58/2004. (XII. 14.) AB határozat
a 122/2003. (X. 27.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 122/2003. (X. 27.) OVB határozatát megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Pajzs Szövetség aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Akarja-e Ön, hogy a Magyar Köztársaság ne ismerje el az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés Magyar Köztársaságra vonatkozó, kötelező érvényű hatályát?"
Az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítését a 122/2003. (X. 27.) OVB határozatában megtagadta. Az OVB eljárása során megállapította, hogy "a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alkotmány 28/C. §-ában rögzített tilalomba ütközik, mely szerint nem lehet népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről."
Az OVB álláspontja szerint ugyanis "[a] népszavazásra feltett kérdésből tartalma szerint ütközik a Magyar Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmányban foglalt kötelezettségvállalással, különös figyelemmel az annak 5. Cikke (1) és (2) bekezdéseibe foglaltakkal."
II.
Az OVB határozata ellen a törvényes határidőn belül kifogást nyújtottak be, melynek előterjesztője a határozat megsemmisítését és az OVB új eljárás lefolytatására utasítását kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint az OVB határozatának az indokolása helytelen, mivel "[a]z indokolásban hivatkozott, az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány V. cikk (1) és (2) bekezdéseibe foglaltak a már megkötött nemzetközi szerződések, és nem a később megkötésre (különösen nem annak a magyar jogrendszerbe helyezésére) kerülő nemzetközi szerződésekre vonatkozik. Ez nemcsak erkölcsi, hanem jogi nonszensz is lenne, hiszen azt jelentené, hogy az EU-hoz kapcsolódó, bármikor létrejövő és bármilyen tárgyra vonatkozó nemzetközi szerződés automatikusan a magyar jogrendszer része lenne, a népszuverenitás elvének teljes megsértésével. (...) Az "EU-Alkotmány" nem egy meglévő nemzetközi szerződés valamilyen módosítása, vagy kiegészítése, hanem jellegében és minőségében más, mint bármelyik jelenleg aláírt vagy hatályos nemzetközi szerződés, beleértve az EU-csatlakozásról szóló nemzetközi szerződést is, viszont -jellegében és tartalmában -helyébe lép egy aláírt (az EU csatlakozásról szóló, 2003. április 16-án Athénban), de nem hatályos nemzetközi szerződésnek. (...) Miután a beadvány tárgyát képező indítvány nem hatályos nemzetközi szerződésre és nem is az Alkotmánybíróság elvi álláspontjában [14/2003. (IV. 9.) végzés - hivatkozva a 127/H/2003. AB határozatban] hivatkozott, (az EU csatlakozásról szóló, 2003. április 16-án Athénban) aláírt, de nem hatályos nemzetközi szerződésre, vagy annak hatályos előzmény-szerződései valamelyikére vonatkozik [Európai Unió Alkotmány-tervezet IV. 2. Cikk], hanem egy - tervezetében nyilvánosságra hozott - ezután elfogadásra kerülő, "kiemelkedő fontosságú" [Alk. 19. § (3) bekezdés f) pont] nemzetközi szerződésre, nem vonatkozik rá sem a fent említett Alkotmánybírósági állásfoglalás, sem más, tiltó jogszabály."
III.
Az Alkotmánybíróság a 122/2003. (X. 27.) OVB határozat ellen benyújtott kifogást az Alkotmány, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) és az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről
szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
1. Alkotmány
"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
(...)
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,"
2. Nsztv.
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
3. Ve.
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
[...]
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja
el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
IV.
A kifogás megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 78. § (2) bekezdésében, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999,251,256.] Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a kifogás megfelel a törvényi feltételeknek, ezért azt a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el.
2. A népszavazási kezdeményezés, illetve az ezt elutasító OVB határozat elleni kifogás benyújtása óta eltelt időben a jogi környezet alapvetően megváltozott. Egyrészt 2003 novemberének végén még reálisnak tűnt, hogy az Európai Unió tagállamainak az Európai Unió alkotmányának (a továbbiakban: ASz) véglegesítésére összehívott Kormányközi Konferenciája 2003. december 12-13-án az Európai Tanács ülésének keretében azzal az eredménnyel zárul, hogy elfogadják az ASz tervezetének szövegét, majd kisebb pontosítások után azt még 2004. május 1-je, az új tagállamok csatlakozása előtt aláírják a (régi) tagállamok. Ez azonban nem történt meg, a Kormányközi Konferencia 2004. június 17-18-án, Brüsszelben tartott ülésén állapodott csak meg az ASz ("egy Európai Alkotmány létrehozásáról" szóló nemzetközi szerződés) szövegéről, aláírására pedig 2004. október 29-én, Rómában került sor. Másrészről az új tagállamok, így Magyarország is 2004. május 1-jével az Európai Unió teljes jogú tagjává vált. Így teljesedésbe ment az OVB által is hivatkozott, a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az európai unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány 5. Cikkének
(1) és (2) bekezdése, mely szerint "(1) Az új tagállamok ezen okmánnyal csatlakoznak a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott határozatokhoz és megállapodásokhoz. Az új tagállamok vállalják, hogy a csatlakozás napjával csatlakoznak valamennyi egyéb olyan megállapodáshoz is, amelyet a jelenlegi tagállamok kötöttek, és amely az Unió működésére vonatkozik vagy annak tevékenységével kapcsolatos.
(2) Az új tagállamok vállalják, hogy csatlakoznak a jelenlegi tagállamok által aláírt, az EK-Szerződés 293. cikkében említett, illetve az EK-Szerződés célkitűzéseinek teljesítésétől elválaszthatatlan egyezményekhez, továbbá az ezen egyezményeknek a Bíróság általi értelmezéséről szóló jegyzőkönyvekhez, és hogy e célból az azokban szükséges kiigazítások megtétele érdekében tárgyalásokat kezdenek a jelenlegi tagállamokkal."
A Magyar Köztársaság miniszterelnöke és külügyminisztere - az Országgyűlés 105/2004. (X. 20.) OGY határozatában kapott felhatalmazás alapján - 2004. október 29-én aláírta az ASz-t, melynek megerősítése az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Az ASz IV-447. cikk (1) bekezdése rendelkezik az ASz megerősítéséről. Eszerint a tagállamok a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően erősítik meg a szerződést, és a megerősítő okiratokat az Olasz Köztársaság Kormányánál helyezik letétbe. Ez alapján némelyik tagállamban fognak népszavazást tartani az ASz megerősítése kérdésében, más tagállamok alkotmányos rendje viszont ezt eleve kizárja.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is - így többek között a 36/2003. (VI. 26.) AB határozatában - megállapította: "[a] már aláírt nemzetközi szerződéseket a szerződésekjogáról szóló bécsi egyezmény [a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. törvényerejű rendelet] sajátos, a részes államok számára nemzetközi kötelezettséget teremtő védelemben részesíti. A bécsi egyezmény - a szerződés tárgyának és céljának a hatálybalépés előtti meghiúsításától való tartózkodási kötelezettségről szóló - 18. Cikke értelmében a Magyar Köztársaság tartózkodni köteles minden olyan cselekménytől, amely meghiúsítaná a már aláírt nemzetközi szerződés tárgyát és célját." (ABH 2003,I. kötet, 410, 414-415.)
A Bécsi Egyezmény 18. Cikkének a) pontjába foglalt tilalom a Magyar Köztársaság azon szerveit köti, amelyek egy konkrét nemzetközi szerződés előkészítésében részt vesznek; nem készíthetnek elő tehát olyan nemzetközi szerződést, amely ellentétes a konkrét, már aláírt nemzetközi szerződéssel. Ezen túlmenően sem a Kormány, sem az Országgyűlés nem hozhat olyan jogszabályt, amely meghiúsítaná a már aláírt, de még meg nem erősített konkrét nemzetközi szerződés tárgyát vagy célját. Ez a kötelezettség nem érinti azonban az Országgyűlésnek azt a jogát, hogy a nemzetközi szerződés megerősítésének vagy meg nem erősítésének kérdésében szabadon döntsön. A Bécsi Egyezmény 18. Cikke a) pontjába foglalt tilalom nem jelenti továbbá azt sem, hogy állampolgári kezdeményezés alapján ne lehetne népszavazást tartani a már aláírt, de az Országgyűlés által még meg nem erősített, konkrét nemzetközi szerződésről. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontja a már megerősített, kihirdetett és hatályba lépett nemzetközi szerződésekkel kapcsolatban állapít meg népszavazási tilalmat, és nem a már aláírt, de még meg nem erősített nemzetközi szerződések vonatkozásában. Mindezekből következően az Alkotmánynak és az Nsztv.-nek megfelelő népszavazási kezdeményezés esetén tartható népszavazás a már aláírt, de még nem megerősített nemzetközi szerződés megerősítésének a kérdésében.
Az Alkotmánybíróság - eltérően a 36/2003. (VI. 26.) AB határozatától - arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Bécsi Egyezmény 18. Cikkének a) pontja nem zárja ki eleve a népszavazást a már aláírt, de az Országgyűlés által még meg nem erősített nemzetközi szerződésekhez kapcsolódóan.
A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárás során szigorúan el kell választani egymástól a szerződés aláírásának, megerősítésének és kihirdetésének aktusát. Az állam képviselője (általában a Kormány, ennek nevében a miniszterelnök vagy a külügyminiszter) a szerződés aláírásával arra vállal kötelezettséget, hogy nem kéri a szerződés tartalmának újratárgyalását, mivel annak tartalmában a tárgyaló/szerződő felek megállapodtak. A nemzetközi szerződés aláírása tehát tulajdonképpen a szerződés tartalmának részleteiben és egészében történő konkretizálását, az ebben való megállapodást jelenti, és egyben valószínűsíti, hogy a szerződést az azt aláíró államok az adott tartalommal később megerősítik, majd ezt követően - a nemzeti jogba való beemelés céljából - a megfelelő jogszabályban kihirdetik. A Bécsi Egyezmény 18. Cikk a) pontja ezen túlmenően arról rendelkezik, hogy az állam, amely a megerősítés fenntartásával aláírt valamely nemzetközi szerződést, tartózkodni köteles mindazon cselekménytől, amely meghiúsítaná a szerződés tárgyát és célját mindaddig, amíg nem válik nyilvánvalóvá az államnak az a szándéka, hogy a szerződésnek mégsem válik részesévé. A Bécsi Egyezménynek ezen szakasza eljárási, garanciális szabályt tartalmaz, melynek alanya, címzettje az aláíró (állam), tartalma pedig, hogy az állam vagy annak valamely szerve (például az Országgyűlés, a Kormány) tartózkodni köteles minden olyan cselekménytől (például jogalkotástól, újabb nemzetközi szerződés megkötésétől), amely a nemzetközi szerződés tárgyát vagy célját meghiúsítaná. A Bécsi Egyezményből következően a Magyar Köztársaságnak kizárólag arra van kötelezettsége, hogy az aláírt, de még meg nem erősített nemzetközi szerződésben foglalt tartalmat védje (tehát például nem hozható olyan jogszabály, amely a szerződés valamely tartalmi elemével ellentétes lenne), azonban sem a Bécsi Egyezményből, sem más nemzetközi szerződésből nem fakad az a kötelezettsége, hogy az aláírt nemzetközi szerződést feltétlenül meg kell erősítenie az állam erre hatáskörrel rendelkező szervének. A szerződés aláírásával beáll azonban az állam azon kötelezettsége, hogy a szerződés tartalmát már a megerősítés aktusa előtt, annak megtörténtéig is védelemben részesítse, és ne tegyen olyat, ami a szerződés tárgyát vagy célját meghiúsítaná. Annak eldöntése, hogy a már aláírt, nagy jelentőségű nemzetközi szerződést - így az ASz-t - a Magyar Köztársaság a konkrét tartalommal végül megerősíti-e vagy sem (vagyis annak elismerése, hogy az adott tartalmú nemzetközi szerződésnek a Magyar Köztársaság részese kíván-e lenni vagy sem)- az ASz esetében többek között az Alkotmány 2/A. §-a alapján is - az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A Bécsi Egyezmény garanciális eljárási szabályt tartalmazó, 18. Cikkének a) pontjából nem keletkezik olyan jogi kötelezettség, amely alapján az Országgyűlésnek a már aláírt (de értelemszerűen még nem hatályos) nemzetközi szerződést mindenképpen meg kell erősítenie. A megerősítés tárgyában hozott pozitív (megerősítő) döntéssel ismeri el az Országgyűlés, hogy a nemzetközi szerződést, és az abból fakadó kötelezettségeket a Magyar Köztársaság magára nézve kötelezőnek tekinti. A szerződés aláírása tehát csak valószínűsíti, hogy az állam részese kíván lenni az adott tartalmú szerződésnek, ám nem jelenti egyben ennek kötelezettségét is. Így az Országgyűlésnek valódi döntési lehetősége van a szerződés megerősítésének kérdésében (ez azonban nincs meg a szerződés tartalmának vonatkozásában) . Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint népszavazás az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben tartható. Mivel a nemzetközi szerződés megerősítése az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, amely döntés tartalmára (megerősítés vagy meg nem erősítés) nézve az Országgyűlést semmiféle, nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettség sem terheli, ezért önmagában abban a kérdésben, hogy az Országgyűlés megerősítsen-e vagy sem egy nemzetközi szerződést, kezdeményezhető és tartható népszavazás. Nincsen ugyanis még hatályos (aláírt, megerősített, kihirdetett és hatályba lépett) nemzetközi szerződés, amely az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjában megfogalmazott tiltott népszavazási tárgykörbe tartozna, hanem pusztán egy aláírt nemzetközi szerződés létezik. Nem jelenti ugyanis a Bécsi Egyezmény 18. Cikk a) pontjának - és ezen keresztül az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése b) pontjának - sérelmét sem az, ha az Országgyűlés esetleg nem erősít meg egy nemzetközi szerződést, sem az, ha az Országgyűlés megerősítésről szóló döntésének tartalmát népszavazás határozza meg. Természetesen a valamely nemzetközi szerződés megerősítése kérdésében tartandó népszavazási kezdeményezés esetében is vizsgálandó, hogy a népszavazási kérdés megfelel-e az Alkotmányban és az Nsztv.-ben meghatározott egyéb feltételeknek [így például nem ütközik-e az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésébe foglalt egyéb tiltott tárgykörbe, vagy megfelel-e az Nsztv. szerinti egyértelműségi követelménynek].
A fentiekből következően nem ellentétes a Bécsi Egyezmény 18. Cikkének a) pontjával, és így nem tartozik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjába foglalt tiltott tárgykörbe az, ha megfelelő kérdés alapján népszavazás dönt arról, hogy az Országgyűlés megerősítse-e az ASz-t vagy sem. Jelen népszavazási kérdés esetében a pozitív tartalmú döntés (tehát érvényes és eredményes, többségében az "igen"-re leadott szavazat) arra kötelezi az Országgyűlést, hogy az ASz-t ne erősítse meg, míg a negatív tartalmú (érvényes és eredményes, többségében a "nem"-re leadott szavazat alapján) az Országgyűlés köteles az ASz-t megerősíteni. Érvénytelen vagy eredménytelen népszavazás esetén az Országgyűlésnek megmarad a mérlegelési joga az ASz megerősítésének kérdésben.
A Magyar Köztársaság alkotmányos rendje szerint tehát lehetséges népszavazás tartása arról a kérdésről, hogy az Országgyűlés megerősítsen-e valamely nemzetközi szerződést - így az ASz-t - vagy sem.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB döntését megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra utasította.
Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ára, valamint a Magyar Közlönyben megjelent, a népszavazásra vonatkozó OVB határozatnak a megsemmisítésére tekintettel rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
dr. Kukorelli István
alkotmánybíró akadályoztatása miatt
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 986/H/2004.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozattal. Nézetem szerint az Országos Választási Bizottság határozatát helyben kellett volna hagyni az alábbi indokolással:
1. Az Alkotmánybíróságnak a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. §-a alapján folyó eljárása jellegét tekintve jogorvoslati eljárás, de az Alkotmánybíróság ilyen esetekben is alkotmányos jogállásának megfelelően látja el feladatát [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]. Így nem csak az Országos Választási Bizottság határozata ellen benyújtott kifogásban kifejtett álláspontot bírálja el, hanem a jogbiztonság követelményeire tekintettel arra is kiterjeszti a vizsgálatot, hogy nincs-e egyéb akadálya a népszavazásnak [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 343,; 15/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 208, 212, 213.].
Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése tárgyában tervezett népszavazás kérdésében azt kell ellenőrizni, hogy az Alkotmány alapján lehet-e helye ügydöntő népszavazásnak.
2. Az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdése rendelkezik arról, hogy melyek azok a kérdések, amelyekről nem lehet népszavazást tartani. A népszavazás megengedhető-ségének vizsgálata azonban nem korlátozódhat az Alkotmánynak erre a szabályára. A Magyar Köztársaság Európai Unióban tagállamként való részvételével kapcsolatban az Alkotmány módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény új szabályokkal egészítette ki az Alkotmány szövegét. Az országgyűlési döntéshozatalt érintő kérdésekben az alkotmánymódosítás a következőket tartalmazta:
- a 2/A. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges az olyan nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez, amely a 2/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Unióban tagállamként való részvétel érdekében, - az Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékben - az Alkotmányból eredő egyes hatáskörök közös gyakorlásáról szól,
- a 35/A. § (1) bekezdése szerint a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés ellenőrzési jogkörének, a Kormánnyal való egyeztetésnek és a Kormány tájékoztatási kötelezettségének a részletes szabályairól,
- a 71. § (3) bekezdése szerint az Európai Parlament képviselőinek választásáról szóló törvényhez is a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges,
- a már hatályát vesztett 79. § ügydöntő népszavazást rendelt el az Unióhoz való csatlakozásról meghatározva a népszavazás kérdését: "Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?"
A felsorolt döntéshozatali eseteknél figyelembe kell venni
egyrészt, hogy a 2/A. § (2) bekezdése az Alkotmányból folyó jogoknak az Unió keretében történő közös gyakorlására vonatkozó nemzetközi szerződések megerősítéséhez azt a követelményt támasztja, amit a 24. § (3) bekezdése az Alkotmány megváltoztatásához vagy olyan rendkívüli döntések meghozatalához, mint a hadiállapot kinyilvánítása,
másrészt, hogy az Unióhoz való csatlakozásról tartandó népszavazást alkotmánymódosítás rendelte el.
Az alkotmánymódosításról szóló törvényjavaslatának a 2/A. §-ra vonatkozó indokolása többek között a következőket mondta ki:
"A szükséges mérték garanciális jelentőségű korlátja mellett tehát azt is kimondja az Alkotmány, hogy a közös gyakorlás csak egyes konkrét hatáskörökre terjed ki, vagyis a közösen gyakorolt hatáskörök terjedelme korlátozott. Amennyiben az Európai Unió alapító szerződéseinek módosításával újabb hatáskörök tekintetében válna szükségessé azok közös gyakorlása, az erről szóló nemzetközi szerződés megerősítésére és kihirdetésére irányadó az Alkotmány új 2/A. § (2) bekezdése. Tekintettel arra, hogy a törvény az Alkotmányból eredő egyes hatáskörök közös gyakorlására ad felhatalmazást, ez csak olyan hatáskörre vonatkozhat, amelyet az Alkotmány alapján magyar állami szerv egyébként alkotmányosan gyakorolhatna.
E törvény szerint a 2/A. § (1) bekezdésében szabályozott nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez alkotmányozó többség szükséges, mivel a Magyar Köztársaság főhatalmának korlátozására kerül sor."
3. Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva azt az álláspontot fogadja el, hogy az Országgyűlés hatásköre minden kérdés eldöntésére kiterjed, ezzel szemben a népszavazással történő döntéshozatal kivételes (894/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 247, 248.) . Ezt az elvi álláspontot erősítette meg az Alkotmánybíróság 1993-ban az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott határozatában, amelyben kimondta, hogy a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet, népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben, a népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt alkotmánymódosítást [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993,33.].
Az 1993. évi határozat alapján az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Alkotmány módosítása tárgyában nem rendelhető el olyan ügydöntő népszavazás, amelynek eredménye kötelező volna az Országgyűlésre [25/1995. (V. 10) AB végzés, ABH 1995, 427, 429.].
A népszavazás tárgyában hozott másik, elvi jelentőségű határozatában az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmány 28/C. §-ának (2) és (3) bekezdésében meghatározott népszavazás a nép közvetlen hatalomgyakorlását jelenti. Itt mind a kezdeményezés, mind a kérdés megfogalmazása, mind a kikényszeríthetőség tekintetében "az ügy ura" a nép. Az Országgyűlés köteles minden "kiszolgáló", megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 340.].
Az Alkotmány 1997. évi LIX. törvénnyel történő módosítása iktatta be a 28/C. § (5) bekezdését, amely meghatározza, hogy mely esetekben nem lehet országos népszavazást tartani. Az Alkotmánybíróságnak az 1997. évi alkotmánymódosítás óta követett gyakorlata változatlanul fenntartja azonban azt az 1993-ban elfogadott elvet, hogy a választópolgárok kezdeményezésére tartott népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. Az Alkotmánybíróság ennek az álláspontnak az alapjaként kifejtette, hogy az 1997-ben végrehajtott alkotmánymódosítás nem érintette az Alkotmánynak a közjogi berendezkedés alapjait meghatározó rendelkezéseit. A népszavazás kiegészítő jellege az Alkotmányban rögzített parlamentáris kormányforma lényegéből következik [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 260-261.].
Az Alkotmánybíróság álláspontjának az is alapját adja, hogy az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetett módon szabályozza az alkotmányozást. Az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, és az Országgyűlés e jogkörében az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el [1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816, 819.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 234.].
Az alkotmánymódosításra irányuló jellege miatt állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy nincs helye népszavazásnak annak a kezdeményezésnek az esetében, amelynél a kérdés az volt: "Akarja-e Ön, hogy Magyarország államformája Királyság legyen?" [28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290, 292.].
Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy ha az alkotmánymódosítás tartalmát a népszavazás határozza meg, akkor a népszavazás elvonja az alkotmányozó hatalomjogkörét [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 262.; 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359,369.].
Az alkotmánymódosítás esetén kívül az is előfordulhat a kétszázezer választópolgár által kezdeményezett eredményes ügydöntő népszavazás esetében, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alapján valamely alapjogot nyilvánvaló módon súlyosan sértő vagy tömeges egyéni jogsérelmet okozó jogszabály megalkotására lenne köteles a törvényhozó hatalom. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ebben az esetben a népszavazásra bocsátandó kérdésnek a hitelesítési eljárásban történő előzetes alkotmányossági vizsgálata nyújthat megfelelő védelmet [15/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 208, 212.]. A védelem alapja azonban ilyenkor sem az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott lista alkalmazása.
Az Alkotmány 79. §-ának az Európai Unióhoz való csatlakozásra vonatkozó népszavazásról szóló rendelkezését vizsgálva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez az egy esetre meghatározott szabály eltér a népszavazás jogi szabályozásától. A 79. §-ban meghatározottól különböző, más népszavazásra nem kerülhet sor, és ezzel kapcsolatos jogorvoslatnak nincs helye [48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 552, 554.].
4. Az elmondottak alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdése - a 79. §-hoz hasonlóan - eltér az Alkotmány korábbi szabályaitól. Ez az eltérés megnyilvánul abban, hogy az alkotmányozó hatalomnak tartja fenn - a kérdés különleges jelentősége miatt -azoknak a nemzetközi szerződéseknek a megerősítését és kihirdetését, amelyek az Unióhoz való csatlakozást követően ismét rendezik az Alkotmányból származó hatásköröknek az Európai Unió keretei között történő közös gyakorlását. Az Alkotmány 79. §-ával is jelezte az alkotmányozó, hogy ebben a hatáskör közös gyakorlására vonatkozó kérdéskörben a nemzetközi egyezményről népszavazás csak akkor lehetséges, ha alkotmánymódosítás ezt lehetővé teszi.
Az Európai Alkotmányról szóló szerződés a korábbi nemzetközi szerződések helyébe lépve új rendelkezéseket tartalmaz a hatáskörök közös gyakorlásáról is. Az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdése alapján ennek a szerződésnek a megerősítése és kihirdetése az alkotmányozó hatáskörébe tartozik. E nemzetközi szerződés ratifikálására vonatkozó népszavazás ellentétes volna az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdésével.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró