718/B/2000. AB határozat
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 91/K. §-a és a 91/L. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 91/K. §-a és a 91/L. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény 69. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
Az adatvédelmi biztos indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Htv.) 69. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. A kifogásolt rendelkezéseket a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbtv.) 75. § (3) bekezdése iktatta be a Htv.-be. Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezések ellentétesek az Alkotmánynak a személyes adatok védelméhez való jogot garantáló 59. §-ával. Indítványában kifejtette, hogy a szabályok nem felelnek meg az adatkezelés célhoz kötöttségére, illetve az alapjog-korlátozás szükségességére és arányosságára vonatkozó követelményeknek, mivel e szabályok alapján a Határőrség általánosan értelmezett bűnüldözési és bűnmegelőzési célból "készletező adatgyűjtést" folytat: nyilvántartásba vesz minden magyar állampolgárt, aki az ország területét elhagyja vagy oda hazatér, továbbá minden nem magyar állampolgárságú személyt, aki részt vesz a határforgalomban. A Határőrség a tárolt személyes adatokhoz hozzárendeli az érintett személy által használt gépjármű azonosító adatait, és ezen adatokat együttesen a kiutazásig, illetve kilencven napig kezeli.
Az Országgyűlés a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény módosításáról szóló 2001. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Htvm.) 24. § (1) bekezdésével módosította a Htv. 69. § (1) bekezdését, továbbá a 28. §-ával hatályon kívül helyezte a Htv. 69. § (2) bekezdését. Ennek következtében a határon átlépő magyar és nem magyar állampolgárok személyes adatainak kezelésére vonatkozó szabályozás egységessé vált. A rendelkezés kimondta, hogy a Határőrség "bűnüldözési és bűnmegelőzési célból" kilencven napig kezelheti a határon átlépő minden személy - a törvényben nem meghatározott - "személyi adatait".
A törvénymódosítást követően az adatvédelmi biztos az Alkotmánybírósághoz eljuttatott nyilatkozatában indítványát változatlan tartalommal fenntartotta, mert a változtatás nem érintette a "készletező adatgyűjtést".
Ezt követően az Alkotmánybíróság megkereste a belügyminisztert. A belügyminiszter eljuttatta az Alkotmánybírósághoz az Európai Uniónak Magyarországgal folytatott csatlakozási tárgyalásai keretében elfogadott, a bel- és igazságügyi együttműködésről szóló 24. fejezetet ideiglenes lezáró, CONF-H-56/01. sz. Közös Állásfoglalását. A dokumentum magyar fordítása szerint az EU "emlékeztet rá, hogy a csatlakozás után, az EU és az EGT állampolgárok és hozzátartozóik, akik az EK jogrend kedvezményezettjei az EU tagállamok területére csak egyszerűen kiállított, érvényes személyi okmánnyal vagy útlevéllel fognak belépni, és más formalitásra nem lesz lehetőség (mint a regisztráció) kivéve a közérdek, a közrend, a közegészség védelme érdekében." [Az eredeti, angol nyelvű szövegben: "no other formalities (such as registration) will be allowed".]
Az Európai Unióhoz történő csatlakozás előkészítésekor az érintett határszakaszon egyszerűsített ellenőrzési rend lépett életbe. Ennek értelmében a személyazonosság megállapításán és az úti okmányok ellenőrzésén túl nem került sor a magyar állampolgárok nyilvántartásba vételére. Ugyanakkor az Európai Unióhoz történő csatlakozás idején a Htv. támadott rendelkezései nem módosultak. A határregisztrációra vonatkozó szabályozás a Schengeni Végrehajtási Egyezmény szerinti információs rendszerhez történő csatlakozás idején alakult át. A szabályozást a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2007. évi XC. törvény (a továbbiakban: Rtvm.) változtatta meg. Az Rtvm. 20. § (4) bekezdése - 2008. január 1-jével - hatályon kívül helyezte a Htv.-t. A megszűnt Határőrség helyett a Rendőrség feladatává vált az államhatár őrzése, a határforgalom ellenőrzése és az államhatár rendjének fenntartása [Rtvm. 1. § (1) bekezdés]. Az új szabályozásban az Rtv. 89/A. és 89/B. §-ai tartalmazták az indítványban kifogásolt határregisztrációra vonatkozó, illetve azt felváltó rendelkezéseket.
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2007. évi CLXXI. törvényben (a továbbiakban: Rtvm2.) a törvényhozás ismét felülvizsgálta a rendőrségi adatkezelésre vonatozó szabályokat, ugyanakkor a határrendészeti adatkezelés szabályai nem változtak. Viszont a paragrafusok átrendezése következtében az ügy tárgyát képező normák az Rtv. 91/K. §-ába és a 91/L. § (1) bekezdésébe kerültek.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
A Htv.-nek az Szbtv. 75. § (3) bekezdésével megállapított 69. § (1) és (2) bekezdése:
"(1) A Határőrség bűnüldözési és bűnmegelőzési célból a kiutazásig, de legfeljebb kilencven napig kezeli a határon átlépő külföldiek személyazonosító adatait, illetőleg ha a határátlépés gépjárművel történik, annak forgalmi rendszámát is.
(2) Az (1) bekezdés rendelkezéseit a határon ki- és belépő magyar állampolgárok esetében is alkalmazni kell, azzal az eltéréssel, hogy az adatok kezelése a határátlépéstől számított kilencven napig történhet."
A Htv.-nek a Htvm. 24. § (1) bekezdésével megállapított 69. § (1) bekezdése:
"(1) A Határőrség bűnüldözési és bűnmegelőzési célból kilencven napig kezelheti a határon átlépő személyek személyi adatait, illetőleg ha a határátlépés gépjárművel történik, annak forgalmi rendszámát is."
Az Rtv.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
"91/K. § A Rendőrség a határforgalom ellenőrzése során az államhatáron átlépő személy által bemutatott okmányok, valamint a határátlépés során használt gépjármű adatait összeveti az alábbi nyilvántartások adataival:
a) beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt állók nyilvántartása,
b) körözési információs rendszer,
c) kényszerintézkedés alatt állók nyilvántartása,
d) útiokmány-nyilvántartás,
e) személyi adat- és lakcímnyilvántartás,
f) személyazonosító igazolványokra vonatkozó nyilvántartás,
g) közúti közlekedési nyilvántartás, járműnyilvántartás,
h) Schengeni Információs Rendszer.
91/L. § (1) A Rendőrség a jogszerű tartózkodás időtartamának ellenőrzése céljából a határrendészeti adatállományban kezeli a határátlépéstől számított hat hónapig a határon átlépő, külön törvény szerinti harmadik országbeli állampolgárok
a) családi és utónevét,
b) születési idejét (év, hó, nap),
c) nemét,
d) állampolgárságát,
e) úti okmányának számát, típusát,
f) vízumának számát, típusát."
III.
1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy a többszöri jogszabályváltozás nyomán érdemben elbírálható-e az indítványban felvetett alkotmányjogi probléma.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. hat ásozat (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált. (ABH 2003, 2065.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítvány nem válik tárgytalanná, ha hasonló tartalmú szabályozás lép a támadott norma helyébe. Ilyen esetben az indítványban megjelölt szempontok alapján az elbíráláskor hatályos rendelkezés vizsgálandó. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.; 822/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 861, 862.; 72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 823.]
Az indítványozó a Htv.-nek a határregisztrációs rendszerről szóló 69. § (1) és (2) bekezdését kifogásolta. A Htv. 69. § (2) bekezdését a Htvm. 28. §-a helyezte hatályon kívül. A Htv. 69. § (1) bekezdését és a Htv. egészét az Rtvm. 20. § (4) bekezdése helyezte hatályon kívül. A határregisztrációs rendszerre vonatkozó szabályozásnak az indítvánnyal tartalmilag összefüggő részeit az Rtv. 91/K. §-a és a 91/L. § (1) bekezdése tartalmazza. Az előbbi az államhatárt átlépő személyek ellenőrzésére vonatkozó norma, az utóbbi pedig az államhatárt átlépő egyes személyek adatainak a határrendészeti adatállományban történő nyilvántartásáról rendelkező norma.
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az új szabályozás tartalmilag nem azonos, de hasonló rendelkezést foglal magában, és csak az indítványban felvetett alkotmányossági probléma érdemi megvizsgálásával dönthető el, hogy a hatályos szabályozás tekintetében megalapozott-e az indítvány. (157/B/2003. AB határozat, ABK 2008. április, 602.) Ezért az Alkotmánybíróság az Rtv. 91/K. §-a és a 91/L. § (1) bekezdése utólagos alkotmányossági vizsgálatát végezte el.
2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a személyes adatok védelméhez való jog mint "információs önrendelkezési jog" jog tartalma az, hogy "mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát." [Először: 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.]
Ebből következően az Rtv. 91/K. §-a és a 91/L. § (1) bekezdése korlátozza az információs önrendelkezési jogként felfogott személyes adatok védelméhez való jogot. Azonban a korlátozás jellege eltérő. A 91/K. § alapján a Rendőrség (pontosabban az eljáró rendőr) tudomást szerez a vizsgált okmányban található személyes adatokról, és azokat összeveti meghatározott nyilvántartásokkal. A 91/L. § (1) bekezdése alapján pedig - egy szűkebb alanyi körre vonatkozóan - a Rendőrség hat hónapig adatkezelést végez: bevezeti a határrendészeti nyilvántartásba és tárolja az Rtv. ben felsorolt adatokat.
Ezért az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben arról kell állást foglalnia, hogy ez a két - eltérő jellegű - alapjog-korlátozás tartalmilag alkotmányellenes-e.
3.1. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja.
Az Alkotmánybíróság a 36/2000. (X. 27.) AB határozatban általános érvénnyel mondta ki, hogy "ha a törvényi szabályozás csupán az elvont alkotmányossági mércét ismétli meg, ez önmagában nem felel meg a szabadságkorlátozást lehetővé tevő törvénnyel szemben támasztott alkotmányossági kritériumoknak. (...) Az alapjog-korlátozásnak az elérendő cél és az alkalmazott eszköz viszonyában határozott törvényi rendelkezésen kell alapulnia." (ABH 2000, 241, 273-274.)
Alapjog-korlátozásra csak akkor kerülhet sor, ha annak kényszerítő indoka van, vagyis, ha mások alapvető jogai vagy igazolt közérdek védelme más módon nem érhető el. [A személyes adatok védelméhez való joggal összefüggésben: 2/1990. (II. 18.) AB határozat, ABH 1990, 18, 20.; 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 70.; 29/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 153.; 46/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 219, 221.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 194.]
A személyes adatok védelméhez való jog korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy annak legfőbb garanciája a célhozkötöttség. "Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. (...) A célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli, »készletre«, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásravaló adatgyűjtés és -tárolás alkotmányellenes." [Először: 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.] A célhozkötöttség követelményének az felel meg, ha a vizsgált szabályozás meghatározza az adatkezelés pontos indokát, a nyilvántartott adatokat, valamint az érintettek körét. [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 194.] Az Alkotmánybíróság ezeket az általános elvi szempontokat érvényesítette a Rendőrség bűnmegelőzési tevékenységére vonatkozó szabályok vizsgálatakor [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 539.], valamint a bűnügyi nyilvántartásra vonatkozó szabályozás átfogó alkotmányossági felülvizsgálatakor. [144/2008. (XI. 26.) AB határozat, ABK 2008. november, 1509, 1525.]
Ezért az Alkotmánybíróságnak jelen esetben azt kell megállapítania, hogy a vizsgált jogszabályból pontosan megállapítható-e az alapjog-korlátozás oka, illetve célja, továbbá, hogy a jogszabály kellő pontossággal határozza-e meg az alapjog-korlátozás lehetséges eszközeit, illetve mértékét.
3.2. Az Rtv. 91/K. §-a értelmében a Rendőrség a határforgalom ellenőrzése során a bemutatott okmányokat (és a használt gépjármű adatait) összeveti az a)-h) pontokban felsorolt nyilvántartásokkal. A törvényben taxatív módon felsorolt adatbázisok használata a határon átlépő személy (és a gépjármű) ellenőrzésére szolgál. Az adatok egyeztetésén, valódiságának megállapításán túl arra irányul, hogy a rendőrség megállapítsa, a személy nem áll-e beutazási és tartózkodási tilalom, körözés vagy kényszerintézkedés alatt.
Az Európai Parlament és a Tanács 2006. március 15-i 562/2006 EK rendelete, a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexe (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) tartalmazza az ellenőrzés szabályait. Az adatbázis használatára egyébként nem is kerül sor minden egyes esetben, mivel a határforgalom ellenőrzésére a schengeni csatlakozást követően a schengeni szabályok szerinti részleges ellenőrzés elveit kell alkalmazni.
Továbbá a vizsgált szabály nem teszi lehetővé az adatok későbbi nyilvántartását, kizárólag az adatok "összevetéséről", tehát egyeztetéséről, ellenőrzéséről rendelkezik. A rendelkezés értelemszerűen nem az adatok körét határozza meg, hanem a "bemutatott okmány"-ra utal, mivel a különböző - külföldi vagy magyar - okmányok eltérő adatokat tartalmaznak.
3.3. Az Rtv. 91/L. § (1) bekezdése fenntartja a hat hónapig tartó adatnyilvántartást a határrendészeti adatállományban. Azonban a szabályozás kizárólag a "külön törvény szerinti harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozik", törvényben meghatározott célja a "jogszerű tartózkodás időtartamának ellenőrzése, és az adatok körét a rendelkezés a)-f) pontja tételesen felsorolja.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez nem minősül készletező adatgyűjtésnek, mert a jogkorlátozás konkrét közérdekű célhoz kapcsolódik. A tartózkodási idő ellenőrzésére irányul azoknak a személyeknek az esetében, akik nem rendelkeznek a szabad mozgás és tartózkodás jogával a Magyar Köztársaság területén, ezért a beutazást követően korlátozott ideig tartózkodhatnak az országban. (Az alanyi kört a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény határozza meg.) Az Rtv. vizsgált bekezdése pontosan megjelöli a nyilvántartott személyes adatok körét (a személy neve, születési ideje, neme, állampolgársága, úti okmányának és vízumának adatai), és ezek közül egyik sem tekinthető szükségtelennek, indokolatlannak.
3.4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Rtv. 91/K. §-a és a 91/L. § (1) bekezdése közérdekű célokból, az elérni kívánt célok megvalósításához elengedhetetlen módon és mértékben teszi lehetővé a személyes adatok megismerését és kezelését, tehát nem minősül az információs önrendelkezési jog aránytalan korlátozásának. Következésképpen a vizsgált rendelkezések nem ellentétesek az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében elismert személyes adatok védelméhez való joggal. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Rtv.-nek a határrendészeti adatkezelésről szóló többi rendelkezése nem függ össze közvetlenül az indítványbeli kifogással, ezért azok alkotmányosságáról nem foglalt állást.
4. Mivel az Országgyűlés a Htvm. 28. §-ával hatályon kívül helyezte a Htv. 69. § (2) bekezdését, valamint az Rtvm. 20. § (4) bekezdésével hatályon kívül helyezte a Htv. 69. § (1) bekezdését, az Alkotmánybíróság e jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárást az Ügyrend 31. § a) pontja alapján megszüntette.
Budapest, 2009. február 10.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró