398/E/2000. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítvány elutasításáról a tekintetben, hogy a jogalkotó a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 66. § -ában az eljárás alatt álló személy meghallgatására vonatkozó rendelkezések megalkotásakor nem biztosította kielégítően a tisztességes eljáráshoz, valamint a védelemhez való jogot
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az annak megállapítására irányuló indítványt, amely szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség valósult meg azáltal, hogy a jogalkotó a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 66. §-ában az eljárás alatt álló személy meghallgatására vonatkozó rendelkezések megalkotásakor nem biztosította kielégítően a tisztességes eljáráshoz, valamint a védelemhez való jogot, elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 66. §-val összefüggésben terjesztett elő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt. Véleménye szerint a jogalkotó elmulasztotta annak a szabálynak a megalkotását, amely biztosíthatná, hogy az eljárás alá vont személy vallomását a bizonyítási eljárás későbbi szakaszában fellépő személyek ne hallhassák. Ennek alapján arra a következtetésre jutott, hogy az Sztv.-ben a bizonyítás felvételével kapcsolatban sérül a védelemhez, valamint a tisztességes eljáráshoz (igazságos tárgyalás, fair trial) való alapjog.
2. Az ügy elbírálása során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
2.1. Az Alkotmány rendelkezései:
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
[...]
(3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt."
2.2. Az Sztv. rendelkezései:
"Az eljárás alá vont személy vallomása
66. § (1) A meghallgatást megelőzően - a meghallgatás többi részvevőjének távollétében - személyazonosító igazolványa, ennek hiányában egyéb személyazonosságot igazoló igazolványa, illetőleg nyilatkozata alapján meg kell állapítani az eljárás alá vont személy személyazonosságát (nevét, születési idejét és helyét, anyja nevét), lakóhelyét, személyazonosító okmányának számát.
(2) A személyazonosság tisztázását követően meg kell kérdezni az eljárás alá vont személyt személyi körülményeiről (vagyona, jövedelme, családi körülményei, foglalkozása, munkahelye).
(3) Az eljárás alá vont személyt meghallgatásának megkezdésekor figyelmeztetni kell arra, hogy nem köteles vallomást tenni, illetve azt bármikor megtagadhatja, továbbá, hogy amit mond, az bizonyítékként felhasználható vele szemben. A figyelmeztetést és az eljárás alá vont személy válaszát jegyzőkönyvbe kell foglalni. A figyelmeztetés elmaradása esetén az eljárás alá vont személy vallomása bizonyítékként nem vehető figyelembe.
(4) Ha az eljárás alá vont személy a vallomás tételét megtagadja, figyelmeztetni kell őt arra, hogy ez a körülmény az eljárás folytatását nem akadályozza, ő viszont a védekezésnek erről a módjáról lemond.
(5) Az eljárás alá vont személynek módot kell adni arra, hogy vallomását összefüggően előadhassa. Ezek után kérdések intézhetők az eljárás alá vont személyhez."
II.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-a szabályozza, amely alapján erre akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
"Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.]
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABK 1998. május 222, 225.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 56-57.]
Tekintettel arra, hogy a jelen ügyben az indítványozó eljárási garancia hiányára alapozta a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatára figyelemmel az ügyet érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság úgyszintén előkérdésként vizsgálta azt, hogy a szabálysértések tekintetében releváns-e az indítványozó által hivatkozott egyik alkotmányi rendelkezés [57. § (3) bekezdés: védelemhez való jog] kifejezetten büntetőjogi tartalma.
A 63/1997. (XII. 12.) AB határozat a következőket tartalmazza: "[a] szabálysértés kétarcú jogintézmény: a szabálysértések egy része ún. közigazgatás-ellenes cselekmény (pl. engedélyköteles tevékenység engedély nélküli végzése), másik része pedig az emberi együttélés általános szabályait sértő magatartás, ún. kriminális cselekmény (pl. tulajdon elleni bűncselekmények értékhatárral elválasztott alakzatai)." (ABH 1997, 365, 367-368.)
Az Alkotmánynak az ártatlanság vélelmét előíró rendelkezését a 29/2000. (X. 11.) AB határozat - az Sztv. szabályozására is figyelemmel - kifejezetten relevánsnak minősítette a szabálysértések vonatkozásában. "Mivel a szabálysértési tényállások jelentős része kriminális jellegű magatartásokat szankcionál, irányadónak kell tekinteni az Alkotmány 57. § (4) bekezdésében foglaltakat, miszerint senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény." (ABH 2000, 193, 200.)
Az Alkotmánybíróság 1284/B/1990. AB határozatában átfogóan értékelte a büntetőeljárás és a szabálysértési jog kapcsolatát, egyúttal rámutatott az alkotmányjogi szempontból meghatározó különbözőségekre: "[a] szabálysértési jog mind anyagában, mind pedig eljárásában jelentős eltéréseket mutat a különleges garanciákkal övezett büntető eljáráshoz képest, a szabálysertéseket a hatályos jog nem tekinti bűncselekményeknek. A szabálysértési kódex alapvetően az államigazgatási jog felől közelít a szabálysértésekhez, az eljárást formailag államigazgatási eljárásnak minősíti. Az eljárás azonban tartalmilag a büntetőeljárással is rokonságot mutat. A szabálysértési anyagi jog széles körben használ a büntetőjoghoz hasonló intézmény- és fogalomrendszert. Így például alkalmazza a büntetőjogban kialakult olyan megoldásokat is, mint a személyes felelősség érvényesítése vagy a büntethetőségi akadályok rendszere. A szabálysértési eljárás a büntetőeljáráshoz képest egyszerűbb, nem érvényesülnek benne maradéktalanul a büntetőeljárás alapelvei sem. A szabálysértési eljárás nélkülözi a vád - védelem - ítélkezés funkciók megosztását, a tárgyalás nélküli eljárásban a kontradikciót, s nem deklarált az ártatlanság vélelme sem, noha annak bizonyos elemei, így a hatóságok bizonyítási kötelezettsége és a kétségeknek az elkövető javára való értékelési kötelezettsége érvényesül ebben az eljárásban is. A bűncselekmények és a szabálysértések súlyukat, társadalomra veszélyességüket, továbbá szankciós rendszerüket illetően sem állíthatók egymással párhuzamba. Nem kezelhetők a szabálysértések ugyanolyan igénymércével, mint a bűncselekmények, illetve a büntető eljárás során érvényesülő garanciális szabályok. (ABH 1991, 562, 563-564.)
Az Alkotmánybíróság a fentiekben foglaltak alapján arra az álláspontra jutott, hogy az Sztv. 66. §-a és az Alkotmány 57. § (3) bekezdése közötti összefüggés megáll ugyan, de a védelemhez való jog alkotmányos követelményének érvényesülése - a büntető- és a szabálysértési eljárás különbözőségére tekintettel - nem azonos módon és ebből következően eltérő mérce alapján ítélhető meg.
3. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban a védelemhez, illetve az igazságos tárgyaláshoz való joggal kapcsolatos eddigi gyakorlatát tekintette át.
3.1. Az Alkotmány 57. § (3) bekezdése az alapvető jogok között rögzíti, hogy a büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 6. §-a a büntetőeljárás alapelvei között fogalmazza meg a védelemhez való jog legáltalánosabb szabályait: a terheltet megilleti a védelem joga, a hatóságok kötelesek biztosítani, hogy az, akivel szemben a büntetőeljárást folytatják, a törvényben meghatározott módon védekezhessék. A terhelt érdekében az eljárás bármely szakaszában védő járhat el, a terhelt az eljárás megindításától kezdve védőt választhat.
