezet. Ez az előírás meghatározza azoknak az adatoknak a körét is, amelyeket a nyilvántartásnak tartalmaznia kell. (Pl. a jogosult természetes személyazonosító adatait; állampolgárságát; illetőleg bevándorolt vagy menekült jogállását; belföldi lakó-, illetőleg tartózkodási helyét; a tartására köteles személy alapvető személyazonosító adatait; a jogosultsági feltételekre és az azokban bekövetkezett változásokra vonatkozó adatokat; a szociális ellátás megállapítására, megváltoztatására és megszüntetésére vonatkozó döntést; a jogosultság és a térítési díj megállapításához szükséges jövedelmi adatokat.)

A vázoltakból kitűnik, hogy az Sztv. 18. §-a kifejezetten csak az igénylő jövedelmére, s nem a vagyoni helyzetére utaló adatok nyilvántartásba vételéről rendelkezett, s nem tette lehetővé sem a készpénzvagyonára, sem az ingatlanvagyonára vonatkozó adatok felvételét. Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakításakor tekintettel volt az Alkotmány 37. § (3) bekezdés első és második mondatára, miszerint "a Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az R.4. 1. számú mellékletének 2. pontja az Sztv. 18. §-ában foglaltak sérelmével, tehát alkotmányellenesen írta elő a jövedelemnyilatkozatban a vagyoni körülmények felvételét, A vázoltakra tekintettel az Alkotmánybíróság a vizsgált szabályozást a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően megsemmisítette.

5. Az indítvány az Sztv. és más szociális törvények "egyesítésére" irányuló kérelmet is tartalmazott.

Az Alkotmánybíróságnak sem az Abtv., sem más jogszabályi előírás alapján nincs hatásköre jogalkotásra, illetve jogalkotásra irányuló felhívás kibocsátására. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítványt a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően visszautasította.

Az Alkotmánybíróság e határozatának közzététele az Abtv. 41. §-ában foglalt rendelkezésen alapul.

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 705/E/2000.