1044/B/1997. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. § -ával és a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvénynek az új község alakítására vonatkozó szabályaival kapcsolatban, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. § (3) - (4) bekezdése, illetve a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 11. § (2) bekezdése, 12. § (2) bekezdése, 13. § -a és 22. § (1) bekezdése, torvábbá a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 324. § (2) - (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, jogszabályok alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése, továbbá alkotmányjogi panasz elbírálása, valamint jogszabály nemzetközi egyezménybe ütközésének vizsgálata iránt benyújtott indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. §-ával és a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvénynek az új község alakítására vonatkozó szabályaival kapcsolatosan mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. § (3)-(4) bekezdése, valamint a területszervezésről szóló 1999. évi XLI. törvény 11. § (2) bekezdése, 12. § (2) bekezdése, 13. §-a és 22. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 324. § (2)-(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság, mint másodfokú bíróság Kpkf. V. 39.153/2000/2. számú végzése ellen - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában - benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a jogszabály nemzetközi egyezménybe ütközésének vizsgálata iránt benyújtott indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyben az indítványozók az új község alakítására vonatkozó törvényi szabályozás alkotmányellenességének megállapítását kérik. Az Alkotmánybíróság az ügyeket - tartalmi összefüggésük alapján - egyesítette és az indítványokat egy eljárásban bírálta el.
1. Az egyik indítványozó a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 324. § (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt nyújtott be indítványt. Az indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabály - mivel nem teszi lehetővé a köztársasági elnök által a belügyminiszter előterjesztésére községalakítási ügyben hozott határozat elleni jogorvoslatot, illetőleg a határozat bírósági felülvizsgálatát - ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvével, valamint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével, figyelemmel arra, hogy a közigazgatás bírói ellenőrzésének jogállami elvét és a jogorvoslathoz való jogot indokolatlanul szűkíti.
Tekintettel arra, hogy a jogalkotó nem tett eleget az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott alkotmányos jog érvényesítését szolgáló a jogállamiság elveinek megfelelő eljárás szabályozására irányuló kötelezettségének, az indítványozó "mulasztásos alkotmányellenesség megállapítását" is kéri.
A köztársasági elnök döntése elleni jogorvoslat lehetőségének hiánya - az indítványozó szerint - ellentétes az 1997. évi XV. törvénnyel kihirdetett, a Helyi önkormányzatok európai chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény 11., a helyi önkormányzás jogi védelmét rögzítő cikkével, amely szerint a helyi önkormányzatok jogosultak jogorvoslatot igénybe venni hatáskörük szabad gyakorlása és az önkormányzás olyan elveinek tiszteletben tartása érdekében, amelyet az Alkotmány vagy a belső törvényhozás szentesít.
Tekintettel arra, hogy ez az alkotmányellenes jogi helyzet megakadályozta Zamárdi nagyközség önkormányzatát alkotmányos jogai gyakorlásában, és ennek következtében különösen fontos érdekei szenvedtek csorbát, az indítványozó azt kéri az Alkotmánybíróságtól, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (5) bekezdése alapján a vitatott törvényi rendelkezéseket ex tunc hatállyal semmisítse meg, és ezáltal tegye lehetővé az önkormányzat számára a bírói felülvizsgálat lehetőségét.
2. Egy másik indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 52. § (3)-(4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását, megsemmisítését kéri. Az indítvány indokolásában előadja, hogy a törvény e rendelkezései sértik az Alkotmány 42. §-ában szabályozott helyi önkormányzáshoz való jogot, mert új község alakítása esetén csak a leválni készülő településrész választópolgárai számára biztosítanak jogokat. A maradó település választópolgárai számára pedig még a véleménynyilvánítás jogát sem adja meg az Ötv.
3. A harmadik indítványozó alkotmányjogi panasszal élt a Legfelsőbb Bíróság, mint másodfokú bíróság Kpkf. V. 39.153/2000/2. szám alatt meghozott végzése ellen. Az alkotmányjogi panasz mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását kéri, mert sem az Ötv., sem a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tszt.) nem ad módot arra, hogy a Tszt. hatálybalépése előtt indult, új község alakítására irányuló kezdeményezést elutasító döntés ellen az érintettek jogorvoslattal éljenek. A szabályozás hiánya sérti az új község alakítását kezdeményező választópolgári közösségnek az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogát.
Az indítványozó indítványában a következőket adta elő:
1992. június 7-én a választópolgárok érvényes és eredményes népszavazáson kezdeményezték Badacsonytomaj Badacsony településrészének önálló községgé alakítását.
A Belügyminisztérium 1992. október 30-án kelt 301-447/2/1992. számú levelében tájékoztatta a badacsonytomaji képviselő-testületet és az előkészítő bizottságot, hogy a törvényi feltételek hiányában Badacsony községgé nyilvánítására előterjesztést tenni nem lehet.
Az előkészítő bizottság a sikeres kezdeményezés érdekében több ízben egyeztetéseket folytatott a képviselő-testülettel, és a Belügyminisztériummal. A Belügyminisztérium illetékeseivel utoljára 1999. május 21-én tartottak egyeztetést. Ezt követően 1999. június 8-án kapott az előkészítő bizottság először hivatalos tájékoztatást arról, hogy a Belügyminisztérium, az 1992. évi kezdeményezést 1993. decemberétől elutasítottnak és az ügyet lezártnak tekinti. Ezt követően fordult az indítványozó a Belügyminisztérium 301-1144/1999. számú levelével közölt határozata ellen a Tszt. 12. § (2) bekezdése alapján bírósághoz. A Fővárosi Bíróság 3.K. 38.304/1999/5. számú végzésével a beadványt, mint kérelmet elutasította, mint keresetlevelet pedig idézés kibocsátása nélkül elutasította. A bíróság megállapította, hogy a Tszt. 12. § (2) bekezdésében szabályozott eljárásra a Tszt. 22. § értelmében nincs lehetőség, mert a Tszt. rendelkezéseit csak a hatálybalépését követően indult kezdeményezések esetén lehet alkalmazni. A Pp. XX. fejezete szerinti peres eljárásra pedig azért nincs lehetőség, mert a kezdeményezés idején hatályos jogszabályi rendelkezések nem biztosítottak jogorvoslati lehetőséget a belügyminiszter intézkedésével szemben.
Az indítványozó a végzés ellen fellebbezéssel élt, amit a Legfelsőbb Bíróság, mint másodfokú bíróság Kpkf. V. 39.153/2000/2. számú végzésével elutasított.
Az indítványozó a Legfelsőbb Bíróság e végzése ellen nyújtott be alkotmányjogi panaszt és az Alkotmánybíróság 15/1998. (V. 8.) AB határozatára, valamint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére hivatkozással kéri az alkotmányellenes mulasztás megállapítását.
4. A negyedik indítványozó a Tszt.-nek az új község alakításával kapcsolatos rendelkezései tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, valamint a Tszt. 11. § (2) bekezdése, 12. § (2) bekezdése, 13. §-a és 22. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kéri.
4.1. Az indítványozó álláspontja szerint a jogalkotó nem tett eleget a 15/1998. (V. 8.) AB határozatban előírt jogalkotási kötelezettségének. Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította: "az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy nem szabályozta megfelelő tartalommal a belügyminiszternek az új község alakítására és a községegyesítés megszüntetésére irányuló kezdeményezéshez kapcsolódó előkészítő tevékenységre, valamint a köztársasági elnök ilyen tárgyú döntésére vonatkozó eljárás rendjét".
Az indítványozó szerint a Tszt. sem szabályozza a belügyminiszteri döntés, illetve előterjesztés rendjét, a döntés tartalmi követelményeit. Teljes mértékben szabályozatlan maradt a köztársasági elnök döntéshozatalának eljárási rendje, és a döntése elleni jogorvoslat lehetősége. Az indítványozó álláspontja szerint e szabályozási hiányosságok következtében sérül a jogbiztonság követelménye.
4.2. Az indítványozó szerint a Tszt. 11. § (2) bekezdése, amely csak abban az esetben biztosít jogorvoslati jogot, ha a belügyminiszter az új község alakítására irányuló kezdeményezést nem terjeszti a köztársasági elnök elé, ugyanakkor nem biztosít jogorvoslati lehetőséget a községalakítási kezdeményezésnek helyt adó határozat ellen, sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését, 70/A. §-át, az Alkotmány 42. §-ában szabályozott önkormányzatiságot és a jogbiztonság követelményét. Ugyanezen alkotmányi rendelkezések alapján - a 3. pontban ismertetett alkotmányjogi panaszhoz hasonlóan - kifogásolja azt is, hogy a Tszt. nem teszi lehetővé a Tszt. hatálybalépését megelőzően kezdeményezett községalakítási ügyekben a Tszt. 12. § (2) bekezdésében biztosított bírói út igénybevételének lehetőségét, ezért kéri mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását és a Tszt 22. § (1) bekezdésének megsemmisítését.
4.3. Kifogásolja az indítványozó a Tszt. 12. § (2) bekezdését is, mely szerint a belügyminiszter előterjesztést megtagadó határozatának felülvizsgálata tárgyában a bíróság nem peres eljárásban dönt és a végzés ellen jogorvoslatnak helye nincs. Az indítványozó szerint az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével ellentétes minden olyan jogszabályi rendelkezés, amely a közigazgatási határozattal szemben igénybe vehető felülvizsgálat lehetőségét korlátozza. Az indítvány kifejti, hogy ezekben az ügyekben a Pp. XX. fejezete szerinti bírói felülvizsgálatnak van helye, nincs alkotmányos indoka annak, hogy a törvényhozó nem peres eljárásra utasította a határozat bírói felülvizsgálatát, és az Alkotmány 57. § (5) bekezdését sérti a bíróság végzése elleni jogorvoslat lehetőségének kizárása.
4.4. Az indítvány szerint alkotmányellenes a Tszt. 13. §-a is. A Tszt. nem határozza meg, hogy a köztársasági elnök határozatának mit kell tartalmaznia. Az indítványozó az Ötv. 94. §-ának és 52. §-ának, valamint a 17/1991. (IV. 23.) AB határozat, illetőleg a 26/1996. (VII. 3.) AB határozat egyes megállapításainak együttes értelmezése alapján arra a megállapításra jut, hogy a köztársasági elnök döntésének mind az új község alakításáról, mind az azzal összefüggő járulékos kérdésekben (vagyon, közigazgatási terület, közigazgatási határvonal) tárgyában való döntést tartalmaznia kell. A Tszt. 13. §-a tehát elvonja a köztársasági elnök számára az Ötv.-ben biztosított hatáskört, akkor, amikor az érintett önkormányzatok közötti megállapodásra, megállapodás hiányában a bíróságra bízza a vagyon és a közigazgatási terület megosztása tárgyában való döntést.
A Pp. 324. § (2) bekezdés c) pontja és (3) bekezdése, valamint az Ötv. 111. §-ának értelmezése alapján az indítványozó arra az álláspontra helyezkedik, hogy a Tszt. 13. §-ában szabályozott bírósági eljárás csak a Pp. XX. fejezetében szabályozott közigazgatási per lehet, amelyben a per tárgya valamely közigazgatási határozat jogszerűségének megítélése.
Azaz a községalakítási ügyekben - az indítványozó álláspontja szerint - a döntésnek és a jogorvoslatnak egyetlen jogilag koherens megoldása az, hogy a községalakítás tárgyában - beleértve a járulékos kérdéseket is - a belügyminiszter javaslata alapján a köztársasági elnök dönt és a köztársasági elnök döntése ellen a Pp. XX. fejezetében foglalt rendelkezések alkalmazásával lehet jogorvoslattal élni.
4.5. Az indítványozó vitatja a Tszt. 13. §-ának alkotmányosságát azért is, mert álláspontja szerint ez a szabály sérti az Alkotmánynak az önkormányzatok tulajdonhoz való jogát védő 12. § (2) bekezdésében, valamint a 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott rendelkezéseit. Álláspontja szerint a megmaradó község tulajdonjogának korlátozása, illetőleg az új község által való elvonása ellenszolgáltatás nélkül nem áll arányban a közérdekkel, amely indokolja a szabályozást.
II.
Az indítványozók az Alkotmány alábbi rendelkezéseire alapították érvelésüket:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát."
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
"43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."
"44/A. § (1) (...)
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,"
"50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."
Az Ötv.-nek az indítványozók által hivatkozott rendelkezései:
"52. § (1) A helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül.
(2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez - az előkészítő bizottság felkérésére - a megyei közigazgatási hivatal vezetője szakmai segítséget ad, más szerv pedig szakmai segítséget adhat.
(3) Az előkészítő bizottság a javaslatát ismerteti a lakossággal. Az előkészítő bizottság javaslatára a képviselő-testület határozatába foglalja az új község alakításának a kezdeményezését. Az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazó községalakítási kezdeményezésről a köztársasági elnök dönt.
(4) Az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani."
"94. § A köztársasági elnök:
a)
b) az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről;"
"111. § E törvény alapján indított perben - a 33/B. § kivételével - a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni."
A Tszt.-nek az indítványozók által vitatott előírásai:
"11. § (1) A belügyminiszter a kezdeményezés kiegészítésére hívja fel az érintettet, amennyiben a felterjesztés hiányos, és a hiánypótlás esetén a kezdeményezés a törvényben előírt határidőben még előterjeszthető.
(2) A belügyminiszter május 30-áig határozatban dönt arról, hogy nem terjeszti elő a kezdeményezést, ha a községgé nyilvánítás törvényi feltétele hiányzik, illetve a jogszabályban előírt eljárási szabályt nem tartottak meg. A határozatot a belügyminiszter a meghozatalától számított 3 napon belül az előkészítő bizottságnak és az érdekelt önkormányzat polgármesterének küldi meg."
"12. § (1) Az előkészítő bizottság, a képviselő-testület a belügyminiszter határozatának felülvizsgálatát a kézbesítéstől számított 30 napon belül a belügyminiszternek benyújtott kérelemben a Fővárosi Bíróságtól kérheti. A belügyminiszter az iratokat a kérelem beérkezésétől számított 3 napon belül megküldi a bírósághoz.
(2) A bíróság az ügyben a beérkezéstől számított 30 napon belül nemperes eljárásban dönt. Végzésében a kérelmet elutasítja, vagy a belügyminiszter határozatát hatályon kívül helyezi. A végzés ellen fellebbezésnek helye nincs. A belügyminiszter a határozat hatályon kívül helyezése esetén november 30-ig nyújtja be a kezdeményezést a köztársasági elnöknek."
"13. § Községgé nyilvánítás esetén a választást követően legkésőbb 6 hónapon belül az érdekelt önkormányzatok állapodnak meg a vagyon, a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban. Megállapodás hiányában bármelyik érdekelt önkormányzat keresete alapján a megyei bíróság dönt."
"21. § (1) A 13. §-ban foglalt rendelkezést alkalmazni kell az Ötv. hatálybalépése előtt és azt követően történt községgé nyilvánítás esetén is, ha a képviselőtestületek még nem állapodtak meg a közigazgatási terület megosztásában, illetőleg arról még nincs jogerős döntés."
"22. § (1) E törvény a kihirdetését követő 15. napon lép hatályba, rendelkezéseit a hatálybalépését követően induló kezdeményezés esetén kell alkalmazni."
A Pp.-nek az indítványozók által vitatott szabályai:
324. §
"(2) E fejezet alkalmazásában közigazgatási határozat
a) az államigazgatási szervnek vagy államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek hatósági államigazgatási ügyben (1957. évi IV. törvény 3. §) hozott határozata,
b) a helyi önkormányzat törvényben meghatározott határozata, belső szabályzata, illetve egyéb döntése,
c) más szervnek az a határozata, amelynek felülvizsgálatára vonatkozóan külön törvény e fejezet alkalmazását rendeli.
(3) E fejezet alkalmazásában a (2) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott szerv (a továbbiakban együtt: közigazgatási szerv) az általa hozott határozat meghozatalát megelőző eljárás pedig közigazgatási eljárás."
III.
1. Az Alkotmánybíróság - miután ezt az alkotmányossági problémát az indítványozók mindegyike felveti - mindenek előtt azt vizsgálta, hogy keletkezett-e alkotmányellenes helyzet annak következtében, hogy a hatályos jogszabályok új község alakítása esetén nem biztosítanak jogorvoslati lehetőséget az új község kiválásával érintett települési önkormányzat számára.
Az Alkotmánybíróság már korábban, - a 15/1998. (V. 8.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.1.) - az Ötv. 52-53. §-ainak vizsgálta kapcsán foglalkozott a területszervezési eljárás szabályozási hiányosságaival. E határozat rendelkező részének 3. pontjában megállapította, hogy "...az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy nem szabályozta megfelelő tartalommal a belügyminiszternek az új község alakítására és a községegyesítés megszüntetésére irányuló kezdeményezéshez kapcsolódó előkészítő tevékenységre, valamint a köztársasági elnök ilyen tárgyú döntésére vonatkozó eljárás rendjét." Ezért felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 1998. december 31-ig tegyen eleget. (ABH 1998, 132.)
Az Abh.1. rendelkező része ugyan konkrétan nem utalt arra, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának indoka a jogorvoslati lehetőségek hiánya, de a rendelkező rész e pontjának indokolásában a mulasztás körébe sorolta a jogorvoslatra vonatkozó szabályok hiányát is: "A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a belügyminiszteri előterjesztés kialakításának és továbbításának eljárási rendjére, a kapcsolódó határidőkre, a köztársasági elnök ilyen tárgyú döntéshozására, a jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó jogi szabályozás hiányát azért minősítette mulasztásos alkotmánysértésnek, mert egyrészt a belügyminiszteri előterjesztői közreműködés szabályozatlansága miatt a törvényben biztosított kezdeményezési jog üresedhet ki, és sérülhet a jogállamiság szerves Összetevőjét képező jogbiztonság követelménye is, másrészt nem érvényesülhet az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való alapjog sem." (ABH 1998, 132, 138-139.)
Az Országgyűlés az Abh 1. hatására alkotta meg a Tszt.-t, amelyben átfogóan és részletesen szabályozta a területszervezési eljárások - köztük az új község alakítására irányuló eljárás - rendjét.
A Tszt. 11-12. §-aiban rendelkezett a községalakítási eljárásokban igénybe vehető jogorvoslatról is. A Tszt. e rendelkezéseinek megfelelően, a belügyminiszter abban az esetben, ha a községalakítás törvényi feltételei hiányoznak, illetőleg a községalakítás kezdeményezése során valamely eljárási szabályt nem tartottak be, határozatban megtagadja a kezdeményezésnek a köztársasági elnök elé terjesztését. E határozat felülvizsgálatát a községalakítást előkészítő bizottság, illetőleg a képviselő-testület a Fővárosi Bíróságnál kezdeményezheti. E rendelkezések alapján megállapítható, hogy a Tszt. csak a kezdeményezés előterjesztését megtagadó belügyminiszteri határozatot minősíti bíróság előtt megtámadható határozatnak, s nem ad lehetőséget arra, hogy az új község alakításáról szóló köztársasági elnöki határozat ellen az új község kiválásával érintett önkormányzat önkormányzati jogainak védelmében jogorvoslattal éljen.
2. Az indítványozók egy része mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte, mert álláspontjuk szerint az Alkotmány 50. § (2) bekezdését, 57. § (5) bekezdését, valamint a 43. §-át sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy az Ötv., illetőleg a Tszt. nem ad jogorvoslati lehetőséget a községalakítási kezdeményezésnek helyt adó határozat ellen.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204-205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
Az új község alakításáról való döntés az Ötv. 94. § b) pontja alapján a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik.
Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatási határozatok törvényességének bírósági ellenőrzéséről rendelkezik. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése azon jogalanyok számára biztosítja a jogorvoslathoz való jogot, akiknek jogát, jogos érdekét a bíróság, közigazgatási szerv, vagy más hatóság hatósági határozata sérti. Az Alkotmány e szabályával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy "[a]z Alkotmány 57. § (5) bekezdése a hatósági döntések elleni jogorvoslatok biztosítását teszi alapjoggá." [7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABK 2004. március, 172, 184.]
Annak megállapításához, hogy a köztársasági elnök határozata elleni jogorvoslat hiánya sérti-e az Alkotmány 50. § (2) bekezdését, illetőleg 57. §-ának (5) bekezdését az Alkotmánybíróságnak elsősorban a köztársasági elnök aktusának jogi jellegét kellett tisztáznia.
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése kimondja, hogy a köztársasági elnök Magyarország államfője. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ez azt jelenti, hogy a köztársasági elnök kívül áll a végrehajtó hatalmon, önálló államfői hatásköre van. [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991, 217, 230.] A köztársasági elnök tipikus államfői hatásköreit az Alkotmány 30/A. §-a határozza meg, azzal, hogy a 30/A. § (1) bekezdés m) pontja további államfői jogosítványok törvényi meghatározására ad felhatalmazást. E felhatalmazás alapján állapít meg területszervezési hatásköröket a köztársasági elnök számára az Ötv. 94. § b) pontja. A köztársasági elnök által az Ötv. 94. § b) pontja, valamint 52. § (3) bekezdése alapján községalakítási ügyben hozott határozat az állam területi beosztásával kapcsolatos döntés, amelyben a köztársasági elnök az állami területi beosztás alakításáról, a községi jogállás megállapításáról rendelkezik, s mint ilyen a köztársasági elnök államfői jogkörében hozott kormányzati döntésnek minősül. Így az nem tekinthető sem közigazgatási határozatnak, sem olyan hatósági döntésnek, amely az Alkotmány 50. § (2) bekezdésének, illetőleg 57. § (5) bekezdésének hatálya alá tartozik.
Az alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló eljárás során - az indítványok alapján - az Alkotmánybíróságnak még azt is vizsgálnia kellett, hogy van-e az Alkotmánynak olyan rendelkezése, amelyből a jogalkotó számára a köztársasági elnök határozata elleni bírói út biztosításának kötelezettsége származna, arra tekintettel, hogy az új község alakításáról rendelkező határozat érinti a választópolgárok közösségének helyi önkormányzáshoz való jogát.
Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint az Alkotmány 42. §-ában szabályozott önkormányzáshoz való - bár az Alkotmány nem az alapvető jogok között szabályozza - tartalmat tekintve a választópolgárok közösségét megillető alapvető jognak minősül és az alapvető jogokkal azonos alkotmányos védelemben részesül. [L. először a 18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 167.] Ennek megfelelően az alkotmányellenesség megítélése során vizsgálandó kérdés volt az is, hogy nem következik-e bírói felülvizsgálat biztosításának kötelezettsége az Alkotmány 70/K. §-ából, valamint abból, hogy az Alkotmány 43. § (2) bekezdése az önkormányzati jogok biztosítékaként írja elő azt, hogy az önkormányzati hatáskörök jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül.
Az Alkotmány 42. § alapján a helyi önkormányzás joga a város, község, főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. Az Alkotmány e rendelkezése alapján a helyi önkormányzáshoz való jog a községi jogállással rendelkező település választópolgárait illeti meg. Az állami területi beosztás meghatározása, így annak megállapítása is, hogy mely település rendelkezik községi jogállással az állam arra feljogosított szerveinek - községalakítás esetén a köztársasági elnöknek - a hatáskörébe tartozik. A települések választópolgári közösségének nincs Alkotmányból származó alanyi joga arra, hogy a községi jogállást elnyerje, illetőleg községi jogállását érintetlenül őrizze meg.
Az új község alakításáról szóló határozat hatálybalépésével a korábban egyetlen önkormányzatot alkotó választópolgári közösség szétválik, az önkormányzáshoz való jog alanya változik, az önkormányzáshoz való jog tartalma azonban változatlan marad. Az Alkotmány 42. §-ában szabályozott helyi önkormányzáshoz való jog korlátozás nélkül illeti meg mind az új község, mind az új község kiválása után "megmaradó" község, illetőleg város választópolgárainak közösségét. Az új község alakításáról szóló köztársasági elnöki határozat a korábban községnek nem minősülő település községi jogállásának, az ott élő választópolgári közösség önkormányzáshoz való jogának elismerését jelenti. A köztársasági elnök határozata nem tartalmaz döntést azokban az ügyekben, amelyek az új község alakítása után "megmaradó" önkormányzat önkormányzati jogait érintenék. A Tszt. mindazokban, az új község alakításával összefüggő ügyekben, amelyek eldöntése során az érintett önkormányzatok önkormányzati jogai sérelmet szenvedhetnek (a közigazgatási terület, a vagyon megosztása) az érintett önkormányzatok megállapodására bízza a döntést, és megállapodás hiányában lehetőséget ad arra, hogy az önkormányzatok bármelyike bírósághoz forduljon.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az új község alakításáról szóló köztársasági elnöki határozat elleni jogorvoslat hiánya miatt az Alkotmány 50. § (2) bekezdését, illetve az 57. § (5) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet nem állapítható meg, továbbá nem keletkezett olyan, az Alkotmány 70/K. §-át és 43. § (2) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet sem, amely a bírósági felülvizsgálat hiánya miatt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indokolná. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
3. Egy indítványozó szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét és az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot sérti az, hogy a Pp. 324. § (2) és (3) bekezdése indokolatlanul szűkíti a bíróság által felülvizsgálható közigazgatási határozatok körét, és így nem teszi lehetővé a köztársasági elnök községalakítás tárgyában hozott határozatának bíróság előtti megtámadását.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma és az indítványozó által megsemmisíteni kért jogszabályi rendelkezés között tartalmi összefüggés nem állapítható meg.
A Pp. 324. § (2)-(3) bekezdése a bíróság által közigazgatási perben felülvizsgálható közigazgatási határozatok körét határozza meg.
A 2. pontban kifejtettek szerint a köztársasági elnök határozata közigazgatási határozatnak nem tekinthető, így alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés a Pp. 324. § (2)-(3) bekezdése és az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma között nem állapítható meg. Ezért az Alkotmánybíróság a Pp. 324. § (2)-(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
4. Az indítványozók egyike a Tszt. 11. § (2) bekezdésének megsemmisítését kérte amiatt, mert az új község alakítására irányuló kezdeményezést elutasító határozat ellen biztosít jogorvoslati lehetőséget, és nem teszi lehetővé az új község kiválásával érintett Önkormányzat számára, hogy a községalakítási kezdeményezésnek helyt adó, annak a köztársasági elnök elé terjesztéséről szóló belügyminiszteri döntés ellen jogorvoslattal éljen. Az indítványozó szerint ez sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését, 70/A. §-át és 42. §-át.
Amint az a Tszt.-hez fűzött miniszteri indokolásból kitűnik a Tszt. 11. § (2) bekezdésében alkalmazott jogi megoldás indoka a következő volt: "A köztársasági elnök közjogi szerepéből következik, hogy csak pozitív döntést hoz a belügyminiszter ellenjegyzésével. Emiatt az elmúlt években feszültségeket okozott, hogy a törvényi feltételeknek meg nem felelő kezdeményezést a belügyminiszter nem terjeszthette a köztársasági elnökhöz. Erről az előkészítő bizottságot írásban tájékoztatta. Ha az előkészítő bizottság a tájékoztatást nem fogadta el, az ellentét feloldására hiányzott a jogi megoldás."
A Tszt. hatálybalépését megelőzően egy bizonytalan jogi helyzet keletkezett annak következtében, hogy az új község alakítására helyi népszavazás által kezdeményezett eljárások állami döntés nélkül zárultak le, úgy, hogy a belügyminiszter jogi álláspontjának vitatására sem volt mód. A Tszt. 11. § (2) bekezdése ezt a bizonytalan jogi helyzetet oldotta meg azzal, hogy a belügyminiszter az előterjesztés megtagadásáról bíróság előtt megtámadható államigazgatási határozatot hoz. A Tszt.-nek ez a szabálya tehát abban az esetben biztosítja a bírói felülvizsgálat lehetőségét, amikor községalakítási eljárás nem kormányzati aktussal, hanem államigazgatási szerv által hozott közigazgatási határozattal fejeződik be.
Az új község alakítása az Ötv. 94. § b) pontja alapján a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. Abban az esetben tehát, amikor a községalakítási eljárás során a kezdeményezésnek helyt adó döntés születik, a belügyminiszternek az érdemi döntésre nincs hatásköre, csak javaslatot, előterjesztést tesz az új község alakítására, a döntést a köztársasági elnök hozza meg. Az új község alakításáról szóló érdemi, jogi hatással bíró döntést nem államigazgatási szerv, hanem a köztársasági elnök határozata tartalmazza.
Amint az Alkotmánybíróság e határozatában már kifejtette, nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését, illetőleg 42. §-át az, hogy a köztársasági elnök határozata ellen a Tszt. nem biztosítja a bírósági felülvizsgálat lehetőségét.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogorvoslat hiánya nem sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét sem.
Tekintettel arra, hogy az új község alakítása tárgyában a belügyminiszter nem hoz jogi hatással bíró érdemi határozatot, nem tekinthető a jogorvoslathoz való jog tekintetében tett alkotmányellenes megkülönböztetésnek az, hogy az új község alakításával érintett önkormányzat számára a törvény nem biztosít jogorvoslati lehetőséget a belügyminiszter előterjesztése ellen.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a Tszt. 11. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasította.
5. Egyik indítványozó előadta azt is, hogy a köztársasági elnök határozata elleni jogorvoslat hiánya nemzetközi egyezménybe ütközik, sérti az 1997. évi XV. törvénnyel kihirdetett, a Helyi önkormányzatok európai chartájáról szóló 1985. október 15-én Strasbourgban kelt egyezmény 11. cikkét.
Az Abtv. 21. § (3) bekezdése szerint jogszabály nemzetközi egyezménybe ütközésének vizsgálatát az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy bármely országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész indítványozhatja.
Ennek alapján az indítványozó nem rendelkezett indítványozási jogosultsággal, ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványát az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § c) pontja alapján visszautasította.
IV.
Két indítványozó emelt alkotmányossági kifogást az új község alakítására irányuló eljárás szabályozásának hiányosságai miatt.
1. Az egyik indítványozó az Ötv. 52. § (2)-(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kéri azért, mert az Ötv. e rendelkezései csak a leválni szándékozó településrész választópolgárainak biztosítanak jogokat az új község alakítására irányuló eljárás során, a leválással érintett község önkormányzatának még a vélemény-nyilvánítás joga sem biztosított. Ez sérti a "megmaradó" község választópolgárainak az önkormányzáshoz való jogát.
Egy másik indítványozó álláspontja szerint a jogalkotó a Tszt. megalkotásakor nem tett eleget az Abh.1.-ben meghatározott jogalkotási kötelezettségének, mert nem szabályozta a köztársasági elnök döntéshozatali eljárását, valamint nem rendezte azt sem, hogy a belügyminiszter eljárása során milyen szempontok alapján dönt a községalakítási kezdeményezés előterjesztéséről, illetőleg az előterjesztés megtagadásáról.
Az Abh.1. rendelkező részének 1. pontjában megállapította, hogy "a törvényi feltételek fennállása esetén az érintett település választópolgárai közösségének joga van az általa kezdeményezett községi közjogi jogállás elnyerésére". (ABH 1998, 132.)
Ennek az alanyi jognak az alkotmányos védelme érdekében állapította meg az Alkotmánybíróság határozatában az eljárás szabályozatlansága miatt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.
Az Alkotmánybíróság határozatát követően a törvényalkotó az eljárási szabályokat kiegészítette, és átfogóan szabályozta a községalakítási eljárást.
Az új község alakítása egy bonyolult - a hivatkozott jogszabályi rendelkezéseken alapuló - érdekegyeztetési folyamat eredménye, amelynek során a kezdeményezőknek kell bizonyítaniuk a községalakítás törvényi feltételeinek meglétét. A helyi érdekek egyeztetése és a községalakítás feltételeinek bizonyítása nem a belügyminiszter, illetőleg a köztársasági elnök eljárásának tárgya. Ezért a Tszt. részletesen szabályozza a kezdeményezés kialakításának és felterjesztésének eljárási szabályait, megteremtve a konszenzus és a törvény előírásainak megfelelő kezdeményezés kialakításának eljárásjogi feltételeit.
Az új község alakítására irányuló eljárás rendjét az Ötv. 52. §-a és a Tszt. 8-13. §-ai szabályozzák. E szabályok szerint a községalakítási eljárás a helyi választópolgárok - véleménynyilvánító helyi népszavazáson kinyilvánított - kezdeményezésére indult. Ezt követően az Ötv. 52. § (2) bekezdése értelmében a településrészen lakó képviselőkből, illetve szükség szerint a választópolgárok közül választott tagokból álló előkészítő bizottság az új község területére, elnevezésére, a vagyon megosztására, valamint a költségek viselésére javaslatot készít, amelyről köteles kikérni a képviselő-testület állásfoglalását. Az előkészítő bizottság javaslatát, a képviselő-testület állásfoglalásával, valamint a megalakuló új önkormányzat költségvetési számítási anyagával együtt lakossági fórumokon ismerteti a lakossággal. Ezt követően a képviselő-testület határozatába foglalja a helyi népszavazás eredményét - amely az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazza - továbbá állást foglal az előkészítő bizottság javaslatairól. A határozatot a polgármester az előkészítő iratokkal együtt az illetékes megyei közigazgatási hivatal útján terjeszti fel a belügyminiszternek. A megyei közigazgatási hivatal vezetője ellenőrzi az eljárás törvényességét, értékeli a kezdeményezés törvényi feltételeinek a teljesítését és az iratokat véleményével együtt terjeszti fel a belügyminiszterhez.
A belügyminiszter a polgármester által - a közigazgatási hivatal útján - felterjesztett kezdeményezés elbírálása során a Tszt. 11. §-a alapján csak azt vizsgálhatja, hogy fennállnak-e a községgé nyilvánításnak az Ötv. 52. § (1) bekezdésében szabályozott feltételei, illetőleg betartották-e a törvényben előírt eljárási szabályokat, csak a községgé nyilvánítás törvényi feltételeinek hiánya, illetőleg eljárási jogsértés esetén tagadhatja meg a kezdeményezésnek a köztársasági elnök elé terjesztését. A belügyminiszter e határozatának törvényességének biztosítása érdekében a Tszt. 12. §-a lehetővé teszi minden érdekelt számára a határozat bíróság előtti megtámadását.
A köztársasági elnök eljárását a Tszt. 4. §-a és az Alkotmány 30/A. §-a szabályozza.
Új község alakítására irányuló ügyben a belügyminiszter november 30-ig terjeszti elő a köztársasági elnökhöz a javaslatát.
A köztársasági elnök a belügyminiszter javaslata alapján december 31-ig határoz az új község alakításáról, határozatához az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése szerint a belügyminiszter ellenjegyzése szükséges. A köztársasági elnök határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A döntés az önkormányzati általános választás napján lép hatályba.
Az új község alakításának hatályos szabályozása mind a döntés-előkészítésére irányuló eljárásban, mind a vagyon és a közigazgatási terület megosztására irányuló eljárásban biztosítja az új község alakításával érintett önkormányzat számára, hogy álláspontját kifejtse és azt a döntéshozatal során a döntéshozatalt hozó szervek mérlegeljék.
Mindezeket figyelembe véve, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által kifejtett indokok alapján az Ötv. 52. §-ának alkotmányellenessége nem állapítható meg, ezért az indítványt elutasította.
Megállapította az Alkotmánybíróság továbbá azt is, - a fent részletezett indokok alapján - hogy a Tszt. az Abh.1.-ben foglalt követelményeknek eleget tett, megteremtette a kezdeményezők jogainak védelme érdekében szükséges eljárási garanciákat.
V.
1. Az indítványozók egyike által kifejtett álláspont szerint a Tszt. 12. § (2) bekezdése, - mely szerint az új község alakítására irányuló előterjesztést megtagadó belügyminiszteri határozat felülvizsgálata tárgyában a bíróság nem peres eljárásban dönt és végzése ellen jogorvoslatnak nincs helye - sérti az Alkotmány 50. §-ának (2) bekezdését.
Az Alkotmány 50. §-ában foglalt, "[a] közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról szóló alkotmányi rendelkezés a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyával kapcsolatos feladatmeghatározás a bíróságok számára." (1254/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 471, 472.) Az Alkotmánynak ez a szabálya a bíróságok feladatkörébe utalja a közigazgatási határozatok törvényességének vizsgálatát, de nem tartalmaz rendelkezést a bíróságok eljárására nézve. Így az Alkotmány 50. §-ából nem következik az, hogy valamely közigazgatási határozat bírói felülvizsgálatára kizárólag a Pp. XX. fejezetében szabályozott közigazgatási perben kerülhet sor.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy a Tszt. 12. § (2) bekezdésének az Alkotmány 50. §-ával való ellentéte nem állapítható meg, ezért a megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasította.
2. Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte amiatt, hogy a Tszt. 12. § (2) bekezdése nem teszi lehetővé a Tszt. hatálybalépését megelőzően indult községalakítási eljárásokban, az új község alakítására irányuló kezdeményezést elutasító belügyminiszteri határozat bíróság előtti megtámadását. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása mellett a Tszt. 21. és 22. §-ának megsemmisítését is kezdeményezte. Egy másik indítványozó ugyanezen okból a Legfelsőbb Bíróság, mint másodfokú bíróság Kpkf. V. 39.153/2000/2. számú végzése ellen benyújtott alkotmányjogi panaszában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte. Az indítványozók szerint a mulasztás következményeként az Alkotmány 57. § (5) bekezdését, 70/A. §-át és 42. §-át sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett.
2.1. Az Abh.1. az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének sérelme alapján megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását a községalakítási kezdeményezést elutasító határozat elleni jogorvoslat hiánya miatt. A jogalkotó a Tszt. 12. §-ában foglalt jogorvoslati lehetőség törvényi szabályozásával az Abh.1. által megállapított jogalkotási kötelezettségének eleget tett. Sem az Abh.1.-ből, sem az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezéseiből nem következik az, hogy a jogalkotó az alkotmányellenes mulasztás megszüntetése érdekében a már lezárt ügyekre visszamenőleges hatállyal lett volna köteles a Tszt.-t megalkotni. Így nem tekinthető alkotmányellenesnek az, hogy a Tszt. nem visszaható hatállyal rendelkezett a községalakítási kezdeményezést elutasító határozat bíróság előtti megtámadásának lehetőségéről, és nem tette lehetővé a Tszt. hatálybalépését megelőzően lezárult községalakítási eljárásokban a kezdeményezést elutasító határozat megtámadását.
Ezért az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, valamint a Tszt. 22. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2.2. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei közé tartozik, hogy az Alkotmányban biztosított jog sérelme "az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán" következzék be. Ennél fogva az Abtv. alapján a szabályozás hiánya miatt, azaz mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány alkotmányjogi panaszként való előterjesztése az Abtv.-ből nem vezethető le.
Az Alkotmánybíróság ezideig következetes gyakorlata szerint az eljárást felfüggesztő bíró az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában kizárólag konkrét normakontrollt kezdeményezhet, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását nem. [27/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 252, 257.]
Ezt az ítélkezési gyakorlatot nem érinti, hogy egyes ügyekben az adott ügy speciális körülményeire tekintettel az Alkotmánybíróság eltérő álláspontra helyezkedett. [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182.; 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, I. kötet, 566.]
A kifejtett indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság, mint másodfokú bíróság Kpkf. V. 39153/2000/2. számú végzése ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasította.
3. Az egyik indítványozó álláspontja szerint alkotmányellenes a Tszt. 13. §-a is. Alkotmányellenesnek ítéli a vitatott rendelkezést egyrészt azért, mert elvonja az Ötv.-ben a köztársasági elnök számára biztosított hatáskört, azzal, hogy új község alakítása esetén az érintett önkormányzatok megállapodására, illetőleg megállapodás hiányában a bíróság hatáskörébe utalja a közigazgatási terület, illetőleg a vagyon megosztása tárgyában való döntést, másrészt, azért mert sérti az Alkotmánynak az önkormányzatok tulajdonhoz való jogát védő rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság a 343/B/2000. AB határozatában már vizsgálta a Tszt. 13. §-ának alkotmányosságát abból a szempontból, hogy a benne foglalt rendelkezések korlátozzák-e a köztársasági elnök hatáskörét. E határozatában az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: "Az indítványozó téved, amikor azt állítja, hogy a köztársasági elnök döntésének tartalmát az Ötv. 52. § (2) bekezdése alapján az előkészítő bizottság által elkészített javaslat határozza meg. Az Ötv. 52. § (2) bekezdése nem a köztársasági elnök területszervezési döntésének tartalmát határozza meg, hanem a döntés előkészítését, megalapozását szolgáló bizottsági javaslatét.
Az Ötv. 94. § b) pontja és a Tszt. 13. §-a egyértelműen megosztja az új község alakításával kapcsolatos hatásköröket a köztársasági elnök és az érintett önkormányzatok között.
A köztársasági elnök hatáskörébe az Ötv. 94. § b) pontja alapján a községi jogállásról való döntés tartozik. A vagyon és a közigazgatási terület megosztásáról való döntést a Tszt. 13. §-a az érintett önkormányzatok megállapodása körébe utalja, azzal, hogy megegyezés hiányában a bíróság dönt." Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tszt. 13. §-ában foglalt rendelkezések nem korlátozzák a köztársasági elnök hatáskörét és az indítványt elutasította. (ABK 2004. március, 250, 252-253.)
Az indítványozónak a Tszt. 13. § alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványa tehát részben "ítélt dolog"-ra irányul. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § b) pontja alapján ebben az esetben az eljárás megszüntetésének van helye.
Az indítvány vitatja a Tszt. 13. §-át azért is, hogy az sérti-e az Alkotmány
12. § (2) bekezdését, illetőleg 44/A. § (1) bekezdésének b) pontját. Ezért az Alkotmánybíróság a Tszt. 13. §-a alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítványt e tekintetben érdemben bírálta el.
Az indítványozó álláspontja szerint a Tszt. 13. §-a az új község önkormányzata javára kártalanítás nélküli tulajdonelvonást tesz lehetővé, s ezzel aránytalanul korlátozza annak az önkormányzatnak a tulajdonhoz való jogát, amelyből az új község kivált.
Az Alkotmány 42. §-a alapján a helyi önkormányzáshoz való jog alanya a község, város választópolgárainak közössége. Az önkormányzati tulajdon tekintetében az önkormányzatot, azaz a választópolgárok közösségét illeti meg az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog. Az új község alakításával a korábban egy Önkormányzatot alkotó választópolgári közösség szétválik, megváltozik a tulajdonhoz való jog alanya az új község kiválásával érintett község esetén is. Ennek megfelelően a Tszt. 13. §-a nem az tulajdonnak az új önkormányzat javára történő elvonását, hanem az önkormányzati vagyon megosztásának rendjét szabályozza a korábban egységes önkormányzatból kialakult új önkormányzatok között.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tszt. 13. §-ának alkotmányellenessége az indítványozó által megfogalmazott indokok alapján nem állapítható meg, ezért a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2004. július 6.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró