3047/2013. (II. 28.) AB határozat
jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 34/A. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 41. § (7) bekezdés a) pontjának "rendőrség" szövegrésze megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában indult eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
[1] Az alapvető jogok biztosa utólagos normakontroll indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, melyben a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) - 2013. január 1-jén hatályba lépő - 34/A. § (1)-(2) bekezdései (intézkedés a tanítási napon a tanítási órától vagy az iskola által szervezett foglalkozástól engedély nélkül távolmaradó, vagy onnan engedély nélkül eltávozó 14. életévét be nem töltött tanulóval szemben) alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a támadott törvényi rendelkezések sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését (jogállamiság elve, illetve az abból levezetett jogbiztonság követelménye), II. cikkét (emberi méltósághoz való jog), valamint XVI. cikk (1) bekezdését (gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga) és (2) bekezdését (szülők joga a gyermekük nevelésének megválasztásához). A szoros tárgyi összefüggés miatt a megsemmisítési kérelem kiterjed a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Kntv.) 41. § (7) bekezdés a) pontjának "rendőrség" szövegrészére is.
[2] Az alapvető jogok biztosa mindenekelőtt arra hivatkozik, hogy a normaszöveg nem felel meg a jogbiztonság és a normavilágosság követelményének, az intézkedés pontos jogállami keretei és korlátai hiányosak. Egyrészt nem világos - nyelvtanilag nehezen értelmezhető, sőt, jogértelmezéssel sem feloldható - az intézkedést megalapozó feltételrendszer szabályozása, az egyes mondatrészek egymáshoz fűződő viszonya. Továbbá nincs meghatározva, hogy a tanítási napon belül milyen időszakban van intézkedési lehetősége a rendőrnek (a tanítási idő vége oktatási intézményenként, sőt akár osztályonként is változó lehet, illetve az is előfordul, hogy az oktatás több helyszínen zajlik, s a gyermekek önállóan közlekednek az egyes helyszínek között). Kérdés emellett - folytatódik az érvelés -, hogy a nevelési-oktatási intézménnyel való egyeztetés mennyi időt vehet igénybe, tehát a gyermek "mennyi ideig tartható vissza" a rendőr által. Végezetül aggályos az is, hogy a rendőr milyen formai feltételeknek megfelelő igazolást fogad(hat) el, illetve hogy számos olyan élethelyzet adódhat, amikor nincs lehetőség előzetes igazolás beszerzésére (pl. orvosi igazolás) vagy a gyermek esetleg elveszíti azt. Mindez folyamatos bizonytalanságot és fenyegetettséget jelent.
[3] Az alapjogi biztos véleménye az, hogy a szabályozás kettős - a gyermekeket és a szülőket is érintő -alapjogi korlátozást valósít meg: a jogalkotó rendészeti eszközökkel korlátozza a 14 éven aluli gyermekek emberi méltósághoz és önrendelkezéshez való jogát, egyúttal pedig a szülők neveléshez való jogát is. Az indokolás szerint a szabályozás a gyermekeket indokolatlan külső kontrollnak teszi ki. A rendőr ugyanis potenciálisan bármely időpontban feltartóztathatja, "elszámoltathatja" őt úticéljáról, bizonytalan ideig visszatarthatja, korlátozva ezzel személyi szabadságát. A gyermek szavahihetősége kérdőjeleződik meg, ha igazolással kell bizonyítania, hogy nem "cselleng". Továbbá az iskolába történő bekísérése "kvázi előállítás", ami meg-szégyenítheti őt társai előtt. A szülők szempontjából pedig az általuk választott nevelési modellbe való beleszólás problémája vetődik fel, mivel a szülő neveléshez való jogának a részét képezi az is, hogy gyermeke tankötelezettségének teljesítéséről hogyan, milyen nevelési módszerekkel gondoskodik - szól az érvelés.
[4] Az alapjogi biztos rámutat, hogy a tankötelezettség teljesítésének biztosításához nem feltétlenül szükséges az Rtv. által megvalósított alapjogi korlátozás, sokkal inkább a nevelési-oktatási intézmények vonzerejét kellene növelni megfelelő pedagógiai eszközök igénybevételével, illetve a gyermekvédelmi jelzőrendszer hatékonyságának a növelése is megfelelőbb eszköz lehet az iskolakerülés megakadályozására. A korlátozás továbbá aránytalan is, hiszen az azzal okozott hátrányok (rugalmatlan és indokolatlan, paternalista jellegű, az érintettek belső, családi szférájába - a gyermek-szülő viszonyba - hatoló korlátozás) lényegesen nagyobbak, mint az elérni remélt előnyök.
[5] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 61. § (2) bekezdésére hivatkozással az alapvető jogok biztosa kérte, hogy az Alkotmánybíróság a már kihirdetett és 2013. január 1-jén hatályba lépő előírások hatályba lépését - előzetes intézkedésként - az indítvány elbírálásáig függessze fel.
II.
[6] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg."
"XVI. cikk (1) Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz.
(2) A szülőknek joguk van megválasztani a gyermeküknek adandó nevelést."
[7] 2. Az Rtv. támadott rendelkezései:
"34/A. § (1) A rendőr azt a 14. életévét be nem töltött tanulót, aki nagykorú kísérete nélkül, valamint aki nem tudja hitelt érdemlően igazolni, hogy a tanítási napon a tanítási órától vagy az iskola által szervezett kötelező foglalkozástól engedéllyel maradt távol, vagy arról engedéllyel távozott el - a nevelési-oktatási intézménnyel történt előzetes egyeztetést követően - a nevelési-oktatási intézmény vezetőjéhez kísérheti.
(2) E § alkalmazásában hitelt érdemlő igazoláson a nevelési-oktatási intézmény, az orvos, valamint a 14. életévét be nem töltött tanuló szülője, törvényes képviselője által kiállított írásbeli igazolást kell érteni."
[8] 3. A Kntv. érintett rendelkezése:
"41. § (7) A gyermek, tanuló adatai közül
a) a neve, születési helye és ideje, lakóhelye, tartózkodási helye, szülője neve, törvényes képviselője neve, szülője, törvényes képviselője lakóhelye, tartózkodási helye és telefonszáma, jogviszonya kezdete, szünetelésének ideje, megszűnése, magántanulói jogállása, mulasztásainak száma a tartózkodásának megállapítása, a tanítási napon a tanítási órától vagy az iskola által szervezett kötelező foglalkozástól való távolmaradás jogszerűségének ellenőrzése és a tanuló szülőjével, törvényes képviselőjével való kapcsolatfelvétel céljából, a jogviszonya fennállásával, a tankötelezettség teljesítésével összefüggésben a fenntartó, bíróság, rendőrség, ügyészség, települési önkormányzat jegyzője, közigazgatási szerv, nemzetbiztonsági szolgálat részére, [...]"
III.
[9] Az indítvány nem megalapozott.
[10] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapította, hogy az absztrakt utólagos normakontroll-indítványt az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének e) pontja és az Abtv. 24. § (2) bekezdése alapján arra jogosult indítványozó nyújtotta be, így az érdemi vizsgálatnak nincs akadálya.
[11] 2. Az indítványozó két különböző jellegű alkotmányossági kifogást terjesztett elő az Rtv. 34/A. § (1)-(2) bekezdésével összefüggésben. Egyrészt a jogbiztonsággal - a norma értelmezésével - összefüggő aggályokat fogalmazott meg, másrészt a gyermekek és a szülők alapjogainak szükségtelen és aránytalan korlátozására is hivatkozott (ebben a tekintetben a tanulók emberi méltóságának, illetve védelemhez és gondoskodáshoz való jogának, valamint a szülőknek a nevelés megválasztásához való jogának a sérelmét állította).
[12] Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy a támadott szabályozás eleget tesz-e a jogbiztonság követelményének.
[13] 2.1. A jogállam az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a normavilágosság a jogbiztonság alapvető eleme, "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]. Alkotmányellenessé nyilvánítható az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301.].
[14] A jelen ügyben támadott jogszabályi rendelkezés szerint "[a] rendőr azt a 14. életévét be nem töltött tanulót, aki nagykorú kísérete nélkül, valamint aki nem tudja hitelt érdemlően igazolni, hogy a tanítási napon a tanítási órától vagy az iskola által szervezett kötelező foglalkozástól engedéllyel maradt távol, vagy arról engedéllyel távozott el - a nevelési-oktatási intézménnyel történt előzetes egyeztetést követően - a nevelési-oktatási intézmény vezetőjéhez kísérheti".
[15] Nyelvtani szempontból vizsgálva a rendelkezést, valóban feltűnő a mondatszerkesztés pontatlansága: az "aki nagykorú kísérete nélkül" fordulathoz grammatikailag nem illeszkedik megfelelően a mondat többi része, és csak külön értelmezési folyamat eredményeképpen állapítható meg az egyes mondatrészek egymáshoz való viszonya, s így a norma tartalma: a rendőr intézkedési joga csak a nagykorú kísérete nélküli 14 év alatti tanulóra vonatkozik.
[16] Hangsúlyozandó: a jogalkotótól nemcsak hogy elvárható a mondatfűzés grammatikai hibátlansága, a norma logikai egységének és közérthetőségének a biztosítása - mivel az alkalmazhatóságnak ez az alapja -, a normavilágosság alkotmányos követelmény is az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján; ugyanezt továbbá a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdése kifejezetten rögzíti is ("A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.").
[17] Megállapítható, hogy ezeknek a követelményeknek az Rtv. 34/A. § (1) bekezdésének szövege önmagában nem felel meg, s ezért a jogállamiság szerves részét képező jogbiztonságot érintő súlyos aggályt vet fel.
[18] Az eddigi alkotmánybírósági gyakorlat szerint azonban "alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő" [1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672, 673-674.]. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.].
[19] Az Rtv. 34/A. § (1) bekezdésének tartalmát a közvetlenül előtte olvasható és vele egyidejűleg a törvénybe iktatott alcím "Intézkedés a tanítási napon a tanítási órától vagy az iskola által szervezett foglalkozástól engedély nélkül távolmaradó, vagy onnan engedély nélkül eltávozó 14. életévét be nem töltött tanulóval szemben" egyértelművé teszi. Az új alcím ezt az "intézkedést" egyértelműen elhatárolja a 34. §-ban szabályozott "Elővezetés" intézményétől is. A norma tartalmát egyértelműsíti emellett az országos rendőrfőkapitánynak az iskolakerülő gyermekkorú személlyel szemben foganatosítható rendőri intézkedés részletszabályairól szóló 22/2012. (XII. 21.) ORFK utasítása is. [Az ORFK utasítás nem jogszabály, hanem a Jat. 23. § (4) bekezdése alapján kiadott közjogi szervezetszabályozó eszköz, ami a jogalkalmazó rendőrökre kötelező].
[20] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jelen ügyben vizsgált jogszabályi előírás - a felmerült, normavilágossággal kapcsolatos aggályok ellenére - nem tekinthető olyan mértékben homályosnak vagy ellentmondásosnak, hogy az -az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelmét okozva - eleve értelmezhetetlennek vagy alkalmazhatatlannak minősülne: az indítványozó által sérelmezett probléma a fenti jogszabály-értelmezéssel megoldható. Ebben a tekintetben tehát - az "élő jog" védelmére is tekintettel - alaptörvény-ellenesség megállapítására és a támadott rendelkezés megsemmisítésére nincs kényszerítő ok.
[21] 2.2. Az indítványozó szerint a jogszabály megalkotásakor számos jogalkalmazási problémát figyelmen kívül hagyott a jogalkotó (pl. a tanítási idő vége változó, az oktatás esetleg több helyszínen zajlik, nem tisztázott az előírt igazolás formája, amint az sem, hogy a rendőr mennyi ideig vizsgálódhat, tehát meddig tartóztathatja fel a tanulót stb.), ami szintén a jogbiztonság sérelmét okozza.
[22] Kétségtelen, hogy a törvényi szabályozás általános, és az alapjogi biztos által vázolt élethelyzetek mindegyikére nem ad kimerítő választ. Ugyanakkor más ügyekben az Alkotmánybíróság már rámutatott, hogy "[n]em állapítható meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság és annak részét képező jogbiztonság sérelme pusztán amiatt, hogy az adott normaszöveg a jogalkalmazás során értelmezésre szorul: a jogbiztonság elvéből nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon" [71/2002. (XII. 27.) AB határozat, ABH 2002, 417.]. "A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébetartozik-e. A jogalkalmazás általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása." (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.).
[23] Az életviszonyok teljes körű, zárt rendszerként történő szabályozására nincs lehetőség, a valóság sokféleségét a tipikus élethelyzetekre koncentráló jogszabály nem mindig tudja kimerítően leírni.
[24] Jelen ügyre vonatkoztatva például megállapítható, hogy a tanítási napokról a Kntv. 94. § (1) bekezdésének r) pontjában kapott felhatalmazás alapján évente miniszteri rendelet születik [jelenleg hatályos a 2012/2013. tanév rendjéről szóló 3/2012. (VI. 8.) EMMI rendelet], így az intézkedő rendőr mindenkor tisztában lehet azzal, hogy az adott nap tanítási nap-e; annak megállapítása azonban csak egy adott, konkrét szituációban lehetséges, hogy az adott tanítási napon belül egy konkrét gyermek vonatkozásában tanítási időről van-e már/még szó. Nyilvánvaló, hogy éppen ezek - az indítványozó által is említett - életviszonybeli eltérések nem teszik lehetővé, hogy a jogalkotó a törvényi szintű norma részeként szabályozza például a tanítási napon belüli tanítási idő kezdetét és végét. Ugyanígy előfordulhat, hogy egy-egy intézményben az oktatás több helyszínen folyik (például a testnevelés óra más épületben van), és a gyermekek önállóan közlekednek a helyszínek között. Ilyen esetben viszont nyilván nincs is szó arról, hogy a tanuló a tanítási órától vagy az iskola által szervezett kötelező foglalkozástól távol maradna. Mindezek a körülmények csak a konkrét intézkedés során tisztázhatók.
[25] Elemi követelménynek tekintendő, hogy az intézkedés kezdeményezésére csak a gyermek érdekében, és csak akkor kerülhet sor, ha az észlelt körülményekből vagy a rendelkezésre álló információkból az intézkedés feltételeinek a fennállására lehet következtetni [ezt megfelelően rögzíti is az iskolakerülő gyermekkorú személlyel szemben foganatosítható rendőri intézkedés részletszabályairól szóló 22/2012. (XII. 21.) ORFK utasítás].
[26] Az igazolás formájával kapcsolatban megjegyzendő, hogy erről a jogszabály rendelkezik [Rtv. 34/A. § (2) bekezdés: hitelt érdemlő igazoláson a nevelési-oktatási intézmény, az orvos, valamint a 14. életévét be nem töltött tanuló szülője, törvényes képviselője által kiállított írásbeli igazolást kell érteni]. Az intézkedés által igénybe vett időnek a pontos törvényi rögzítése pedig nyilvánvalóan nem lehetséges.
[27] Összefoglalásul: a konkrét jogalkalmazás során a rendőr feladata az életbeli tényállás vizsgálata, a releváns körülmények feltárása, azaz annak megállapítása, hogy az intézkedés jogszabályi feltételei fennállnak-e. A nevelési-oktatási intézménnyel való egyeztetés, a távolmaradás jogszerűségének ellenőrzése a Köznevelési Információs Rendszerből történő adatlekérdezés segítségével lehetséges. A rendőrnek az intézkedés során az iskolakerülő gyermekkorú személlyel szemben foganatosítható rendőri intézkedés részletszabályairól szóló 22/2012. (XII. 21.) ORFK utasításban foglaltakat is figyelembe kell vennie (intézkedés kezdeményezésének feltételei, tanulói jogviszony megállapítása stb.).
[28] Bizonyos esetekben az intézkedés feltételei fennállásának a megállapítása nyilván egyszerű, más esetekben bonyolultabb és nagyobb fokú körültekintést igényel. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azonban a jogszabály szövege nem tekinthető a jogállamiság követelményével össze nem egyeztethető módon olyannyira homályosnak vagy eltérő értelmezésre lehetőséget adónak, mely a jogalkalmazást eleve lehetetlenné vagy teljesen bizonytalanná, kiszámíthatatlanná, önkényessé tenné.
[29] Ugyanakkor a jogalkalmazás során felmerülő esetleges alkotmányos visszásságok feltárása és kiküszöbölésük érdekében kezdeményezések tétele az alapvető jogok biztosának a hatáskörébe tartozik.
[30] A jogbiztonság sérelmére alapított normakontroll indítvány ezért ebben a tekintetben sem megalapozott, az Alkotmánybíróság tehát a megsemmisítési kérelmet ebben a vonatkozásban is elutasította.
[31] 3. Az indítványozó alapjogi sérelmet állító kérelmének vizsgálata során az Alkotmánybíróság először a támadott jogi szabályozás hátterét és rendszerét tekintette át.
[32] Az Rtv. 34/A. § szerinti szabályozást a tankötelezettség teljesítésének, tehát az indokolatlan és igazolatlan hiányzással - iskolakerüléssel - szembeni fellépésnek az egyik eszközeként alkotta meg a jogalkotó [az Rtv.-be az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012. évi CXX. törvény iktatta be a szabályozást].
[33] Az Alaptörvény XI. cikke és XVI. cikk (3) bekezdése egymással összefüggésben, egymásra tekintettel szabályozza a művelődéshez (oktatáshoz) való jogot, illetve a tankötelezettséget. A művelődéshez való jog biztosítása körében a közművelődés kiterjesztését és általánossá tételét állami kötelezettségként határozza meg az Alaptörvény, kimondva, hogy mindezt az ingyenes és kötelező alapfokú, az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető középfokú, valamint a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával kell biztosítani. A rendelkezés tehát már maga is utal a tankötelezettségre, ezt a XVI. cikk (3) bekezdése teszi teljessé azzal, hogy a szülők kötelezettségévé teszi a kiskorú gyermekük taníttatásáról való gondoskodást. Az oktatásban való részvétel tehát "nem csupán jogosultság, hanem [...] a szülőknek a gyermek taníttatására vonatkozó kötelezettségeként is megfogalmazódik" (Vö. 214/B/2003. AB határozat, ABH 2007, 1505, 1510.)
[34] A Kntv. 45. § (1) bekezdése ennek megfelelően rögzíti, hogy Magyarországon - az e törvényben meghatározottak szerint - minden gyermek köteles az intézményes nevelés-oktatásban részt venni, tankötelezettségét teljesíteni. A gyermek - főszabály szerint-abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a hatodik életévét betölti, legkésőbb az azt követő évben tankötelessé válik, ennek teljesítése a tanév első tanítási napján kezdődik [Kntv. 45. § (2) bekezdés]. A tankötelezettség - szintén főszabály szerint - a tanuló tizenhatodik életévének betöltéséig tart [Kntv. 45. § (3) bekezdés], és általános iskolában, középfokú iskolában, (2013. szeptember 1-től) Köznevelési Hídprogram keretében, valamint fejlesztő nevelés-oktatásban - iskolába járással vagy magántanulóként - teljesíthető.
[35] A Kntv. 72. § (1) bekezdése kimondja, hogy a gyermek tankötelezettségének teljesítéséről a szülő köteles gondoskodni. Azonban e körben az állam is teljesít bizonyos feladatokat: a tankötelesek nyilvántartását a járási hivatal vezeti, hivatalból elrendeli és felügyeli a tankötelezettség teljesítését, illetve ellátja a tanköteles tanuló igazolatlan mulasztása esetén a törvény vagy kormányrendelet által feladat- és hatáskörébe utalt feladatokat is [Kntv. 45. § (7)-(8) bekezdések].
[36] A nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet (a továbbiakban: R.) 51. §-a értelmében, ha a tanuló a tanítási óráról, a kollégiumi foglalkozásról távol marad, mulasztását igazolnia kell. A mulasztás igazoltnak minősül, ha a tanuló - kiskorú tanuló esetén a szülő írásbeli kérelmére - a házirendben meghatározottak szerint engedélyt kapott a távolmaradásra; ha beteg volt, és azt a házirendben meghatározottak szerint igazolja [az 51. § (1) bekezdése alapján ehhez a betegség miatt bekövetkezett távollét pontos időtartamát is magában foglaló orvosi igazolás kell]; illetve ha hatósági intézkedés vagy egyéb alapos indok miatt nem tudott kötelezettségének eleget tenni.
[37] Az igazolatlan mulasztásnak a jelenlegi szabályozási környezetben az alábbi következményei vannak:
[38] a) Komplex jelzőrendszer
[39] Igazolatlan mulasztás esetében (ld. R. 51. §) a szülőt értesíteni kell, ha pedig a mulasztás egy tanítási évben eléri a tíz órát, értesíteni kell a gyámhatóságot, az általános szabálysértési hatóságként eljáró kormányhivatalt - a gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedő tanuló kivételével -, tanköteles tanuló esetén a gyermekjóléti szolgálatot is, továbbá gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedő tanuló esetén a területi gyermekvédelmi szakszolgálatot is. Az értesítést követően a gyermekjóléti szolgálat intézkedési tervet készít, amelyben a mulasztás okának feltárására figyelemmel meghatározza a gyermeket, a tanulót veszélyeztető és az igazolatlan hiányzást kiváltó helyzet megszüntetésével, a gyermek óvodába járásával, a tanulói tankötelezettség teljesítésével kapcsolatos, továbbá a gyermek, a tanuló érdekeit szolgáló feladatokat. Ismételt értesítési kötelezettség keletkezik, amennyiben az igazolatlanul mulasztott órák száma eléri a 30, illetve az 50 órát.
[40] b) Tanulmányi következmény
[41] A mulasztásnak az R. 51. § (7) bekezdésében felsorolt súlyosabb esetei - kivéve, ha a nevelőtestület osztályozóvizsga letételét engedélyezi - évfolyamismétléshez vezethetnek.
[42] c) Anyagi jellegű hátrány
[43] A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.tv.) 6. § (1) bekezdése szerint gyermek nevelésével, iskoláztatásával járó költségekhez az állam havi rendszerességgel járó nevelési ellátást vagy iskoláztatási támogatást (a továbbiakban együtt: családi pótlékot) nyújt, azonban a 15. § (1) bekezdés b) pontja szerint 50 igazolatlan óra az ellátás szüneteltetését eredményezi, és a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet 91/G. § (2) bekezdése alapján a 16. életévét be nem töltött gyermek védelembe vételével jár. Ebben az esetben a családi pótlék természetbeni formában történő nyújtásáról a gyermek védelembe vételéről határozatot hozó gyámhatóság dönthet [Cst.tv. 6. § (2) bekezdés].
[44] d) Szabálysértési és büntetőjogi felelősség
[45] Az egy tanévben 30 órát elérő igazolatlan mulasztás esetében az R. 51. § (6) bekezdés b) pontja és a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 247. § c) pontja alapján a szülőt szabálysértési felelősség is terhelheti. Súlyosabb esetben felmerülhet a kiskorú veszélyeztetése mint bűncselekmény megvalósulása is, ugyanakkor a 22/2007. BK vélemény hangsúlyozza, hogy ennek törvényi előfeltétele, hogy "az említett súlyos kötelességmulasztás azzal a következménnyel járjon, hogy a gyermek szellemi fejlődését veszélyeztesse. Ezt a nyilván inkább kivételesen előforduló következményt esetleg szakértő bevonásával, a tárgyaláson felmerült egyéb bizonyítékok alapján lehet megállapítani."
[46] A tankötelezettség teljesítése tehát az eddigi szabályozási rendszerben sem volt kizárólag a tanuló és a szülő magánügye, az állam különböző csatornákon igyekezett befolyást gyakorolni a kötelezettség megfelelő teljesítése érdekében. A támadott előírás szerint az állam közvetlen szerepet is vállal a tankötelezettség teljesítésének biztosításában: a rendőr azt a - nagykorú kísérete nélküli - 14. életévét be nem töltött tanulót, aki nem tudja hitelt érdemlően igazolni, hogy a tanítási napon a tanítási órától vagy az iskola által szervezett kötelező foglalkozástól engedéllyel maradt távol, vagy arról engedéllyel távozott el - a nevelési-oktatási intézménnyel történt előzetes egyeztetést követően - a nevelési-oktatási intézmény vezetőjéhez kísérheti. Az előírásnak a fentebb vázolt, eddig fennálló rendszerébe hozott újdonsága az, hogy az a köznevelés szabályozásában először megteremti a rendőrség intézkedési lehetőségét a tankötelezettségét nem teljesítő 14 éven aluli gyermekek vonatkozásában.
[47] 4. Az indítványozó a gyermekek emberi méltósághoz való jogának és gondoskodáshoz, védelemhez való jogának a sérelmét látja a rendőri intézkedési lehetőség megteremtésében, emellett pedig egyidejűleg a szülők nevelés megválasztásához való jogának a sérelmére is hivatkozik.
[48] 4.1. Az emberi méltóság az alkotmányos rendszer záróköve, olyan, az alapjogi hierarchia csúcsán álló érték és jog egyben, mely-az Alaptörvény II. cikke értelmében - sérthetetlen.
[49] Az alapjogi biztos az emberi méltóság sérelmét látja abban, hogy a gyermek szavahihetősége kétségbe vonható azáltal, hogy a rendőr csak írásos igazolást fogadhat el az Rtv. 34/A. §-a értelmében, emellett pedig a gyermeknek megalázó lehet, ha rendőr kíséri az iskolába.
[50] Az Alkotmánybíróság azonban nem osztja az indítványozó álláspontját abban a kérdésben, hogy a tanköteles korú gyermekkel szembeni intézkedésnek az Rtv. 34/A. §-ában foglalt esete nyilvánvalóan megalázónak, a gyermeket lealacsonyítónak minősülne. Bizonyos élethelyzetekben a rendőri intézkedések a felnőtt emberek számára is kellemetlenek, de az emberi méltóság alkotmányjogi értelemben vett védelme nem zárja ki az ilyen - törvényes - intézkedést. A méltóság sérelme csak akkor állapítható meg, ha az intézkedés nyilvánvalóan megalázó, lealacsonyító jellegű, s így az egyén önrendelkezésének, autonómiájának "érinthetetlen belső magja" kerülne veszélybe.
[51] Egy rendőri intézkedés (igazoltatás, közúti ellenőrzés stb.) tehát önmagában - lealacsonyító, megalázó körülmények hiányában - még nem eredményezi az emberi méltóság sérelmét, ugyanígy az sem, ha az intézkedéssel érintett személy által elmondottakat a rendőr ellenőrizheti (ellenőrizni köteles). Ennek megfelelően jelen ügyben a gyermek emberi méltóságának a sérelme nem állapítható meg.
[52] Hangsúlyozandó: mindezektől elkülönülő kérdés a konkrét intézkedés, a konkrét ügyben alkalmazott - esetleg zaklató jellegű vagy megalázó - bánásmód megítélése. Ha a gyermekek emberi méltósághoz való joga a jogalkalmazás során sérelmet szenved, az Rtv. 92. § (1) bekezdésében és a IX. Fejezet ehhez kapcsolódó, további előírásaiban foglaltak szerint jogorvoslattal (panasszal) élhetnek, illetve az ombudsman-hoz fordulhatnak. Jelen ügynek azonban csak a normatív szabályozás alkotmányosságának a vizsgálata a tárgya.
[53] 4.2. Hangsúlyozni kell, hogy az általános cselekvési szabadság nem élvez az emberi méltósághoz hasonló feltétlen védelmet, s azzal, hogy az Alaptörvény a tankötelezettséget intézményesíti, a tanköteles korúak cselekvési szabadsága egy sajátos, alaptörvényi kötelezettséggel egészül ki. Ez a kötelezettség szorosan összekapcsolódik a gyermeket megillető, az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdése által biztosított, megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való joggal. Az oktatás jelentősége ugyanis a gyermekek mindenek felett álló érdeke, szellemi és erkölcsi fejlődése szempontjából nem tagadható. A szülőknek a gyermekük taníttatására - a gyermek testi, lelki és szellemi fejlődése biztosítására - vonatkozó alkotmányos kötelezettsége gyermeknek az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében rögzített alapvető alkotmányos jogai védelmét szolgálja (Vö. 214/B/2003. AB határozat, ABH 2007, 1505, 1510.). Tehát a tankötelezettség a gyermekvédelem sajátos jogintézményének is tekinthető: amint arra maga az állampolgári jogok országgyűlési biztosának AJB 4149/2010. sz. Jelentése is hivatkozik, ennek "igazolható elvi alapja az, hogy az alapszintű oktatás elmaradása olyan súlyos, később be nem hozható hátrányt eredményez, melyet adott esetben sem a gyermek, sem a szülő nem lát előre. Az oktatásból való kiesés súlyosan negatív hatása [...] nem azonnal, hanem közép vagy hosszú távon jelentkezik."
[54] A jelen ügy megítélése szempontjából az alapvető jelentőségű kérdés az állami fellépés szerepe a tankötelezettség teljesítésének, illetve a gyermekek védelemhez való jogának a biztosítása területén. Mindezt pedig azzal összefüggésben kell vizsgálni, hogy a szülő nevelés megválasztásához való jogának mi a tartalma és a terjedelme.
[55] Az Alaptörvény XVI. cikke szerinti gondoskodáshoz és védelemhez való jogot az Alkotmány is biztosította. A korábbi és a jelenleg hatályos előírás közötti különbség abban áll, hogy az Alkotmány még kifejezetten előírta, hogy a gyermeket a védelem a család, az állam és a társadalom részéről is megilleti, az Alaptörvény azonban a kötelezetteket már nem nevezi meg. Ez a szövegmódosulás a rendelkezés értelmezése szempontjából érdemi változást mindazonáltal nem jelent: a védelem és gondoskodás változatlanul a család, az állam és a társadalom kötelessége is - ebben a sorrendben. Ez azt jelenti, hogy a gyermeknek - eddig és ezután is - természetesen és elsősorban [Vö. a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-án kelt Egyezmény 18. cikk (1) bekezdése] a családjától (szüleitől) kell megkapnia a szükséges védelmet. "A testi fejlődés biztosítására vonatkozó kötelességek a tartás, gondozás. A szellemi, erkölcsi fejlődés lehetővé tétele a nevelés megválasztásával [Alkotmány 67. § (2) bekezdés] a világnézeti, vallási, kulturális, művészeti, tudományos oktatásának biztosításával, szeretetteljes családi légkör kialakításával történik." (995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528.)
[56] "Az állam kötelessége az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére" a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről." [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.] Ezért a családi védelmet mint belső viszonyt kiegészíti (de adott esetben pótolja is) az - objektív intézményvédelmi kötelezettségből fakadó - állami (és a társadalmi) védelem. Jelen ügyben a kiegészítő védelem lényege a gyermek egészséges fejlődése feltételeinek biztosításához való állami hozzájárulás. Ennek konkrét tartalma mindig egy, éppen vizsgált szabályozás vonatkozásában határozható meg és bontható ki. Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott, hogy az állam intézményvédelmi kötelezettsége a legkülönbözőbb állami kötelezettség-teljesítésekben nyilvánul meg, ezek formája, módja, mértéke az alkotmányi rendelkezésből nem következik [731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 807.; 79/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 399, 405.; 429/B/2001. AB határozat, ABH 2005, 987, 991-992.; 666/B/2004. AB határozat, ABH 2006, 2061, 2063-2064.; 844/E/2005. AB határozat, ABH 2007, 2544, 2547.]. Ugyanakkor iránymutató jelleggel leszögezésre került, hogy "amíg [...] az Alkotmányban megfogalmazott állampolgári alapjogok esetében az állam részéről általában a passzivitás az elvárható magatartás, addig a gyermek jogai védelmében a családot, közelebbről a szülőt terhelő alkotmányos alapkötelezettségek esetén az államot aktív magatartásra kötelezi az Alkotmány 67. § (1) bekezdése, kifejezett kötelezettségeket állapítva meg számára." (995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528.) "[A]z állam szerepe a gyermekek védelmében és a róluk való gondoskodásban az, hogy meghatározza a gyermekek alapvető jogai érvényesítésének garanciáit, létrehozza és működtesse a gyermekek védelmét biztosító intézményrendszert. Az Alkotmány az államnak igen tág szabályozási teret ad a gyermekvédelmi rendszer kialakításában." [114/2010. (VI. 30.) AB határozat, ABH 2010, 579, 582.]
[57] Család hiányában - illetve a kötelezettségét nem teljesítő szülő esetében - a gyermekekről való gondoskodás állami kötelezettsége konkréttá is válik: ilyen esetben a családi védelmet, gondoskodást nemhogy kiegészíti, hanem egyenesen pótolja -pótolni köteles - az állam. "[H]a a gyermeknek nincs vagy a szülői kötelességeket nem teljesítő szülője van, akkor helyettük az államnak kell helytállania. Ez ad a jogalkotó államnak lehetőséget a törvényes beavatkozásra, és kötelezi az államot közvetlen helytállásra (tartás) a védelem és gondoskodás feladatára (büntető rendelkezések, állami gondozásba vétel)" (995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528.).
[58] Összefoglalásul: a tankötelezettség a gyermekek egészséges fejlődéshez való jogának biztosítására szolgáló sajátos alaptörvényi jogintézmény. Az említett jog biztosításában az - elsődleges szerepet játszó-családon kívül azonban az államnak is feladata van.
[59] 4.3. A szülőnek a nevelés megválasztásához való joga [az Alaptörvény XVI. cikk (2) bekezdése szerint a szülőknek joguk van megválasztani a gyermeküknek adandó nevelést] - összefüggésben az Alaptörvény VII. cikk (1) bekezdésével (gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága) - azt jelenti, hogy a szülők gyermekeikről saját világnézetüknek és lelkiismereti meggyőződésüknek megfelelően gondoskodhatnak, tehát "[e]lsősorban a szülők (gondviselők) jogosultak arra, hogy döntsenek a gyermekeik testi és szellemi fejlődésével kapcsolatos kérdésekben. A szülők választhatnak egészségügyi szolgáltatót, oktatási intézményt, ők dönthetnek arról, hogy milyen világnézeti nevelésben részesüljenek gyermekeik. Az egyes egészségügyi ellátások, a lehetséges alternatívák között is a szülők döntenek." [39/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABH 2007, 464, 481.] "E szülői jog lényeges tartalma tehát az: a szülők maguk döntenek arról, hogy hagyományaik, családi szokásaik, társadalmi helyzetük, vallási és erkölcsi meggyőződésük, anyagi lehetőségeik szerint miként választják meg a gyermek nevelését, oktatását biztosító intézményt, módszert, eszközöket. Ebbe külső hatalom, a családon kívülálló személy nem avatkozhat be." (995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 527.)
[60] A neveléshez való jog azonban nem választható el sem a tankötelezettségtől, sem pedig az államnak a gyermekek védelmében és a róluk való gondoskodásban betöltött szerepétől. A taníttatás kötelezettsége egyrészt eleve a neveléshez való jog immanens alaptörvényi korlátját jelenti: a szülő eldöntheti, milyen taníttatásban részesíti tanköteles kiskorú gyermekét, de nem választhatja azt, hogy egyáltalán nem taníttatja őt, ez ugyanis ellentétes lenne az Alaptörvényben írtakkal. Továbbá, bár elsősorban a szülő joga eldönteni, hogy milyen nevelési modellt követ, és ennek részeként milyen nevelési elvekkel, eszközökkel biztosítja, hogy a tanköteles gyermek részt vegyen a tanítási órákon - és az egyéb, az iskola által szervezett, kötelező foglalkozásokon -, ennek biztosítása egyben kötelessége és felelőssége is. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a szülő neveléshez való jogának a határa itt húzódik: ha - felróhatóságtól függetlenül - nem akarja, vagy nem képes elérni, hogy gyermeke teljesítse a tankötelezettségét (részt vegyen a tanítási órákon stb.), a gyermek védelmében állami beavatkozásnak is helye van.
[61] Az iskolakerülés kezelése természetesen elsősorban szülői és iskolai együttműködést, nevelési és pedagógiai módszereket igényel. Az Rtv. 34/A. §-a szerinti előírás, az iskolába kísérés csak a probléma "tüneti" kezelése. Rendszeres iskolakerülés esetében hosszú távú eredmény csak megfelelő nevelési folyamat eredményeképpen várható.
[62] Ugyanakkor a rendőri intézkedés nem jelent olyan drasztikus beavatkozást, ami a gyermek neveléséből, gondozásából a szülőt kizárná, vagy az általa követett nevelési modellt megváltoztatná. Nem minősíthető továbbá sem a szülő, sem a gyermek vonatkozásában szankciónak sem, annak - a tankötelezettség teljesítésével való kapcsolatán túl - a gyermekek védelmét konkrétan biztosító szerepe van: a kiskorúak a társadalom fokozott védelemre, felügyeletre és gondoskodásra szoruló csoportját alkotják; életkorukból fakadóan általában még nem képesek a rájuk leselkedő veszélyeket felmérni, s azokat elkerülni. A tanítási időben közterületeken, közforgalmú járműveken, bevásárlóközpontokban stb. nagykorú felügyelete nélkül - tipikusan a szülő tudta nélkül - tartózkodó 14 éven aluli gyermekek egyre több és egyre súlyosabb veszélynek vannak kitéve, melyek megelőzése és elhárítása az állam intézményes gyermekvédelmi kötelezettsége.
[63] 4.4. Az eddigiekből nyilvánvaló, hogy bár a gyermeknek elsősorban a családjától (szüleitől) kell megkapnia a szükséges védelmet és gondoskodást, ennek hiányában az állam válik kötelezetté. A rendőri intézkedés lehetősége semmiképpen nem minősíthető a gyermek személyiségét, testi, szellemi vagy erkölcsi fejlődését negatívan érintő, jövőjét meghatározó kárnak vagy veszélynek. Ha egy-egy szülő a saját nevelési elveivel ellentétesnek tartja is a rendőri ellenőrzés (intézkedés) lehetőségét, nem állítható, hogy az általában a szabad és önálló, felelős felnőtté történő nevelés ellen hatna, tehát, hogy a gyermekek személyiségfejlődését nyilvánvalóan negatív irányba mozdítaná el. Az Rtv. 34/A. §-ának beiktatása sem a gyermek, sem a szülő helyzetét, jogait nem érinti hátrányosan, ellenkezőleg, a társadalomban élés feltételeinek betartására nevel.
[64] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Rtv. 34/A. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló utólagos normakontroll indítványt elutasította.
[65] 5. Az indítványozó külön indokolás nélkül, pusztán a szoros összefüggés okán kérte a Kntv. 41. § (7) bekezdés a) pontjának "rendőrség" szövegrésze megsemmisítését. Tekintettel az Rtv. 34/A. §-ára vonatkozó indítvány elutasítására, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérelem ezen része tárgytalanná vált, ezért ebben a vonatkozásban az Abtv. 59. §-a és az Ügyrend 63. § (2) bekezdés e) pontja alapján az eljárást megszüntette.
[66] A jogszabály hatályba lépésére, illetve az érdemi döntés meghozatalára tekintettel a jogszabály hatályba lépésének felfüggesztése kérdésében az Alkotmánybíróságnak nem kellett döntenie.
Budapest, 2013. február 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/3511/2012.