17/2002. (IV. 17.) AB határozat
az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről szóló 1999. évi LXI. törvény 1. § alapján a törvény mellékletében szereplő, "a nagybirtokrendszer megszüntetéséről és a földmíves nép földhözjuttatása tárgyában kibocsátott kormányrendelet törvényerőre emeléséről szóló" 1945. évi VI. törvényt hatályon kívül helyező rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az arra irányuló indítványt, hogy a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, mert nem hozott olyan jogszabályt amely alapján Földes Község egykori tulajdonát képező külterületi földingatlanokért Földes Nagyközség Önkormányzata kártalanításban részesülhetne, elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről szóló 1999. évi LXI. törvény 1. § alapján a törvény mellékletében szereplő, "a nagybirtokrendszer megszüntetéséről és a földmíves nép földhözjuttatása tárgyában kibocsátott kormányrendelet törvényerőre emeléséről szóló" 1945. évi VI. törvényt hatályon kívül helyező rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Földes Nagyközség polgármestere az Önkormányzat nevében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte a nagybirtokrendszer megszüntetéséről és a földmíves nép földhözjuttatása tárgyában kiadott 600/1945. ME rendelet törvényerőre emeléséről szóló 1945. évi VI. törvénycikkel (a továbbiakban: Tv.) kapcsolatban. Az indítványozó kifejtette, hogy Hajdúvármegye Földbirtokrendező Tanácsa a Tv. alapján megváltás kimondásával igénybe vette Földes Község tulajdonát képező 235 hold 1085 négyszögöl, és Földes Község által létrehozott "Kállay Alapítvány" tulajdonában lévő 390 hold 463 négyszögöl nagyságú külterületi földingatlanokat. Az Tv. 39. §-a alapján az elvett ingatlanokért kártalanítás jár, de az állam ezt a mai napig nem teljesítette. Az indítványozó kártalanítási igényének érvényesítésére bírósághoz fordult. A bíróságok azt juttatták kifejezésre, hogy a volt tulajdonosok kártalanítása időpontját, módját és mértékét jogszabály nem határozza meg, a kárpótlás iránti igényt megalapozó jogszabály hiányában nem lehetséges annak kimondása, hogy az igénylő kárpótlásra jogosult.
Az indítványozó a fentiek miatt az Alkotmánybíróságtól annak kimondását kérte, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn atekintetben, hogy az állam nem alkotott olyan jogszabályt, amely az indítványban jelzett körben a tulajdoni sérelmeket orvosolja. Az indítványozó szerint az alkotmányellenes helyzet az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alapján áll fenn.
2. Az indítvány benyújtását követően a Tv.-t hatályon kívül helyezte az 1999. évi LXI. törvény. Az indítványozó - anélkül, hogy korábbi kérelmét visszavonta volna - újabb "alkotmányossági panasznak" nevezett beadványt nyújtott be, amelyben az 1999. évi LXI. törvény 1. §-a alapján a törvény mellékletében szereplő Tv.-t hatályon kívül helyező rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisítését kérte. A beadvány tartalmában utólagos normakontrollra irányul. Az indítványozó előadta, hogy míg az állampolgárok tulajdonában okozott károk a kárpótlás során orvoslásra kerültek és az alkotmányellenes helyzet megszűnt, addig a nem állampolgárok tulajdonában okozott tulajdoni sérelmekért az állam a mai napig nem állt helyt. Az Alkotmány 13. §-a alapján az alkotmányellenes helyzet ez utóbbi körben továbbra is fennáll. Az indítványozó szerint amikor az Országgyűlés megalkotta az 1999. évi LXI. törvényt, s annak mellékletében az 1945. évi VI. törvényt hatályon kívül helyezte, figyelmen kívül hagyta, hogy az állam e törvényben vállalt kártalanítási kötelezettségét még nem teljesítette. Az indítványozó érvelése alátámasztására hivatkozott az Alkotmánybíróság 66/1992. (XII. 17.) AB határozatára is.
II.
1. Az Alkotmány irányadó szabályai szerint:
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
2. A Tv. vonatkozó rendelkezése értelmében:
"39. § E rendelet céljainak megvalósításánál irányadó elv, hogy a 4. §-ban felsorolt személyek kivételével az igénybevett földbirtok ingó és ingatlan felszerelés, üzemek stb. tulajdonosának kártalanítás jár, a földhözjuttatottak pedig megváltási árat tartoznak fizetni.
Az igénybe vett földbirtokok tulajdonosainak kártalanítása, illetve a kártalanítás erejéig a telekkönyvi hitelezők kielégítése az állam feladata.
A földhözjuttatottak által fizetett megváltási összegből, földbirtokrendező alap létesül, melyből az állam teherbíróképessége szerint kártalanítja a megváltást szenvedőket. A földbirtokrendező alapot a Földmívelésügyi Miniszter által létesítendő vagy kijelölt szerv kezeli."
3. Az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről 1999. évi LXI. törvény az alábbiakról rendelkezik:
"1. § Az e törvény mellékletében felsorolt törvények és törvényerejű rendeletek e törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályukat vesztik.
2. § Ez a törvény a kihirdetését követő 3. napon lép hatályba.
[Melléklet az 1999. évi LXI. törvényhez]
A törvény 1. §-a alapján hatályukat vesztő törvények és törvényerejű rendeletek
1945. évi VI. törvény a nagybirtokrendszer megszüntetése és a földműves nép földhöz juttatása tárgyában kibocsátott kormányrendelet törvényerőre emeléséről;"
III.
Az indítványok megalapozatlanok.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint "Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére."
Jelen ügyben az indítvány benyújtásakor még hatályos Tv.-t -1999. június 24-i hatállyal - hatályon kívül helyezte az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről szóló 1999. évi LXI. törvény. Ennek következtében a Tv. egykori kártalanítási kötelezettséget előíró rendelkezése sincs már hatályban. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227, 231.]
Az indítványozó szerint az egykori tulajdonelvonásért járó kártalanítási kötelezettség elmaradása az Alkotmány 13. §-ából eredő tulajdonjogot - azon belül a tulajdonvédelem garanciájának tekinthető 13. § (2) bekezdésbe foglalt kisajátítási szabályt - sérti. Ezért az alapjog érvényesítéséhez szükséges garanciák hiányának vizsgálata körében az indítványozó eredeti kérelme az érdemi eljárásra alkalmas. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatával szoros összefüggést mutat az 1999. évi LXI. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálata, hiszen a kártalanítást előíró szabályt hatályon kívül helyező törvény alkotmányossági megítélésének előfeltétele az arról való döntés, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alapján az államnak az indítvánnyal érintett körben fennáll-e a kártalanítási kötelezettsége.
2. Az indítványozó által fölvetett probléma alapját képező Tv.-t az Alkotmánybíróság - amint arra az indítványozó is hivatkozik - a 66/1992. (XII. 17.) AB határozatában vizsgálta, s a Tv. egyes rendelkezéseit megsemmisítette (ABH 1992. 293.). A határozat többek között rámutatott: "A földreform megindításakor a kártalanítás mellett történő igénybevételt a jogalkotó megfelelő garanciákkal kívánta végrehajtani. Ez az elgondolás azonban a tényleges végrehajtás során később formálissá vált. A garanciául szolgáló jogszabályi rendelkezések hiányosságait nem pótolták részletszabályok. Így megállapítható, hogy bár a jogszabály felállította a föld birtokrendező testületeket, a hatásköri szabályok között nem rendezte a kártalanítás eljárási szabályait." (ABH 1992. 293., 297-298.) Az Alkotmánybíróság kifejtette továbbá, hogy "az a szabályozás, amely az elvont tulajdonért állami helytállást ígért, majd az erre vonatkozó jogszabályi rendezést mellőzte, végül e kötelezettségvállalást a jogosulti igényérvényesítés kizárásával visszavonta, az állam ellenérték nélküli tulajdonszerzéséhez vezetett. Az így kialakult helyzet - azon túlmenően, hogy ellentétben áll az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével - azért is alkotmányellenes, mert összeegyeztethetetlen a jogállamisággal.
Az alkotmányellenes helyzet mindaddig fennállott, amíg az állam meg nem alkotta 'a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról' szóló 1991. évi XXV. törvényt. Ebben az Alkotmánnyal összhangban, eredeti kötelezettsége megújításával szüntette meg az említett alkotmányellenes helyzetet." (ABH 1992. 293., 302.)
Az Alkotmánybíróság e döntéséből is megállapítható, hogy a tulajdoni sérelmekért egykor kilátásba helyezett, de elmaradt kártalanítás alkotmányosan elfogadható módja a kárpótlás jogintézménye. A tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kpt.) 1. § (1) bekezdése azonban a természetes személyekre szűkíti a kárpótlásra jogosultak körét, a Kpt. 1. számú melléklete a 10. pontban - mint a kárpótlás alapjául szolgáló jogszabályt - megjelöli Tv.-t is. Tehát a természetes személyek a Tv. alapján részesültek kárpótlásban.
Az indítványozó által fölvetett problémának az a lényege, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdéséből következően az államnak - a természetes személyek kárpótlásán túlmenően - fennáll-e a kárpótlási kötelezettsége ez egykori községi tulajdont képező ingatlanok után. Az ügy irataiból és az Alkotmánybírósághoz intézett beadványból is kiderül, hogy az indítványozó mind a rendes bíróságok előtt, mind pedig az Alkotmánybíróság előtt Földes Nagyközség Önkormányzata nevében, az (egykori községet, most) önkormányzatot érintő tulajdoni sérelem miatt indított eljárást.
3. Az állampolgárokat ért tulajdoni sérelmek orvoslása, és a különböző szervezetek feladataik teljesítéséhez szükséges vagyonnal való ellátása annyiban azonos gyökerű, amennyiben mindkettő a társadalmi tulajdon lebontásához, és a tulajdonviszonyoknak a jogállami alkotmánynak megfelelő rendezéséhez kapcsolódik. Jellegében azonban két eltérő folyamatról van szó. Míg az állampolgárok esetében a múlt sérelmeinek orvoslása a domináns elem, addig egyes szervezetek tekintetben a tulajdonhoz való juttatás elvi alapja elsősorban az, hogy a juttatott vagyon az alapjogok érvényesítéséhez, illetve az alkotmányos - a jogállami Alkotmány szerinti - feladatok ellátásához szükséges. Az Alkotmánybíróság már a szakszervezeti vagyon újrafelosztását vizsgáló döntésében utalt arra, hogy a vagyon alkotmányos jogok szolgálatában áll, az Alkotmány 63. §-ában deklarált egyesülési jog és az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdésébe foglalt érdekvédelmi szervezkedési szabadság érvényesítését hivatott biztosítani [26/1992. (IV. 30.) AB határozat ABH 1992.135., 138.]. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló törvény vizsgálata során az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a vagyonjuttatás szoros összefüggésben van az Alkotmány 60. §-ában meghatározott vallásszabadság érvényesülésével [4/1993. (II. 12.) AB határozat ABH 1993. 48., 65., 67.]. E határozat a jelen ügyszempontjából is lényeges megállapítást tartalmaz: "Egészen más jellegű, de átfogó szabályozási igényük, továbbá az állammal szembeni autonómiájuk alapján a helyi önkormányzatok hasonlíthatók össze az egyházakkal. Közös vonásuk az is, hogy az önkormányzat is elválaszthatatlan egyalapvető jog, a választópolgárok közösségét megillető önkormányzás joga gyakorlásától (Alkotmány 42. §)." [4/1993. (II. 12.) AB határozat ABH 1993. 48., 65.] Az Alkotmánybíróság e határozatában az egyházi és az önkormányzati vagyonjuttatást a tulajdonszerzés alkotmányossági megalapozásának bemutatása érdekében hasonlította össze, egyébként az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az egyházak összehasonlítása az önkormányzatokkal csak a fenti szempontokra szorítkozhat. [4/1993. (II. 12.) AB határozat ABH 1993. 48., 65-66.]
Az Alkotmánybíróság azonban következetesen elutasította az olyan szervezetek kárpótlási (vagy egyéb vagyonjuttatási) igényét, amelyek alkotmányos jogokhoz vagy feladatokhoz nem kötődnek szorosan, illetve az adott szervezetek valamely alapjog megvalósításának nem egyedüli vagy szükségszerű eszközei. Így a társadalmi tulajdon lebontásához kapcsolódva az Alkotmánybíróság nem állapított meg alkotmányellenességet a jogi személyek tágabb körének - civil szervezeteknek, különböző társulásoknak - a vagyonjuttatásból való kimaradása tekintetében (lásd: 1395/E/1996. AB határozat ABH 1998. 667.; 707/B/1997. AB határozat ABH 2000. 702.).
Az önkormányzatok tulajdonszerzését illetően meghatározó jelentőségű megállapításokat tartalmaz a 16/1991. (IV. 20.) AB határozat. E döntésben az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a társadalmi tulajdon lebontása során a tulajdoni rendszert átalakító törvények az önkormányzatok tulajdonszerzését nem polgári jogi jogutódlással biztosítják, hanem az átalakulást az új tulajdoni rendszert kialakító törvényhozás valósítja meg, mindenkori gazdasági és politikai céljait követve. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint, amíg egy érintett vagyontárgyra nézve az átalakulás nem következett be, nincs joga az új tulajdoni forma jövendő alanyának arra, hogy a tulajdonszerzés feltételeit meghatározza, illetőleg befolyásolja. Az új tulajdon védelme az átalakulás folyamatának megtörténte után következik be, azt követően azonban a tulajdon alkotmányos védelme teljessé válik (ABH 1991 58., 63-64.). Az Alkotmánybíróság a 2100/B/1991. AB határozatában kifejtette, hogy az államnak az önkormányzatok tulajdonába adandó vagyoni kör meghatározására nézve is meglehetősen nagy a törvényhozói és tulajdonosi szabadsága (ABH 1992.554., 556-557.). "Az Alkotmányból nem vezethető le az, hogy az állam bizonyos, meghatározott vagyontárgyakat köteles az önkormányzatok tulajdonába adni." [36/1998. (IX. 16 ) AB határozat ABH 1998. 263., 266.]
Az Alkotmánybíróság e határozataiból megállapítható, hogy az önkormányzatok tulajdonhoz való juttatása nem a múltból ered, hanem az Alkotmánynak az 1990. évi LXIII. törvénnyel történő módosítása alapján megállapított, a "helyi önkormányzatok" címet viselő IX. fejezetéből, azon belül is a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való jogából. Az Alkotmány 44/C. §-ába foglalt felhatalmazás alapján született a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, amelynek 107. §-a az önkormányzati tulajdon első köréről rendelkezett, majd az önkormányzatok tulajdonhoz való juttatásának jelentős állomása volt az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Övt). Az Alkotmánybíróság az Övt. alkotmányossági vizsgálata során - az 1671/B/1991. AB határozatban - a jelen üggyel rokon problémát bírált el, amikor azt a jogszabályi rendelkezést vizsgálta, amely nem tette lehetővé, hogy korábban megyei tulajdonban lévő, majd államosított műemléképület - a maga egészében - visszakerüljön a megyei önkormányzat tulajdonába (ABH 1997. 557., 563.). Az Alkotmánybíróság az indítványt a korábbi határozatában kifejtett elvi álláspontjára hivatkozva utasította el: alkotmányosan szükséges az, hogy "a társadalmi tulajdon lebontása során a tulajdoni rendszert átalakító törvények a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket, és az 1989. október 23-i alkotmánymódosítás folytán esedékessé vált kötelezettségeket is elosszák azok között, akik a társadalmi tulajdont ingyenesen megszerzik." [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991. 58., 63.]".
A fentiek alapján megállapítható, hogy az állampolgárok tulajdonában okozott sérelmekért nyújtott kárpótlás jogintézménye, és a különböző szervezetek (köztük az önkormányzatok) vagyonhoz való juttatása két különböző folyamatban történt, a vagyonhoz juttatásnak eltérőek az alkotmányos alapjai. Mint kifejtésre került, a különböző szervezetek tulajdonhoz juttatása - a tulajdoni rendszer átalakítása során - annak függvényében alakult, hogy miképp kötődik az adott szervezet a jogállami Alkotmány deklarált feladataihoz, az abban foglalt alapjogok érvényesítéséhez. Ezért alkotmányossági szempontból nem megalapozott az indítványozónak az az érve, hogy míg az állampolgárok tekintetében az alkotmányellenes helyzet megszűnt, addig a nem természetes személyek tekintetében továbbra is fennáll. Az Alkotmánybíróság fent bemutatott ítélkezési gyakorlatából megállapítható, hogy a különböző szervezetek tulajdonhoz juttatása nem hasonlítható az állampolgárokat ért tulajdoni sérelmek rendezéséhez.
4. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az a tény, hogy a tulajdoni rendszer átalakítása során az önkormányzatok tulajdonszerzése nem polgári jogi jogutódlással jött létre, illetve az, hogy az önkormányzatoknak - mint az új tulajdoni forma jövendő alanyainak - az Alkotmány alapján nincs (nem volt) joguk arra hogy meghatározott tulajdoni tárgyakat megszerezzenek (ABH 1991. 58., 63-64), alkotmányossági szempontból azzal jár, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdésébe foglalt tulajdonvédelmi garancia is csak a jogállami alkotmányt követően (újólag) megszerzett tulajdonra vonatkozik. Ezt fejezi ki az Alkotmánybíróság több döntésében szereplő - az önkormányzatokra vonatkoztatott - azon megállapítása, hogy "amint az átalakulás folyamata megtörtént, az új tulajdon védelme természetesen teljes" (ABH 1991. 58., 64.). Mivel az önkormányzatok (mint új alkotmányos szervek) tulajdonhoz való juttatása a jogállami Alkotmányt követően az alkotmányos feladataik ellátásához mérten történt, ezért az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alapján nem formálhatnak jogot az egykor bizonyíthatón községi tulajdonban volt konkrét vagyontárgyakra. E tekintetben az államnak kárpótlási kötelezettsége sem áll fenn, attól függetlenül, hogy az egykori kártalanítási kötelezettséget előíró jogszabályi rendelkezés - jelen esetben a Tv. 39. §-a - hatályban van-e vagy sem.
Az Alkotmánybíróság a föntiek alapján megállapította, hogy nem áll fenn mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, hogy Földes Község tulajdonát képező 235 hold 1085 négyszögöl, és Földes Község által létrehozott "Kállay Alapítvány" tulajdonában lévő 390 hold 463 négyszögöl nagyságú földtulajdon elvonásáért - a megfelelő jogi szabályozás hiányában - Földes Nagyközség Önkormányzata nem részesült kártalanításban.
Az Alkotmánybíróság által kifejtett fenti gondolatmenetből következik, hogy az 1945. évi VI. törvénycikkel törvényerőre emelt 600/1945. ME rendeletet hatályon kívül helyező 1999 évi LXI. törvény sem támadható megalapozottan az Alkotmány 13. §-ának sérelme miatt. A jelenlegi önkormányzatoknak az Alkotmány alapján nem keletkezett tulajdoni igénye a Tv.-be foglalt kártalanítást előíró rendelkezés szerint, ezért annak hatályon kívül helyezése nem áll ellentétben az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel az utólagos normakontrollra irányuló indítványt is elutasította.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét, annak elvi jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k., Dr.
alkotmánybíró
Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 747/B/1999.