46/2004. (XII. 1.) AB határozat
a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselőtestületének a szociális rászorultságtól függő pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokról szóló 18/1997. (XI. 1.) számú rendelete 23. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló, és a Fővárosi Bíróság által jogerősen befejezett 22.K.31.993/2002/6. számú ügyben történő alkalmazhatóságáról szóló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselőtestületének a szociális rászorultságtól függő pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokról szóló 18/1997. (XI. 1.) számú rendelete 23. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenes volt, ezért e rendelkezés a Fővárosi Bíróság által jogerősen befejezett 22.K.31.993/2002/6. számú ügyben nem alkalmazható.
2. Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a szociális rászorultságtól függő pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokról szóló 18/1997. (XI. 1.) számú rendelete 23. § (1) bekezdés b) pontja és 24. § (1) bekezdés b) pontja nemzetközi szerződésekbe ütközésének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a szociális rászorultságtól függő pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokról szóló 18/1997. (XI. 1.) számú rendelete 24. § (1) bekezdés b) pontja törvényellenességének és alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a Fővárosi Bíróság 22.K.31.993/2002/6. számú jogerős ítéletét 2002. december 14-én vette át, majd ezt követően az Alkotmánybírósághoz határidőben, 2003. február 12-én benyújtott alkotmányjogi panaszában kérte a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a szociális rászorultságtól függő pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokról szóló 18/1997. (XI. 1.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 23. § (1) bekezdés b) pontja és 24. § (1) bekezdés b) pontja törvényellenességének és alkotmányellenességének megállapítását és a kihirdetés napjától való megsemmisítését.
Az indítványozó lakásfenntartási támogatást igényelt a Budapest IV. kerület Újpest Polgármesteri Hivatal Szociális Osztályától. A kérelmet a polgármester nevében eljárva határozattal elutasították, mert az indítványozó által lakott albérlet Budapest, XVI. kerület Nap u. 66. szám alatt volt és az Ör. csak az önkormányzat illetékességi területén lévő lakás albérlője számára tette lehetővé a kért támogatás megállapítását. A határozatot az indítványozó megfellebbezte, de a fellebbezést azonos indokolással Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testülete elutasította és az elsőfokú határozatot helyben hagyta. Ezt követően a Fővárosi Bíróságtól kérte az indítványozó a közigazgatási határozat felülvizsgálatát, de a Fővárosi Bíróság a keresetet elutasította. Ezt követően fordult az indítványozó az Alkotmánybírósághoz, mert álláspontja szerint az Ör. 23. § (1) bekezdés b) pontja és 24. § (1) bekezdés b) pontja ellentétes a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 25. § (3) bekezdése, a 38. § (1), (3) és (4) bekezdése és a 39. § (2) bekezdése rendelkezéseivel, az Európai Szociális Karta kihirdetéséről szóló 1999. évi C. törvénnyel kihirdetett Európai Szociális Karta (a továbbiakban: Karta) 13. Cikk 1. pontjának és 16. Cikkének rendelkezéseivel, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény kihirdetett Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 1. Cikkének és 14. Cikkének rendelkezéseivel, és sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a 7. § (1) bekezdését, a 8. § (1) és (2) bekezdését, a 17. §-át, a 44/A. § (2) bekezdését, a 70/A. § (1) és (2) bekezdését és a 70/E. § (1) és (2) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy az Ör.-t időközben hatályon kívül helyezte Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének 23/2003. (VII. 16.) számú rendelete.
II.
1. Az Alkotmány szerint:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
2. Az Ötv. alapján:
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. Az Sztv. indítvánnyal érintett - a bírósági eljáráskor hatályos - rendelkezései:
"25. § (3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások) ."
"38. § (1) A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújthat annak a családnak vagy személynek, aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget meg nem haladó lakásban vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben lakik és lakás hasznosításából származó jövedelemmel nem rendelkezik.
(2) A lakásfenntartási támogatás megállapításának feltételeit, valamint a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget a települési önkormányzat rendeletében határozza meg.
(3) Különösen indokolt a lakásfenntartási támogatás akkor, ha
a) a lakásfenntartás indokolt havi költsége eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át,
b) a lakás fűtési költségének havi összege eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át
és a háztartásban az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének kétszeresét.
(4) Költségeken
a) a (3) bekezdés a) pontjának alkalmazásában a lakbért vagy albérleti díjat, a lakáscélú pénzintézeti kölcsön törlesztőrészletét, a fűtés díját, illetve költségét, a csatornahasználati díjat, a szemétszállítás költségeit, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott mértékig a villanyáram, a víz- és gázfogyasztás költségeit, továbbá, ha az önkormányzat rendelete lehetővé teszi, a lakáskarbantartás költségeit,
b) a (3) bekezdés b) pontjának alkalmazásában a lakás fűtéséhez felhasznált hőenergia fűtési szezonban felmerülő - az önkormányzat rendeletében elismert - költségének, díjának 1/6-át
kell érteni."
"39. § (1) Lakásfenntartási támogatás ugyanazon lakásra csak egy jogosultnak állapítható meg, függetlenül a lakásban élő személyek és háztartások számától.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában külön lakásnak kell tekinteni a társbérletet, az albérletet és a jogerős bírói határozattal megosztott lakás lakrészeit."
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) szerint:
"1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik: (...)
c) a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata;"
"21. § (2) Az 1. § b) pontja szerinti eljárást bárki indítványozhatja.
(3) Az 1. § c) pontja szerinti eljárást indítványozhatják:
a) az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy bármely országgyűlési képviselő,
b) a köztársasági elnök,
c) a Kormány vagy annak tagja,
d) az Állami Számvevőszék elnöke,
e) a Legfelsőbb Bíróság elnöke,
f) a legfőbb ügyész."
"48. § (1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani."
5. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezései: "23. § (1) Lakásfenntartási támogatás - az egyéb feltételek fennállása esetén - annak a személynek állapítható meg, aki az Önkormányzat illetékességi területén fekvő lakás tulajdonosa, haszonélvezője, bérlője vagy albérlője, ha
a) a háztartásában az egy főre jutó havi nettó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum kétszeresét, és
b) az igénylő az Önkormányzat illetékességi területén legalább egy éve bejelentett lakóhellyel rendelkezik, és legalább egy éve életvitelszerűen itt is él, és
c) a lakásának nagysága nem haladja meg a 27. § alapján meghatározott mértéket."
"24. § (1) Nem részesülhet lakásfenntartási támogatásban az a személy,
a) akinek a lakás hasznosításával (bérletbe, albérletbe adásával stb.) összefüggésben jövedelme képződik;
b) aki a lakását a támogatási kérelem benyújtását megelőzően 12 hónapon belül vásárolta vagy cserélte. Ettől eltérően megállapítható a támogatás, ha a vásárlást vagy cserét követően a kérelmező kisebb alapterületű és értékű lakáshoz jutott, ebben az esetben a megállapított támogatás mértéke havi 2000 Ft."
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány befogadhatóságának vizsgálata során megállapította, hogy az az Abtv. 48. §-ában foglalt követelményeknek megfelel, határidőn belül nyújtották be, és ezért azt alkotmányjogi panaszként bírálta el.
1.1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Ör. - indítvánnyal támadott szabályozási tárgykörének - megalkotására az Sztv. 38. § (2) bekezdése ad felhatalmazást az önkormányzat számára, amikor úgy rendelkezik, hogy a lakásfenntartási támogatás megállapításának feltételeit, valamint a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget a települési önkormányzat rendeletében határozza meg.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az önkormányzatoknak a szociális ellátásokkal kapcsolatos jogalkotási kötelezettségével, és ezek között a lakásfenntartási támogatás szabályozásával. Az Alkotmánybíróság a 9/1998. (III. 27.) AB határozatában a lakásfenntartási támogatásra jogosultság feltételeinek helyi szabályozásával összefüggésben megállapította, hogy az Sztv. rendelkezései "a támogatás feltételei tekintetében keretjellegű, a jogalkotó számára megalkotott orientáló jellegű szabályok. A törvény a jogosultság feltételeinek szabályozását rábízta a települési önkormányzatra. E törvényi keretek között a képviselő-testület széles körű döntési szabadsággal rendelkezik ahhoz, hogy a helyi körülményeket a lakosság szociális- és lakáshelyzetét mérlegelve, más ellátási formák helyi szabályozását is figyelembe véve határozza meg a lakásfenntartási támogatás feltételeit és mértékét. Az önkormányzat rendeletalkotási felhatalmazása azonban nem korlátlan. A támogatás feltételeit az Sztv. 38-39. §-aiban foglalt rendelkezésekre figyelemmel, az Ötv. 8. §-ának (4) bekezdésére is tekintettel, úgy kell szabályoznia, hogy az arra rászorulók, akik olyan élethelyzetbe kerültek, amelyben lakhatásuk feltételeinek megőrzése veszélybe került, szociális alapellátás nélkül ne maradjanak. Az önkormányzat rendeletében a lakásfenntartási támogatás nyújtását nem kötheti olyan feltételekhez, amely a lakásfenntartási támogatás törvényi rendeltetésével ellentétesen, arra rászorulókat kizár a támogatásból." (ABH 1998,421,424.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 23. § (1) bekezdés b) pontja, amikor a lakásfenntartási támogatás folyósítási feltételeként az önkormányzat illetékességi területén legalább egy éve bejelentett lakóhelyet és legalább egy éve életvitelszerűen ott élést feltételként állapította meg, azzal az Sztv. 38. § (1) bekezdésében meghatározott lakásfenntartási támogatásra jogosultak körét törvényi felhatalmazás nélkül szűkítette.
1.2. Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította továbbá, hogy az Ör. 23. § (1) bekezdés b) pontja az időbeli korláthoz kötöttséggel a rászorultságra tekintet nélkül tett különbséget az ellátásra szorulók között. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, hogy a lakásfenntartási támogatásra rászorulók közötti szociális szempontból indokolatlan, önkényes megkülönböztetés az Sztv.-nek a lakásfenntartási támogatásra vonatkozó szabályain túl az Alkotmány 70/A. §-ának a diszkrimináció tilalmára vonatkozó rendelkezését is sérti. "Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezi. Több határozatában kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1990, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 203. stb.]" (845/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1016, 1019.) Az Alkotmánybíróság a 38/1999. (XII. 7.) AB határozatában megállapította, hogy ilyen indokolatlan és önkényes megkülönböztetésnek minősül az is, ha a lakásfenntartási támogatásra való jogosultságot az önkormányzat rendelete a bejelentett lakóhely (állandó lakcím) időtartamához köti (ABH 1999, 435, 437-438.) . Az Ör. 23. § (1) bekezdés b) pontjában lévő szabályozás indokolatlan, önkényes megkülönböztetést alkalmazott, amikor a lakásfenntartási támogatásra szorulók, mint homogén csoportba tartozó személyek között az önkormányzat illetékességi területén a bejelentett lakóhellyel rendelkezés vagy az életvitelszerűen ott élés időtartama alapján tett különbséget.
Az alkotmányjogi panasz vizsgálata során az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint megállapította, hogy az - időközben hatályon kívül helyezett -Ör. 23. § (1) bekezdés b) pontja törvénysértő és egyben alkotmányellenes volt, sértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének és a 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezéseit is. Az időközben hatályát vesztett Ör. alkotmányellenes 23. § (1) bekezdés b) pontja a Fővárosi Bíróság által jogerősen befejezett 22.K.31.993/2002/6. számú ügyben nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság megjegyzi ugyanakkor, hogy a hatósági jogalkalmazás során az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 4. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási szerv folyamatosan köteles vizsgálni hatáskörét és illetékességét, és ezen belül a konkrét ügyben az alkalmazható önkormányzati rendelet hatásköri és illetékességi szabályait is.
2. Tekintettel arra, hogy az Ör. 23. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése és a 70/A. § (1) bekezdése alapján megállapította, - állandó gyakorlatának megfelelően - nem vizsgálta azt, fennáll-e az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésével, a 17. §-ával, a 70/A. § (2) bekezdésével és a 70/E. § (1) és (2) bekezdésével való ellentét is [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABK 2004. február, 58, 61.].
3. Az indítványozó kérte az Ör. támadott rendelkezései-nek a Karta 13. Cikk 1. pontjának és 16. Cikkének rendelkezéseibe és az Egyezmény 1. Cikkének és 14. Cikkének rendelkezéseibe ütközése vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az Abtv. 21. § (2) bekezdése meghatározza az Abtv. 1. § c) pontja szerinti eljárás indítványozására jogosultak körét: az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy bármely országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész. Az indítványozó e törvényi rendelkezés alapján az Ör. nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára indítványozási jogosultsággal nem rendelkezik. Ezért az Alkotmánybíróság - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 29. § c) pontjára is figyelemmel - az Ör. 23. § (1) bekezdés b) pontja és a 24. § (1) bekezdés b) pontja nemzetközi szerződésekbe ütközésének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panaszt érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
4. Az indítványozó az Ör. 24. § (1) bekezdés b) pontja vonatkozásában is kérte az alkotmányellenesség megállapítását. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése értelmében az fordulhat alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja szerint alkotmányjogi panasz esetében követelmény a jogsérelem és a támadott norma közötti közvetlen összefüggés [7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994,68,72-73.; 104/D/1994. AB határozat, ABH 1994, 693, 694.; 382/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 810, 813.]. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az alkotmányjogi panaszban megjelölt bírósági eljárás során a bíróság az Ör. 24. § (1) bekezdés b) pontját nem alkalmazta, így az alkotmányjogi panasz előterjesztésének e jogszabályi rendelkezés vonatkozásában nincs meg a törvényben előírt feltétele. A törvényi feltétel hiányában az Alkotmánybíróság - az Ügyrend 29. § e) pontjára is figyelemmel - az Ör. 24. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 123/D/2003/5.