A közigazgatási eljárás szabályai I. - Ákr. - Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata, lezárva: 2022. november 15.

Kommentár a gyakorlat számára

4. kiadás

Kiadással kapcsolatos információk

Szerzők:

Hajas Barnabás: Az általános közigazgatási rendtartás elé; I. Fejezet;

II. Fejezet 4-12. alcím; XII. Fejezet

Huszárné Oláh Éva: II. Fejezet 15-17. alcím;

III. Fejezet 27-29. és 37-41. alcím; XI. Fejezet

Kalas Tibor: II. Fejezet 13-14. alcím; V. Fejezet; VI. Fejezet

Kárpáti Magdolna: IX. Fejezet 62-66. alcím

Kurucz Krisztina: III. Fejezet 18-26. alcím, X. Fejezet

Lapsánszky András: VII. Fejezet

Mudráné Láng Erzsébet: III. Fejezet 30-36. alcím

Orbán Szabolcs: IX. Fejezet 111-113. §, 60-61. alcím

Petrik Ferenc: IX. Fejezet 111-113. §, 60-61. alcím

(A negyedik kiadás 4. pótlásában Petrik Ferenc részeit aktualizálta és átdolgozta Orbán Szabolcs.)

Rothermel Erika: IV. Fejezet

Stefancsik Márta Anna: IX. Fejezet 62-66. alcím

Sugár Tamás: VIII. Fejezet

Szerkesztő:

Petrik Ferenc

Lektor:

Orbán Szabolcs

A 4. kiadás lezárva:

2017. szeptember 1.

4. pótlap lezárva: 2022. november 15.

I. kötet

Copyright

© Hajas Barnabás, 2022

© Huszárné Oláh Éva, 2022

© Kalas Tibor, 2022

© Kárpáti Magdolna, 2022

© Kurucz Krisztina, 2022

© Lapsánszky András, 2022

© Mudráné Láng Erzsébet, 2022

© Orbán Szabolcs, 2022

© Rothermel Erika, 2022

© Stefancsik Márta Anna, 2022

© Sugár Tamás, 2022

© ORAC Kiadó Kft., 2022

Budapest, 2023

Az ORAC Kiadó Kft., Budapest kiadása

Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője

ISBN 963 8213 19 1

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit

tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel

- elektronikus, fényképészeti úton vagy módon - a kiadó engedélye nélkül közölni.

Felelős szerkesztő: dr. Bulyovszky Csilla

Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva

Nyomtatás: PRIMERATE Kft.

Rövidítések jegyzéke

Alapjogi Charta - az Európai Unió Alapjogi Chartája

Alaptörvény - Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)

Abtv. - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

Áe. - Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény

áf. - állásfoglalás

Áht. - az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

Air. - az adóigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CLI. törvény

Ákr. - az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény

Art. - az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény

Avt. - az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény

BDT - Bírósági Döntések Tára

Be. - a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény

BH - Bírósági Határozatok konkrétan: BH 2002.329. (BH - szóköz - kiadás éve - pont - BH száma)

Bjt. - a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény

Bszi. - a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Civil tv. - az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény

Ctv. - a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény

Csjt. - a házasságról, a családról és a gyámságról szóló - már nem hatályos - 1952. évi IV. törvény

Cstv. - a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény

Ebtv. - a kötelező egészségbiztosítás ellátásáról szóló 1997. évi LXXXIII. törvény

EBH - a Kúria elvi határozata konkrétan: EBH G.4. (EBH - kiadás éve - szakág jele (B, G, K, M, P) - pont - a határozat száma - pont)

Et. - Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

EBD - a Kúria által közzétett elvi döntés konkrétan: EBD G.4. (EBD - kiadás éve - szakág jele (B, G, K, M, P) - pont - a határozat száma - pont)

Étv. - az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény

EUSz. - az Európai Unióról szóló szerződés

EUMSz. - az Európai Unió működéséről szóló szerződés

Eüsztv. - az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény

Fgytv. - a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény

Fot. - a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény

Földforgalmi tv. - a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény

Gytv. - a gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvény

Harm.tv. - a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény

Hetv. - a hagyatéki eljárásról szóló 2010. évi XXXVIII. törvény

Htv. - a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény

ÍH - Ítélőtáblai Határozatok

IHtv. - az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről szóló 2022. évi XXVII. törvény

Infotv. - az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény

Inytv. - az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény

Itv. - az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény

Jat. - a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény

Kbt. - a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény

Ket. - a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló - 2018. január 1-jétől nem hatályos - 2004. évi CXL. törvény

KGD - Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár

Kit. - a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény

Kkt. - a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény

Knpt. - a Pp. módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény

Közvetítői tv. - a közvetítői tevékenységről szóló 2002. évi LV. törvény

Kp. - a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény

LB - Legfelsőbb Bíróság

Ltv. - a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény

LÜ - Legfőbb Ügyészség

Mavtv. - a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény

Mötv. - a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

Mjtv. - a magyar jelnyelvről és a magyar jelnyelv használatáról szóló 2009. évi CXXV. törvény

MNBtv. - a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény

Mt. - a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény

régi Mt. - a munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény

Nektv. - a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény

Nmjtv. - a nemzetközi magánjogról szóló 2017. évi XXVIII. törvény

Panasztv. - a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény

PED - polgári elvi döntés

Postatv. - a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény

Pp. - a Polgári perrendtartásról szóló - 2018. január 1-jétől nem hatályos - 1952. évi III. törvény

új Pp. - a Polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény

Ptk. - a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény

régi Ptk. - a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló - már nem hatályos - 1959. évi IV. törvény

Rtv. - a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény

Szaktv. - az igazságügyi szakértőkről szóló 2016. évi XXIX. törvény

Szjt. - a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény

Tkmtv. - a területi közigazgatás működésével kapcsolatos egyes kérdésekről, valamint egyes törvényeknek az Alaptörvény tizenegyedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2022. évi XXII. törvény

Tpvt. - a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény

Ütv. - az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény

Vbö. - a védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény

Vht. - a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény

Tisztelt Előfizetőnk!

A kommentár 4. kiadás 4. pótlapcsomagja a 2023. január 1. napja szerinti időállapotnak megfelelően ismerteti a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.), az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.), illetve a kapcsolódó jogszabályok - a kézirat lezárásának időpontjában, 2022. november 15-én már ismert - tartalmát, változásait.

A legutóbbi frissítés (2021. március 10.) óta újfent módosult a közigazgatási bíróságok szervezete, 2022. március 1-jével a Fővárosi Ítélőtábla is bekapcsolódott a közigazgatási perek elbírálásába. A háromfokú bíráskodás visszaállítása szükségszerűen a hatásköri, az illetékességi és a perorvoslati szabályokat érintette leginkább, de közvetetten más jogintézmények is módosításra szorultak a Kp.-ban. Az Ákr.-t illetően a legjelentősebb tartalmi változások az összehangolt védelmi tevékenységgel kapcsolatosak. A törvényi módosítás az összehangolt védelmi tevékenység idejére biztosítja a Kormánynak a megfelelő felhatalmazást az Ákr. meghatározott részeitől való eltérésre, továbbá az egészségügyi válsághelyzet és a rendkívüli jogrendben történő jogalkotás tapasztalatait becsatornázta az Ákr.-be.

Az elmúlt időszakban történt néhány kisebb pontosítás, kiegészítés is. A jogalkotó a joggyakorlatban fellépő igények alapján kismértékben módosított a közszolgálati jogvita illetékességére, a hiánypótlásra, a jogsérelem orvoslására vagy a marasztalási perek szünetelésére vonatkozó szabályozáson. A közigazgatási perrendtartástól független, jogrendszeri változások tették szükségessé a perindítási jogosultak körébe az újonnan megjelenő Integritás Hatóság beillesztését. A védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény hatálybalépése terminológiai változásokat indukált. Az Ákr. kapcsán kiemelendő továbbá, hogy az automatikus döntés­hozatal szabályait kiegészítették az automatikus adatátvétel lehetőségével, az önálló jogorvoslattal támadható döntések körét kiterjesztették a végrehajtást elrendelő végzéssel, pontosították a zár alá vétel és a lefoglalás, valamint az illetékesség szabályait, illetve egyértelműsítették a lakóhely és a lakcím fogalomhasználatot. Az Alaptörvény tizenegyedik módosításával összhangban, a megye elnevezés mindkét kódexben vármegyére változott.

A kommentár frissítésének legizgalmasabb része talán az elmúlt szűk két év joggyakorlatának bemutatása kúriai és alkotmánybírósági döntéseken keresztül. A közigazgatási bíróságok és az Alkotmánybíróság joggyakorlata és jogértelmezése bontja ki teljességében a közigazgatási perrendtartás és az általános közigazgatási rendtartás szabályozási rendszerét, amelyet minden felkészült jogalkalmazónak szükséges ismernie a magas szintű szakmai munkához. E körben még külön érdemes kiemelni a jogegységi panaszt és az ahhoz kapcsolódó kúriai joggyakorlatot. A kommentár előző frissítése idején még csak éppen megkezdte működését a magyar jogrendszertől alapvetően idegen korlátozott precedensrendszer. A kommentárban ismertetett jelentősebb joggyakorlat alapján már be lehet mutatni a Kúria jogegységesítő szerepét.

Tisztelettel:

ORAC Kiadó

Az általános közigazgatási rendtartás elé

Concha Győzőtől tudjuk: "Minden állam alkotmánya csak annyit ér, amennyit abból a közigazgatás megvalósítani bír" [Concha Győző: Politika: Közigazgatástan, Grill, Budapest, 1905, III.]. Az Alaptörvény XXIV. cikke mindenkinek garantálja, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. Emellett az ügyfeleknek és a végrehajtó hatalomnak egyaránt az az alapvető elvárása a közigazgatási hatósági eljárásokkal szemben, hogy azokban a lehető leggyorsabban végleges döntés születhessen.

A hatóságok évente több tízmilliós nagyságrendű közigazgatási ügyben járnak el, így az állampolgárok mindennapos találkozása az államhatalommal a közigazgatási ügyeken keresztül történik (pl. igazolványkiállítás, adóügyek stb.). Elengedhetetlen, hogy az ügyek elintézése során a közigazgatás az Alaptörvénynek megfelelő, az ügyfelek jogait és jogos érdekeit garantáló, magas színvonalú, korszerű, az eljárások gyors lezárását és az időszerűséget biztosító, hatékony, átlátható és kiszámítható működéséhez szükséges hatósági eljárásjogi keretek között járjon el. A "Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014-2020" a hatósági eljárásokra vonatkozó szabályozás irányát hasonlóan szabja meg: korszerű és ügyfélbarát eljárásrendet, egyszerűbb eljárásokat, rövidebb bruttó eljárási időtartamokat, az eljárások túlszabályozottságának csökkentését (dereguláció) tűzte célul.

Az államigazgatás egészére kiterjedő, azaz valamennyi hatósági eljárás általános szabályait tartalmazó első kódex elfogadására 1957-ben - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Et.) - került sor, melynek jelentősége a nem jogállami körülmények között is kiemelkedő volt. Az Et. átfogó módosítására - elsősorban a jelentős számban "elszaporodott" különös eljárási szabályok miatt - az 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (a továbbiakban: Áe.) megalkotásával került sor. Egyebek mellett ekkor kerültek a kódexbe a hatósági igazolvány, hatósági bizonyítvány, nyilvántartás-vezetés részletes szabályai és a hatósági ellenőrzés általános rendelkezései. Az Áe. is csak a hatósági eljárás általános szabályainak kódexe, vagyis ehhez is különös eljárási szabályok tömege csatlakozott kiegészítő vagy éppen helyettesítő jelleggel. Az 1990-es évek elején egyre jobban bővült azoknak az eljárásfajtáknak a száma, ahol az Áe. szabályai másodlagosak voltak, vagyis csak akkor érvényesültek, ha más jogszabály eltérően nem rendelkezett.

A Ket. megalkotását az Áe. "eredendő fogyatékosságai" (pl. ügyféli jogok garanciáinak hiánya), a nem átgondolt módosításokból fakadó hiányosságok orvoslása, a rendszerváltás államszervezeti, tulajdoni és gazdasági változásaiból fakadó új helyzetnek megfelelő szabályok kialakítása, a külföldi ügyfelek számának megnövekedése, a közigazgatási végrehajtással kapcsolatos kérdések, az eljárási bírságok és az eljárási költségek újraszabályozásának igényei tették szükségessé [Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás mai rendjének kialakulása Magyarországon. In: Patyi András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2012, 50-54.].

2008-ban - három évvel hatálybalépése után - a Ket.-et az Országgyűlés átfogó jelleggel módosította. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Mtv.) a Ket. alig pár rendelkezését hagyta változatlanul. Az Mtv. megalkotásának hivatalos indokai között elsőként szerepel, hogy "egyszerűbbé, gyorsabbá tegye a közigazgatási eljárást" [Patyi i. m. 54.]. A gyorsaság és hatékonyság követelménye lényegében majd minden magyarországi közigazgatási reform egyik fő indoka volt.

Kétségtelen, hogy a Ket. számos szövegezési (kodifikációs) hibát tartalmazott, melyek nagyobbrészt a közigazgatási egyeztetés és az országgyűlési tárgyalás során kerültek be a szövegbe. Ezek kijavítása valószínűleg nem igényelte volna az egész törvény teljes átdolgozását, sőt egy teljesen új eljárási szabályrendszer hatálybaléptetését. Kevésbé látványos ugyanis, de az Mtv. hatálybalépését is kísérte egy salátatörvény (2009. évi LVI. törvény: Mtv. salátatörvény), mely csak cím szerint 168 további törvényt módosított, a módosult rendelkezések száma több ezerre tehető [Patyi i. m. 54-55.]. A salátatörvény egyik fő célkitűzése volt, hogy a Ket. tárgyi elsődlegességét védje, vagy, ha úgy tetszik, helyreállítsa. A salátatörvény tette világossá, hogy a Ket. a közigazgatási hatósági eljárások kódexe, hatályát maga határozza meg, és hatósági eljárás során csak akkor és annyiban nem alkalmazható, amikor és amennyiben maga így rendelkezik. A Ket. 2008-2009. évi módosítása sem adott azonban gyógyírt a magyar közigazgatási eljárásjog betegségeire, így a Ket. megújítása 2010-2014 között végig napirenden volt, amelyre a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium több - eredményét tekintve sikertelen - megoldási javaslatot is kidolgozott.

Ilyen előzmények után aligha férhet hozzá kétség, hogy a közigazgatási hatósági eljárásjog megújítása csaknem elkerülhetetlen volt. Ugyanakkor volt több olyan körülmény, amely ezt segítette. Ezek közül kettőt mindenképp meg kell említeni: az első magyar közigazgatási perrendtartás (Kp.) kidolgozása, valamint a közigazgatási bürokráciacsökkentésről szóló törvények elfogadása.

A közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvénnyel egyfelől mód nyílt egyfajta "pilotként" a koncepcióban is megjelenő új eljárásjogi jogintézmények kipróbálására (pl. sommás eljárás), másfelől pedig az általa bevezetett új jogintézmények (pl. függő hatályú döntés) is megjelentek a kódexben.

A Kp. és az Ákr. viszonyrendszerét a kodifikáció során nem az ügyek "életútjának" sorrendje (hatósági eljárás után közigazgatási per), hanem az a célkitűzés határozta meg, hogy eljárás kezdetétől a bíróság anyagi jogerős döntéséig a lehető legrövidebb idő teljen el. Ennek megfelelően a Kp. szabályai determináltak hatósági eljárásjogi szabályokat, nem pedig fordítva.

A közigazgatási perjog önálló szabályozásáról az új Pp. koncepciójának elfogadásakor döntött a Kormány, de ez távolról sem egyfajta maradékelvi vagy kényszermegoldás volt, hanem az Igazságügyi Minisztérium tudatosan terjesztett elő a Kp. kodifikációjának megindítására vonatkozó javaslatot. De már közel fél évvel korábban felállt egy a tudomány képviselőiből, bírákból és szakértőkből álló munkacsoport, amely a közigazgatási bíráskodás fejlesztésével foglalkozott. Fontos megjegyezni, hogy sem a 2014 nyarán felállított munkacsoport, sem pedig a később felállított kodifikációs bizottság nem foglalkozott szervezeti kérdésekkel, hanem kizárólag eljárásjog megreformálása állt működésük középpontjában. Míg a Kp. koncepciójának kidolgozásáról szóló kormányhatározat felállította a Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottságot, a Közigazgatási Hatósági Eljárásjogi Kodifikációs Bizottság felállítása "szorgalmi feladat" volt. A koncepciót kidolgozó Közigazgatási Hatósági Eljárásjogi Kodifikációs Bizottság tagjai között egyetemi oktatók, bírák, ügyész, közigazgatási jogalkalmazók voltak. Bércesi Ferenc (korábbi főigazgató, Baranya Megyei Kormányhivatal, c. egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem ÁJK) volt a Bizottság elnöke, felkért tagjai pedig Balázs István (tanszékvezető egyetemi tanár, Debreceni Egyetem ÁJK), Fazekas Marianna (tanszékvezető egyetemi docens, ELTE ÁJK), Szalai Éva (ny. alkotmánybírósági főtanácsadó, c. egyetemi docens, Széchenyi István Egyetem, Deák Ferenc ÁJK), Ivancsics Imre (decan emeritus, Pécsi Tudományegyetem ÁJK), Bencsik András (adjunktus, Pécsi Tudományegyetem ÁJK), Sugár Tamás (kúriai bíró), Kopinja Mária (elnök, Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság), Vágvölgyi Péter (Legfőbb Ügyészség Közigazgatási Jogi Osztályának megbízott osztályvezető ügyésze), Pintér Beatrix (hivatalvezető, Budapest Főváros Kormányhivatala XI. Kerületi Hivatala), Szabó Zsófia Zsuzsanna (hivatalvezető, Budapest Főváros Kormányhivatala XII. Kerületi Hivatala), továbbá Dr. Belányi Márta hatósági ügyekért felelős helyettes államtitkár (Miniszterelnökség), Dr. Szalay László (hatósági elnökhelyettes, Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala, Belügyminisztérium), Pankucsi Zoltán (Nemzetgazdasági Minisztérium adózásért és számvitelért felelős helyettes államtitkár) voltak. A rendelkezésre álló rövid határidők miatt a Bizottság elsődlegesen véleményező szerepet töltött be, és a koncepcióalkotási feladatok súlypontja egy szűk, minisztériumi munkacsoporton volt. Ennek volt köszönhető az is, hogy a Kormány által elfogadott Koncepció több helyen döntési pontokat alternatív megoldásokkal fogadott el. (A Koncepcióból látható, hogy a Bizottság mely döntési pontnál milyen pozíciót foglalt el. A törvénytervezet kidolgozása során ezek a döntési pontok azonban apránként "feloldódtak".)