711/B/2002. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványokról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 1. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 1. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat egyebekben visszautasítja.

Indokolás

I.

Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 1. § (6) bekezdése - amelynek jelenleg hatályos szövegét a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2003. évi XLV. törvény (a továbbiakban: Ktvm2.) 1. § (2) bekezdése állapította meg - alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt.

Az egyik indítványozó (a továbbiakban: 1. ind.) a támadott szabály jelenleg hatályos szövegét azért tartja az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésébe ütközőnek, mert az "különbséget tesz a közigazgatási szervek dolgozói között". Annak értelmében ugyanis a Ktv. személyi hatálya a köztisztviselőkre és az ügykezelőkre terjed ki, "míg a fizikai alkalmazottak jogviszonyára" a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) "rendelkezéseit kell alkalmazni", amelynek több szabálya (pl. felmondási idő, végkielégítés, évi szabadság vonatkozásában) is hátrányosabb helyzetbe hozza az érintett dolgozókat. Az indítványozó azzal is érvel, hogy kedvezőbb megoldást jelentett volna, ha a Ktv. hatálya alá eső szervek által foglalkoztatott fizikai alkalmazottakat a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) személyi hatálya alá helyezik.

A másik indítvánnyal (a továbbiakban: 2. ind.), amelyet 2002-ben nyújtották be, ugyanezen rendelkezés akkor hatályos szövegének megsemmisítését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 19. § (2) bekezdésébe, 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe, 70/B. § (2)-(3) bekezdésébe, valamint 77. § (2) bekezdésébe való ütközésre hivatkozással kezdeményezték visszamenőleges, illetve "azonnali" hatállyal. Az indítvány érvelése szerint a megtámadott szabállyal "maga az állam hoz létre hátrányos erkölcsi, jogi, anyagi stb. megkülönböztetést saját alkalmazottjával szemben", miután a közigazgatási intézményekben a hátrányosan megkülönböztetett, "nem köztisztviselői feladatokat ellátó dolgozók az intézmények alapvető működéséhez, (...) szükséges feladatokat, a közigazgatási cselekményeket segítő tevékenységeket végeznek el".

Tartalmi azonosságukra tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

II.

1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. "

"19. § (2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. "

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(...)

(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. "

"70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.

(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. "

"77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. "

2. A Ktv. támadott rendelkezésének hatályos szövege: "1. § (6) A közigazgatási szervnél köztisztviselőnek, ügykezelőnek nem minősülő munkavállaló munkaviszonyára a Munka Törvénykönyvének rendelkezéseit kell alkalmazni. "

3. A Ktv. vitatott 1. § (6) bekezdésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy azt a 2. ind. benyújtását követően módosította a Ktvm2. 1. § (2) bekezdése.

A Ktv. támadott rendelkezésének a 2. ind. benyújtásakor hatályos szövege:

"1. § (6) A közigazgatási szervnél köztisztviselőnek nem minősülő munkavállaló munkaviszonyára a Munka Törvénykönyvének rendelkezéseit kell alkalmazni. "

III.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. A 2. ind. mind a fizikai alkalmazottak, mind az ügykezelők csoportjára vonatkozóan több alkotmánybeli rendelkezés megjelölése mellett valójában csak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt diszkrimináció tilalom kapcsán tartalmaz probléma megjelölést. A II/3. pontban idézett szabálymódosítás tárgytalanná tette a 2. ind. -t. az ügykezelői csoportot illetően. Miután az 1. ind. a 2. ind. fizikai alkalmazottakra vonatkozó részével megegyezően ugyanezen alkotmányi rendelkezés sérelmét állítja, az Alkotmánybíróság először az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése tekintetében folytatta le az alkotmányossági vizsgálatot.

2. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését, s kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmányban meghatározott tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138. ].

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint: "Alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak és kötelezettek között vethető fel. " [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65. ] "A diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (...) A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya" [1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479, 479-480. ].

Következésképpen jelen eljárása során az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az indítványozók által "fizikai alkalmazottak" csoportjaként megjelölt, a Ktv. 1. § (6) bekezdése szerint "köztisztviselőnek, ügykezelőnek nem minősülő munkavállalók" csoportja homogén csoportot alkot-e a köztisztviselők, illetve az ügykezelők csoportjával.

3. 1. A Ktv. 1992. július 1-jei hatálybalépésének egyik jelentősége, hogy törvényi szinten vált el a modern, karrier-típusú közszolgálati rendszer a piaci viszonyokhoz igazodó munkajogi szabályozástól. Annak ellenére, hogy az elkülönítés a közszolgálati szabályozás egységesítését is szolgálta, az több vonatkozásban, így a közigazgatási szervnél alkalmazott munkavállalók jogállása szempontjából is differenciált. Már az 1992. július 1-től hatályos rendelkezése (a Ktv. akkori 5. §-a) szerint "a közszolgálati jogviszony az állam és az önkormányzat, valamint a nevükben foglalkoztatott köztisztviselő, ügykezelő, fizikai alkalmazott között munkavégzés céljából létesített jogviszony, amelyben mindkét felet sajátos kötelezettségek terhelik, és jogok illetik meg. " A törvény akkori szövege tehát eleve három csoportba különítette el azokat a munkavállalókat, akikkel a Ktv. 1. § (1) és (2) bekezdésében felsorolt szervek létesítettek közszolgálati jogviszonyt és meg is határozta a csoportképző ismérveket. [1. § (3) "E törvény alkalmazásában köztisztviselő az (1) és (2) bekezdésben felsorolt szervek (a továbbiakban: közigazgatási szerv) feladat- és hatáskörében eljáró ügydöntő, illetve érdemi feladatot ellátó vezető és ügyintéző; ügykezelő az, aki a közigazgatási szervnél ügyviteli feladatot lát el; minden más munkavállaló fizikai alkalmazottnak minősül. "] Más és más szabályokat állapított meg a Ktv. a három munkavállalói körre vonatkozóan az illetményrendszeren belül, az alap- és a szakvizsgatételi kötelezettséget, a minősítést, a pihenőidőt illetően. Ennek megfelelően a fizikai alkalmazottak díjazása külön (IV.) besorolási osztály szerint történt, a Ktv. külön állapította meg a csoportvezetői megbízást kapott fizikai alkalmazott díjazását is. Továbbá a fizikai alkalmazott közszolgálati jogviszonyát a Ktv. nem kötötte vizsgatételi kötelezettséghez, nem tette kötelezővé munkateljesítményének minősítését sem, a szabadságára vonatkozóan pedig már akkor az Mt. -ben foglalt szabályokat rendelte alkalmazni.

Az Alkotmánybíróság megállapítja: közszolgálati jogviszonyt már az ezen intézmény 1992-ben történt bevezetésekor három egymástól eltérő munkavállalói kör létesíthetett, akikre nézve az egyetlen közös ismérv az volt, hogy közigazgatási szervvel álltak jogviszonyban. Az, hogy mind a három csoportra vonatkozó munkajogi szabályozást a jogalkotó azonos törvénybe foglalta, önmagában nem jelenti a három jogalanyi kör homogenitását, és nem jelenti azt sem, hogy a jogalkotó a köztisztviselők, az ügykezelők és a fizikai alkalmazottak közszolgálati jogviszonyának olyan egységes szabályozására törekedett volna, amelynek a megbontása alkotmányossági problémát vetne fel. Ezt támasztják alá a Ktv. személyi hatályát érintő későbbi törvénymódosítások is. A Ktv. -t módosító 2001. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ktvm1.) a köztisztviselő fogalmának újbóli meghatározásával [Ktvm1. 1. § (3) bekezdése] kizárólag a köztisztviselők számára tette lehetővé a közszolgálati jogviszony létesítését [Ktvm1. 1. § (1) bekezdése], vagyis "kiszervezte" az ügykezelőket és a fizikai alkalmazottakat a közszolgálati jogviszony alól. Az 1. ind. állításával szemben tehát az Mt. rendelkezéseit már 2001. július 1-től kellett a közigazgatási szervek fizikai alkalmazottainak munkaviszonyára vonatkozóan alkalmazni. A Ktvm1. indoklása szerint ez a megoldás rugalmasabbá teszi a fizikai alkalmazottak jogviszonyát, csökkenti a kötöttséget a díjazás, az alkalmazás, a próbaidő, az összeférhetetlenség és a felmondás területén, és nem érvényesíti velük szemben a vagyonnyilatkozati kötelezettséget. A piaci hatások ellensúlyozására megfelelő garanciákat építettek be a munkabér és a munkafeltételek védelmében.

3. 2. A Ktv. jelen ügy szempontjából releváns újabb módosítását a jogalkotó a Ktvm2. -vel végezte el, amely tartalmazza az 1. ind. és - részben - a 2. ind. által támadott szabályt is. Az l. ind. értelmezésével szemben a támadott szabály nem változtatja meg a fizikai alkalmazottakra vonatkozó addigi megoldást, a munkaviszonyukra nézve továbbra is az Mt. rendelkezéseinek alkalmazását írja elő.

A törvénymódosítás valójában egy másik munkavállalói kört érint, az ügykezelőket, akiket "visszaszervez" a Ktv. személyi hatálya alá. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a Ktv. személyi hatályának ekkénti kibővítése nem ezen egyetlen rendelkezéssel történt, hanem a közszolgálati jogviszony és az ügykezelő fogalmának újbóli meghatározásával [Ktvm2. 2. §-a, illetve 1. § (3) bekezdése], és több más, idekapcsolódó rendelkezés módosításával. A hatályos szabályok szerint "a közszolgálati jogviszony az állam, illetve a helyi önkormányzat, valamint a nevükben foglalkoztatott köztisztviselő, ügykezelő között a köz szolgálata és munkavégzés céljából létesített különleges jogviszony, amelyben a munkavégzéssel szükségszerűen együtt járó kötelezettségeken és jogosultságokon túlmenően mindkét felet többletkötelezettségek terhelik és jogosultságok illetik meg", az ügykezelő pedig "az, aki a közigazgatási szervnél közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti tevékenység gyakorlásához kapcsolódó ügyviteli feladatot lát el". Az ügykezelő fogalmát tehát - a 2. 1. pontban idézetthez képest - úgy változtatta meg a Ktvm2., hogy az pontosabban juttatja kifejezésre az általa ellátandó feladatkör sajátosságait és az ezzel járó felelősséget.

A Ktvm2. szövegének értelmezése nem szolgáltat olyan csoportképző ismérveket, amelyek alapján a Ktv. személyi hatálya a fizikai alkalmazottak munkaviszonyára is kiterjeszthető lenne.

4. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint az a személyi kör, amelyben a diszkrimináció esetleges alkotmányellenes volta értelmezhető, csak homogén csoport lehet, így a diszkrimináció csak az azonos helyzetben lévők által alkotott körön belül vizsgálható. "Nem jelent tiltott diszkriminációt a különböző státusú csoportok (...) jogállásnak eltérő szabályozása, mivel ez az eltérés a különböző státus következménye. " [1181/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 551, 552-553.; 719/B/1998. AB határozat 2000, 769, 775. ]

A 2. pontban kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság szerint a közigazgatási szervnél köztisztviselőnek, ügykezelőnek nem minősülő munkavállalók köre nem alkot homogén csoportot a Ktv. rendelkezéseinek megfelelően közszolgálati jogviszonyt létesítő köztisztviselők és ügykezelők köreivel, így az eltérő szabályozás nem vet fel alkotmányossági problémát. Következésképpen az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 1. § (6) bekezdése - az indítványozók által megjelölt munkavállalói kör szempontjából - nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, ezért az indítványokat ebben a részükben elutasította.

Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy egy korábbi határozatában nem állapította meg az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét abban az esetben sem, amikor a törvényi szabályozásból kifolyólag homogén csoportokat alkotó köztisztviselők és közalkalmazottak között a jogaikotó a munkáltatói jogokat gyakorló szerv sajátos jogállása miatt tartotta szükségesnek a különbségtételt a sztrájkjog gyakorlására vonatkozó eltérő szabályozás útján, ennek viszont kellő alkotmányos indoka volt. A 88/B/1999. AB határozatában az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a "honvédségnél és a rendvédelmi szerveknél alkalmazott köztisztviselők és közalkalmazottak olyan szervezetekben látják el feladataikat, amelyek hatékony és zavartalan működéséhez (...) különösen fontos alkotmányos érdek fűződik. A honvédségnek és a rendvédelmi szerveknek más közszolgálati szervektől eltérő jogállása, alkotmányos helyzete és funkciója miatt a sztrájkjog gyakorlása szempontjából az e szervezetekben dolgozó köztisztviselők és közalkalmazottak nem tekinthetők a közigazgatási szervekben (...) dolgozó köztisztviselőkkel és közalkalmazottakkal azonos szabályozási körbe tartozónak" (ABH 2006, 1188, 1200-1201.) . A jelen esetben az Alkotmánybíróság szerint nem áll fenn olyan alkotmányos indok, amely azonos szabályozást és jogállást tenne szükségessé valamennyi, a közigazgatási szerveknél, intézményeknél dolgozó munkavállaló számára.

5. A 2. ind. az Alkotmány több más rendelkezésére is hivatkozott, azok felsorolásán kívül viszont nem jelölte meg, hogy az Alkotmány ezen felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabályi rendelkezés miért és mennyiben sérti. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette: az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdése értelmében, az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot. Nem elegendő tehát az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni: az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti (654/H/1999. AB határozat, ABH 2001, 1645.; 472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783.) .

A Ktv. 1. § (6) bekezdését kifogásoló 2. ind. ebben a részében a fenti feltételnek nem felel meg, mert az alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelem alapjául szolgáló indokolást nem tartalmaz, legfeljebb a felhívott rendelkezések közvetett sérelmére hivatkozik az állított hátrányos megkülönböztetésen keresztül. Ez utóbbinak a megállapítása viszont a 3. pontban foglaltak szerint elutasításra került, így további indoklás hiányában az Alkotmánybíróság a 2. ind. -t ebben a részében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.; a továbbiakban: Ügyrend) 29. § d) pontja alapján - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - visszautasította.

6. Az 1. ind. arra is hivatkozott, hogy igazságosabb megoldást jelentett volna, ha a Ktv. szervi hatálya alá eső szervek által foglalkoztatott fizikai alkalmazottakat a Kjt. hatálya alá helyezik. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy "nem vizsgálhatja a támadott jogszabályok célszerűségének és igazságosságának a kérdéseit, mert az nem tartozik a hatáskörébe" [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 203. ]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.

Budapest, 2007. július 2.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

., Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró