446/B/2003. AB határozat

a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 1996. évi LXXVI. törvény egyes rendelkezéseinek, valamint a Fővárosi Ítélőtábla 9.PF.21.331/2009/4. sz. ítéletének alkotményossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok és alkotmányjogi panasz alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 1996. évi LXXVI. törvény 7. § (5) bekezdése, 11. § (3)-(5) és (7) bekezdései, valamint 13. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Ítélőtábla 9. PF. 21.331/2009/4. sz. ítélete ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

I.

1. Az Alkotmánybírósághoz három indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 1996. évi LXXVI. törvény (a továbbiakban: Ftt.tv.) rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezik. Az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend; ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

2. Az első indítványozó az Ftt.tv. 7. § (5) bekezdése, 11. § (3)-(5) bekezdései, valamint 13. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kéri.

Az indítványozó álláspontja szerint sérti mind az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságot, mind az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz val ó jogot az, hogy a tulajdonos az Ftt.tv. 7. § (5) bekezdése alapján nem tekinthet be az állami alapadatok előállításakor készült mérési és számítási adatokba, vázlatokba, egyéb munkarészekbe, illetőleg a forgalomból kivont állami alapadatokba. Sérelmezi továbbá azt is, hogy bár a fenti adatokhoz a tulajdonos nem juthat hozzá, a törvény 11. § (3) bekezdése alapján köteles együttműködni a felmérővel és ennek során a földrészlet határait megjelölni. Ha ezt elmulasztja a felróható magatartásból eredő térképészeti hibák kijavításának költsége a tulajdonost terheli, illetve a tulajdonos ismételt mulasztása esetén a felmérő az Ftt.tv. 13. § (3) bekezdése alapján a természetbeni állapotot méri és térképezi. Az Ftt.tv. 7. § (5) bekezdésében foglalt szabályozással - az indítványozó szerint - maga a jogalkotó akadályozza meg a tulajdonost abban, hogy megismerhesse földje pontos hosszúsági és szélességi adatait, és kijelölje ingatlana pontos határvonalát, ugyanakkor felhatalmazást ad a felmérőnek arra, hogy hamis, a tulajdonviszonyoktól eltérő térképet készítsen.

A vitatott szabályok alapján - állítja az indítványozó -az Ftt.tv. lehetővé teszi, hogy az állam a tulajdonos kárára úgy rajzolja át a földterület határvonalait, hogy erről a tulajdonost nem is értesítik és így az még csak panasszal sem élhet. Ezért az Alkotmány 13. §-ának és 2. § (1) bekezdésének megsértése miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is indítványozza.

3. Egy másik indítványozó az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésében foglalt azon rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kéri, amely felmérési, térképezési vagy területszámítási hiba esetén az alaptérkép, illetve a hozzá tartozó területi adatok hivatalból történő kijavítására hatalmazza fel a földhivatalt. Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mert visszaélésre ad módot, alkalmas arra, hogy megrendítse az ingatlan-nyilvántartás közhitelűségébe és ezzel együtt az államapparátus jogszerű működésébe vetett bizalmat. Saját ügyének bemutatásával támasztja alá az indítványozó azt, hogy a vitatott szabály alkalmazása következtében sérülhet az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jog, és a jogorvoslathoz való jog.

4. A harmadik indítványozó a Fővárosi Ítélőtábla kártérítési ügyben hozott 9. Pf. 21.331/2009/4. sz. ítélete ellen benyújtott panaszában az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdése, valamint a vele azonos tartalmú korábbi szabályozás, a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló, az 51/1979. (XII. 20.) MT rendelettel módosított 12/1969. (III. 11.) Korm. rendelet végrehajtásáról szóló 4/1980. (I. 25.) MÉM rendelet (a továbbiakban: MÉMr.) 3. § (6) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatát kezdeményezi.

A Fővárosi Ítélőtábla vitatott ítéletében a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 339. § (1) bekezdése, valamint 349. § (1) bekezdése alapján indított kártérítési perben döntött. A felperesek kártérítési igényüket arra alapították, hogy 1994-ben megvásárolt ingatlanuk az adásvételi szerződés és az ingatlan-nyilvántartás adatai szerint 762 m2 volt, ezt az ingatlan méretére vonatkozó adatot a földhivatal területszámítási hibára hivatkozással határozatában kijavította, és az ingatlan területét 699 m2-ben állapította meg. Az első fokon eljárt bíróság ítéletében megállapította, hogy a földhivatalnak - az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdése alapján hozott-területszámítási hiba kijavítását tartalmazó határozata következtében az a természetbeni terület, amit tulajdonosok saját tulajdonukként az adásvételi szerződés alapján birtokba vettek nem változott, nem csökkent. A területszámítási hiba kijavítása tulajdonjogukat nem érintette, vagyonukban értékcsökkenés nem következett be. Erre tekintettel a kártérítési felelősség egyik eleme, a kár hiányában a keresetet elutasította. A Fővárosi Ítélőtábla 9. Pf. 21.331/2009/4. sz. ítéletében az első fokú bíróság ítéletét helybenhagyta.

Az indítvány a már nem hatályos MÉMr. felülvizsgálatát azért kezdeményezi, mert álláspontja szerint - mivel a térképészeti hiba kijavítására az Ftt.tv. hatályba lépése előtt került sor - az Ftt.tv. alkalmazásának nem lett volna helye az ügyben, a bíróságnak a MÉMr. alapján kellett volna meghoznia az ítéletét.

Az indítványozó rámutat arra, hogy a vevő a közhitelű ingatlan-nyilvántartásban bízva vásárol meg egy ingatlant, amelyhez meghatározott területmérték és más paraméterek tartoznak. A MÉMr. és az Ftt.tv. vitatott szabályai arra adnak lehetőséget a fölhivatalnak, hogy - miután a vevő tulajdonjogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték -korlátozás nélkül, hivatalból eljárva megváltoztassa az ingatlan határait, nagyságát. Ez szélsőséges esetben, amint az a perbeli esetben is történt az ingatlan nagyságának jelentős csökkenését - a földhivatali határozat következtében az ingatlan nagysága 8,5 %-kal csökkent - is eredményezheti.

Az indítványozó rámutat arra, hogy a MÉMr. még tartalmazott egy mellékletet - az Általános Földmérési és Térképészeti Szabályzatot - amely rögzítette a területszámítás megengedett hibahatárait, azonban nem szól arról, hogy milyen következményekkel jár az, ha a területszámítási hiba a megengedett hibahatárokat túllépi. A hatályos jogi szabályozás, sem az Ftt.tv., sem a végrehajtásáról szóló 16/1997. (III. 5.) FM rendelet nem tartalmaz rendelkezéseket a megengedett hibahatárokat illetően.

Az indítványozó álláspontja szerint a MÉMr. 3. § (6) bekezdésébe, valamint az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésébe foglalt rendelkezés az arányosság követelményétől eltekintve, korlátozás nélkül, azaz elvileg a megengedett hibahatárokon túl is lehetővé teszi a földhivatalok számára a térképészeti hiba kijavítását, sérti az Alkotmány 2. §-át, közvetve pedig aránytalanul korlátozza a 13. §-ban szabályozott tulajdonhoz való jogot, amennyiben burkolt kisajátításra ad lehetőséget.

Ezért az indítványozó kérte, hogy a vitatott jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása mellett, tiltsa meg azoknak a konkrét ügyben val ó alkalmazhatóságát.

Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a vidékfejlesztési minisztert.

II.

Az Alkotmánybíróság eljárása során az alábbi jogszabályok alapján hozta meg határozatát:

1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

2. Az Ftt.tv.-nek az indítványozó által vitatott szabályai:

"7. §

(5) Az állami alapadatok előállításakor készült mérési és számítási adatokba, vázlatokba, továbbá egyéb munkarészekbe és a forgalomból kivont állami alapadatokba kizárólag földmérési, illetve térképészeti tevékenység végzésére jogosultsággal rendelkező személy tekinthet be és igényelhet másolatot. Ez a jog megilleti a műszaki szakhatóságot, a bíróságot, az ügyészséget, valamint a nyomozó hatóságot is."

"11. § (1) Az alaptérkép kezelése, tárolása, a változások feldolgozása, valamint az ezekkel kapcsolatos szolgáltatás az állami alapadatok kezelésére jogosult szervek feladata.

(2) Új alaptérkép készítésének előkészületi munkálatairól az állami alapadatok kezelésére jogosult szervek által feljogosított felmérő (a továbbiakban: felmérő) értesíti a települési (fővárosban a kerületi) önkormányzatot, amely azt, a helyben szokásos módon kihirdeti.

(3) A földrészlet tulajdonosa (használója) köteles együttműködni a felmérővel annak érdekében, hogy az alaptérkép a földrészletek határvonalait a tényleges tulajdoni viszonyoknak megfelelően ábrázolja. A földrészletek tulajdonosai kötelesek a földrészlethatár állandó módon meg nem jelölt töréspontjait megjelölni (cövekkel, oszloppal), és a nevüket, lakcímüket jól látható módon feltüntetni.

(4) Ha a tulajdonos nem vagy egyértelmű azonosításra nem alkalmas módon jelöli meg a határt, a felmérő felhívja a tulajdonost mulasztása pótlására, illetve figyelmezteti a mulasztás esetleges jogi következményeire. Ismételt mulasztás esetén a felmérő a 13. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően jár el.

(5) A tulajdonos felróható magatartásából származó térképezési hibák kijavításának költségei a tulajdonost terhelik. A költségeket az ingatlanügyi hatóság határozattal állapítja meg.

(6) A települési - a fővárosban a kerületi - önkormányzat jegyzője együttműködik a felmérővel - a rendelkezésére álló adatok szolgáltatásával és az adatok egyeztetésével - a közigazgatási határ, a belterületi határ, illetve az önkormányzat tulajdonában álló ingatlanok határvonalainak megállapításában.

(7) Felmérési, térképezési vagy területszámítási hiba esetén az ingatlanügyi hatóság az alaptérképet, illetve a hozzá tartozó területi adatokat bármikor, hivatalból is kijavíthatja."

"13. § (1) Az alaptérkép területi alapegysége a földrészlet, ennek határvonalát az ingatlan-nyilvántartásról szóló jogszabályoknak a földrészletre vonatkozó előírásai alapján kell feltüntetni.

(2) A földrészlet határvonalának megállapításakor figyelemmel kell lenni az elhatárolás során készült munkarészekre, illetve a hatályos állami alaptérképeken található ábrázolásra, az ingatlan-nyilvántartásban található bejegyzésekre, a természetben megjelölt állapotra és - ha az nem ütközik jogszabályba vagy hatósági határozatba - a felek akaratára.

(3) Amennyiben a (2) bekezdés szerint a földrészlet határvonala nem állapítható meg, a természetbeni állapotot kell mérni és térképezni."

3. A MÉMr. vitatott szabálya:

"3. § (6) Felmérési, térképezési vagy területszámítási hiba esetén a földhivatal a földmérési alaptérképet, illetve a hozzá tartozó területi adatokat bármikor, hivatalból is kijavíthatja."

III.

Az indítványok nem megalapozottak

1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e a jogszabályi feltételeknek.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

Az Ügyrend 29. § e) pontja alapján az Alkotmánybíróság visszautasítja az alkotmányjogi panaszt, ha az nem felel meg az Abtv. 48. §-ába foglalt feltételeknek.

Az Abtv. alapján az alkotmányjogi panasznak, mint konkrét normakontrollnak törvényi feltétele, hogy a jogerős döntésben szereplő, az indítványozó által vizsgálni kért jogszabályi rendelkezések alkalmazása során következzék be a jogsérelem. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálását kizáró tényezőnek tekinti azt, ha az indítványozó a panaszában olyan jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét állítja, amelyet ügyében a jogerős határozatot meghozó bíróság nem alkalmazott [1050/D/1999. AB végzés, 870/D/2002. AB végzés, ABH 2005, 1634, 1638.; 177/D/2004. AB határozat, ABH 2006, 1557, 1566.; 725/D/2004. AB határozat, ABH 2006, 1617, 1626.]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fővárosi Ítélőtábla 9. Pf. 21.331/2009/4. számú ítéletében a MÉMr. 3. § (6) bekezdését nem alkalmazta. Az alkalmazandó jog megválasztása a jogalkalmazás körében az eljáró bíróság hatáskörébe tartozik, annak felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Ezért önmagában az, hogy az indítványozó állítása szerint a bíróságnak a MÉMr. 3. § (6) bekezdésére kellett volna alapítania ítéletét, a vitatott szabály alkotmányosságának érdemi vizsgálatát nem alapozza meg.

Az indítványozó panaszában nem az ingatlanügyi hatóságnak az alaptérkép hivatalból történő kijavítására adott felhatalmazás alkotmányosságát vitatja, hanem azért kéri az alkotmányellenesség megállapítását, mert állítása szerint a jogalkotó nem teremtette meg - az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésével összefüggésben - a tulajdonhoz való jog védelmének garanciáit. Az indítványozó szerint a jogi szabályozásnak ilyen hiányossága az, hogy nem rendezi a megengedett térképészeti hibahatárokat, illetőleg a megengedett hibahatár túllépéséhez fűződő jogkövetkezményeket.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogerős bírósági ítélettel szemben benyújtott alkotmányjogi panasz - tartalmát tekintve - az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányul. Az Alkotmánybíróság számos esetben kimondta, hogy - mivel az alkotmányjogi panasz feltétele a tételes jogban meglévő jogszabály alkalmazása során bekövetkezett alapjog sérelem - alkotmányellenes mulasztásra nem lehet sikerrel panaszt alapozni [többek között: 1044/B/1997. AB határozat, ABH 2004, 1160.; 54/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 514.; 167/D/2006. AB határozat, ABK 2010. november, 1321, 1322.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 29. § e) pontja alapján visszautasította.

2. Az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésének alkotmányosságát az utólagos normakontrollra irányuló indítvány alapján. Az indítványozó álláspontja szerint a vitatott rendelkezés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét, az Alkotmány 13. §-át és az 57. § (5) bekezdését.

2.1. Az Alkotmánybíróság 1162/B/1991. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a MÉMr. 3. § (6) bekezdése kapcsán már vizsgálta a földhivatalt a felmérési, térképezési és területszámítási hiba esetén a földmérési alaptérkép hivatalból történő kijavítására feljogosító rendelkezés alkotmányosságát az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való joggal összefüggésben. E határozatában megállapította, hogy a felmérési, térképezési vagy területszámítási hiba kijavítása nem érinti, és nem változtatja meg a természetbeni határvonalat és a birtoklási viszonyokat. A hivatalból történő kiigazítás jogos tulajdont nem von el, csupán olyan hibát javít ki, amelyet a felmérést végző követett el. Úgy ítélte meg, hogy kifogásolt jogszabályi rendelkezés, amely a hiba kijavításáról szól, nem eredményez tulajdonváltozást, ezért nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 13. §-ával. Ezért az indítványt elutasította. (ABH 1991, 849, 851.)

Tekintettel arra, hogy az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdése a MÉMr. 3. § (6) bekezdésével - tartalmát tekintve - azonos rendelkezést tartalmaz, az Alkotmánybíróságnak az indítvánnyal összefüggésben vizsgálnia kellett azt is, hogy az indítvány tárgya nem minősül-e ítélt dolognak. Az Ügyrend 31. § c) pontja értelmében ítélt dolog címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) - ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítványban felvetett kérdés akkor res iudicata, ha az újabb indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő. (1620/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 972, 973.)

Az állami alapadatok felhasználásával végzett sajátos célú földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 46/2010. (IV. 27.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVMr.) részletesen szabályozza a felmérési, térképezési, területszámítási hiba kijavításának feltételeit, eljárási rendjét, ennek következtében az Abh.-ban elbírálthoz képest a rendelkezés jogi környezete jelentősen megváltozott. A jogszabályi környezet megváltozására, valamint arra tekintettel, hogy az indítványozó a tulajdonhoz való jog sérelmén kívül más alkotmányi rendelkezések alapján is vitatja az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésében foglalt szabály alkotmányosságát, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a res judicata megállapításának nincs helye, ezért az indítványt érdemben elbírálta.

2.2. Az FVMr. 59. § (4) bekezdése kimondja, hogy a hatályos térképi ábrázolás és a földrészlet ingatlan-nyilvántartási adata felmérési, térképezési vagy területszámítási hiba jogcímén földhivatali hatáskörben akkor változtatható meg, ha a hiba bizonyíthatóan az alaptérkép vagy a változási munkarészek készítése, vagy annak átvezetése során elkövetett mulasztásból vagy tévedésből származik. A 60. § (1)-(3) bekezdései pedig részletesen meghatározzák a felmérési, térképezési és számítási tévedéseknek, hibáknak azokat az eseteit, amelyek fennállása esetén a földhivatal élhet az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésében meghatározott hatáskörével.

E szabályokat figyelembe véve megállapítható, hogy az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésében szabályozott hatáskör csak a térkép jogszabályban meghatározott, felmérési, térképezési szakmai hibáinak, és annak alapján a földrészlet területi adatainak hivatalbóli kijavítására hatalmazza fel a földhivatalt.

Az FVMr. 59. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a felmérési, térképezési, területszámítási hiba kijavítása nem érinti, és nem változtatja meg a természetbeni határvonalat és a birtoklási viszonyokat. A földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 1996. évi LXXVI. törvény végrehajtásáról szóló 16/1997. (III. 5.) FM rendelet (a továbbiakban: Ftt.vh.) 27. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a tényleges birtoklástól eltérően kitűzött terület csak az érdekeltek megegyezése, jogerős közigazgatási határozat vagy bírósági ítélet (egyezséget jóváhagyó végzés) alapján vehető birtokba.

Az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való jog tartalmát és korlátozhatóságának alkotmányos kereteit átfogóan értelmező 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog alapvető jog. "Az alkotmányos tulajdonvédelem köre és módja azonban nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat és nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. Az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát a mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni [ABH 1993, 373, 379.]. A tulajdonjog "magánjogi korlátja" viszont nem esik szükségképpen egybe az alapjogi korlátozással. Másrészt a szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának nincs polgári jogi megfelelője. (...)

Az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz való jogot az állammal szemben biztosítja, s azt mint alapjogot - az értékgarancia követelményével, illetőleg a 'közérdekű' korlátozás arányosságának ismérvével [ABH 1993, 380-382.] -az állammal szemben védi." (800/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 420, 422.)

Az ingatlanügyi hatóságnak az indítványozó által vitatott hatásköre közérdeket szolgál, az ingatlan-nyilvántartás pontosságát és hitelességét hivatott biztosítani. A felmérési, térképezési és területszámítási hiba kijavítása, ha az az ingatlan határvonalainak és ezzel együtt területének módosulását eredményezi, érintheti az ingatlan-nyilvántartási térkép és az ingatlan-nyilvántartás korábbi területi adatai alapján fennálló tulajdoni viszonyokat. Azonban ez a beavatkozás nem csak annak az ingatlantulajdonosnak a jogait érinti, aki számára a kijavítás hátrányos, hanem hatással van minden érintett tulajdonos jogaira, akiknek földrészletére a felmérési, térképezési hiba kihatott. A földhivatal kijavítás tárgyában hozott döntése az érintett földrészletek tulajdonosai közötti jogvitát nem dönti el, olyan tényhelyzetet teremt, amelynek alapján a tulajdoni, birtoklási viszonyok rendezése a polgári jog szabályai szerint az érintett ingatlantulajdonosok megállapodásának tárgya, illetőleg ennek hiányában a bíróság hatáskörébe tartozik.

Az Alkotmány 13. §-a szerinti alkotmányos tulajdonvédelem minden tulajdonosra kiterjed, egyaránt megilleti azt a tulajdonost, aki a felmérés, térképezés során elkövetett hiba miatt annak kijavításig hátrányt szenvedett és azt is, aki a hiba következményeként gazdagodott. Az államnak a földmérési, térképezési tevékenység szabályozása - beleértve a felmérési, térképezési, területszámítási hiba kijavításának szabályozását is - során olyan eljárást kell kialakítania, amely a tevékenységgel érintett valamennyi tulajdonos érdekeinek figyelembe vételét, tulajdonhoz való jogának védelmét biztosítja.

Az Ftt.tv., illetőleg az Ftt.vh. szabályai biztosítják, hogy a földrészletek határvonalának meghatározása az érintett tulajdonosok közreműködésével, akaratukra tekintettel, valamint a földhasználat során - általában a tulajdonosok egyetértése alapján - kialakult természetbeni határok tiszteletben tartásával történjék. Az Ftt.tv. 11. § (3) bekezdése kimondja, hogy a földrészlet tulajdonosa (használója) köteles együttműködni a felmérővel annak érdekében, hogy az alaptérkép a földrészletek határvonalait a tényleges tulajdoni viszonyoknak megfelelően ábrázolja. A 13. § (2)-(3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a földrészlet határvonalának megállapításakor az elhatárolás során készült munkarészeken, illetve a hatályos állami alaptérképeken található ábrázoláson túl figyelemmel kell lenni az ingatlan-nyilvántartásban található bejegyzésekre, a természetben megjelölt állapotra és - ha az nem ütközik jogszabályba vagy hatósági határozatba - a felek akaratára. Ha a földrészlet határvonala ennek alapján nem állapítható meg a természetbeni állapotot kell mérni és térképezni. Ugyancsak az érintett tulajdonosok megegyezésére alapozva állapít meg szabályt a földrészletek elhatárolására nézve az Ftt.vh. 26. § (2) bekezdése amikor úgy rendelkezik, hogy, ha a természetben talált határvonal a korábbi térképi - a mérésre és térképezésre megadott tűrési határon túl - vagy a jogi állapottal nem egyezik meg, és az egyeztetés sem vezetett eredményre a természetbeni határvonalat kell mérni, illetőleg térképezni. Az FVMr. 60. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kijavítás utáni határvonal akkor térhet el a természetbeni állapottól, ha az elhatárolás során nem az Fttv. 13. §-ában, valamint az FM vhr. 26. §-ában előírtak betartásával jártak el, és ezzel a földrészlet határvonalának megállapítása hibásan történt.

A felmérési, térképezési, területszámítási hiba kijavításáról az FVMr. 59. § (1) bekezdése alapján hatósági jogkörében eljárva dönt a földhivatal. Eljárására a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.), valamint az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény rendelkezései (a továbbiakban: Inytv.) az irányadók. Az eljárás során az érintett földrészletek tulajdonosait az ügyfél jogállása illeti meg, a Ket. 29. § (3) bekezdése alapján őket az eljárás megindításáról értesíteni kell, a 68. § alapján iratbetekintési joggal rendelkeznek, a helyszíni szemlén részt vehetnek. A kijavításról a földhivatal határozatot hoz, amely ellen a Ket. 98. § (1) bekezdése alapján fellebbezésnek van helye és a másodfokú közigazgatási határozat a Ket. 109. § (1) bekezdése alapján bíróság előtt támadható meg. A közigazgatási határozat bírói felülvizsgálata biztosítja a tulajdonjog bírói védelmét.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a felmérési, térképezési és területszámítási hiba kijavításával összefüggésben a jogi szabályozás a kijavítással érintett tulajdonosok jogvédelmét biztosítja. Következésképpen az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésével összefüggésben sem az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme, sem az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog megsértése nem állapítható meg.

2.3. Az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdése az indítványozó álláspontja szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelményét is, mert alkalmas arra, hogy megingassa az ingatlan-nyilvántartás közhitelességébe vetett bizalmat. Az ingatlan-nyilvántartás közhitelességét az Inytv. 5. §-a szabályozza. E rendelkezés megdönthető vélelemként szabályozza az ingatlan-nyilvántartás tartalmának hitelességét, amikor kimondja, hogy "[a]z ellenkező bizonyításáig az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogról és feljegyzett tényről vélelmezni kell, hogy az fennáll, és az ingatlan-nyilvántartás szerinti jogosultat illeti meg. A jogok, tények törlése esetén - az ellenkező bizonyításáig - azt kell vélelmezni, hogy azok nem állnak fenn."

Az Alkotmánybíróság 8/1998. (III. 20.) AB határozatában - a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 116. § (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálata során - az ingatlan-nyilvántartás közhitelességével kapcsolatosan a következőkre mutatott rá: "(...) a nyilvántartás közhitelessége az ingatlan-nyilvántartás fontos - nélkülözhetetlen - alapelve. Ez az alapelv nem jelenti azonban az ingatlan-nyilvántartás közérdekű adatainak kétségtelen és kivételt nem tűrő valódiságát, hitelét. A közhitelesség meghatározóan harmadik személyekkel szemben érvényesülő elv és tágabb értelemben annyit jelent, hogy ha valamely jogot, tényt vagy körülményt az ingatlan-nyilvántartásba bejegyeztek, harmadik személy nem hivatkozhat arra, hogy annak fennállásáról nem tudott. Szűkebb értelemben pedig az ingatlan-nyilvántartás közhitelességének szempontja abban fejeződik ki, hogy az ingatlan-nyilvántartást a jóhiszemű és ellenérték fejében jogot szerző személy javára - az ellenkező bizonyításáig - valónak kell elfogadni. Az ingatlan-nyilvántartás adatainak a valósággal való megegyezése tehát csak az ellenkező bizonyításáig áll fenn, mert hisz ingatlanra vonatkozó jogok és tények az ingatlan-nyilvántartáson kívül is keletkezhetnek." (ABH 1998, 102, 104.)

E határozatában rámutatott arra is, hogy "[m]ivel a közhitelesség nemcsak jogokra, hanem tényekre, egyéb adatokra is vonatkozik, nincs alkotmányos akadálya például annak, hogy a törvényhozó - akár alacsonyabb szintű jogforrásban, így kormányrendeletben - az egyes ingatlanadatok hitelessége, például az ingatlanok térmértéke tekintetében - kivételt állapítson meg." (ABH 1998, 102, 105.) Ilyen kivételt állapít meg az Inytv. 5. § (7) bekezdése, amely kimondja: "Ha az ingatlannak a tulajdoni lapon átvezetett és az ingatlan-nyilvántartási térképen ábrázolt határvonala alapján a földmérésről szóló jogszabályok szerint meghatározható területnagysága eltér egymástól, akkor ez utóbbi az irányadó."

Tekintettel arra, hogy maguk az ingatlan-nyilvántartás közhitelességét szabályozó törvényi rendelkezések lehetőséget adnak az ingatlan-nyilvántartás hitelességéhez fűződő vélelem megdöntésére, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdésének alkotmányellenessége - az indítványozó érvelése alapján - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményének megsértése miatt sem állapítható meg.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ftt.tv. 11. § (7) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

3. Az egyik indítványozó ugyancsak az Alkotmány 13. §-ának, illetőleg 2. § (1) bekezdésének sérelmére hivatkozással kéri az Ftt.tv. 7. § (5) bekezdése, valamint 11.§ (3)-(5) bekezdése és 13. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vitatott szabályok alkotmányellenessége az indítványozó által előadott indokok alapján nem állapítható meg.

Az Ftt.tv. 11. § (3)-(5) bekezdése, valamint 13. § (3) bekezdése a tényleges tulajdoni viszonyoknak megfelelő alaptérkép készítése érdekében, egyrészt a felmérés, térképezés során érvényesítendő szakmai követelményeket határoz meg a felmérést, térképezést végző szakember számára, másrészt az érintett ingatlanok tulajdonosai felé ír elő együttműködési kötelezettséget. A felmérés, térképezési tevékenység a tulajdonosnak az ingatlanon fennálló tulajdonosi jogosítványait nem érinti, így e szabályok és az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg.

A földmérési és térképészeti tevékenység során keletkezett állami alapadatok az Ftt.tv. 7. § (1) bekezdése alapján nyilvánosak, azokba bárki betekinthet, másolatot kérhet. Tehát a tulajdonviszonyokat érintő, az ingatlan-nyilvántartás alapjául szolgáló alaptérkép tartalma mindenki számára megismerhető. A 7. § (5) bekezdése az állami alapadatok előállításakor készült mérési és számítási adatokba, vázlatokba, továbbá egyéb munkarészekbe és a forgalomból kivont állami alapadatokba való betekintést korlátozza. E rendelkezésnek a tulajdonhoz való joggal való összefüggése ugyancsak nem állapítható meg.

Az Ftt.tv. 7. § (5) bekezdésébe foglalt rendelkezés indoka az, hogy az ott szabályozott, betekintési korlátozással érintett adatok és azoknak a forgalomban lévő alapadatokkal összefüggésben való értelmezése olyan szakmai ismereteket igényel, amellyel földmérési és térképészeti jogosultsággal rendelkező szakemberek rendelkeznek. A 7. § (5) bekezdésébe foglalt betekintési korlátozás nem jelenti azt, hogy az érintett földrészletek tulajdonosai jogaik érvényesítését akadályozó módon el lennének zárva ezeknek az adatoknak a megismerésétől. Földmérési és térképészeti jogosultsággal rendelkező szakember közreműködésével ezek az adatok is megismerhetők számukra, illetőleg, ha valamely jogvitában a jogvita eldöntéséhez szükséges azok ismerete, a bíróságot megilleti a betekintés joga.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ftt.tv. 7. § (5) bekezdésének, valamint 11. § (3)-(5) bekezdésének és 13. § (3) bekezdésnek alkotmányellenessége az indítványozó által kifejtett érvelést figyelembe véve az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból következő jogbiztonság sérelme alapján nem állapítható meg. Ezért az indítványt elutasította.

4. Az indítványozó az Alkotmány 13.-ának, valamint 2. § (1) bekezdésének sérelmére hivatkozással mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kéri, azért mert az Ftt.tv. új alaptérkép készítése esetén nem írja elő a hátrányt szenvedő tulajdonos értesítését a változásokról és nem biztosít jogorvoslati lehetőséget számára.

Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].

Tekintettel arra, hogy az új alaptérkép készítése nagyszámú tulajdonost érint a tulajdonosok értesítése közszemlére tétellel történik. Az Ftt.tv. 11. § (2) bekezdése előírja, hogy az új alaptérkép készítésének előkészületi munkálatairól az állami alapadatok kezelésére jogosult szervek által feljogosított felmérő értesíti a települési önkormányzatot, amely azt, a helyben szokásos módon kihirdeti.

Az Ftt.vh. 22. § (1) bekezdése alapján "[a]z alaptérképet és területi adatait az ingatlan-nyilvántartási jogszabályokban meghatározott ingatlan-nyilvántartási munkarészekkel együtt az illetékes körzeti földhivatalnál harminc napig közszemlére kell tenni. Erről az érintett tulajdonosokat a helyben szokásos módon és egy országos napilapban közzétett hirdetéssel értesíteni kell. A közszemlére tételről szóló értesítés az új tulajdoni laptervezet megküldésével is történhet." A (2) bekezdés pedig arról rendelkezik, hogy a közszemlére tétel ideje alatt az érdekeltek az általuk kifogásolt térképi és ingatlan-nyilvántartási tartalommal kapcsolatban a körzeti földhivatalnál felszólalással élhetnek.

Ha az ingatlan tulajdonosa az érvényben levő ingatlan-nyilvántartási térképen ábrázolt határvonalat sérelmesnek tartja, polgári jogi jogvitának is helye van, a tulajdonos a szomszédos ingatlan tulajdonosa által el nem ismert igényét a bíróság előtt keresettel érvényesítheti. Bírósági döntésnek azonban csak akkor van helye, ha a földhivatali eljárásban a sérelem nem orvosolható, illetőleg az orvoslást eredménytelenül kísérelték meg. (PK. 265.)

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogi szabályozás biztosítja a jogérvényesítés lehetőségét az ingatlantulajdonosok számára, ezért mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására nincs mód. Ezért a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2011. július 12.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.. ,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró