1247/B/2008. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény 40. § (11) bekezdés b) pontja második fordulata alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
A Magyar Rádió Zrt. elnöke a Magyar Rádió Zrt. képviseletében utólagos normakontroll iránti indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz. Álláspontja szerint a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény (továbbiakban: Dtv.) 40. § (11) bekezdés b) pontjának második fordulata az Alkotmány 50. § (2) bekezdésébe és 57. § (5) bekezdésébe ütközik az alábbiak szerint.
Az indítványozó előadta, hogy a Dtv. alapján a digitális rádió és televízió műsorszóró hálózat, illetve műsorszóró adó üzemeltetési jogosultságot a Nemzeti Hírközlési Hatóság (továbbiakban: NHH.) által kiírt és elbírált pályázat útján lehet elnyerni. A Dtv. 40. § (11) bekezdése szerint az NHH.-nak az ilyen pályázat, illetve az egyes pályázati ajánlatok érvénytelenségéről, valamint a pályázat eredményéről vagy eredménytelenségéről szóló döntése ellen annak meghozatalától számított harminc napos jogvesztő határidőn belül bírósági felülvizsgálat kérhető, amellyel kapcsolatban kizárólagos hatáskörrel és illetékességgel a Fővárosi Ítélőtábla jár el. A Dtv. 40. § (11) bekezdés b) pontjának az indítványozó által támadott második fordulata kiköti, hogy a bírósági felülvizsgálat iránti keresetet a Fővárosi Ítélőtábla az annak benyújtására meghatározott határidő elteltétől számított harminc napon belül bírálja el. Az indítványozó állítja, hogy ez a határidő túlságosan rövid, és ellehetetleníti a jogorvoslathoz való jog érvényesülését. A rövid határidő megakadályozza, hogy a bíróság alaposan áttanulmányozhassa a gyakran terjedelmes iratanyagot, amelynek alapján döntését meg kell hoznia. A harminc napos határidő az indítványozó szerint tehát akadályozza az érdemi jogorvoslat megvalósulását, mivel a "tényállás alapos tisztázása - amely a jogszerű felülvizsgálat és a felek érdemi jogorvoslathoz való jogának alapfeltétele - továbbá a tényálláson alapuló jogszerűségi vizsgálat fogalmilag nem valósulhat meg egy harmincnapos határidő keretében, különös tekintettel az eljárás fentiekben részletezett, az iratanyag terjedelmével és a pályázat műszaki tartalmával kapcsolatos sajátosságaira."
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett szakaszai:
"50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
2. A Dtv. vizsgált rendelkezése:
"40. § (11) A Hatóságnak a pályázat, illetve az egyes pályázati ajánlatok érvénytelenségéről, valamint a pályázat eredményéről vagy eredménytelenségéről szóló döntése ellen bírósági felülvizsgálat kérhető azzal, hogy
(...)
b) a bírósági felülvizsgálat iránti keresetet a Fővárosi Ítélőtábla háromtagú tanácsban, a kereset benyújtására meghatározott határidő elteltétől számított harminc napon belül bírálja el."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt az indítványi elemet vizsgálta meg, amely szerint a Dtv. 40. § (11) bekezdés b) pontjának támadott szövegrésze az Alkotmány 50. § (2) bekezdésébe ütközik.
1.1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata egyes kérdéseivel. Megállapította, hogy az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatóságának alkotmányos szükségessége a bíróságoknak az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében írt feladatköréből, valamint a 70/K. §-ában gyökerező hatásköréből [15/1993. (III. 12.) AB határozat, ABH 1993, 112, 119.] fakad. Rámutatott arra is, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből következően a bírói felülvizsgálat a döntés törvényességének - és nem célszerűségének - felülvizsgálatára terjed ki [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 74.]. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról szóló alkotmányi rendelkezés a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyának rendezése érdekében szabályozza a bíróságok funkcióját a közigazgatás ellenőrzésében. [953/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 432, 434.].
1.2. Az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában az Alkotmány 50. § (2) bekezdését az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével összefüggésben vizsgálva a rendelkező részben mondta ki, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében nevesített intézmény szabályozásánál alkotmányos követelmény az, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. [ABH 1997, 263, 272.] Rögzítette az Alkotmánybíróság, hogy a közigazgatási határozatok pusztán formális vizsgálata nem elégíti ki az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében foglaltakat. A döntés jogszerűsége érdemi felülvizsgálatának feltétele az, hogy a bírói felülvizsgálatról rendelkező szabálynak a bírói döntés alapjául szolgáló szempontokat vagy mércét kell tartalmaznia. Azok a jogszabályok, amelyek megakadályozzák azt, hogy a bíró érdemben vizsgálhassa meg a határozatot, az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe ütköznek.
A fentiek alapján tehát egy közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának megvalósulása kettős szempont alapján ítélendő meg. Egyrészt állást kell foglalni abban, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében foglalt hatásköri szabály érvényesül-e, az az a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára sor kerül-e. Másrészt vizsgálandó, hogy a bíróság eljárása alkalmas-e arra, hogy a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének megfelelően érdemben elbírálhassa.
2. Az Alkotmánybíróságnak a hivatkozott alkotmányos szakasz vonatkozásában tehát arról kellett döntenie, hogy a Dtv. 40. § (11) bekezdésének b) pontjában foglalt harminc napos eljárási határidő kizárja vagy korlátozza-e azt, hogy az NHH. határozatát egy magasabb fórum vizsgálhassa felül, valamint a támadott szabály kizárja vagy korlátozza-e azt, hogy a bíróság (a magasabb fórum) az NHH. határozatát érdemben vizsgálja felül, azaz sérülnek-e az Alkotmány 50. § (2) és 57. § (1) bekezdései.
2.1. A Dtv. támadott szakasza alapján az NHH. közigazgatási határozatát bíróság előtt meg lehet támadni. A bíróság a Dtv.-ben foglalt néhány szabály kivételével a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (továbbiakban: Pp.) XX. fejezetében rögzített közigazgatási perre vonatkozó szabályok szerint jár el.
A bírósági eljárás hosszát megszabó 30 napos határidő nem befolyásolja az ügyfél azon jogát, hogy a bírósághoz fordulhasson az NHH. határozatának felülvizsgálata céljából. Mindennek megfelelően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Dtv. támadott rendelkezése nem ütközik az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében foglalt szabályba.
2.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a Dtv. 40. § (11) bekezdés b) pontjában rögzített eljárási határidő sérti-e az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglaltakat, oly módon, hogy az az NHH. határozatának érdemi felülbírálását megakadályozza.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem jelenik meg, de az Alkotmánybíróság gyakorlatában az 57. § (1) bekezdésbe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, valamint a 2. § (1) bekezdésben nevesített jogállamiság, és annak részét képező jogbiztonság elvéből "eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog" (315/E/2003. AB határozat, ABH 2003, 1590, 1592.). A tisztességes eljárás követelménye egy összetett, több elemből létrejövő minőség, amelynek megvalósulását vagy hiányát csak az eljárás egészének és összes körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 95.] Ezen körülmények egyike a jogvita érdemi elbírálásának lehetősége.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Dtv. 40. § (11) bekezdés b) pontjában rögzített eljárási határidő nem sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglaltakat, nem akadályozza meg a kérdéses közigazgatási határozat érdemi felülvizsgálatát az alábbiak szerint.
A digitális műsorszóró hálózatok üzemeltetési jogosultságának megszerzésével kapcsolatos pályázatok gyors és hatékony lebonyolítása, azaz az eljárás lefolytatásának a konkrét jogintézmény megkövetelte ésszerű határidőn belül tartása érdekében a jogalkotó több szabályt is rögzített a Dtv.-ben. Ilyen rendelkezés például az, amelynek alapján a pályázati ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő 30 nap [Dtv. 42. § (2) bekezdése], továbbá az, hogy az NHH.-nak 15 napon belül döntenie kell a pályázatról [Dtv. 42. § (3) bekezdése]. Ezt a célt szolgálja az, hogy az Országgyűlés által létrehozott eseti bizottság 15 napon belül köteles döntést hozni [Dtv. 40. § (5) bek.]. A pályázat gyors és hatékony lezárásának biztosítása érdekében került meghatározásra az NHH.-t kötelező, az eseti bizottság jóváhagyó döntésétől számított 45 napon belüli szerződéskötési határidő [Dtv. 42. § (6) bek.]. Ezen szabályok egyike a támadott szabály, az az a határozat bírói felülvizsgálatára nyitva álló 30 napos határidő.
A Dtv. 40. § (11) bekezdés b) pontja által bevezetett eljárási határidő nem akadályozza meg a bíróságot abban, hogy a peranyagot kellő mélységben áttekintse, és ennek nyomán megalapozott döntést hozzon. A Dtv. 40. § (11) bekezdés b) pontja szerint a határozat felülvizsgálatakor a Fővárosi Ítélőtábla háromtagú tanácsban jár el. A bíróság a Dtv. 40. § (12) bekezdése értelmében csak a közigazgatási határozat megsemmisítésének jogkörével rendelkezik. Vizsgálata csak a közigazgatási döntés jogszerűségének ellenőrzésére terjed ki. Ha a Fővárosi Ítélőtábla azt állapítja meg, hogy az NHH. jogszabálysértő módon hozott döntést az egyes pályázatok érvénytelenségéről, valamint a pályázat eredményéről vagy eredménytelenségéről, az NHH.-t a közigazgatási határozat megsemmisítése mellett, új eljárás lefolytatására kötelezi.
Mindezek alapján a jelen ügyben vizsgálat tárgyává tett harminc napos döntéshozatali határidő nem minősíthető túlzottan rövidnek, az elérni kívánt céllal aránytalannak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a Dtv. 40. § (11) bekezdés b) pontja a fentiek miatt az indítványozó által megjelölt vonatkozásban nem sérti az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével összefüggésben az Alkotmány 57. § (1) bekezdését sem.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének sérelmére alapított indítványi elem megalapozott-e.
3.1. "Az Alkotmánybíróság értelmezésében az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog olyan alkotmányos alapjog, amely mindenkit megillet, akinek jogát, vagy jogos érdekét a bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés érinti. A jogorvoslathoz való jog tárgyát tekintve a bírói, illetőleg a hatósági döntésekre terjed ki. A jogorvoslathoz való jog tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. A jogorvoslathoz való jog törvényben meghatározottak szerint" gyakorolható, ezért az egyes eljárásokban eltérő szabályozás lehetséges. A jogorvoslathoz való jogot kizárólag a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében és azzal arányosan korlátozhatja -minősített többséggel - a törvényhozó [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454.; 513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 731, 733-734.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109-110.; 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.; 24/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 237, 243-246.; 29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294, 297-298.]." [3/2007. (II. 13.) ABH 2007, 107, 111-112.]
3.2. A Dtv. 40. § (11) bekezdés b) pontjában rögzített eljárási határi dő nem akadályozza meg azt, hogy az NHH. határozata ellen az ügyfél a bírósághoz forduljon, tehát a magasabb fórumhoz való fordulás lehetősége adott. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, az, hogy a felsőbb fórum eljárása alkalmas-e a jogorvoslat hatékony nyújtására, olyan értelemben, hogy a határozat érdemi felülvizsgálata megvalósul-e, az az az eljárás tisztességes-e, az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének keretein belül vizsgálandó. Az Alkotmánybíróság a hivatkozott alkotmányos szakasz vizsgálatát a jelen határozat III/2. pontjában már elvégezte és negatív eredményre jutott.
Mindezek alapján a jogorvoslathoz való jog korlátozására a támadott jogszabályhely következtében nem kerül sor. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5) bekezdése sérelmének megállapítására irányuló indítványi elemet elutasította.
Budapest, 2009. december 15.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
előadó alkotmánybíró