766/B/2002. AB határozat
a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény 115. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény 115. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az üzemben tartási díj átvállalásának szándékáról szóló 1110/2002. (VI. 20.) Korm. határozat alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány is érkezett, amelyek a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Mtv.) 79. § (1) bekezdése szerinti üzemben tartási díj átvállalására vonatkozó szabályozásokat támadták.
1. Két indítványozó együttesen előterjesztett beadványban kérte az üzemben tartási díj átvállalásának szándékáról szóló 1110/2002. (VI. 20.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm.h.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Kérelmükben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és a 61. § (2) bekezdésének sérelmére hivatkoztak.
2. Az indítványozók - újabb beadványukban - a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény (a továbbiakban: Kötv.2.) 104. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is kérték. Arra hivatkoztak, hogy ez a rendelkezés ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ában foglaltakkal. Az indítványozók úgy vélték, hogy az Országgyűlés nem járt el jogszerűen, amikor "a központi költségvetés terhére kifizetésre kerülő műsorszolgáltatási költségvetési támogatás összegéül a 2001-ben ténylegesen befolyt és nem a valamennyi kötelezett által kötelezendően befizetendő üzemben tartási díjat vette alapul".
Az indítványozók abból a körülményből indultak ki, hogy az üzemben tartási díj fizetésére kötelezettek közül sokan nem fizették be az előírt díjat, így "csak azok járultak hozzá a magyar médiarendszer működéséhez, akik eleget tettek fizetési kötelezettségüknek". Az indítványozók arra hivatkoztak, hogy ezáltal nem érvényesült az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott közteherviselés követelménye.
3. Egy újabb indítványozó ugyancsak támadta a Korm.h.-t, valamint a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény módosításáról szóló 2002. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Kötv.1.) 14. § (1) bekezdés b) és c) pontjai, valamint a 16. § (1) bekezdés d) pontjának a "17. Egyéb költségvetési kiadások cím kiegészül a 2. Üzemben tartási díj átvállalása alcímmel, melynek kiadási előirányzata 7 204,4 millió forint" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Az indítványozói álláspont szerint az üzemben tartási díj átvállalásáról rendelkező, kifogásolt szabályozás sérti a véleménynyilvánítás szabadságát, mivel lehetőséget teremt a közszolgáltatói műsorszolgáltatók feletti közvetett befolyás megvalósítására. Az indítványozó úgy vélte, hogy az Mtv. által kialakított, "több lábon álló", normatív módon meghatározott finanszírozási rend helyett a Kötv.1. alkotmányellenes helyzetet teremtett, hiszen - ha közvetett formában is, de -gazdasági függőséget eredményezett a Kormánytól. Az indítványozó arra utalt, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 13/A. § (2) bekezdésében az államháztartás alrendszereiből finanszírozott, vagy támogatott szervezetek számára előírt számadási kötelezettség nyilvánvalóvá teszi a közszolgálati médiát érintő kormányzati befolyásolást.
Az Alkotmánybíróság az ügyeket - azonosságukra, illetve tartalmi összefüggéseikre tekintettel - egyesítette és ebben az eljárásban bírálta el.
4. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. Az Alkotmánybíróság a Jat.-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezi. Következetesen érvényesített álláspontja szerint a jogszabályban előírt határidő elteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek és így már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát veszti. (1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 603.; 385/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1670, 1672-1673.).
Jelen esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kötv.1. és a Kötv.2. indítványban hivatkozott rendelkezései - bár formálisan hatályon kívül helyezésükre nem került sor - a költségvetési évek elteltével hatályukat vesztették. Mivel az indítványozók által felvetett kérdés a jelenleg hatályos költségvetési törvény tekintetében is fennáll, ezért az Alkotmánybíróság - eddigi gyakorlatát követve (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.) - az alkotmányossági vizsgálatot a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Kötv.3.) 115. §-a tekintetében folytatta le.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint "[a] Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
Az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdése a következőket állapítja meg:
"(1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát."
Az Alkotmány 70/I. §-a így rendelkezik: "[m]inden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni".
A Mtv. 79. § (1) bekezdése kimondja: "[ü]zembentartási díjat köteles fizetni az, aki televízió-műsor vételére alkalmas készüléket (a továbbiakban: televízió-készülék) üzemeltet. Az üzemben tartási díj - ha e törvény másként nem rendelkezik - televízió-készülékenként fizetendő."
A Kötv.1. 16. § (1) bekezdés d) pontja alapján "a Költségvetési Törvény 1. számú mellékletének 2002. évi adatai a következők szerint változnak: d) A XXII. Pénzügyminisztérium fejezet, 17. Egyéb költségvetési kiadások cím kiegészül a 2. Üzemben tartási díj átvállalása alcímmel, melynek kiadási előirányzata 7 204,4 millió forint"...
A Kötv.2. 104. § (4) bekezdése megállapítja: "[a]z Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 79. §-ának (1) bekezdése szerinti üzemben tartási díj 2003-ra esedékes összegének megfizetését átvállalja. Az összeg megállapításának alapja: a 2001. évben ténylegesen beszedett üzemben tartási díj bevétel 107%-a, csökkentve 9,55% (áfá-val növelt) beszedési költséggel, továbbá mentesítettek után 2002-ben térített díjátalány teljes összege. Az így kialakuló kötelezettséget növelni kell a 2002. szeptember/2001, szeptemberi átlagos fogyasztói árindexváltozás mértékével."
A Kötv.3. 115. §-a pedig a következőket tartalmazza: "[a]z Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 79. §-ának (1) bekezdése szerinti üzemben tartási díj 2004-re esedékes összegének megfizetését átvállalja. Az összeg megállapításának alapja: a 2001-ben ténylegesen beszedett üzemben tartási díjbevétel 107%-a, csökkentve 9,55% (áfával növelt) beszedési költséggel, továbbá a mentesítettek után 2002-ben térített díjátalány teljes összege. Az így kialakuló kötelezettséget növelni kell a 2002. szeptember/2001. szeptemberi átlagos, valamint a 2004. évre tervezett éves átlagos fogyasztói árindex-változás mértékével."
Az Áht. 13/A. §-ának az indítványban hivatkozott (2) bekezdése előírja: "Az államháztartás alrendszereiből, továbbá az EU forrásokból finanszírozott vagy támogatott szervezetek, illetve magánszemélyek számára számadási kötelezettséget kell előírni a részükre céljelleggel - nem szociális ellátásként - juttatott összegek rendeltetésszerű felhasználásáról. A finanszírozó köteles ellenőrizni a felhasználást és a számadást. Amennyiben a finanszírozott vagy támogatott szervezet, illetve magánszemély az előírt számadási kötelezettségének határidőben nem tesz eleget, e kötelezettségének teljesítéséig a további finanszírozást, támogatást fel kell függeszteni. A támogatások jogszabálysértő vagy nem rendeltetésszerű felhasználása esetén a felhasználót - külön jogszabályokban meghatározottak szerint - visszafizetési kötelezettség terheli."
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványok a következők miatt nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Kötv.3. 115. §-a sérti-e az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében védeni rendelt médiaszabadságot.
Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban mondta ki először, hogy a szabad véleménynyilvánítás joga a kommunikációs alapjogok "anyajoga"; belőle vezethető le egyebek között a sajtószabadság alapjoga is. E határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a szubjektív alapjogok védelme mellett az államot, ahol ez értelemszerű, intézményvédelmi kötelesség is terheli. Így az Alkotmány 61. §-ából következik egyrészt a tág értelemben vett véleménynyilvánításhoz való alanyi alapjog, másrészt pedig a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség. (ABH 1992, 167, 172.)
A 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) az Alkotmánybíróság a véleményszabadságnak a sajtószabadság vonatkozásában való érvényesülésével foglalkozott, megállapítva, hogy a sajtószabadságot elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja. A határozat indokolása értelmében a véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság szolgálata a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságokon túl további feltételeket követel meg a rádióval és televízióval kapcsolatban. Itt ugyanis az alapjog gyakorlását Összhangba kell hozni megvalósítása technikai feltételeinek "szűkösségével", azaz a felhasználható frekvenciák - belátható időn belül - véges voltával.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a mindmáig monopolhelyzetben lévő országos közszolgálati rádió és televízió esetében a törvényhozó olyan törvényeket köteles alkotni, amelyek anyagi, eljárási, valamint szervezeti rendelkezésekkel lehetővé és egyszersmind kötelezővé teszik az egyes intézményeken belül a teljes körű, kiegyensúlyozott és valósághű tájékoztatást.
