33/2014. (XI. 7.) AB határozat
a felszámolók névjegyzékéről szóló 114/2006. (V. 12.) Korm. rendelet egyes rendelkezéseivel kapcsolatos bírói kezdeményezések elutasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására, illetve nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezések tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a felszámolók névjegyzékéről szóló 114/2006. (V. 12.) Korm. rendelet 2013. április 13-tól 2014. szeptember 4-ig hatályos 3. § (4)-(5) bekezdése, (6) bekezdés d) pont dc)-di) alpontja, (8) bekezdés a)-b) pontja, (12) és (16) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezéseket elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyebekben visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2014. június 11-én kelt, 2.K.30.492/2014/20-II. számú végzésével eljárását felfüggesztette és kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál a felszámolók névjegyzékéről szóló 114/2006. (V. 12.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 3. § (1)-(2) bekezdése, (4)-(5) bekezdése, (6) bekezdés d) pont dc)-di) alpontja, (8) bekezdés a)-d) pontja, (8a) bekezdése, (12) bekezdése és (16) bekezdése, valamint 5. § (2) bekezdése, továbbá 3. számú melléklete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó bíróság a támadott rendelkezések visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 41. § (1) bekezdésére és 45. §-ára hivatkozva. Kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság rendelje el az alaptörvény-ellenes rendelkezések általános, valamint a konkrét ügyre kiterjedő alkalmazási tilalmát.
[2] Az indítványozó bíróság a Korm. rendelet 3. § (1)-(2) bekezdését, (4)-(5) bekezdését és (16) bekezdését, valamint 5. § (2) bekezdését az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, illetve az abból fakadó jogbiztonság és normavilágosság követelményébe ütközőnek tartotta, a 3. § (5) bekezdésében foglalt sorsolás alkalmazásának lehetősége miatt az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésének a sérelmét állította. A Korm. rendelet e rendelkezései - álláspontja szerint - a közigazgatás joghoz kötöttségének elvét is sértik, ezért az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésével és a 25. cikk (2) bekezdés b) pontjával is ellentétesek.
[3] Az indítványozó bíróság szerint a Korm. rendelet 3. § (6) bekezdés d) pont dc)-di) alpontja, (8) bekezdés a)-d) pontja, (8a) bekezdése és (12) bekezdése, valamint 3. számú melléklete az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, XXIV. cikk (1) bekezdésébe, M) cikk (1)-(2) bekezdésébe, XII. cikk (1) bekezdésébe, XIII. cikk (1) bekezdésébe, XV. cikk (1)-(2) bekezdésébe, továbbá XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésébe ütközik.
[4] A fentieken túlmenően az indítványozó a Korm. rendelet összes támadott rendelkezését a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvény (a továbbiakban: Kerettörvény) 3. §-ával és 26. § (1) bekezdésével is ellentétesnek tartotta, s emiatt azok az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdését sértik.
[5] Az indítványozó bíróság végül az Abtv. 32. § (2) bekezdésére hivatkozva azért is kezdeményezte a Korm. rendelet 3. § (1)-(2) bekezdése, (4)-(5) bekezdése, (6) bekezdés d) pont dc)-di) alpontja, (8) bekezdés a)-d) pontja, (8a) bekezdése, (12) bekezdése és (16) bekezdése, valamint 5. § (2) bekezdése megsemmisítését, mert azokat az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménybe (a továbbiakban: Egyezmény) és az ahhoz tartozó I. kiegészítő jegyzőkönyvbe ütközőnek tartotta. Az indítványozó bíróság szerint a Korm. rendelet felsorolt rendelkezései az Egyezmény 6. Cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot, 13. Cikkében foglalt hatékony jogorvoslathoz való jogot, valamint ezekre tekintettel az Egyezmény 14. Cikkében foglalt megkülönböztetés tilalmát, illetve az Egyezmény 1. kiegészítő jegyzőkönyvének 1. Cikk (2) bekezdését sértik.
[6] Indítványának indokolásaként a bíróság hivatkozott arra, hogy a felszámolók névjegyzékbe vételére irányuló közigazgatási határozathozatal pályázati eljáráson alapul. Kifogásolta ennek kapcsán, hogy a Korm. rendelet 3. § (4)-(5) bekezdése értelmében a felszámolók névjegyzékbe vételére irányuló "közigazgatási eljárás részét képezi" a felszámolók pályázati kérelmét értékelő bizottság (a továbbiakban: bizottság) eljárása. Felvetette továbbá, hogy nem tisztázott a Korm. rendelet támadott szabályai alapján az említett értékelést elvégző bizottság és az érdemi döntést meghozó Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) közötti hatáskörmegosztás, kapcsolat. Az indítványozó szerint nem egyértelmű, hogy mi a bizottság eljárásjogi szerepe, és az sem, hogy elvégzett értékelése mennyiben köti az érdemi döntést hozó Hivatalt. A bíróság állítása szerint a Korm. rendelet által létrehozott eljárásjogi konstrukció azt eredményezi, hogy "a jogalkotó a közigazgatási hatóság [...] tényállástisztázási kötelezettségét "kiszervezi" attól a hatósági döntést hozó közigazgatási hatóságtól, amelynek döntését a közigazgatási bíróság felülvizsgál(hat)ja". Emiatt az indítványozó a Korm. rendelet 3. § (4)-(5) bekezdését a jogbiztonság (normavilágosság) követelményébe ütközőnek tartotta.
[7] Az indítványozó bíróság kifogásolta a Korm. rendelet 3. § (6) bekezdés d) pont di) alpontját, amely szerint előnyt élvez a felszámolók névjegyzékbe vételére irányuló eljárásban, ha a pályázó a normatív formában meghatározott feltételeken túl a pályázati felhívásban részletezett követelményeknek is megfelel. Az indítványozó szerint e rendelkezés a pályázati kiírásban foglalt "szubjektív elemek mérlegelésének lehetővé tételével" sérti a jogbiztonságot. A Korm. rendelet 3. § (6) bekezdés d) pont di) alpontja nem felel meg továbbá a Kerettörvény 3. §-ának sem, "mert nem felismerhető az a közérdeken alapuló kényszerítő indok, mely miatt az engedély megszerzéséhez a pályázónak bizonytalan jogfogalmakra épülő, és bíróság által felül nem vizsgálható aktusban (pályázati kiírás) meghatározott további feltételek teljesítése lenne szükséges".
[8] Az indítványozó bíróság a Korm. rendelet 3. § (8) bekezdés a)-b) pontjával kapcsolatban azt kifogásolta, hogy ennek alapján hátrányt jelentenek a pályázat elbírálásakor a 3. § (6) bekezdés d) pont dc)-dh) alpontjában felsorolt jogsértések, illetve a Korm. rendelet 3. számú mellékletének alkalmazása. Ezeket a feltételeket a bíróság a hosszabb ideje felszámolóként működő szervezetekre nézve hátrányosnak értékelte, amelyek a korábban felszámolóként nem működő szervezeteknek kedveznek.
[9] Az indítványozó bíróság vitatta továbbá a Korm. rendelet 3. § (16) bekezdését is, amelynek értelmében a Kormány a pályázati felhívást tartalmazó személyügyi közleményében a pályázat elbírálásához keretszámot határoz meg. Ebben a formában a keretszám meghatározását az indítványozó a jogbiztonság követelményével, illetve "az abból folyó, közigazgatás joghoz kötöttségének elvével" ellentétesnek tartotta. Az indítványozó végül a Korm. rendelet 3. § (5) bekezdésének a sorsolásra vonatkozó rendelkezését sem tartotta összeegyeztethetőnek "a tisztességes ügyintézés és eljárás, valamint az egyenlő bánásmód követelményével". Álláspontja szerint e "szerencseelem" bevezetésével a hatósági ügy érdemét nem kizárólag a benyújtott pályázat értékelése dönti el. [10] Indítványában a bíróság a Korm. rendelet egyes rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességét csupán állította, de nem indokolta.
[11] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a fentiekben ismertetett indítvánnyal azonos tartalmú bírói kezdeményezést terjesztett elő a 2.K.30.492/2014., 2.K.30.658/2014., 2.K.30.491/2014., 2.K.31.017/2014., 2.K.30.747/2014., 2.K.30.501/2014. és 2.K.30.597/2014. számon folyamatban lévő perekben is. A folyamatban levő ügyeket az Alkotmánybíróság az Abtv. 58. § (2) bekezdése, valamint az Ügyrend 34. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
II.
[12] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.
(2) Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait."
"XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához."
"XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár."
"XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja."
"XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni."
"XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
"15. cikk (4) A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes."
[13] 2. A Korm. rendelet indítvánnyal támadott, 2013. április 13-tól 2014. szeptember 4-ig hatályos rendelkezései:
"3. § (1) A felszámolók névjegyzékébe az új felszámolók felvételére szolgáló nyilvános pályázatot a Kormány - a bíróságoknak az Országos Bírósági Hivatal elnöke útján jelzett bírósági ügyforgalmi adatait mérlegelve, valamint a felszámolók jogszabályi feladatainak változása miatt indokolt esetekben, továbbá a (16) bekezdés szerinti keretszám feltöltése érdekében - az igazságügyért felelős miniszter útján írja ki. Hétévenként új névjegyzék felállítására kell pályázatot kiírni.
(2) A pályázati felhívást a pályázatok benyújtására megállapított időpontot legalább két hónappal megelőzően a Magyar Közlöny mellékleteként megjelenő Hivatalos Értesítőben (személyügyi közleményként), a Cégközlönyben, továbbá az igazságügyért felelős miniszter honlapján kell közzétenni.
[...]
(4) A pályázati kérelmeket kilenctagú bizottság értékeli, a benyújtásra adott határidő lejártát követő öt hónapon belül. A bizottság két tagja az igazságügyért felelős miniszter, egy-egy tagja pedig a belgazdaságért felelős miniszter, az önkormányzatokért felelős miniszter, az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter, az állami adóhatóság, a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletével kapcsolatos feladatkörében eljáró Magyar Nemzeti Bank, az Országos Bírósági Hivatal, valamint a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara által delegált személy. Az értékelő bizottság elnöke az igazságügyért felelős miniszter által erre jelölt egyik tag. A bizottság tagjává nem jelölhető olyan személy, aki vagy akinek a Polgári Törvénykönyv szerinti hozzátartozója bármely felszámoló szervezettel vagy más pályázóval tagsági (részvényesi) vagy foglalkoztatotti (megbízási) jogviszonyban áll vagy a megelőző három évben ilyen jogviszonyban állt, illetve egyéb okból elfogult. A bizottság tagjai az igazságügyért felelős miniszternek összeférhetetlenségi és titoktartási nyilatkozatot tesznek, valamint kötelezettséget kell vállalniuk mindazon körülmények bejelentésére, amelyek összeférhetetlenséget eredményeznek.
(5) A bizottság meghallgathatja a pályázókat, a pályázati feltételeknek való megfelelés vizsgálata érdekében okiratok beszerzésére, bemutatására, továbbá a pályázattal összefüggő tények tekintetében nyilatkozattételre is felhívhatja. A bizottság által az értékelésnél alkalmazandó pontrendszert, valamint a pályázathoz csatolandó szakmai program elemeit és értékelési elveit a pályázati kiírásban kell közzétenni. A (16) bekezdés szerinti keretszám betartása érdekében az azonos pontszámmal rendelkező pályázók között sorsolással kell a sorrendet kialakítani. A sorsolás közjegyző jelenlétében történik. Az értékelő bizottság egyebekben a javaslatát szótöbbséggel hozza, és azt (annak indokolásával együtt) jegyzőkönyvbe foglalja, majd a jegyzőkönyvet eljuttatja a névjegyzékbe való felvételről vagy az új névjegyzék felállításával összefüggő határozatokat hozó közigazgatási szerv részére.
(6) A pályázati feltételek meghatározása során a következő követelményeket kell érvényesíteni:
d) a pályázatok értékelésénél előnyt jelent
[...]
dc) ha a felszámoló szervezet vagy volt felszámoló szervezet vagyonfelügyelőként, ideiglenes vagyonfelügyelőként, felszámolókénti, végelszámolókénti, kényszer-végelszámolókénti, vagyonrendezőkénti vagy pénzügyi gondnokkénti felmentését a bíróság jogszabálysértés vagy mulasztás miatt csődeljárásban, felszámolási eljárásban, önkormányzati adósságrendezési eljárásban, végelszámolási eljárásban, kényszervégelszámolási eljárásban vagy vagyonrendezési eljárásban jogerősen még nem rendelte el,
dd) ha a felszámoló szervezet vagy volt felszámoló szervezet nem követett el a Cstv. 27/C. § (5) bekezdésében meghatározott jogszabálysértést,
de) ha a pályázó a pályázat benyújtását megelőző öt éven belül nem követett el olyan jogsértést, ami miatt a munkaügyi hatóság jogerős határozattal bírsággal sújtotta, vagy a Nemzeti Foglalkoztatási Alapba, illetve annak jogelődjébe való befizetésre kötelezte,
df) ha a pályázó a pályázat benyújtását megelőző öt éven belül nem követett el munkaviszony létesítésével összefüggő bejelentési kötelezettség elmulasztásával kapcsolatos olyan cselekményt, ami miatt az állami adóhatóság jogerős határozattal mulasztási bírsággal sújtotta,
dg) ha a pályázó szakmai tevékenységével összefüggésben a pályázat benyújtását megelőzően öt éven belül nem hozott a bíróság olyan határozatot, amelyben jogerősen a jogszabályok megsértését vagy a jogszabályi kötelezettségek elmulasztását állapította meg,
dh) ha a pályázó felszámoló szervezetnek vagy volt felszámoló szervezetnek nincs - és a pályázat benyújtását megelőző öt éven belül nem volt - lejárt esedékességű tartozása a Fővárosi Törvényszék által vezetett felszámolói díjkiegészítési számlával szemben,
di) ha a pályázó magas színvonalú és szabályszerű szakmai és gazdasági tevékenység végzését tudja igazolni, továbbá gazdálkodása, tevékenysége, szakmai programja megfelel a pályázati felhívásban részletezett egyéb szakmai, gazdasági követelményeknek.
[...]
(8) Hátrányt jelent a pályázat elbírálásakor
a) a (6) bekezdés d) pont dc)-dh) alpontjában említett jogsértés és mulasztás elkövetése,
b) a 3. mellékletben említett jogerős határozatok szerinti elmarasztalás,
c) a pályázó azon egyéb gazdasági tevékenységi köre, amely alkalmas arra, hogy a felszámoló szervezet működésének átláthatóságát, pártatlanságát, ellenőrizhetőségét csökkentse,
d) azon pályázat, amely szerint a pályázó gazdálkodása, tevékenysége, szakmai programja, nem vagy csak részben felel meg a pályázati felhívásban részletezett egyéb szakmai, gazdasági követelményeknek.
(8a) A (6) bekezdés d) pont dc)-dh) alpont és a (8) bekezdés a)-c) pontja szerinti körülményeket nemcsak a pályázó, hanem a pályázó, vagy annak vezető tisztségviselője és az említettek közvetlen vagy közvetett többségi részesedésével működő gazdasági társaság, továbbá - ha a pályázó gazdasági társaság a pályázat kiírásától számított öt éven belül alakult át, vagy a tulajdoni részesedése (üzletrésze, részvénye) a pályázat kiírásától számított öt éven belül került elidegenítésre - akkor a pályázó és annak jogelődje (jogelődjei) tekintetében (a továbbiakban együtt: kapcsolódó szervezet) is vizsgálni kell és számításba kell venni. A (6) bekezdés d) pont di) alpontjában és a (8) bekezdés c) és d) pontjában említett szakmai tevékenységet és gazdasági tevékenységet a 3. mellékletben és a pályázati felhívásban felsorolt szempontrendszer szerint kell értékelni.
[...]
(12) A pontozásnál előnyt jelent, ha a pályázó nem korábbi felszámoló szervezet három éven belül bejegyzett szétválásával (különválással vagy kiválással) jött létre. A három éves időtartamot a pályázat benyújtásától kell számítani.
[...]
(16) A Kormány - az igazságügyért felelős miniszter és a belgazdaságért felelős miniszter együttes javaslatára -a pályázati felhívást tartalmazó személyügyi közleményében a pályázat elbírálásához keretszámot határoz meg, amelyet a bíróságoknak - az Országos Bírósági Hivatal elnöke útján jelzett - csőd-, felszámolási és vagyonrendezési ügyszáma alapján, valamint a felszámoló szervezetek jogszabályi feladatainak változására figyelemmel állapít meg."
"5. § (2) Az új névjegyzék felállítására irányuló eljárásokat lezáró utolsó határozat jogerőre emelkedésével egyidejűleg kell határozatot hozni azon felszámoló szervezetek névjegyzékből való törléséről, amelyeknek az új névjegyzékbe vételére nem került sor. A határozatban a törlés időpontja megegyezik az új névjegyzék felállításának időpontjával."
III.
[14] 1. Az indítványozó bíróság a Korm. rendelet több rendelkezése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, illetve az Abtv. 32. §-a alapján nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát kezdeményezte.
[15] Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján mindenekelőtt azt kellett vizsgálnia, hogy a bírói kezdeményezés megfelel-e a törvényi feltételeknek. Az Abtv. értelmében a bírói kezdeményezés az egyedi normakontroll eljárás egyik fajtája, amellyel a bíró akkor élhet, ha "az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli" [Abtv. 25. § (1) bekezdés]. Az eljáró bíró tehát csak azon jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására tehet indítványt, amelyet a konkrét ügy elbírálása során kifejezetten alkalmaznia kell(ene).
[16] A Korm. rendelet támadott rendelkezéseit az Alkotmánybírósághoz forduló bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során alkalmaznia kell: a felfüggesztett ügy ugyanis olyan közigazgatási per, amely a Korm. rendelet kifogásolt rendelkezései alapján meghozott közigazgatási határozat felülvizsgálatára irányul.
[17] 2. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy a Korm. rendelet indítvánnyal támadott egyes rendelkezéseit a bírói kezdeményezés előterjesztését követően az egyes kormányrendeleteknek a kormányzati szervezetátalakítással összefüggő módosításáról szóló 221/2014. (IX. 4.) Korm. rendelet 323-325. §-ai módosították 2014. szeptember 5-i hatállyal. Az Abtv. 41. §-ának (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét is megállapíthatja, ha a jogszabályt a konkrét esetben még alkalmazni kellene. Az alapügyekben támadott közigazgatási határozatok meghozatala a Korm. rendelet már nem hatályos rendelkezései alapján történt, ezért az Alkotmánybíróság e rendelkezések tekintetében folytatta le eljárását.
[18] 3. Az Alkotmánybíróság vizsgálata során a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatára figyelemmel járt el. Az Alkotmánybíróság e határozatában az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezései 5. pontja alapján az alábbi következtetésre jutott:
"Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése." (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32])
[19] A jelen ügyben az Alkotmánybíróság az alaptörvényi, illetve az alkotmányi rendelkezések összevetésével megállapította, hogy az Alaptörvény a jogbiztonság, a diszkrimináció tilalma, illetve a jogorvoslathoz való jog tekintetében a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált elvi tételek fenntartása mellett döntött. Ennek megfelelően nincs akadálya, hogy az Alkotmánybíróság tartalmi vagy szövegszerű megjelenítéssel hivatkozza, illetve idézze a korábbi határozataiban foglaltakat.
IV.
[20] Az indítványok nem megalapozottak.
[21] 1. Érdemben az indítványozó bíróság mindenek előtt azt kifogásolta, hogy a Korm. rendelet 3. § (4)-(5) bekezdése értelmében a felszámolók névjegyzékbe vételére irányuló "közigazgatási eljárás részét képezi" a felszámolók pályázati kérelmét értékelő bizottság eljárása, aminek nem egyértelmű az eljárásjogi szerepe. Ezért az indítványozó a Korm. rendelet 3. § (4)-(5) bekezdését az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, a jogbiztonság követelményébe ütközőnek tartotta. Az indítványozó továbbá a Korm. rendelet 3. § (5) bekezdésének a sorsolásra vonatkozó rendelkezését sem tartotta összeegyeztethetőnek "a tisztességes ügyintézés és eljárás, valamint az egyenlő bánásmód követelményével".
[22] 1.1. Az indítványozó szerint a Korm. rendelet 3. § (4)-(5) bekezdései azért sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésben deklarált jogbiztonság elvét, mert más szerv hozta meg a nyilvántartásba vételi eljárás lezárásaként az érdemi döntést (Hivatal) és más szerv végezte az eljárás során a benyújtott pályázatok véleményezését (bizottság). Az indítványozó szerint a támadott Korm. rendelet alapján nem érthető az említett szervek közötti viszony, és hatáskörmegosztás sem. Álláspontja szerint a jogalkotó "kiszervezi" a tényállás tisztázását azon szervtől, amely az eljárást lezáró érdemi döntést meghozza; ennek következtében indítványozó szerint a bizottság eljárása és "döntése" a bírósági felülvizsgálat során nem vizsgálható.
[23] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság áttekintette a támadott Korm. rendelet alapján a felszámolók nyilvántartásba vételi eljárásának szabályait.
[24] A Korm. rendelet 4. § (1) bekezdése alapján a nyilvántartásba vételi eljárás lefolytatására, majd annak vezetésére a jogalkotó a Hivatalt jelölte ki, amely szerv a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatalról szóló 177/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése értelmében központi hivatalként, egyfokú eljárást folytatott le. A Korm. rendelet 4. § (1) bekezdés második mondata a Hivatal jelen ügyben vizsgált nyilvántartásba vételi eljárása során háttérjogszabályként a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) szabályait rendelte alkalmazni. A Ket. általános rendelkezéseitől eltérő eljárási szabályokat a támadott Korm. rendelet határozott meg.
[25] A Korm. rendelet 4. § (1) bekezdés második mondata értelmében a nyilvántartásba vételi eljárásban a Ket. szerinti kérelemnek minősül a kiírt pályázatra benyújtott pályázat, amelyet a Korm. rendelet 3. § (3) bekezdése alapján a nyilvántartásba vételi eljárást lefolytató Hivatalnak kellett megküldeni.
[26] A Ket. hatósági eljárás során (alapeljárásban), konkrétan a bizonyítás lefolytatása céljából szakértő bevonását teszi lehetővé, amelyre általában akkor kerül sor, ha az eljáró hatóságnak nincs az ügy elbírálására megfelelő szakértelemmel rendelkező munkatársa. Lehetőség van ugyanakkor arra is a Ket. 58. § (3) bekezdése alapján, hogy jogszabály írja elő meghatározott hatósági eljárás során szakértő megkeresését, ebben az esetben a jogalkotó speciális eljárási normában (Korm. rendelet) azt is meghatározhatja, hogy a kötelező szakértő alkalmazása során mely szervet, vagy szervezetet kell szakértőként kirendelni.
[27] A szakértő ezekben az esetekben is véleményt, és nem szakhatósági állásfoglalást bocsát ki, amely a tényállás tisztázásához szükséges bizonyítási eszköz. A Ket. 58. § (1) bekezdése lehetővé teszi egyrészt a szakértő meghallgatását, másrészt azt is, hogy írásban készítse el véleményét.
[28] A Korm. rendelet támadott 3. § (4) bekezdése alapján a Hivatal által lefolytatott nyilvántartásba vételi eljárás során a jogalkotó kötelezővé tette a bizottság mint szakértő megkeresését. A Korm. rendelet 3. § (5) bekezdése alapján az értékelő bizottság részletes jegyzőkönyvet készített értékeléséről és ezt juttatatta el az eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező Hivatalnak, amely ez alapján hozta meg érdemi döntését, amelynek indokolásában tételesen megjelölte a pályázó által kapott pontokat.
Jelen ügyben a Hivatal döntései mérlegelési jogkörben meghozott határozatoknak minősülnek, a nyilvántartásba vételi eljárás során e mérlegelési feladatokat látta/látja el a bizottság.
[29] Tekintettel a Ket. 100. § (1) bekezdés e) pontjában foglaltakra a Hivatal döntése ellen bírósági felülvizsgálatnak volt helye.
[30] A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 324. § (3) bekezdése határozza meg a közigazgatási szerv, valamint a közigazgatási eljárás fogalmát, a b) pontja alapján "közigazgatási eljárás: a közigazgatási szerv által hozott közigazgatási határozat meghozatalát megelőző eljárás"
[31] A bíróság e kereseti kérelem alapján a Hivatal által meghozott közigazgatási határozat - amelynek részét képezi a bizottság által megállapított, kapott pont - törvényességét ellenőrzi, a meghozatalakor fennálló tényállás és az akkor hatályos jogszabályok alapján. Eljárása során azt kell vizsgálnia, hogy az ügyben eljáró szerv a jogszabályoknak megfelelően döntött-e.
[32] Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az államtól, és elsősorban a jogalkotótól azt követeli meg, hogy a jog egésze, egyes részterületei és szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára is előre láthatóak legyenek. (ABH 1992, 59, 65.) A jogbiztonság egyik legfontosabb alapkövetelménye a jogszabályok kiszámíthatósága, a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogi normák, jogintézmények egyértelműsége. (38/2012. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [84]; 3047/2013. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [13] és [16]; 3106/2013. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [8]; )24/2013. (X. 14.) AB határozat Indokolás [48].
[33] Ezen túl az Alkotmánybíróság 28/2013. (X. 9.) AB határozatában részletesen értelmezte az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontjában deklarált bírói kezdeményezés alaptörvényi feltételeit, és a következőket állapította meg: "[a]z Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése szerint a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek [R) cikk (2) bekezdés], azokat a bíráknak ítélkezési tevékenységük során tiszteletben kell tartani. A bírói függetlenség alapján a bíró maga dönti el, hogy a törvényt (jogszabályt) egyedi ügyben hogyan értelmezi és alkalmazza. Meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - jogszabályi rendezését a bírósági eljárás során jogszabály-értelmezéssel kell feloldani, mert - a bevett jogértelmezési módszerek alapján - a jogalkalmazás hivatott eldönteni, hogy a konkrét jogviszonyokban az ellentétet (látszólagos ellentétet) hordozó rendelkezések közül melyik jogszabályi rendelkezés alkalmazásával kell eljárni. [...] Az Alaptörvény 28. cikke a bírósági jogalkalmazással kapcsolatban rögzíti, hogy annak során a jogszabályok szövegét az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni. A 28. cikk szerint a jogszabály Alaptörvénnyel összhangban történő értelmezése a bíró számára nem csak jog, hanem kifejezett kötelesség: amennyiben a bíró a jogszabály szövegét az értelmezés segítségével az Alaptörvénnyel összhangban tudja alkalmazni, annyiban ennek megfelelően köteles eljárni. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja a fentiekből következően - 28. cikkel összhangban - úgy értelmezendő, hogy az egyedi ügyben eljáró bíró elsősorban köteles az alkalmazandó jogszabály normatartalmát értelmezés útján az Alaptörvénnyel összhangba hozni, és csak ennek hiányában, másodsorban, tehát ha a jogszabály Alaptörvénnyel összhangban történő értelmezése kizárt, akkor jogosult - és egyben köteles -az Alkotmánybíróságnál a jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítását (illetve, ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alaptörvény-ellenességét már megállapította, alkalmazásának kizárását) kezdeményezni. A fenti alaptörvény-értelmezésnek megfelelően rendelkezik az Abtv. 25. §-a is, amely abban az esetben jogosítja fel a bírót az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésére (illetve írja azt elő), ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kellene alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Az Alaptörvény nem zárja ki, hogy a bíró az Alaptörvény bármely rendelkezésére, illetve annak kapcsán bármely összefüggésre, így a B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvére, és annak részét képező normavilágosság követelményére hivatkozzon. Az Alkotmánybíróság azonban az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontját, 26. cikk (1) bekezdését, R) cikkét és 28. cikkét, valamint az Abtv. 25. §-át és 52. §-át is figyelembe vevő együttes értelmezése alapján arra a következtetésre jutott, hogy a bírónak a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára vonatkozó kezdeményezési jogosultságának gyakorlása során a B) cikkel összefüggésben tekintettel kell lennie a következő szempontokra. A bíró csak olyan rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát kezdeményezheti, amelyet a konkrét ügyben alkalmazni kell (vö. )3153/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [10]; ha a bírósági eljárás során jogszabályi kollízió merül fel, a bíró feladata eldönteni, hogy mi az egyedi ügyben alkalmazandó jog. Meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - szabályozása önmagában nem jelent alaptörvény-ellenességet. Az ilyen szabályozás alaptörvény-ellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alaptörvény valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alaptörvény-ellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések, illetve azok értelmezésének valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alaptörvény-ellenes helyzetet, vagy alapjog korlátozását eredményezi [vö. 35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175, 176.]. A normavilágosság sérelmét állító indítványnak általában arra nézve is indokolást kell tartalmaznia, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés valamely értelmezése az Alaptörvénynek valamely további rendelkezésével miért ellentétes [Abtv. 52. § (1) bekezdés b), d) és e) pont]. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezett eljárásnak tehát előfeltétele, hogy a bíró megállapítsa az ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezéseket és azokat értelmezze. Ha az értelmezési folyamat során arra a következtetésre jut, hogy az alkalmazandó jogszabály normatartalma feloldhatatlan ellentétben áll az Alaptörvénnyel, akkor kezdeményezi az Alkotmánybíróság eljárását. Az indítvány indokolásának - ebből következően is - az Alaptörvény valamely rendelkezésével való ellentétet kell határozottan állítania és alátámasztania, amely ellentét azonban nem merülhet ki egy esetleges értelmezései nehézségben. A bírónak tehát nem elegendő önmagában a jogbiztonság elvének részét képező normavilágosság követelményének sérelmére hivatkoznia sem azon az alapon, hogy nem tudja megállapítani az ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezéseket, sem azon az alapon, hogy nem tudja azokat egyértelműen értelmezni." (ABH 2013, 872-874.)
[34] A Korm. rendelet támadott rendelkezései részletes eljárási szabályokat tartalmaztak a nyilvántartásba vételi eljárásra, valamint lehetőséget adtak az érdemi döntés elleni jogorvoslatra. A névjegyzékbe vételi eljárás a Korm. rendelet és a Ket. alapján lefolytatandó hatósági eljárás, amelynek eredményeként hatósági döntés született és a sikeresen pályázót a Hivatal hatósági nyilvántartásba vette.
[35] Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben a támadott Korm. rendelettel összefüggésben így nem talált olyan, az indítványozó által vélt ellentmondást, amely a jogalkalmazás során jogértelmezéssel nem lenne feloldható. Önmagában azért, mert egy jogszabály értelmezésre szorul, a jogbiztonság sérelme nem állapítható meg.
[36] Mindezek alapján a Korm. rendelet 3. § (4)-(5) bekezdésének az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközése nem állapítható meg.
[37] 1.2. Az indítványozó a Korm. rendelet 3. § (5) bekezdésének azon fordulatát is kifogásolta, amelynek értelmében "az azonos pontszámmal rendelkező pályázók között sorsolással kell a sorrendet kialakítani". Álláspontja szerint a "hatósági ügy érdemének sorsolással való eldöntése" nem egyeztethető össze az egyenlő bánásmód, valamint a tisztességes ügyintézés és eljárás követelményével.
[38] A Hivatal érdemi döntését nem befolyásolta közvetlenül a sorsolás következtében született végeredmény, hiszen azt már megelőzte a kérelmek (pályázati anyagok) benyújtása, valamint a bizottság szakértő eljárása. A jogalkotó kettős célzattal vezette be a nyilvántartásba vételi eljárásba a sorsolás jogintézményét: 1. a keretszám betartása érdekében; 2. az azonos pontszámot elért pályázók esélyegyenlőségének biztosítása érdekében. Az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésére szolgáló szabályozási mód kiválasztása alapvetően a jogalkotó szabad mérlegelésére tartozik. (422/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 471, 472.; 2100/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 554, 557.; 581/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 645, 646.; 1588/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 510, 512.) Önmagában a sorsolás során "megjelenő" véletlenszerűség miatt hátrányos megkülönböztetés nem állapítható meg.
[39] Mindezek alapján a Korm. rendelet 3. § (5) bekezdésének sorsolásra vonatkozó fordulatával kapcsolatban az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.
[40] 1.3. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése alapján "[m]indenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni"
[41] Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a tisztességes eljárás követelményének érvényesülését az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csak megítélni. [6/1998. (III. 11.) AB határozat ABH 1998, 91, 95.]
[42] Mint arra az Alkotmánybíróság az előző pontokban rámutatott, a nyilvántartásba vételi eljárást a Korm. rendelet és a Ket. szabályai alapján jogszabályban meghatározott hatáskörrel rendelkező hatóság folytatta le, amely eljárásnak szerves részét képezhette az azonos pontszámot elért pályázók közötti sorsolás alkalmazása. A sorsolás cselekménye azonban nem vizsgálható önállóan, kiragadva a nyilvántartásba vételi eljárásból, hiszen azt - az indítványozó állításától eltérően - megelőzte a pályázatok értékelése, valamint az értékelő bizottság pontszámokat tartalmazó jegyzőkönyvének elkészítése. A nyilvántartásba vételi eljárás végső szakaszában a sorsolás lehetőségének esetleges alkalmazása önmagában nem hozható közvetlen összefüggésbe a tisztességes eljáráshoz való jog követelményével.
[43] A Korm. rendelet 3. § (5) bekezdése sorsolásra vonatkozó fordulata és az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése között a tisztességes eljáráshoz való jog vonatkozásában az indítványozó indokolása alapján nincs alkotmányjogi szempontból értékelhető közvetlen összefüggés. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya pedig az indítvány elutasítását eredményezi ()3176/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [24].
[44] 2. Az indítványozó bíróság a Korm. rendelet 3. § (6) bekezdés d) pont di) alpontjának megsemmisítését is kezdeményezte, mert ez szerinte szintén a jogbiztonságot sérti. Az indítványozó szerint előnyt élvez a felszámolók névjegyzékbe vételére irányuló eljárásban, ha a pályázó a normatív formában meghatározott feltételeken túl a pályázati felhívásban részletezett követelményeknek is megfelel. Az indítványozó szerint e rendelkezés a pályázati kiírásban foglalt "szubjektív elemek mérlegelésének lehetővé tételével" sérti a jogbiztonságot. Az ellenőrizhetetlen, nem átlátható feltételek révén az indítványozó szerint végeredményben a pályázók közötti versenysemlegesség, az egyenlő bánásmód követelménye sérül.
[45] A kormány által közzétett, az új felszámolói névjegyzékbe történő felvételre irányuló pályázati kiírás a Korm. rendelet támadott szakaszaiban meghatározott feltételeket veszi sorra, és pontszámokat rendel hozzá, ezen kívül a pályázat benyújtásával kapcsolatos technikai feltételeket ismerteti.
[46] Az Alkotmánybíróság 46/2007. (VI. 27.) AB határozatában a műsorszolgáltatási jogosultságok kiosztására vonatkozó szabályokat, azon belül a pályáztatással kapcsolatos előírásokat vizsgálta és az alábbi következtetésre jutott: "[...] garanciális jelentőségű, hogy a médiahatóság döntéshozatali eljárása áttekinthető és követhető legyen: a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat során alkalmazandó értékelési szempontok megismerhetőek és valódi szakmai vita tárgyai lehessenek, a döntés indokolásából rekonstruálható legyen a döntéshozatali eljárás (a döntést alátámasztó érvek, a szavazati arány), a határozat ellen az érintett jogorvoslattal élhessen. [...] A Médiatörvény ezeknek a követelményeknek nem felel meg. A műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatására vonatkozó törvényi szabályozás nem intézményesített átlátható pályázati rendszert. E hiányosság alkotmányellenes helyzetet eredményez, mert nem teszi lehetővé, hogy a műsorszolgáltatási jogosultságok elnyerésére átlátható döntéshozatali eljárás keretében kerüljön sor, ami kétséget ébreszthet a műsorszolgáltatók sajtószabadságnak megfelelő független működését illetően. A műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat során alkalmazandó értékelési szempontok törvényben nem szabályozottak, a döntéshozatali eljárás a pályázók és a nyilvánosság számára nem követhető. További hiányosság, hogy nem rendelkezik törvény a műsorszolgáltatási jogosultság elnyerése érdekében benyújtott pályázatok elbírálásának határidejéről, és a törvényből a pályázati eljárás során hozott ORTT határozatok indokolásának a kötelezettsége sem következik. A Médiatörvény 99. § (5) bekezdése csupán egy esetben, a Médiatörvény 85-88. §-aiban és a VIII. fejezetében foglalt korlátozó rendelkezésekbe ütköző pályázó visszautasításával szemben biztosítja a bírói utat. Egyébként, a Médiatörvény alapján nincs mód arra, hogy az érintett bírósághoz forduljon az ORTT műsorszolgáltatással kapcsolatos pályázati eljárást lezáró érdemi döntése ellen. Ez azt jelenti, hogy a rádió és televízió működését biztosító műsorszolgáltatási jogosultságot odaítélő döntéssel szemben az érintettek nem követelhetik a bíróság döntését. [...] Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn továbbá azért is, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének megfelelő, a műsorszolgáltatási jogosultság elnyeréséről szóló jogalkalmazói döntések teljes körű, érdemi bírósági felülvizsgálatának lehetőségét." [ABH 2007, 592, 603-605.]
[47] A Korm. rendelet támadott 3. § (6) bekezdés d) pont da)-di) alpontjai, valamint 3. § (8) és (8a) bekezdései határozzák meg a pályázati követelményeket, részletezik, hogy a pályázatok elbírálása során milyen feltételeket kell vizsgálni. A Korm. rendelet e rendelkezéseiben meghatározott feltételek garanciát jelentenek a pályázók számára. A pályázatokat elbíráló bizottság nem diszkrecionális jogkörben döntött, tehát nem rendelkezett teljes szabadsággal a bírálat során. Egyebekben pedig a pályázat elbírálása során mérlegelési jogkörben hozott döntés, a bizottság által megállapított pontok, amennyiben a Hivatal ezt alapul veszi, a közigazgatási határozat részét képezik.
[48] A fentiekre figyelemmel megállapítható: nem sérti a jogbiztonság elvét, hogy a pályázatok megítéléséhez szükséges főbb elemeket jogszabály, a támadott Korm. rendelet tartalmazza, s a Korm. rendelet értelmében a felszámolói tevékenységre való jogosultság megállapítására - bíróság által felülvizsgálható - pályázat alapján került sor. [vö. 62/2009. (VI. 16.) AB határozat, ABH 2009, 553, 572-577.] A Korm. rendelet 3. § (6) bekezdés d) pont di) alpontjának a jogbiztonság elvébe való ütközése ezért nem volt megállapítható.
[49] 3. Az indítványozó bíróság a Korm. rendelet 3. § (8) bekezdés a)-b) pontjával kapcsolatban azt kifogásolta, hogy ennek alapján hátrányt jelentenek a pályázat elbírálásakor a 3. § (6) bekezdés d) pont dc)-dh) alpontjában felsorolt jogsértések. Kifogásolta továbbá azt is, hogy a Korm. rendelet 3. § (12) bekezdése szerint előnyt jelent, ha a pályázó nem korábbi felszámoló szervezet három éven belül bejegyzett szétválásával jött létre. Ezeket a feltételeket az indítványozó bíróság a hosszabb ideje felszámolóként működő szervezetekre nézve hátrányosnak értékelte, amelyek a korábban felszámolóként nem működő szervezeteknek kedveznek, ezért sérül szerinte az Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdése. Az indítványozó bíró ugyanakkor nem állította, hogy a korábbi szabályokhoz képest szigorúbb feltételeket támasztanának a Korm. rendelet fenti szabályai.
[50] A felszámolókkal szemben támasztott feltételeken jelentősen módosított a felszámolók névjegyzékéről szóló 114/2006. (V. 12.) Korm. rendelet módosításáról szóló 275/2009. (XII. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.).
[51] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogegyenlőség követelménye arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, azaz a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell értékelnie [vö. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a megengedhetetlen megkülönböztetés tilalma a jogi személyekre is vonatkozik [pl. 63/2008. (IV. 30.) AB határozat a pártalapítványok támogatása tárgyában], ezt a gyakorlatot megerősíti egyébként az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésének megfogalmazása, mely kifejezetten "mindenkire" vonatkoztatja az általános jogegyenlőségi szabályt, illetve az alapvető jogokat megkülönböztetés nélkül "mindenkinek" biztosítja (lásd legutóbb összefoglalóan: 20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [243]-[245]).
[52] A hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést. A tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.). Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.] (l. legutóbb összefoglalóan: )14/2014. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [32].
[53] A Korm. rendelet kifogásolt 3. § (6) bekezdés d) pont dc)-dh) alpontjaiban foglaltak minden pályázóra egyaránt vonatkoznak, objektív szempontok alapján csoportképzés nem állapítható meg. E rendelkezésekből tehát nem következik a "régóta felszámolóként működő" szervezetek hátrányos megkülönböztetése, hiszen e rendelkezések feltételeket, adott esetben hátrányos feltételeket nem a szervezetek fennállására, működési idejére tekintettel írnak elő.
[54] A támadott rendelkezések tehát nem hozhatók alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében deklarált jogegyenlőség követelményével, sem pedig a XV. cikk (2) bekezdésében foglalt megkülönböztetés tilalmával. Ezért az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványt elutasította.
[55] 4. Az indítványozó bíróság vitatta továbbá a Korm. rendelet 3. § (16) bekezdését is, amelynek értelmében a Kormány a pályázati felhívást tartalmazó személyügyi közleményben a pályázat elbírálásához keretszámot határoz meg. A keretszám pályázati felhívásban történő meghatározását az indítványozó a jogbiztonság követelményével, illetve "az abból folyó, közigazgatás joghoz kötöttségének elvével" ellentétesnek tartotta.
[56] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a pályázati keretszámot illetően az R. 6. § (7) bekezdése már a pályázati felhívást megelőzően rendelkezett arról, hogy "[a] Korm. rendelet - e rendelet 2. §-ával megállapított - 3. § (1) bekezdése alapján 2013. április 15-éig új névjegyzék felállítására kell pályázatot kiírni olyan módon, hogy a pályázatok benyújtásának határideje nem lehet későbbi, mint 2013. június 15-e, továbbá a névjegyzékbe vehetők keretszámának a korábbinál legalább az egyötödével nagyobbnak kell lennie". A pályázati kiírás ennek megfelelően csupán az R.-ben meghatározottakat számszerűsítette. Jogszabályon alapult tehát a konkrét keretszám pályázati felhívásban történő meghatározása, így az indítványozó állításától eltérően a közigazgatás joghoz kötöttségének elve, illetve ezzel összefüggésben a jogbiztonság sérelme nem állapítható meg.
[57] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Korm. rendelet 3. § (16) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
[58] 5. Az Abtv. 52. § (1) bekezdése alapján az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az 52. § (1b) bekezdésének e) pontja szerint a kérelem akkor határozott, ha egyértelműen megjelöli az indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével. Ez az egyértelmű, alkotmányjogilag értékelhető indokolás jelen indítványból az alábbi kérelmekkel összefüggésben hiányzik. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványok alábbi részeit az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította.
[59] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó kérelmében az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontjának megfelelő indokolást nem terjesztett elő, alkotmányjogilag értékelhető érveléssel nem támasztotta alá a Korm. rendelet 3. § (1)-(2) bekezdésének és 5. § (2) bekezdésének az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, valamint a Korm. rendelet 3. § (1)-(2) bekezdésének az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésébe, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésébe, valamint 25. cikk (2) bekezdés b) pontjába ütközését.
[60] Az indítványozó bíró nem indokolta megfelelően a Korm. rendelet 3. § (4) bekezdésének az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pontjába, a XXIV. cikk (1) bekezdésébe, valamint XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésébe ütközését sem.
[61] Nem tartalmaz az indítvány az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontjának megfelelő indokolást a tekintetben sem, hogy a Korm. rendelet 3. § (6) bekezdés d) pont dc)-di) alpontjai miért sértik az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdését, M) cikk (1)-(2) bekezdését, XII. cikk (1) bekezdését, XIII. cikk (1) bekezdését, XV. cikk (1)-(2) bekezdését, valamint a XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdését.
[62] Az indítvány nem támasztja alá alkotmányjogi érveléssel, hogy a Korm. rendelet 3. § (8) bekezdés a)-d) pontjai miért ütköznek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, XXIV. cikk (1) bekezdésébe, M) cikk (1)-(2) bekezdésébe, XII. cikk (1) bekezdésébe, XIII. cikk (1) bekezdésébe, továbbá XXVIII. cikk (1)-(7) bekezdésébe.
[63] Szintén nem tartalmaz az indítvány indokolást a Korm. rendelet 3. § (12) bekezdése és 3. számú melléklete az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, XXIV. cikk (1) bekezdésébe, M) cikk (1)-(2) bekezdésébe, XII. cikk (1) bekezdésébe, XIII. cikk (1) bekezdésébe, XV. cikk (1)-(2) bekezdésébe, valamint XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésébe ütközését illetően.
[64] A Korm. rendelet 3. § (16) bekezdésének az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésébe, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésének, valamint 25. cikk (2) bekezdés b) pontjába való ütközése sincs az indítványban megfelelő érvekkel alátámasztva.
[65] Az indítványozó nem indokolja továbbá a Korm. rendelet 3. § (1)-(2) bekezdésének, (4)-(5) bekezdésének, (6) bekezdés d) pont dc)-di) alpontjának, (8) bekezdés a)-d) pontjának, (8a) bekezdésének, (12) bekezdésének és (16) bekezdésének, valamint 5. § (2) bekezdésének és 3. számú mellékletének az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdésébe ütközését; nincs érvekkel alátámasztva a Korm. rendelet 3. § (1)-(2) bekezdése, (4)-(5) bekezdése, (6) bekezdés d) pont dc)-di) alpontja, (8) bekezdés a)-d) pontja, (8a) bekezdése, (12) bekezdése és (16) bekezdése, valamint 5. § (2) bekezdése, továbbá 3. számú melléklete nemzetközi szerződésbe ütközése sem.
[66] 6. Figyelemmel arra, hogy az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéseket nem semmisítette meg, az Abtv. 45. § (1), (2) és (4) bekezdésére tekintettel nem rendelte el a Korm. rendelet vizsgált rendelkezései alkalmazásának kizárását.
[67] 7. Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el.
Budapest, 2014. november 4.
Dr. Stumpf István s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/1273/2014.