A védelemhez való jog alkotmányos büntetőeljárási alapelve az eljárás egész menetében számtalan részletszabályban ölt testet. A védelemhez való jog a büntetőeljárás alá vont személy azon jogaiban, illetve a hatóságok azon kötelezettségeiben realizálódik, amelyek biztosítják, hogy a vele szemben érvényesített büntetőjogi igényt megismerje, arról álláspontját kifejthesse, az igénnyel szembeni érveit felhozhassa, a hatóságok tevékenységével kapcsolatos észrevételeit és indítványait előterjeszthesse, továbbá védő segítségét vehesse igénybe. A védelemhez való jog tartalmát képezik a védő azon eljárási jogosítványai, illetve a hatóságok azon kötelezettségei, amelyek részéről a védelem ellátását lehetővé teszik. [25/1991. (V. 18.) AB határozat, ABH 1991, 414, 415.]
A személyesen történő védekezés részben a terhelt kihallgatása keretében, részben az egyes eljárási, bizonyítási cselekményekhez kapcsolódó joggyakorláson keresztül történhet. Egyik a másikat nem zárja ki: a kihallgatáskor a hallgatáshoz való jog érvényesítése nem akadálya az egyéb jelenléti, megismerési, észrevételezési és indítványozási jog gyakorlásának.
A védelemhez való jog a terhelt számára kiemelkedően fontos, de nem korlátozhatatlan alapjog; az Alkotmány nem biztosít jogot bármilyen védekezési eszköz alkalmazásához. Az e jogot korlátozó rendelkezések alkotmányosságának megítélése az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 8. § (1)-(2) bekezdése keretében kialakított általános alapjogi, ún. szükségességi-arányossági teszt alapján indokolt.
3.2. A tisztességes eljáráshoz (igazságos tárgyalás, fair trial) való jognak az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakított értelmezését összefoglalóan tartalmazza a 14/2004. (V. 7.) AB határozat: "[a] tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.), amely komplex védelmet nyújt a terhelt számára.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) foglalta össze. Az Abh.-ban rögzített megállapításokat utóbb több határozat [14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 101, 108.; 15/2002. (III. 29.) AB határozat, ABH 2002, 116, 118-120.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 211.] is megerősítette. Az Abh. szerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. (ABH 1998, 91, 95.)
[...] a tisztességes eljárásnak [...] elismert eleme a fegyverek egyenlősége, amely a büntetőeljárásban azt biztosítja, hogy a vádnak és a védelemnek egyenlő esélye és alkalma legyen arra, hogy a tény- és jogkérdésekben véleményt formálhasson és állást foglalhasson. A fegyverek egyenlősége nem minden esetben jelenti a vád és a védelem jogosítványainak teljes azonosságát, de mindenképpen megköveteli, hogy a védelem a váddal összevethető súlyú jogosítványokkal rendelkezzen. A fegyverek egyenlőségének egyik feltétele (és a nemzetközi szervek esetjogában is leginkább kimunkált területe) a felek mindegyikének személyes jelenléte az eljárási cselekmények során [...] A másik feltétel, hogy az ügyben releváns adatokat a vád, illetve a terhelt és a védő ugyanolyan teljességben és mélységben ismerhessék meg. Itt érintkezik a fair trial elve a védelemhez való jog hatékonyságának és a védelemre való felkészülés kellő idejének és eszközeinek követelményével. (ABH 1998, 91, 95-96.)" (ABK 2004. május, 363, 371.)
4. Az előkérdések tisztázását, valamint eddigi gyakorlatának áttekintését követően az Alkotmánybíróság kialakította álláspontját az Alkotmány 57. § (1) és (3) bekezdésére alapított indítványi kérelem tárgyában.
Az Sztv. alapvető rendeltetése az, hogy biztosítsa a szabálysértést elkövetők felelősségre vonását, amelynek egyik fontos eleme a bizonyítás. Az Alkotmány rendszeréből és rendelkezéseiből közvetlenül a bizonyításnak semmilyen modellje nem vezethető le. Az alkotmányosság szempontjából a vizsgálat tárgyát az képezi, hogy a bizonyításra vonatkozó szabályok nem lehetnek ellentétesek a jogállamiság elvével és ezen belül a jogbiztonság követelményével, továbbá meg kell felelniük az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt szabályozásnak. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség pedig akkor állapítható meg, ha a bizonyítási eljárás rendjének kialakítása során a jogalkotó nem tett eleget az Alkotmány 8. § (1) bekezdéséből fakadó intézményvédelmi kötelezettségének azáltal, hogy valamely alapjog érvényesüléséhez szükséges garanciális rendelkezés megalkotását elmulasztotta.
A szabálysértési hatóság (valamint a kifogás elbírálása során: a bíróság) az ügy megítélése szempontjából lényeges körülményeket köteles tisztázni [Sztv. 52. § (1) bekezdés]. Ennek során mindenekelőtt azt kell eldönteni, hogy a cselekmény szabálysértés-e. Ezt követően kell feltárni a cselekmény elkövetésének körülményeit, majd azt, hogy a cselekményt az eljárás alá vont személy követte-e el. A bizonyítás szabadságának fontos garanciális szabályát tartalmazza az Sztv. 52. § (3) bekezdése, amelynek értelmében a szabálysértési eljárásban felhasználható minden olyan bizonyítási eszköz, amely a tényállás megállapítására alkalmas lehet. Az ügyben eljáró hatóság a bizonyítékokat egyenként és összességükben köteles megvizsgálni, értékelni.
Az eljárás alá vont személy vallomásának az Sztv. 66. §-a szerinti szabályozása a törvényben nevesített bizonyítási eszközök egyike. Fontos garanciális szabály, hogy az eljárás alá vont személy nem köteles vallomást tenni, illetve azt bármikor megtagadhatja. A szabálysértés elkövetőjének döntésétől függően tehát a vallomástétel akár el is maradhat. Döntését nem kell megindokolnia, de ez akár azon is alapulhat, hogy az eljárás egyéb résztvevőinek jelenléte miatt nem kíván vallomást tenni, mert úgy ítéli meg, hogy jelenlétük saját védelmi pozícióját rontja. Vallomását egyébként az eljárás további, azaz bírósági szakaszában (a kifogás, illetve a tárgyalás tartására irányuló kérelem benyújtását követően) is megteheti. Az Sztv. 96. § és 97. § értelmében az elkövetői vallomástétel a tanúk, illetve a még ki nem hallgatott eljárás alá vont személyek távollétében történik.
Az Alkotmánybíróság - amint erre már az indokolásában korábban utalt - figyelembe vette a szabálysértési eljárás és a büntetőeljárás közötti különbségeket az alapjogok érvényesülése és védelme körében. A bizonyításra és ezen belül különösen az eljárás alá vont személy vallomására vonatkozó szabályok alapján, azok összefüggéseire is tekintettel az Alkotmánybíróság olyan garanciális szabály hiányát nem állapította meg, amely felvetné akár a tisztességes eljáráshoz, akár a védelemhez való alapjog sérelmét. Önmagában az a szabályozási megoldás, hogy a szabálysértési eljárás egyes szakaszaiban eltérőek az eljárási szabályok, nem vezet alkotmányellenességhez, mert a különbségtétel egyrészt sok esetben szükségszerű, másrészt az egyes elemek az eljárás egészére vonatkoztatva értékelendők. Az eljárás alá vont személy alapjogai - az indítvány összefüggésében - kellő mértékben biztosítottak, ezért a jogalkotót az Alkotmányból levezethetően további garanciális szabályok megalkotása nem terheli.
A fentiekben foglaltak alapján az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló, az Alkotmány 57. § (1) és (3) bekezdésének sérelmét okozó alkotmányellenességet nem állapította meg, és az indítványt elutasította.
Budapest, 2004. szeptember 6.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró