48/2007. (VII. 3.) AB határozat

Siófok Város Önkormányzatának a helyi adókról és az adózás rendjéről szóló 15/2001. (V. 25.) sz. rendeletének 6. § a)-b) pontja, a 21. § (2) bekezdés e) pontja és a 24. §-a alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Siófok Város Önkormányzatának a helyi adókról és az adózás rendjéről szóló 15/2001. (V. 25.) sz. rendeletének 6. § a) pontja alkotmányellenes, ezért azt 2007. december 31. napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság Siófok Város Önkormányzatának a helyi adókról és az adózás rendjéről szóló 15/2001. (V. 25.) sz. rendeletének 6. § b) pontja, a 21. § (2) bekezdés e) pontja és a 24. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Négy indítványozó közös indítványban kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg Siófok Város Önkormányzatának a helyi adókról és az adózás rendjéről szóló 15/2001. (V. 25.) sz. rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 6. § a) és b) pontjainak, a 21. § d) pontjának és a 24. §-ának alkotmányellenességét és azokat semmisítse meg. Siófok Város Önkormányzatának Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) a 37/2006. (XII. 15.) sz. rendeletével (a továbbiakban: Örm1.) és az 5/2007. (III. 2.) sz. rendeletével (a továbbiakban: Örm2.)- módosítva az Ör. támadott rendelkezéseit - az idegenforgalmi adó és építményadó mértékét 2007. január 1-jétől megemelte, illetve új mentességi szabályokat állapított meg.

Az indítványozók véleménye szerint az építményadóemelés mértékének az Ör. 24. §-ában történő megállapításánál a Képviselő-testület - amikor "Siófok Város egységes közigazgatási területét önkényesen két övezetre osztotta" -jogellenesen járt el, az I. övezetben lakó tulajdonosokat hátrányosan különböztette meg a II. övezetben lakó tulajdonosokkal szemben a magasabb mértékű adó megállapításával. Az indítványozók álláspontja szerint ez sérti a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6. § c) pontját, mert az építményadót nem az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan állapította meg, illetve sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mivel hátrányos megkülönböztetést tartalmaz az Ör. támadott rendelkezése. Ugyancsak hátrányos megkülönböztetésnek tartották az indítványozók az Ör. 21. § (1) bekezdés d) pontját - az indítványozók tévesen 21. § d) pontjának jelölték -, amely a II. övezetben lakó tulajdonosok javára az építmények 80 m2 alapterületig mentességet adott, s e mentességet az I. övezetben lakóknak nem biztosította.

Az indítványozók továbbá az Ör. 6. §-ában meghatározott idegenforgalmi adó szabályozást is jogszabályellenesnek vélték, egyrészt azért mert - véleményük szerint - az építményadó-rendeletben azt nem lehet szabályozni, továbbá az idegenforgalmi adó mértéke a törvényi felső határt eléri és ugyancsak indokolatlan különbséget tesz a II. övezetben lakók javára az I. övezetben lakókkal szemben.

Az ötödik indítványozó önálló indítványában az Alkotmány 59. § (1) bekezdésére, a 70/A. § (1) és (2) bekezdésére, valamint a 70/E. § (1) bekezdésére hivatkozással az Ör. 21. § (1) bekezdés d) pontja és a 24. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések diszkriminatívak, mivel Siófok város közigazgatási területét két övezetbe sorolta be az építményadó fizetési kötelezettség mértéke szempontjából, és az I. övezetben lakókat "jogalap nélkül irreálisan magas adóval" sújtja, ami nem veszi figyelembe az adózók teherbíró képességét és ellehetetleníti őket.

Az indítványozó továbbá a szociális biztonság veszélyeztetését is látta az építményadó nagymértékű emelésében.

Az indítványozó a magánlakás sérthetetlenségére vonatkozóan az Ör. támadott rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmét nem indokolta.

Az indítványozó kiegészítő indítványában az Ör. támadott 21. § (1) bekezdés d) pontja és 24. §-a tör-vényellenességére vonatkozóan az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését és a Htv. 6. § a) és e) pontját, valamint a 7. § b) pontját is meghivatkozta.

Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy az indítványozók által támadott Ör. 21. § (1) bekezdés d) pontjának jelölése az Örm2. 2. §-a alapján 2007. március 2-ától 21. § (2) bekezdés e) pontra változott, mivel az Örm2. 1. §-a az Ör. 21. §-ába új (1) bekezdést, illetve az Örm2. 2. §-a az Ör. korábbi 21. § (1) bekezdésének jelölését (2) bekezdésre módosította, valamint új d) pontot állapított meg a rendeletben és egyidejűleg a korábbi d) pont jelölését e) pontra módosította. Ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatát az indítványok erre vonatkozó részében az Ör. 21. § (2) bekezdés e) pontjára folytatta le.

Az Alkotmánybíróság a két indítványt - tartalmi azonosságukra tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. §-ának (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. "

"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. "

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. "

"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. "

2. A Htv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"1. § (1) E törvény felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselőtestülete (a továbbiakban: önkormányzat) rendelettel az illetékességi területén helyi adókat (a továbbiakban: adót) vezethet be. "

"6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:

a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,

b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,

c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 29. §-ának (1) bekezdésében, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel - megállapítsa,

d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,

e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.

7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy:

a) az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében (4. §) csak egyféle - az önkormányzat döntése szerinti - adó (5. §) fizetésére kötelezheti,

b) a vagyoni típusú adók körében az adót egységesen - vagy tételes összegben, vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével - határozhatja meg,

c) az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál, (...) "

"15. § Az adó alapja az önkormányzat döntésétől függően:

a) az építmény m2-ben számított hasznos alapterülete, vagy

b) az építmény korrigált forgalmi értéke. " "16. § Az adó évi mértékének felső határa:

a) a 15. § a) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: 900 Ft/m2, "

"30. § (1) Adókötelezettség terheli azt a magánszemélyt

a) aki nem állandó lakosként az önkormányzat illetékességi területén legalább egy vendégéjszakát eltölt,

b) aki az önkormányzat illetékességi területén olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épületnek - a 12. §-ban meghatározottak szerinti - tulajdonosa, amely nem minősül lakásnak. "

"32. § Az adó alapja:

a) a 30. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti adókötelezettség esetén

1. a megkezdett vendégéjszakák száma, vagy

2. a megkezdett vendégéjszakára eső

a) szállásdíj, ennek hiányában

b) a szállásért bármilyen jogcímen (pl. üdülőhasználati jog) fizetendő ellenérték (pl. üzemeltetési költség);

b) a 30. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti adókötelezettség esetén az építmény hasznos alapterülete. " "33. § Az adó mértékének felső határa:

a) a 32. § a) 1. pontja alapján: személyenként és vendégéjszakánként 300 Ft;

b) a 32. § a) 2. pontja alapján: az adóalap 4%-a;

c) a 32. § b) pontja alapján: épület után évente 900 Ft/m2. "

4. Az Ör. indítvánnyal támadott - Örm1. -gyel megállapított - rendelkezései:

"6. § Az adó mértéke:

a) a 3. § (1) bekezdésének a) pontja alapján személyenként és vendégéjszakánként

I. övezetben: 340 Ft

II. övezetben: 250 Ft

b) A 3. § (1) bekezdésének b) pontja alapján épület után évenként 1000 Ft/m2. Az adótételt csökkenteni kell a külterületen lévő építmények esetében 50%-kal. "

"21. § (1) Mentes az adó alól: (...)

d) a II. övezetben található lakás, vagy a lakóház hasznos alapterülete 80 m2-ig (több tulajdonos esetén tulajdoni hányadaik arányában), amennyiben a tulajdonos bejelentett (lakcímbejelentés szabályai szerint nyilvántartásba vett) lakóhelye a tárgyi ingatlan, "

"24. § (1) Az adó mértéke:

I. övezetben:

a) 80 m2-nél nem nagyobb, lakás céljára szolgáló épület, épületrész után 600 Ft/m2;

b) 80 m2-nél nagyobb, lakás céljára szolgáló épület, épületrész után 900 Ft/m2;

c) nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész után 900 Ft/m2.

II. övezetben: 600 Ft/m2.

(2) Az övezeti határokat a rendelet 1. sz. melléklete tartalmazza. "

"1. sz. melléklet

Övezeti besorolások (a rendelet 24. §-ához)

Siófok város övezeti besorolása az itt tartózkodás alapján fizetendő idegenforgalmi adó megállapításához:

I. övezet: A Balaton és a Budapest-Nagykanizsa vasútvonal közötti terület.

II. övezet: Siófok város közigazgatási területe az I. övezet kivételével. "

5. Az Ör. indítvánnyal támadott - hatályos - rendelkezései:

"6. § Az adó mértéke:

a) a 3. § (1) bekezdésének a) pontja alapján személyenként és vendégéjszakánként

I. övezetben: 340 Ft

II. övezetben: 250 Ft

b) A 3. § (1) bekezdésének b) pontja alapján épület után évenként 1000 Ft/m2. Az adótételt csökkenteni kell a külterületen lévő építmények esetében 50%-kal. "

"21. § (1) Kérelem alapján egyéni elbírálással mentesíthető részben vagy egészben az adó megfizetése alól az I. övezetben siófoki lakcímmel rendelkező adózó, aki szociális rászorultsága alapján az általa lakott építményben a ráeső adót megfizetni nem képes.

(2) Mentes az adó alól:

(...)

d) I. övezetben siófoki lakcímmel rendelkező adózó, aki az adó alapjául szolgáló épületbe, épületrészbe 2006. december 31. napja előtt létesített lakcímet és igazolja, hogy életvitelszerűen ott is tartózkodik, mentes 80 m2-ig a megállapított adó 60%-ának, 80 m2 felett pedig a megállapított adó 50%-ának megfizetése alól,

e) a II. övezetben található lakás, vagy a lakóház hasznos alapterülete 80 m2-ig (több tulajdonos esetén tulajdoni hányadaik arányában), amennyiben a tulajdonos bejelentett (lakcímbejelentés szabályai szerint nyilvántartásba vett) lakóhelye a tárgyi ingatlan, "

"24. § (1) Az adó mértéke:

I. övezetben:

a) 80 m2-ig a lakás céljára szolgáló épület, épületrész után 600 Ft/m2;

b) 80 m2 felett a lakás céljára szolgáló épület, épületrész után 900 Ft/m2;

c) nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész után 900 Ft/m2.

II. övezetben: 600 Ft/m2.

(2) Az övezeti határokat a rendelet 1. sz. melléklete tartalmazza. "

"1. sz. melléklet

Övezeti besorolások (a rendelet 24. §-ához)

Siófok város övezeti besorolása az itt tartózkodás alapján fizetendő idegenforgalmi adó megállapításához:

I. övezet: A Balaton és a Budapest-Nagykanizsa vasútvonal közötti terület.

II. övezet: Siófok város közigazgatási területe az I. övezet kivételével. "

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A Htv. felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete rendelettel az illetékességi területén helyi adókat vezethet be. Az önkormányzat adómegállapítási jogát a Htv. 6. §-a az adómegállapítási jogának korlátait pedig a Htv. 7. §-a tartalmazza. A Htv. 11. §-a határozza meg az építményadó vonatkozásában az adótárgyakat, a 12. § az adóalanyokat, a 13. § a törvényi mentességi eseteket.

Az önkormányzat a Htv. keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be adót, ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be, meghatározhatja a helyi adó bevezetésének időpontját. A Htv. 6. § c) pontja arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek, az adóalanyok teherbíró-képességének figyelembevételével állapítsa meg az adók mértékét, illetve a 6. § d) pontja pedig arra ad felhatalmazást, hogy az önkormányzat a Htv. második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse.

Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta a Htv. rendelkezéseit és megállapította, hogy a Htv. az önkormányzatok helyi adó megállapítási jogának kereteit szabályozza. "A helyi adó megállapítása az önkormányzat képviselő-testületének a joga. A képviselő-testületet a helyi adók megállapítása során - a törvény keretei között - széles körű döntési szabadság illeti meg. A képviselő-testület a Htv. 6. §-ának c) pontja alapján az adó mértékét úgy köteles megállapítani, hogy az igazodjon az adózók teherviselő képességéhez. " (14/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1309, 1313.) "A Htv. és az annak alapján megalkotható, helyi adókat megállapító önkormányzati rendeletek célja a helyi közszolgáltatások pénzügyi feltételeinek biztosítása, a helyi adó is a közterhekhez való hozzájárulás egy formája. A Htv. a helyi adóztatás kereteit határozza meg. A törvény keretei között az önkormányzat kötelessége, hogy rendeletben az állampolgárok vagyoni és jövedelmi viszonyainak megfelelő adókat vezessen be. " (791/B/2005. AB határozat, ABH 2006, 2126, 2128.)

Az indítványozók szerint az építményadó és idegenforgalmi adó mértékének megállapításánál a Képviselő-testület az I. övezetben lakó tulajdonosokat hátrányosan különböztette meg, mivel Siófok városát két övezetbe sorolta be, s az adófizetési kötelezettség mértéke szempontjából a II. övezetben lakó tulajdonosokkal szemben az I. övezetben lakó tulajdonosokra magasabb mértékű adót állapított meg. Ugyancsak hátrányos megkülönböztetésnek tartotta négy indítványozó az Ör. 21. § (2) bekezdés e) pontját, amely a II. övezetben lakó tulajdonosok javára az építmények 80 m2 alapterületig mentességet adott, s e mentességet az I. övezetben lakóknak nem biztosította.

Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kap értelmezést. Alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. A megkülönböztetés csak akkor alkotmányellenes, ha alapjogsérelmet okoz, illetve önkényes.

"Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom értelmezésével az is megállapítható: a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. " [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]

A vizsgált kérdésben központi elem annak megállapítása, hogy a szabályozási koncepció szempontjából mit kell csoportnak tekinteni.

1. 1. Az építményadó vagyoni típusú adó, az adó tárgya az építmény, az adó alanya az építmény tulajdonosa. Az építményadónak, mint vagyoni típusú adónak célja az igazságos közteherviselés elvének megvalósítása, amely elvet az Alkotmány 70/I. §-a a következőképpen fogalmaz meg: "Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. "

Az Alkotmánybíróság a hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmával kapcsolatosan korábbi határozatában megállapította: "Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az Alkotmány 70/A. §-ának értelmezésével. Bár a jogegyenlőség fogalma csupán a hivatkozott § (3) bekezdésének szövegében lelhető fel, a jogegyenlőség követelménye jelen van a 70/A. § valamennyi szabályában.

A jogegyenlőség lényege, hogy az állam, mint közhatalom, s mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára. Ebben az összefüggésben nem tehet különbséget közöttük faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerint.

Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé.

A jogegyenlőség nem jelenti a természetes személyeknek a jogon kívüli szempontok szerinti egyenlőségét is. Az ember, mint a társadalom tagja hivatása, képzettsége, kereseti viszonyai stb. szerint különbözhet és ténylegesen különbözik is más emberektől.

Az állam joga - s egyben bizonyos körben kötelezettsége is -, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármifajta különbségtételt tilt - egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével -, hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket.

Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság nyomatékosan rámutat: az Alkotmány hivatkozott rendelkezésének a vagyoni helyzet szerinti különbségtételt tiltó szabályát is csak ekként szabad értelmezni. Amikor tehát az Alkotmány 70/I. §-a kifejezetten a vagyoni viszonyoknak megfelelő közteherviselést írja elő, ez nem jelent az alaptörvényen belüli ellentétet a 70/A. § (1) bekezdésével. Sem a jogegyenlőségből, sem a hátrányos megkülönböztetés tilalmából nem következik ugyanis, hogy

- vagyoni helyzetére való tekintet nélkül mindenki azonos mértékben lenne köteles hozzájárulni a közterhekhez, illetőleg

- az állam bizonyos, kifejezetten a hátrányos szociális helyzet ellensúlyozását szolgáló jogok (pl. a szociális bérlakás kiutalására való jogosultság), segélyek vagy kedvezmények szabályozásánál ne vehetné figyelembe az érintett személyek vagyoni helyzetét. " [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.]

Az elbírált ügyben az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az indítványozók által övezeti besorolási-szabály az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével nem áll ellentétben. Az ingatlanok értékét befolyásolja, hogy azok az ország mely részén találhatóak, továbbá az országon belüli elhelyezkedésen túl befolyásolja az ingatlannak az adott településen belüli helye is. Minden településnek van frekventált és kevésbé frekventált területe, amelyen az ingatlanok értéke - akár azonos terv alapján készült építmények forgalmi értéke is - különbözik a fekvés szerinti hely függvényében. Az arányos közteherviselés elve érvényesítésének egyik megnyilvánulási formája lehet a Htv. 16. § a) pontjának alkalmazásakor a frekventált és kevésbé frekventált területek szerinti eltérő mértékű adómegállapítás. Az építményadó mértékének megállapításánál, ahol nem a Htv. 16. § b) pontja szerinti korrigált forgalmi érték az alapja az adómérték megállapításának, hanem a Htv. 16. § a) pont szerint az építmény alapterülete, ott a Htv. 6. § c) pontjában meghatározott, a helyi sajátosságok szerinti adómegállapítási jog érvényesítésével az önkormányzat két vagy több övezetre oszthatja a települést az adótárgyak településen belüli fekvési helye szerint. Az Ör. támadott rendelkezése esetében a Képviselő-testület két övezetet állapított meg. Az Alkotmánybíróság korábbi eljárásában sem találta alkotmányellenesnek az olyan önkormányzati rendeleti szabályozást, ahol a településen fizetendő építményadó mértékét az önkormányzati rendelet mellékletében meghatározott övezeti besorolások alapján differenciáltan állapította meg az önkormányzat (791/B/2005. AB határozat, ABH 2006, 2126, 2129.)

Az Ör. szabályozása kétségtelenül különbségtételt jelent a Siófok két része közötti ingatlantulajdonosok között, ám e különbségtétel a kifejtettek szerint nem alkotmányellenes, s ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban elutasította.

1. 2. Az idegenforgalmi adó kommunális jellegű adó, az adó tárgya a vendégéjszaka, illetve az olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épület, amely nem minősül lakásnak, az adó alanya a nem állandó lakos vendég, illetve az épület tulajdonosa. Ez esetben az adó tárgya nem valamilyen vagyontárgy. Az idegenforgalmi adó esetében az adó alanya az a személy, aki nem állandó lakosként az önkormányzat illetékességi területén legalább egy vendégéjszakát eltölt, illetve aki az önkormányzat illetékességi területén olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épületnek - a Htv. 12. §-ában meghatározottak szerinti - tulajdonosa, amely nem minősül lakásnak. Az idegenforgalmi adó célja nem valamilyen vagyontárgy adóztatása, hanem az önkormányzat által biztosított és igénybe vett kommunális szolgáltatás, helyi közszolgáltatás biztosításához - az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez igazodó - közteherként történő hozzájárulás. Mivel az adófizetési kötelezettség alapja a helyi közszolgáltatás igénybevétele - és nem az adóalany vagyoni helyzete -, ezért az idegenforgalmi adó mértékének megállapításánál a szálláshely településen belüli frekventált vagy kevésbé frekventált helyen lévő elhelyezkedésén alapuló eltérő nagyságú adómérték megállapításának, a szálláshelyet igénybe vevő nem állandó lakos esetében az adómérték differenciálásának nincs alkotmányosan elfogadható indoka. Az ilyen differenciálás az azonos csoportba tartozó adóalanyok között sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott jogegyenlőség követelményét, ezért alkotmányellenes.

A Htv. 6. § a) pontja alapján a már bevezetett helyi adó évközi módosítása naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok terheit. Az Ör. idegenforgalmi adóról szóló rendelkezéseinek részleges megsemmisítésével az egységes adómérték megállapítására az Alkotmánybíróságnak hatásköre nincs. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezésének az Alkotmánybíróság határozatának kihirdetése napjával történő megsemmisítése az önkormányzat gazdálkodását, az ellátandó feladatok tárgyévi finanszírozását veszélyeztetné, mivel az önkormányzat költségvetésében az idegenforgalmi adó a helyi adó bevétel jelentős részét képezi. Ezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 6. § a) pontját pro futuro, 2007. december 31. napjával semmisítette meg. A pro futuro megsemmisítéssel egyben a Képviselő-testületnek is lehetősége nyílik arra, hogy még a 2007. évben 2008. január 1-jétől oly módon módosítsa az Ör. -t, hogy annak szabályozása megfeleljen a jogegyenlőség követelményéinek.

A Htv. 30. § b) pontján alapuló az Ör. 6. § b) pontjában az adómérték megállapításánál - a belterületen és a külterületen biztosított helyi közszolgáltatás eltérő volta miatt -, illetve az Ör. 21. §-ában a Képviselő-testület a Htv. 6. § d) pontjában kapott törvényi felhatalmazás alapján biztosított adókedvezményt, illetve adómentességet. Az Alkotmánybíróság számos döntésében - elvi jelleggel a 670/B/1997. AB határozatban - mutatott rá arra, hogy a helyi önkormányzat kizárólag törvény keretei között rendelkezik döntési szabadsággal a helyi adópolitika kialakításában. E döntés azt is hangsúlyozta: "a helyi adók körében az adómentességek és adókedvezmények megállapításának a joga a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának egyik részjogosítványa. Az adómentességek, kedvezmények meghatározása során az önkormányzat a helyi sajátosságokat, gazdaságpolitikai, adópolitikai szempontokat, a lakosság szociális körülményeit mérlegelve, szabadon dönt arról, hogy az adóalanyok mely csoportját vonja az általánostól eltérő kedvezőbb megítélés alá, az adóalanyok mely csoportja számára nyújt adómentességet, adókedvezményeket". (ABH 1999, 600., 604.) Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 6. § b) pontja és a 21. § (2) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat e vonatkozásban elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben - érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342-343.]

Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. 6. § a) pontját az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésbe ütközőnek minősítette, ezért az Ör. 6. § a) pontjának a Htv. 6. § c) pontjával ellentétét már nem vizsgálta.

3. Az állampolgárok alapvető alkotmányos kötelezettsége, hogy jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájáruljanak. A közterhekhez való hozzájárulás mértéke tekintetében követelmény, hogy annak meg kell felelnie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyainak, vagyis azzal arányban kell állnia. "A hozzájárulás módját és mértékét a helyi adók esetében a Htv. és a helyi képviselő-testületeknek a helyi adók megállapításáról szóló rendeletei határozzák meg. A Htv. az adóalanyok teherviselő képességének védelmében szabályozza a helyi adók megállapításának kereteit, korlátozva ezzel az önkormányzatok adómegállapítási jogát. A 6. § c) pontjában kimondja, hogy az önkormányzat a helyi adó mértékét - a törvény keretei között - a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan állapítja meg. A törvény maga állapít meg adómentességeket és adókedvezményeket, és felhatalmazást ad az önkormányzatnak arra, hogy további kedvezményeket, mentességeket állapítson meg rendeletében. " [49/1993. (VII. 6.) AB határozat, ABH 1993, 493, 496.]

Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy a Htv. 6. § c) pontjának rendelkezése alapján az építményadó esetében az adómaximum a 2007. évre az építmény m2-ben számított hasznos alapterülete alapján 1042, 60 Ft/m2, valamint az idegenforgalmi adó esetében az adómaximum a 2007. évre vendégéjszaka alapján 347, 50 Ft/személy, illetve épület után évente 1042, 60 Ft/m2. A Képviselő-testület az Ör. 6. § b) pontjában (épület után 1000 Ft/m2 és a 24. § (1) bekezdésében (építményadó I. övezetben 80 m2 feletti lakás céljára szolgáló épület, épületrész, valamint nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész után 900 Ft/m2, 80 m2-ig lakás céljára szolgáló épület, épületrész után 600 Ft/m2, II. övezetben 600 Ft/m2 a Htv. 6. § c) pontjában, valamint a 16. § a) pontjában és 33. § c) pontjában meghatározott keretek között, a törvényi felső határként meghatározott adómaximum évi mértéknél alacsonyabb összegekben állapította meg az adóköteles adótárgy után fizetendő építményadó, illetve az idegenforgalmi adó 2007. január 1-jétől fizetendő mértékét. Ezzel a Képviselő-testület eleget tett azon törvényi kötelezettségének is, amely szerint a vagyoni típusú adók körében az építményadót egységesen - jelen esetben tételes összegben - határozhatja meg [Htv. 7. § b) pontja], illetve az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál [Htv. 7. § c) pontja]. Az Ör. 6. § b) pontja és a 24. §-a a fizetendő adó mértéke tekintetében az Ör. 1. számú mellékletében meghatározott övezeti besorolások alapján differenciált, emiatt az adó mértékét az Alkotmánybíróság nem minősítette aránytalannak. Az Alkotmánybíróság az eddigi gyakorlata alapján a vagyoni típusú adó mértékét azokban az esetekben minősítette alkotmányellenesnek a Htv. 6. § c) pontjában foglaltak mérlegelésének hiánya miatt, amikor az önkormányzat az adó mértékét a Htv. -ben meghatározott törvényi adómaximumban határozta meg [1531/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 707, 710.; 22/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 620, 622-623.; 507/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1500, 1506.]. A Htv. keretei között az adómérték megállapítása a jogalkotó képviselő-testület szabad mérlegelésén nyugszik, aminek célszerűségét az Alkotmánybíróság nem vizsgálja. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 6. § b) pontja, valamint a 24. § (1) és (2) bekezdése vonatkozásában azok Htv. 6. § c) pontjába ütközéséből eredő alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.

4. Négy indítványozó az Ör. 6. §-ában meghatározott idegenforgalmi adó szabályozást azért is jogszabályellenesnek tartották, mert - véleményük szerint - azt az építményadó-rendeletben nem lehet szabályozni. A Htv. 1. § (1) bekezdése alapján a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselő-testülete rendelettel az illetékességi területén helyi adókat vezethet be. Arra vonatkozóan sem a Htv., sem más jogszabály nem tartalmaz rendelkezést, hogy a Htv. -ben meghatározott egyes helyi adókat az önkormányzat csak adótípusonként önálló rendeletben állapíthatja meg. Tehát annak jogszabályi akadálya nincs, hogy az önkormányzat akár több helyi adót is egy önkormányzati rendeletben vezessen be, állapítsa meg az egyes adótípusokra vonatkozó - Htv. által az önkormányzat hatáskörébe utalt - szabályokat. Az Ör. - már a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1. § (1) bekezdésében a jogszabály megjelölésére vonatkozó szabályok figyelembevételével - az önkormányzati rendelet tárgyának a helyi adókat és az adózás rendjét jelölte meg, és nem az indítványozók által hivatkozott építményadót. Ezért az önkormányzati rendelet tárgya és szabályozási tartalma nem ellentétes egymással. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban is elutasította.

5. Az ötödik indítványozó továbbá a szociális biztonság veszélyeztetését is látta az építményadó nagymértékű emelésében, és ezért az Alkotmány a 70/E. § (1) bekezdésére hivatkozással az Ör. 21. § (2) bekezdés e) pontja és a 24. §-a alkotmányellenességének megállapítását is kérte.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog tartalma, az állami kötelezettségvállalásban megnyilvánuló "ellátáshoz való jogot" jelenti. Az állam eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit.

"Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátásra való jogot a társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Az idézett rendelkezésekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság - az indítványokban megfogalmazott sérelmek kapcsán - a szociális biztonsághoz való jog kérdéseit vizsgálta és értelmezte, mert nyilvánvalóan jogilag csak ez releváns. Álláspontja szerint a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne. Az államnak polgárai szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltak általános jelleggel nevesítik. " [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162-163.]

"Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állam általi biztosításának kötelezettségét tartalmazza. A megélhetési minimum garantálásából konkrétan meghatározott részjogok mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. " [42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329, 334.]

Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel megállapította, hogy az Ör. támadott rendelkezései és az Alkotmány idézett 70/E. §-a között nincs alkotmányjogilag értékelhető tartalmi összefüggés, mert a helyi adókkal kapcsolatos jogalkotás nem a szociális jogok vonatkozásában fennálló alkotmányos állami feladatok körébe esik. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 716, 717.; 19/2004. (V 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.], ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 21. §

(2) bekezdés e) pontja és a 24. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt e vonatkozásban is elutasította.

6. Az ötödik indítványozó az Ör. 21. § (2) bekezdés e) pontja és a 24. §-a alkotmányellenességének megállapítását kérve az Alkotmány 59. § (1) bekezdésére a magánlakás sérthetetlenségére vonatkozóan is hivatkozott, de erre irányuló kérelmét nem indokolta. Az Ör. 21. § (2) bekezdés e) pontja és a 24. §-a, valamint az Alkotmány 59. § (1) bekezdése között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 21. § (2) bekezdés e) pontja és a 24. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt e vonatkozásban is elutasította.

A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának rendelkezésén alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 123/B/2007.