470/B/1998. AB határozat

Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlése által az önkormányzati tulajdonú közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvízért, illetőleg az önkormányzati tulajdonú közüzemi csatornamű használatáért fizetendő díjakról alkotott 1996. évi 38. számú rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi

határozatot:

Az Alkotmánybíróság Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlése által az önkormányzati tulajdonú közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvízért, illetőleg az önkormányzati tulajdonú közüzemi csatornamű használatáért fizetendő díjakról alkotott 1996. évi 38. számú rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlése által az önkormányzati tulajdonú közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvízért, illetőleg az önkormányzati tulajdonú közüzemi csatornamű használatáért fizetendő díjakról alkotott 1996. évi 38. számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) alkotmányellenességét és semmisítse meg ezt a jogszabályt. Álláspontja szerint az Ör. ellentétes az Alkotmány 9. §-ával, 44/A. §-ának (2) bekezdésével és 70/A. §-ával.

Az indítványozó az önkormányzati rendelet egészét támadja, de valójában a rendelet díjmeghatározását tartja alkotmányellenesnek. Az Ör.-rel szemben kifejtett egyik kifogás szerint az Ör. a díjat annak a képletnek az alapján állapítja meg, amelyet a Pécsi Vízmű Részvénytársaság létrehozásáról, valamint Pécs város ivóvíz-szolgáltatásának, szennyvízelvezetésének és -tisztításának biztosításáról kötött gazdasági keretmegállapodás tartalmaz. Ezt a díjat az indítványozó ellentétesnek tartja az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Át.) 8. §-ának (1) bekezdésével. Részletesen elemzi a gazdasági számítást és arra a következtetésre jut, hogy az Ör. ármegállapításának alapját adó képlet "nem tükrözi a vállalkozó tényleges ráfordításait, hanem indokolatlan és tisztességtelen extraprofitot eredményez". Az önkormányzati rendeletnek törvénnyel való ellentéte az Alkotmány 44/A. §-ának megsértését jelenti.

A díjmeghatározást az indítványozó azért is kifogásolja, mert az Ör. "diszkriminatív módon különbséget tesz a lakossági és nem lakossági fogyasztók között, anélkül, hogy ezt gazdasági vagy műszaki indokokkal alátámasztaná". A díjtételek különbségének álláspontja szerint azért nincs alapja, mert az előállítás és a fogyasztóhoz történő eljuttatás költségei azonosak. Az indítványozó kifejti, hogy ilyen körülmények között a díjmeghatározás ellentétes az Alkotmány 9. §-ával és 70/A. §-ával. Az indítványban ugyan a 70/A. § kerül megemlítésre, bekezdésre hivatkozás nélkül, megállapítható azonban, hogy a 70/A. § (1) bekezdésének megsértését kifogásolja az indítványozó.

Az Alkotmánybíróság megkeresésére a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője arról értesítette az Alkotmánybíróságot, hogy a támadott önkormányzati rendelet díjtételeinek módosításáról szóló önkormányzati rendeletet megvizsgálta, és felhívta az Önkormányzatot, hogy módosítsa a hatósági árról szóló rendeleteit és hozza azokat összhangba az Át. rendelkezéseivel. A törvényességi felhívásban foglaltaknak Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata eleget tett. Ezért véleménye szerint "olyan jogsértést megállapítani, mely további intézkedést - alkotmánybírósági indítványt - igényelne, nem lehet".

Az indítvány beadását követően az Ör. többször módosult, ezért az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozót, nyilatkozzon arról, hogy fenntartja-e indítványát. Válaszában az indítványozó kijelentette, hogy indítványát változatlan formában fenntartja.

Az Alkotmánybíróság hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességét - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz kivételével - nem vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. Az Alkotmánybíróság azonban azt is megállapította, hogy az Ör. módosított szabályai is tartalmazzák a díjak meghatározásának az indítványozó által kifogásolt módját. Ezért az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatának megfelelően (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 882/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 861, 862.) - az alkotmányossági vizsgálatot a hatályos rendelkezések tekintetében folytatta le.

II.

A határozat meghozatalánál figyelembe vett rendelkezések:

Az Alkotmány rendelkezései:

"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenrangú és egyenlő védelemben részesül.

(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezése:

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

Az Át. rendelkezései:

"7. § (1) A mellékletben felsorolt termékekre, szolgáltatásokra (a továbbiakban együtt: termék) az ott feltüntetett miniszter, illetve a helyi önkormányzat (a továbbiakban együtt: hatósági ár megállapítója) legmagasabb árat vagy legalacsonyabb árat (a továbbiakban együtt: hatósági ár) állapít meg."

"8. (1) A legmagasabb árat - a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel - úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is."

Az Ör.-nek Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlése által megalkotott 40/2004. (12. 17.) számú rendelettel módosított rendelkezései: "1996. évi 38. sz. Ör. l. sz. melléklete

Az önkormányzati tulajdonú közüzemi vízmű által felszámítható ivóvíz és csatornahasználat legmagasabb díja

III.

Az indítvány megalapozatlan.

1. Az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdése szerint a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet azonban ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

Az Át. melléklete szerint az önkormányzati tulajdonú vízközműből szolgáltatott ivóvíz, továbbá az önkormányzati tulajdonú vízközmű által biztosított szennyvízelvezetés, szennyvíztisztítás- és kezelés tekintetében a legmagasabb árat a települési önkormányzat állapítja meg. Az önkormányzat jogosult volt tehát a rendeletet megalkotni és csak az lehet kérdéses, hogy az Ör. tartalma nem ellentétes-e az Át.-vel.

Az Át. preambuluma általános elvként rögzíti, hogy az árak legfőbb szabályozója a piac és a gazdasági verseny, és ezért az árnak állami beavatkozással történő meghatározására ott kerülhet sor, ahol a piac nem működik megfelelően. Az Át.-nek az Országgyűlés elé terjesztett törvényjavaslatához fűzött miniszteri indokolás a hatósági árak meghatározására példaként a legfontosabb infrastrukturális szolgáltatásokat említi (és ennek egyik fajtáját, a vízgazdálkodást), amelyeknél monopolhelyzet áll fenn és importversennyel nem lehet számolni. Az indokolás az általános elveknél azt is kiemelte, hogy az ár kialakítására nem lehet olyan szabályt előírni, amely tértől és időtől független. Az indokolás rámutat arra is, hogy az Át. a hatósági árak megállapításánál követendő elvet csak keretszabályként határozza meg. A legmagasabb hatósági ár meghatározásának a 8. § (1) bekezdésében megfogalmazott elvével kapcsolatban az indokolás azt fejti ki, hogy "a hatósági ár megállapítójának felelőssége, hogy nem állapíthat meg olyan árat, mely a normális működést veszélyezteti, és az is, hogy a hatósági árban nem ismerheti el a nem hatékony működésből adódóan felmerülő ráfordításokat".

Minderre tekintettel állapította meg az Alkotmánybíróság az önkormányzati tulajdonú vízközműből szolgáltatott víz hatósági árának meghatározását vizsgálva a 29/1996. (VII. 3.) AB határozatban, hogy az önkormányzatnak tekintettel kell lennie mind a fogyasztók érdekeire, mind a szolgáltatást végző szervezet gazdaságos működésének biztosítására, és ezért a vízdíj megállapításánál az önkormányzatot széles körű mérlegelési jog illeti meg (ABH 1996, 277, 279.).

Az Alkotmánybíróság nem veheti át a jogalkotó feladatát, a 26/1997. (IV. 25.) AB határozat megfogalmazása szerint az alkotmányossági vizsgálat nem terjedhet ki a rendelkezés igazságos voltának ellenőrzésére, de alkotmányos követelmény, hogy a jogalkotó a közszolgáltatás díjának megállapításánál az érintett csoportokhoz tartozók érdekeit megfelelő figyelemmel és méltányossággal értékelje, ne legyen önkényes, és az objektív ismérvek szerint meghatározott igénybevevői körre azonos tartalmú szabályt írjon elő (ABH 1997, 482, 485.).

Az ármeghatározás igazságosságára ki nem terjedő, de az objektív ismérvek meglétének ellenőrzését átfogó, az Alkotmány 44/A. §-a (2) bekezdésén alapuló alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmánybíróság nem tekintette a magasabb szintű jogszabályokkal összhangban állónak azt a szabályt, amely a melegvíz-díj fizetendő összegét nem a tényleges fogyasztás alapján állapította meg [39/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 463, 466-467.; hasonló a 19/2002. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2002, 501, 502-503.].

A jelen esetben az Ör. azt írja elő, hogy a köz szolgáltatás tényleges igénybevétele alapján kell megfizetni a díjat. Nem tartozik az alkotmányossági vizsgálat keretébe annak ellenőrzése, hogy az Át.-ben irányelvként meghatározott szabály alkalmazásánál igazságosan vették-e figyelembe az árkalkuláció egyes tételeit.

Mindennek alapján az Alkotmánybíróság nem állapította meg azt, hogy az Ör. ellentétes az Alkotmány 44. §-ának (1) bekezdésével.

2. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy az Ör. "diszkriminatív módon különbséget tesz a lakossági és nem lakossági fogyasztók között". Álláspontja szerint az Ör. ellentétes az Alkotmány 9. §-ával és 70/A. §-ával.

a) Az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése szerint Magyarország gazdasága piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenlősége érvényesül. A piacgazdaság elve azonban az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányossági vizsgálatnál - szélső esetektől eltekintve - nem játszik szerepet, alapjog sérelmének elbírálását nem befolyásolja [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 119.]. A 33/1993. (V. 28.) AB határozat indokolásában kifejtettek szerint az Alkotmány 9. § (1) bekezdése a köztulajdonnak és a magántulajdonnak az azonos alapon történő kezelésével ugyanazt fejezi ki, mint az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésében kimondott jogegyenlőség tétele (ABH 1993, 247, 250.).

A jelen esetben azonban az indítványozó nem a köztulajdon és a magántulajdon eltérő kezelése miatt támadja az Ör. szabályát. Az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése és az Ör. támadott szabálya között nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggés.

b) Az Alkotmány 9. §-ának (2) bekezdése kimondja a vállalkozás jogának és a verseny szabadságának védelmét. Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat indokolásában kifejtettek szerint a vállalkozás jogát az Alkotmánybíróság gyakorlata alapjognak tekinti, amely a foglalkozás szabad megválasztásához való jog egyik eleme: azt jelenti, hogy mindenkinek joga van üzleti tevékenység kifejtésére, az állam nem teheti lehetetlenné a vállalkozóvá válást. Ettől eltérően mérlegelendő kérdés az, hogy milyen feltételek között történik a vállalkozóvá válás. Ebben a tekintetben az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében megfogalmazott piacgazdaság elvének van szerepe, továbbá annak, hogy a feltételek meghatározása ne legyen diszkriminatív (ABH 1993, 340, 341-342.).

Az indítványozó nem a vállalkozóvá válás lehetetlenné tétele miatt állítja az Ör. alkotmányellenességét, hanem az árszabályozás diszkriminatív jellege miatt, az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével összefüggésben. Az indítványban kifejtett kifogást tehát az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdése alapján kell megvizsgálni.

c) Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdése szerint minden személyt - különbségtétel nélkül - megilletnek az emberi, illetve állampolgári jogok.

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány idézett szabályát értelmezve már a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban kifejtette, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti minden, például a nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés tilalmát, kivéve, ha a különbségtétel sérti az emberi méltóságot (ABH 1990, 46, 48.). A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat pedig azt állapította meg, hogy a gazdaságilag nem azonos helyzetben lévők esetében nem érvényesül a diszkrimináció tilalma; a különböző jogi helyzetben lévők tekintetében nem kerül alkalmazásra az egyenlőként való kezelés követelménye [ABH 1991, 146, 161, azonos álláspontot fejtett ki a 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, rámutatva, hogy a diszkrimináció tilalma az egész jogrendszerre kiterjed, ABH 1992, 280, 281-282.]. Olyan esetben pedig, amelyben nem alapjog tekintetében merül fel a megkülönböztetés alkotmányossága, az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult elv szerint a jogalkotó nem köteles minden jogalanyra azonos szabályt alkotni, de érdekeiket azonos gondossággal kell megvizsgálni. Akkor lehet az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésének sérelméről beszélni, ha a vizsgált szabály alkotmányosan elfogadható, ésszerű indok nélkül fosztja meg a jogalanyok egy csoportját a jogok gyakorlásától, illetőleg önkényesen hozza őket hátrányos helyzetbe más csoportokkal szemben [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 207.].

A vizsgált esetben az Ör. támadott szabályozási módjánál nincs szó a vállalkozóvá válás alapjogának sérelméről. A szabály lakossági és nem lakossági fogyasztók eltérő gazdasági helyzetben lévő csoportjaira határoz meg eltérő árat. A megkülönböztetés nem sérti az emberi méltóságot. Ezen túlmenően az is megállapítható, hogy a közszolgáltatásoknál gyakran előforduló eltérő megoldást alkalmaz [pl. a lakossági fogyasztók részére a közüzemi szolgáltató által szolgáltatott villamos energia árának megállapításáról szóló 58/2002. (XII. 29.) GKM rendelet, és a nem lakossági közüzemi fogyasztók részére a közüzemi szolgáltató által szolgáltatott villamos energia árának megállapításáról szóló 59/2002. (XII. 29.) GKM rendelet; a földgáz közüzemi díjainak megállapításáról szóló 96/2003. (XII. 18.) GKM rendelet 1. számú melléklete]. Ugyanilyen megfontoláson alapuló különbségtételt tart indokoltnak az Európai Unió Parlamentjének és Tanácsának a vízgazdálkodásról szóló 2000. október 23-i irányelve (9. cikk 1. bekezdés). Az előzőek szerint a megkülönböztetés, ami az eltérő adottságokat figyelembe veszi, nem önkényes.

Az elmondottak alapján nem állapítható meg, hogy az Ör. sérti az Alkotmány 9. §-át, illetve 70/A. §-ának (1) bekezdését.

Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Budapest, 2005. május 23.

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

előadó alkotmánybíró