Az Abh. utal arra, hogy a rádió és a televízió szabadságának sajátos garanciái nincsenek eleve sem meghatározott szervezési megoldáshoz, sem konkrét jogi formához kötve. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a szervezeti és jogi megoldások attól is függnek, hogy milyen az országban a rádió és televízió struktúrája; az országos közszolgálati rádión és televízión kívül milyen helyi közszolgálati, illetve kereskedelmi adások működnek. A rádió és televízió alkotmányos működésének feltételeként a törvénynek ki kell zárnia, hogy a közszolgálati rádióban és televízióban az állam szervei a műsorok tartalmára meghatározó befolyást gyakoroljanak. E határozat indokolása értelmében az "államtól való szabadság" követelménye vonatkozik a közvetett befolyásolásra és a befolyásolás lehetőségére is, és fennáll mind a törvényhozással, mind pedig a Kormánnyal szemben. (ABH 1992, 227, 229.)
Az Abh. alkotmányellenesnek nyilvánította az 1047/1974. (IX. 18.) MT határozat 6. pontját, amely a Magyar Rádió és a Magyar Televízió felügyeletét a Kormányra bízta. Az indokolás értelmében nem a kormányfelügyelet ténye idézte elő az alkotmányellenességet, hanem az, hogy a kifogásolt szabályozás semmilyen további anyagi, eljárási vagy szervezeti rendelkezést nem tartalmaz, amely kizárná annak lehetőségét, hogy e jogosítványokkal élve a Kormány a műsorra - akárcsak közvetetten is - meghatározó tartalmi befolyást gyakoroljon. Az Abh.-ban vizsgált kormányhatározatot a vélemény- és sajtószabadságnak a kormánybefolyással szembeni garanciái hiánya miatt minősítette az Alkotmánybíróság az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdésébe ütközőnek.
Az Alkotmánybíróság a 47/1994. (X. 21.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.1.) a rádió és televízió függetlenségének a költségvetés szabályozásával való összefüggésével foglalkozott. Az Abh.1.-ben az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette azt a rendelkezést, amely a Kormány kijelölt tagjának jogot biztosít a rádió és televízió költségvetési előirányzatának módosítására. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a garanciákkal összefüggésben kell vizsgálni a költségvetési támogatáson keresztül történő befolyásolást. (ABH 1994, 281, 284.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Kötv.3. vizsgált rendelkezése vonatkozásában olyan garanciális rendelkezések érvényesülnek, amelyek kizárják a közszolgáltatási műsorszolgáltatás tartalmi befolyásolásának lehetőségét.
Az üzemben tartási díjnak a költségvetés terhére történő átvállalását követően sem az Mtv. sem az Áht. nem változtatta meg sem az Alap, sem a Testület gazdálkodására vonatkozó szabályokat, ezáltal sem az üzemben tartási díjjal kapcsolatos rendelkezési jogosultságok, sem a díj felhasználása feletti ellenőrzési jogosítványok tartalma nem módosult. Azáltal, hogy a központi költségvetés átvállalta az üzemben tartási díjat, a Kormánynak semmiféle jogosultsága nem keletkezett arra, hogy beleszóljon az üzemben tartási díj felhasználásába. Az Alap költségvetéséről ugyanis - az Áht. 57. § (1) bekezdése alapján - az Országgyűlés dönt, az Alapot - az Mtv. 77. § (5) bekezdésének megfelelően - az Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: Testület) kezeli, s a Testület jogosult a költségvetésen belüli átcsoportosításra is. A Testület pedig - az Mtv.-ben meghatározott jogállását tekintve - nincs alárendelve a Kormánynak.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Kötv.3. 115. §-ának az üzemben tartási díj költségvetési átvállalásáról rendelkező szabályozását, mivel azt nem találta a médiaszabadságot alkotmánysértő módon veszélyeztetőnek, nem tekintette a médiaszabadság az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében védett előírása sérelmének, s az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.
2. Az indítványozó az üzemben tartási díj átvállalására vonatkozó, a Kötv.1-ben és a Kötv.2-ben szereplő rendelkezések tekintetében az Alkotmány 70/I. §-a sérelmére is hivatkozott.
Az Alkotmány 70/I. §-a az állampolgárok egyik alapvető kötelezettségeként mondja ki, hogy mindenki köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.
Az Mtv. 82/A. § (1) bekezdés első fordulatának megfelelően az üzemben tartási díj az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 3. § (1) bekezdése alkalmazásában adónak minősül. Az Mtv. 79. § (2) bekezdése alapján "[a]z üzemben tartási díj összegét évenként a központi költségvetésről szóló törvény állapítja meg". A Kötv.1., a Kötv.2. és a Kötv.3. oly módon rendelkezett az üzemben tartási díjról, hogy megfizetését átvállalta. A jogalkotónak az az indítványozó által kifogásolt döntése, miszerint az üzemben tartási díjak állami költségvetés által átvállalt összege megállapításánál a 2001-ben ténylegesen beszedett (s nem a valamennyi kötelezett által fizetendő) díjakat vette alapul, gazdaságpolitikai, szociálpolitikai, célszerűségi mérlegelésen alapul. E célkitűzések pedig - az Alkotmánybíróság állandó, elvi jelleggel a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatban megalapozott gyakorlata szerint - alkotmányossági szempontból nem mérlegelhetők. (ABH 1992, 280, 281.)
Az Alkotmánybíróság ezért a Kötv.3. 115. §-ának az Alkotmány 70/I. §-ába való vélt ütközésére hivatkozó indítványozói kifogásokat érdemben nem vizsgálta és az indítványt e tekintetben is elutasította.
3. Az indítványozó az üzemben tartási díjnak az Mtv.-ben, illetve a támadott költségvetési törvényekben (a Kötv.1. és a Kötv.2. sérelmezett rendelkezéseiben) foglalt, eltérő tartalmú szabályozását a jogállamiság sérelmének vélte.
Az Alkotmánybíróság már korai határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy "meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendelkezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. Két (vagy több) törvényi rendelkezés esetleges kollíziója folytán előálló értelmezési nehézség azonban magában véve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapításának." (ABH 1991, 175, 176.)
Mivel az Alkotmánybíróság az indítványban hivatkozott alapjogi [az Alkotmány 61. § (2) bekezdésében szereplő], illetve alapvető kötelezettségre vonatkozó (a 70/I. §-ban meghatározott) előírások sérelmét e határozata rendelkező részében nem állapította meg, ezért a vázoltak alapján a jogbiztonság megsértésére vonatkozó indítványi hivatkozást is elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az egyes kormányhatározatok hatályon kívül helyezéséről szóló 1015/2004. (III. 3.) Korm. határozat a Korm.h.-ot hatályon kívül helyezte.
A Korm.h. hatályon kívül helyezésével bekövetkezett jogszabályi változásra tekintettel az indítvány tárgytalanná vált, ezért az Alkotmánybíróság ebben a vonatkozásban az eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóld módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja alapján megszüntette.
Budapest, 2004. november 8.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat 1. pontjával. Szerintem a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Kötv.) támadott 115. §-a alkotmányellenes és ezért meg kellett volna semmisíteni. Indokaim a következők:
1. Az indítványok alapján azt kell megvizsgálni, hogy alkotmányellenes-e a Kötv. 115. §-ának az a rendelkezése, amely szerint az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Mtv.) 79. §-ának (1) bekezdése szerinti üzemben tartási díj 2004-re esedékes összege megfizetésének átvállalására. Az indítványozók a vizsgálat elvégzését az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére, 61. §-ának (1), (2) és (4) bekezdésére, valamint 70/I. §-ára tekintettel kérték.
Az alkotmányossági vizsgálat kiindulási pontja - az indítványok tartalmára tekintettel - a véleménynyilvánítás szabadságának és a sajtószabadságnak az Alkotmány 61. §-a (1) és (2) bekezdésében kimondott elve. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ezeknek az elveknek az alapján követelmények jelentkeznek a közszolgálati rádió és a televízió tekintetében [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 230-231.].
2. Az Mtv. szerint a közszolgálati műsorszolgáltatás állami támogatása a Műsorszolgáltatási Alapon (a továbbiakban: Alap) keresztül történik. A 77. § (3) bekezdése szerint az Alapnak erre a célra többféle forrás áll rendelkezésre; ezek közé tartozik a műsorszolgáltatási díj, valamint az állam által üzembentartási díj címén átalány, illetve kiegészítés formájában folyósított költségvetési támogatás. Az Mtv. javaslatának miniszteri indokolása a következőket állapítja meg: "Az Alap forrásai közül a legjelentősebb tétel a nagyközönség által fizetendő készülék-üzembentartási díj. Ez váltja fel a jelenlegi előfizetői díjat, amely azonban csak 1997. január 1-jén lép hatályba. A Javaslat biztosítja, hogy a hetven éven felüli személyek és a szociálisan rászorulók mentesüljenek a díj fizetése alól.
...
A közszolgálati műsorszolgáltatók működésének pénzügyi feltételeit - a számos európai országban alkalmazott vegyes rendszerhez hasonlóan - a Javaslat az alábbiak szerint javasolja rendezni:
A készülék-üzembentartási díj meghatározott része a Magyar Televíziót, a Magyar Rádiót és a Duna Televíziót illeti meg a Javaslatban szereplő megosztás szerint. A közszolgálati műsorszolgáltatónak a költségvetésből is származik bevétele: a költségvetés fedezi a műsorterjesztési költségeket, valamint a szociális okból a készülék-üzembentartási díj alól mentesítettek után a készülék-üzembentartási díjat. Az üzembentartási díj alól mentesülők díját a költségvetés az Országgyűlés fejezetben, átalány formájában biztosítja a Műsorszolgáltatási Alap számára. A költségvetés az üzembentartási díj - minden bizonnyal befolyó - 50 százaléka mértékéig vállal fedezetet, és az e fölötti összegekre csak a beszedés mértékének figyelembevételével - mintegy premizálásként - vállal garanciát, azzal, hogy az ötven százalék feletti be nem fizetett összeget a beszedés sikerességének arányában kipótolja.
Ez a megoldás megfelel annak az elvárásnak, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók gazdaságilag ne legyenek kiszolgáltatva a politikai pártok, a kormány akaratának."
Az Mtv. 79. §-a szerint üzembentartási díjat köteles fizetni az, aki televízióműsor vételére alkalmas készüléket üzemeltet. Az üzembentartási díj összegét évenként a költségvetési törvény határozza meg a közszolgálati műsorszolgáltatók versenyképes és takarékos működtetésének, a műsorszolgáltatási rendszer fenntartásának és a közszolgálati műsorok támogatási szükségleteinek figyelembevételével. A 84. § (2) bekezdése pontosan meghatározza, hogy a Műsorszolgáltatási Alapnak befizetett üzembentartási díjjal az Alap mit tehet: a Kötv, által megszabott százalékos arányban köteles a megfelelő összegeket a közszolgálati műsorszolgáltatók javára átutalni.
Az Mtv. 79. §-ának (4) bekezdése azt írta elő, hogy az üzembentartási díj beszedése nyilvános pályázat alapján kiválasztott megbízott útján történik. Az 1997. évi CXLVI. törvény azonban ezt a rendszert úgy változtatta meg, hogy az üzembentartási díj az adózás rendjéről szóló törvény alkalmazásában adónak minősül.
3. A Kötv. támadott szabálya az adónak minősülő üzembentartási díj fizetését engedi el 2004-ben a fizetésre kötelezettek számára és felhatalmazza a Kormányt, hogy a 2004. évben esedékes összeget átvállalja. Ezzel az átvállalással megváltozott a finanszírozás vegyes rendszere. A források nagyobb részét kitevő üzembentartási díj is, a költségvetési támogatás is állami forrásból származik. Ez a túlnyomó részben állami támogatástól való függés olyan körülmények között áll fenn, hogy az állam évente határoz az üzembentartási díj mértékéről, arról, hogy ez a díj milyen összegű, továbbá, hogy az üzembentartási díjat a Kormány átvállalja-e vagy a lakosságtól kell - bizonytalan hatásfokkal - beszedni. Az évenként jelentkező bizonytalan helyzet tovább gyengíti a közszolgálati műsorszolgáltatók függetlenségét.
4. A 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az Alkotmány 61. §-a alapján vizsgálta a közszolgálati rádió és televízió függetlenségének kérdését. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában kifejtette, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága akkor érvényesül, ha a közszolgálati rádió és televízió képes a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú közvetítésére. Ezért a rádió és televízió alkotmányos működésének feltétele, hogy a vonatkozó jogi szabályozás kizárja az állam szerveinek a műsorok tartalmát meghatározó befolyását. Az állam szerveitől való függetlenség követelménye mind az Országgyűlés, mind a Kormány tekintetében fennáll (ABH 1992, 227, 230-231.).
A 47/1994. (X. 21.) AB határozatban pedig az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette a költségvetési törvénynek azt a megoldását, amely a Magyar Rádió és a Magyar Televízió költségvetési előirányzatát a Miniszterelnökség fejezeten belül helyezte el. Ilyen módon - megfelelő garanciák hiányában -fennállt annak lehetősége, hogy legalább közvetetten az állam befolyást gyakoroljon a műsorkínálatra. A határozat indokolása azt is megállapította, hogy "a legalább közvetett befolyásolás lehetősége az Országgyűlés vonatkozásában is fennáll, mégpedig a költségvetési törvény szerkezeti beosztásától függetlenül, mindaddig, amíg a közszolgálati rádió és televízió éves költségvetési támogatása ezen intézmények költségvetésén belül a befolyásolásra alkalmas arányt képvisel" (ABH 1994, 281, 284.).
Az elmondottak alapján elmondható, hogy a finanszírozás vegyes rendszerében a Kötv. 115. §-a következtében beállott változás (aminek következtében a fenntartás, működtetés fedezetének nagy része állami forrásból származik), valamint az üzembentartási díj megtérítésének a Kormány évenkénti döntésétől való függősége lehetővé teszi a közszolgálati rádió és televízió közvetetten történő befolyásolását. Ezért ez a szabály sérti az Alkotmány 61. §-ának (1) és (2) bekezdését.
5. A fenti álláspontot alátámasztják a közszolgálati rádió és televízió függetlenségéről az Európa Tanács keretében elfogadott állásfoglalások is.
Az Európa Tanács tagállamainak 1994 decemberében, Prágában tartott 4. miniszteri konferenciája 1. számú, a közszolgálati rádióról és televízióról szóló határozatában kimondta, hogy a részt vevő államok vállalják a közszolgálati rádió és televízió minden politikai és gazdasági befolyásolástól mentes működését. A függetlenséghez - egyebek mellett - megfelelő szervezet kialakítására, továbbá biztonságos anyagi feltételek megteremtésére van szükség. A tagállamok miniszteri bizottságának 1996. szeptemberi, R (96) 10 számú ajánlása a közszolgálati rádió és televízió függetlenségének biztosítására hívta fel a kormányokat. Az ajánlás irányelvként azt is rögzítette, hogy a tagállamok teremtsék meg a közszolgálati rádió és televízió működésének anyagi feltételeit, az anyagi fedezet nyújtása semmilyen módon ne legyen eszköze a közszolgálati rádió befolyásolásának. A Parlament 1641 (2004) számú, 2004. január 27-i ülésén elfogadott ajánlásában rámutatott arra, hogy a közszolgálati rádió és televízió a fejlett demokrácia követelményeit szolgálja, de Közép-Kelet-Európa országaiban még nem működik megfelelően. A Parlament felhívta a tagállamok kormányait, hogy tegyenek lépéseket a közszolgálati rádió és televízió függetlensége érdekében, teremtsék meg a szükséges jogi, intézményi, pénzügyi feltételeket.
Megjegyzendő, hogy a jelen esetben az állami támogatás megadása Magyarországnak az Unióhoz való csatlakozása előtt történt. Ezért nem jön számításba az Európai Unió versenyre vonatkozó szabályainak vizsgálata annak ellenére, hogy az egyik indítványozó hivatkozott az Alkotmány 70/I. §-ára, ami az Alkotmány más elveivel, így elsősorban a diszkrimináció tilalmával, de esetleg a verseny szabadságának elvével való összefüggés ellenőrzését is indokolhatná [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]. A jövőben azonban a közszolgálati műsorszolgáltatók állami támogatásánál figyelembe kell venni az Unió jogi szabályait is (az Unió elbírálási szempontjait összefoglalja a Bizottság 2001/C 320/04 számú közleménye, Hivatalos Lap 2001. november 15. C 320).
6. Az elmondottak alapján véleményem szerint meg kellett volna állapítani a Kötv. 115. §-a alkotmányellenességét és meg kellett volna semmisíteni ezt a szabályt.
Budapest, 2004. november 8.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró