1037/B/2001. AB határozat
a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet 31. § (1) bekezdésének c) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet 31. § (1) bekezdésének c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a hiánypótlásra történt felhívás után módosított indítványában a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 31. § (1) bekezdése c) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, mert álláspontja szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében meghatározott ártatlanság vélelmét. Érvelése szerint a támadott jogszabályi rendelkezés - tekintet nélkül a bűnösségre - a büntetőeljárás jogerős befejezéséig szünetelteti a gépjárművezetésre való jogosultságot és elrendeli a vezetői engedély bevonását, mivel pedig a büntetőeljárás évekig elhúzódhat, az eljárás alá vont személy alapvető jogai sérelmet szenvednek, s mindez ellentétes az Alkotmányban biztosított ártatlanság vélelmével.
II.
Az indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróság a következő jogszabályokat vizsgálta:
1. Alkotmány
"57. § (2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg."
2. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Köút. tv.)
"5. § (1) Aki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles a)-b)
...
c) úgy közlekedni, hogy a személy- és vagyonbiztonságot ne veszélyeztesse, másokat közlekedésükben indokolatlanul ne akadályozzon és ne zavarjon.
(2) Közúton járművet az vezethet, aki a biztonságos vezetésre alkalmas állapotban van, a jármű vezetéséhez előírt engedéllyel rendelkezik."
"9. § (1) A közúti közlekedéssel összefüggő állami feladatokat a Kormány, a minisztériumok, ezek szervezetei, intézményei és vállalatai, valamint az egyéb költségvetési szervek látják el."
"44. § (1) A közúti közlekedés ellenőrzésének ki kell terjednie
a) a közúti közlekedés rendjére,
b) -h)
...
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott ellenőrzési feladatok végzésére az a) pont tekintetében a rendőrhatóság; a b)-h) pontok tekintetében a közlekedési hatóság, illetőleg külön jogszabály alapján a rendőrhatóság (a továbbiakban együtt: ellenőrző hatóság) jogosult."
"48. § (2) A törvény végrehajtásáról a Kormány gondoskodik.
(3) Felhatalmazást kap a)-c)
...
d) a belügyminiszter, hogy a közlekedésrendészeti intézkedések végrehajtásának módját, a közúti járművek vezetésére jogosító engedély, a törzskönyv, a gépjármű hatósági engedélye és jelzése gyártásának, forgalmazásának, kiadásának, használatának szabályait, helyszíni elvételük és visszavonásuk feltételeit, az engedélyek és jelzések tartalmi, formai követelményét, valamint a megkülönböztető és figyelmeztető jelzés felszerelésének, engedélyezésének szabályait, használatuk és visszavonásuk rendjét,
e) (...)
rendeletben állapítsa meg."
3. A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.)
"44. § (1) A rendőr az e törvényben és a külön jogszabályban meghatározott közlekedésrendészeti feladatának ellátása során
a)-c) ...
d) a vezetői engedélyt, illetőleg a jármű hatósági engedélyét, jelzését - a jogszabályban meghatározottak szerint - a helyszínen elveheti;
e) a forgalomban való részvéteit megtilthatja, ha a jármű vagy vezetőjének állapota a közúti forgalom biztonságát veszélyezteti, és a további jogellenes járműhasználat megakadályozása céljából a jármű kulcsait elveheti, illetőleg a járművet más módon mozgásában korlátozhatja vagy elszállíttathatja."
"101. § (1) Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendelettel állapítsa meg
a) a. rendőri szervek feladat- és hatáskörét, illetékességét,
b) -m) ..."
4. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.)
"8. § (1) A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet."
Az R.-nek az indítvány benyújtásakor hatályban volt, és az indítvánnyal érintett szövege:
"31. § (1) Szünetel a vezetésre való jogosultság
a)-b) ...
c) a büntetőeljárás jogerős befejezéséig, ha a járművezető ellen közúti veszélyeztetés (Btk. 186. §), cserbenhagyás (Btk. 190. §) miatt indult eljárás, illetve, ha a járművezető ellen közúti baleset okozása (Btk. 187. §), vagy az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott egyéb bűncselekmények miatt azért folyik büntetőeljárás, mert az maradandó fogyatékosságot, súlyos egészségromlást, tömegszerencsétlenséget, halált, kettőnél több ember halálát vagy halálos tömeg szerencsétlenséget okozott,
(...)"
Az R. 31. § (1) bekezdés c) pontját a 2003. július 19-én hatályba lépett 27/2003. (VII. 4.) BM rendelet 13. §-a módosította azzal, hogy kiegészítette az egyes közlekedési bűncselekmények felsorolását az alábbiak szerint:
"31. § (1) Szünetel a vezetésre való jogosultság:
a)-b) ...
c) a büntetőeljárás jogerős befejezéséig, ha a járművezető ellen a közúti közlekedés körében elkövetett segítségnyújtás elmulasztása (Btk. 172. §) közúti veszélyeztetés (Btk. 186. §), illetve közúti baleset okozása [Btk. 187. § (2) bekezdésében meghatározott minősített esetekben] vagy a b) pontban meghatározott bűncselekmények miatt azért folyik büntetőeljárás, mert a járművezetés ittas vagy bódult állapotban bűncselekmény esetén legalább súlyos testi sértést, egyebekben maradandó fogyatékosságot, súlyos egészségromlást, tömegszerencsétlenséget, halált, kettőnél több ember halálát vagy halálos tömegszerencsétlenséget okozott,
d) -h) ..."
A hatályos R. szerint az eljárás további mozzanatai:
"31. § (2) A vezetői engedély visszavonására okot adó vezetési jogosultság szüneteléséről az eljáró hatóság értesíti az engedély jogosítottjának lakóhelye (tartózkodási helye) szerint illetékes közlekedési igazgatási hatóságot:
a) az (1) bekezdés b) és c) pontja esetén a büntetőeljárás megindításáról szóló értesítés,
b) -c) ... pontja esetén a jogerős határozat, megküldésével.
(3)-(4) ...
(5) A közlekedési igazgatási hatóság intézkedik a vezetői engedély határozattal történő visszavonására, valamint a külföldi hatóság által kiállított vezetői engedély bevonására és a vezetési jogosultság szünetelésének nyilvántartásba vételére. Amennyiben a visszavonás, illetve a bevonás feltételei fennállnak, de a vezetői engedély elvételére nem került sor, a közlekedési igazgatási hatóság kötelezi az eljárás alá vont személyt a vezetői engedélyének leadására.
(6) A járművezetésre jogosító okmány helyszíni, illetőleg az eljárás során történt elvételétől eltelt idő a vezetésre való jogosultság szünetelésének időtartamába beszámít.
(7) Az (1) bekezdés b) és c) pontja esetén az ügyben eljáró ügyészség értesítése alapján a vezetői engedélyt a határidő letelte előtt vissza kell adni.
(8)-(11) ..."
Az Alkotmánybíróság a hatályos rendelkezést bírálta el, mert az indítványozó által felvetett alkotmányossági kérdés vizsgálatát a fenti módosítás alapjaiban nem befolyásolta..
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmány az alapvető jogok és kötelességek között az 57. § (2) bekezdésében rendelkezik az ártatlanság vélelméről. Az ártatlanság vélelme - amely elsődlegesen büntetőeljárási jogintézmény, és mind a jelenleg hatályos, mind a korábban hatályban volt büntetőeljárási kódexben azonos tartalommal szerepel, illetve szerepelt - egyszersmind a jogállam egyik alapelve, azt alkotmányos alapjogként kell értékelni [pl. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 70.; 36/1994. (V. 24.) AB határozat, ABH 1994, 219, 232.].
Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már megállapította, hogy az ártatlanság vélelme a büntetőeljárás során alapvetően a büntetőjogi felelősség megállapításának folyamatára vonatkozó alkotmányos alapjog. Egyrészt parancs a büntetőügyben eljáró valamennyi hatóság (nyomozó hatóság, ügyészség, bíróság) számára, hogy a terheltet mindaddig, amíg a bíróság jogerősen el nem ítéli, nem kezelheti bűnösként, másrészt módot kell adni számára, hogy valamennyi eljárási jogosultságával megfelelően élhessen, az alkalmazott eljárási kényszercselekményeknek pedig szükségeseknek és arányosaknak kell lenniük. Függetlenül attól, hogy a felelősségének megállapítása alapjául szolgáló tényeket a hatóságok már feltárták és a bűnösségre vonatkozó meggyőződésüket eljárási aktusokban rögzítették, a bűnösség megállapításához fűződő jogi következmények a terhelt eljárási helyzetét az ítélet jogerőre emelkedése előtt nem befolyásolhatják. A bűnösség - kétséget kizáró módon történő - bizonyítása, vagyis az ártatlanság vélelmének megdöntése, vagy a büntetőügyekben eljáró hatóságok sikertelensége az állam kockázata [vö.: 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 70.; 26/1999. (IX. 8.) AB határozat, ABH 1999, 265, 271.].
Az Alkotmánybíróság korábbi döntésében kifejtettek szerint az ártatlanság vélelme alapvetően magában a büntetőeljárásban érvényesül, és a bűnösség kérdésében való bírói döntésig tart. Kétségtelenül következik belőle azonban az is, hogy azzal a személlyel szemben, akinek büntetőjogi felelősségét nem állapították meg, nem alkalmazható olyan jogkövetkezmény, amelyet a jog egyébként a bűnössé nyilvánításhoz kapcsol. (401/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 528, 532.)
Ez a felfogás és gyakorlat összhangban áll a nemzetközi jog normáival is. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye (az Egyezményt és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyvet az 1993. évi XXXI. törvény hirdette ki) 6. cikkének 2. bekezdése rendelkezik az ártatlanság vélelméről. Eszerint minden, bűncselekmény elkövetésével gyanúsított személyt ártatlannak kell tekinteni mindaddig, amíg bűnösségét a törvénynek megfelelően meg nem állapították. Az ártatlanság vélelme csak a bírósági eljárás során kerülhet szóba, és a bűnösség megállapítása tekintetében lehet irányadó.
Az ártatlanság vélelmének, mint alkotmányos szintre emelt alapelvnek a tartalma tehát az a védelem, amely - elsődlegesen a büntetőeljárás keretében eldöntendő kérdésként - a bűnösség megállapítása, továbbá a bűnösség megállapításához kapcsolódó jogkövetkezmények tekintetében érvényesül. Ezekkel a bűnösséghez kapcsolódó jogkövetkezményekkel szemben azonban az Alkotmánybíróság gyakorlata azt a követelményt támasztja, hogy olyan szoros kapcsolatban, közvetlen tartalmi összefüggésben álljanak a bűnösség megállapításával, amely indokolttá teszi azt, hogy a jogkövetkezmény szabályozása a bűnösség megállapításának szabályaival azonos szinten részesüljön alkotmányos védelemben. (26/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 647, 649.)
2. Az ártatlanság vélelme alkotmányos alapelvként nem csupán azokra a szabályokra terjed ki, amelyek a szűkebb értelemben vett - bűncselekmény miatt a bűn tetőeljárás szabályai szerint folytatott - büntetőjogi felelősségre vonásra nézve irányadók, hanem egyéb eljárásokra is, így pl. a devizahatóság előtt folyó vagy más szabálysértési eljárásban is alkalmazható. [41/1991. (VII. 3.) AB határozat, ABH 1991, 193, 195.; 1284/1990. AB határozat, ABH 1991, 562, 563. és 63/1997. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365, 372.]
Az ártatlanság vélelmének lényegéből az is következik, hogy egyfelől a büntető vagy szabálysértési jogi normák körében sem minden egyes szabályra vonatkozik, másfelől, hogy a büntetőeljárás körébe nem tartozó, azon kívül eső jogszabályi rendelkezések tekintetében sem érvényesül általános jelleggel. Az utóbbiaknál esetenként vizsgálandó, hogy az adott jogszabály az ártatlanság vélelmének alkotmányos elvével összefüggésben áll-e, és ha igen, a felelősség megállapításának kérdésével olyan szoros kapcsolata állapítható-e meg, amely ez utóbbival egyazon körben indokolja az alkotmányos védelmet.
Az 1624/B/1991. AB határozat szerint "az elkobzás védelmi, biztonsági jellege, az elkobzással érintett személy büntetőjogi felelősségétől való függetlenedése az alapja annak az álláspontnak, hogy a Be. 375. §-a szerinti eljárás, bár büntetőeljárás, alapvetően nincs összefüggésben, így nem is lehet ellentétes az alkotmányos alapjogként deklarált ártatlanság vélelmével." (ABH 1992, 509, 512.)
Az Alkotmánybíróság korábban rámutatott arra, hogy a büntetőeljárásban érvényesülő ártatlanság vélelme nem akadálya annak, hogy a törvény szerinti fegyelmi büntetéseket a különböző fokon eljáró fegyelmi testületek - még az esetleges jogerős bírósági döntés előtt - kiszabják. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 271.]
A büntetőeljárási kényszerintézkedések (őrizetbe vétel, előzetes letartóztatás) - noha azok bírósági ítélet nélkül is a szabadság ideiglenes megvonásával járnak - a 183/B/1992. AB határozatban foglaltak szerint nem tekinthetők az ártatlanság vélelme megsértésének, hanem csak meghatározott indokok alapján történő közérdekű óvintézkedésnek. (ABH 1995, 598, 602.) Ezt az álláspontot az Alkotmánybíróság 3/1998. (II. 11.) AB határozatában is megerősítette: "... a hazai jogban az Alkotmány sérelme nélkül szerepel az őrizetbe vétel, az előzetes letartóztatás, az ideiglenes kényszergyógykezelés, a lakhelyelhagyási tilalom. Valamennyi ilyen intézkedés alkotmányos alapjogot korlátoz, természetesen megfelelő jogi, bírói biztosítékok mellett." (ABH 1998, 61, 67.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, ha a büntetőjogi felelősség megállapítása iránti eljárásban a jogszabály közbenső intézkedésre ad lehetőséget, ez akár az eljárással érintett alapjogait is korlátozhatja. A korlátozás tekintetében az Alkotmánybíróság gyakorlata által meghatározott követelményeket kell - eseti vizsgálat alapján - szem előtt tartani. Annak eldöntésekor, hogy a vizsgálat alá vont jogszabály az ilyen intézkedés alkalmazásának céljához képest nem jelent-e aránytalan korlátozást, a vizsgálatot indokolt kiterjeszteni egyebek közt az intézkedés súlyára, jellegére, időtartamára, továbbá arra, hogy alkalmazása befolyásolja-e és milyen mértékben az érdemi védekezésre való képességet, illetőleg fennáll-e az érintett javára szóló döntést követő reparáció, kártalanítás lehetősége. (26/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 647, 651.)
Az Alkotmánybíróság a 941/B/1995. AB határozatban kimondta: "Az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében rögzített ártatlanság vélelme nem akadálya az eljárás során közbeeső intézkedések megtételének." E határozat utalt rá, hogy a vizsgálat tárgyául szolgáló szabályok nem rekesztették ki a köztisztviselőt a munkavállalás lehetőségéből, és nem kényszerítették a jogérvényesítésről való lemondásra sem. (ABH 1996, 548, 550.)
Ugyanígy foglalt állást az Alkotmánybíróság a 32/2002. (VII. 4.) AB határozatában, (ABH 2002, 159, 160.), a 183/B/1992. AB határozatában, (ABH 1995, 598, 602.), és a 719/B/1998. AB határozatában (ABH 2000, 769, 772.).
3. A jogalkotó kellően megfontolt indokok alapján, a közlekedés minden résztvevőjének élete és biztonsága érdekében maga határozza meg azokat a szabályokat, amelyek a közlekedésben részt vevő valamennyi személyre vonatkoznak. A Köút. tv. 5. § (2) bekezdése pl. megkívánja, hogy a gépjárművet vezető vezetésre alkalmas állapotban legyen, az előírt vezetői engedéllyel rendelkezzen. A jogalkotó a közlekedés rendjét szabályozó rendelkezések betartását különböző szankciók (igazgatási, szabálysértési, büntető) kilátásba helyezésével kívánja elősegíteni. Ilyen pl. az Rtv. 44. § (1) bekezdés d) és e) pontja, 44. § (2) bekezdése (vezetői engedély helyszínen történő elvétele, a forgalomban való részvétel megtiltása, a vezetői jogosultság korlátozása), illetőleg az R. 31. § c) pontja szerinti okból a vezetési jogosultság szünetelés nyomán történő visszavonása.
Az Rtv. 101. § (1) bekezdés a) pontja a belügyminisztert hatalmazta fel arra, hogy rendelettel állapítsa meg a rendőri szervek feladat- és hatáskörét, a Köút. tv. 48. § (3) bekezdés d) pontja pedig arra, hogy a "közlekedésrendészeti intézkedések végrehajtásának módját, a közúti járművek vezetésére jogosító engedély ... kiadásának, ... és visszavonásának feltételeit, rendeletben állapítsa meg." Mindezek megfelelnek a Jat. 8. § (1) bekezdésének, amely szerint a miniszter törvényben hozott felhatalmazás alapján rendeletet ad ki.
A jelzett törvényi felhatalmazások tartalmával összhangban áll az R. támadott 31. § c) pontja. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sérti az Alkotmány 57. § (2) bekezdését az a szabályozási mód, amelynek következtében a vezetői engedély szüneteltetése idejére az engedély visszavonásra kerül. Az R. támadott rendelkezése törvényi felhatalmazáson alapul, ennélfogva nem tekinthető alapjogot korlátozó elsődleges jogforrásnak.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az a tény, hogy a büntetőeljárás jogerős befejezéséig valakinek a gépjárművezetésre való jogosultsága szünetel jogszabályban meghatározott okból, és a szünetelés idejére a vezetői engedélyét a hatóság visszavonja, még a ráutaló magatartás szintjén sem tekinthető bűnössége megállapításának, erre nézve semmilyen következtetés nem vonható le. A vezetői engedély visszavonására okot adó gépjárművezetési jogosultság szüneteltetésével a hatóság mindössze azt akadályozza meg, hogy a jogerős büntetőeljárás befejezéséig az eljárás alá vont személy gépjárművet vezessen, mindaddig, amíg a bűnösség kérdésében megalapozott döntés nem születik.
A vezetői engedély visszavonása önmagában nem válik pusztán amiatt büntetőjogi szankcióvá, mert a jogszabály azt büntetőeljárás megindításához köti. Az engedély visszavonását mint igazgatásrendészeti intézkedést a súlyos közlekedési bűncselekmény gyanúja alapozza meg, a hatósági intézkedés a közúti közlekedés biztonságának megóvása érdekében történik. A gépjárművezetői engedély visszavonásához a jogalkotó egyébként is több garanciát rendelt. Ezt az intézkedést csak meghatározott bűncselekményekhez fűzi, időtartamát illetően a büntetőeljárás jogerős befejezéséhez köti, sőt a hatóságnak az ügyészség értesítése alapján a vezetői engedélyt e határidő lejárta előtt is vissza kell adni.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban megállapította, hogy az R. 31. § (1) bekezdés c) pontjában foglaltak nem sértik az alkotmányos alapjognak minősülő ártatlanság vélelmét.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az R. 31. § (1) bekezdés c) pontjának alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2003. november 13.
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró