13/2007. (III. 9.) AB határozat
az 567/2006. (XI. 20.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján - dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 567/2006. (XI. 20.) OVB határozatát helybenhagyja.
2. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 567/2006. (XI. 20.) OVB határozatával szemben a határidőn túl előterjesztett kifogást visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Fidesz - Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésről:
"Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban?"
Az OVB az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-a, valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (1) bekezdése alapján megállapította, hogy "az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni javasolt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz". Ezért az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdést 567/2006. (XI. 20.) OVB határozatával hitelesítette.
2. Az OVB határozata ellen öt kifogást nyújtottak be. . Az Alkotmánybíróság az öt ügyet - tartalmi azonosságukra tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. §-a (1) bekezdésének megfelelően egyesítette, és egy eljárásban, a Ve. 130. §-ának (3) bekezdése alapján soron kívül bírálta el.
3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy négy kifogás a Ve. 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott határidőn belül érkezett be. Az 567/2006. (XI. 20.) OVB határozat közzétételére a Magyar Közlöny 2006. november 24-i számában került sor. A Ve. 4. §-ának (3) bekezdése kimondja, hogy a törvényben meghatározott határidők jogvesztők, azok a határidő utolsó napján 16 órakor járnak le. A 4. § (4) bekezdése alapján a napokban megállapított határidőket naptári napok szerint kell számítani. A Ve.-nek ez a rendelkezése vonatkozik az OVB határozata ellen benyújtott kifogásokra is. A Ve. 77. §-ának (1) bekezdése és 116. §-a alapján a kifogás megérkezését kell figyelembe venni annak megállapításánál, hogy a kifogást határidőn belül nyújtották-e be.
Az 567/2006. (XI. 20.) OVB határozat ellen négy kifogás határidőn belül érkezett meg. Az ötödik kifogás azonban csak 2006. december 12-én, tehát a Ve.-ben megállapított határidő lejárta után érkezett. Az elkésetten benyújtott kifogást az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasította [28/1998. (VI. 16.) AB végzés, ABH 1998, 523, 524-525.; 36/2004. (X. 6.) AB végzés, ABH 2004,1015,1016.].
4. A kifogást tevők (a továbbiakban: indítványozók) álláspontja szerint az országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem egyértelmű. Az egyértelműség hiányát több alapon állították. Hivatkoztak arra, hogy
- az állami fulajdon fogalma nem tisztázott egyértelműen,
- a kérdésfeltevés félrevezető, mert az egészségügyi közszolgáltató intézmények, a kórházak nincsenek mind állami, önkormányzati tulajdonban,
- eredményes népszavazás esetén a jogalkotó feladata nem volna világos, mert a költségvetési szerveknek nincs tulajdonosa, és nem lehet tudni, mi maradjon állami tulajdonban (az intézmény, vagy az épület, vagy a berendezési tárgyak), továbbá milyen tulajdon (kizárólagos, vagy többségi, vagy kisebbségi) maradjon meg,
- az eredményes népszavazás diszkriminációt eredményezne, mert az állam, az önkormányzat nem lenne jogosult bármely intézményét eladni,
- a szakértelmet igénylő kérdésre laikus nem tud igen vagy nem választ adni, hiszen még a szakemberek között sincs egyetértés a döntésről.
Egy további indítványozó arra is hivatkozott, hogy "a népszavazás a kormánybuktatásnak nem alkotmányos eszköze: a kormány az Országgyűlésnek felelős [Alkotmány 39. § (1) bekezdése], és népszavazás a kormány programjáról és a miniszterelnök személyéről nem tartható [Alkotmány 28/C. § (5) J), ill. (5) d) pont]". Az indítványozó szerint a kezdeményezés "az Alkotmány burkolt megváltoztatására irányul: amennyiben a javasolt népszavazásra sor kerülne, az az ország alkotmányos rendjének lényegi megváltoztatását eredményezné - áttérést a képviseleti demokráciáról a közvetlen demokráciára, ahol az olyan szakkérdéseket is, mint a gyógyszerforgalmazás rendje, népszavazás dönt el".
II.
Az Alkotmánybíróság a kifogásokat az alábbi rendelkezések figyelembevételével bírálta el:
Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
[...]
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,
f) a Kormány programjáról,"
Az Nsztv. rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
A Ve. rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
A kifogások megalapozatlanok.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-ának h) pontjával összhangban a Ve. 130. §-a határozza meg. AVe. 130. § (1) bekezdése alapján az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen kifogás nyújtható be az Alkotmánybírósághoz.
Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek keretében az Alkotmánybíróság azt vizsgálja, hogy a kifogások megfelelnek-e a Ve.-ben előírt követelményeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság a jogorvoslati eljárás során feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.; 28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290, 291-292.; 25/2000. (VII. 6.) AB határozat, ABH 2000, 159, 160.].
2. Az Alkotmánybíróság először az indítványokban foglaltakra tekintettel azt vizsgálta meg, hogy meg kell-e semmisíteni az OVB határozatát azon az alapon, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés nem egyértelmű.
Az Alkotmánybíróság a 32/2001. (VII. 11.) AB határozatban az Nsztv. és a Ve. vonatkozó rendelkezéseinek az Alkotmány 2. §-a (2) bekezdésén alapuló értelmezésével megállapította, hogy az állampolgárok népszavazás kezdeményezési jogukat akkor tudják gyakorolni, ha a kezdeményezés tárgyát alkotó kérdés egyértelmű és világos (ABH 2001, 287, 295.) . Ennek alapján az Alkotmánybíróság az egyértelműség vizsgálatakor - az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban kialakított gyakorlata szerint - azt tartja szükségesnek, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés eldöntendő kérdés legyen, arra igennel vagy nemmel lehessen válaszolni. Az Nsztv. 13. §-ának (1) bekezdése alapján olyan követelmény nem támasztható, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéseit, fogalmait, a tudományágak kialakult szóhasználatát alkalmazzák. A népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelműségével kapcsolatos követelmény az is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen (ABH 2001, 399, 403^104.) .
A jelen ügyben az indítványozók által kifogásolt, népszavazásra bocsátandó kérdés lényegileg azonos azzal a kérdéssel, amelyet az Alkotmánybíróság az 52/2003. (XI. 11.) AB határozatban vizsgált. A különbség annyi, hogy a korábban vizsgált esetben a kérdés a jelenleginél több elemet tartalmazott: azzal a mellékmondattal folytatódott, hogy "ezért az Országgyűlés semmisítse meg az ezzel ellentétes törvényt". Azt a törvényt, amely ellen a
népszavazási kezdeményezés irányult, - az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi szolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvényt - az Alkotmánybíróság 63/2003. (XII. 15.) AB határozattal közjogi érvénytelenség miatt megsemmisítette (ABH 2003, 676.) . így a jelen ügyben szereplő kérdés már nem utal erre a törvényre. Korábbi vizsgálata során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "az országos népszavazást kezdeményezők által megfogalmazott kérdés egyértelmű és világos, az kétséget kizáróan megválaszolható és kizárólag egyféleképpen értelmezhető" [52/2003. (XI. 11.) AB határozat, ABH 2003, 596, 600.]. Az Alkotmánybíróság a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban - a kérdésről az Or-. szággyűlés által hozott határozat ellen benyújtott kifogások miatt indult eljárásban - megerősítette azt a döntést, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelmű (ABH 2004, 457, 465.) .
A megsemmisítendő törvényre vonatkozó mellékmondat hiánya nem változtatja meg a mondat érthetőségét az állampolgárok szempontjából. Nem szakemberek számára is érthető, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdéssel a fennálló állapot megtartása a cél. Nem teszi érthetetlenné a kérdést a mellékmondat hiánya az Országgyűlés szempontjából sem; egyértelmű, hogy az eredményes népszavazás esetében milyen tartalmú jogalkotást kívánnak megakadályozni. Az Országgyűlés tekintetében az egyértelműség követelménye csak azt jelenti, hogy a jogalkotó meg tudja állapítani, van-e jogalkotási kötelezettsége, és ha igen, körülbelül milyen [74/2002. (XII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 447, 450.].
Az egyik indítványozó a kérdés egyértelműségét azért vitatta, mert a kérdésből nem állapítható meg, hogy az eredményes népszavazás milyen időtartamra kötelezi az Országgyűlést, meddig terjed a népszavazási döntés időbeli hatálya. Ez a probléma minden népszavazásra bocsátandó kérdéssel, a jogi szabályozással összefüggésben általános jelleggel vetődik fel, nem az adott kérdés érthetőségét dönti el. Ezért az Alkotmánybíróság - külön indítvány alapján - az alkotmányossági problémát másik eljárásban vizsgálja.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottaknak azokat az indítványokat, amelyek a népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelműségének hiánya alapján kérték az OVB határozatának megsemmisítését.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt az egyik indítványban kifejtett álláspontot vizsgálta meg, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés az ország alkotmányos rendjének megváltoztatását jelentené-e a "közvetett demokráciáról" a "közvetlen demokráciára" való áttéréssel.
Az Alkotmány értelmezésével a 2/1993. (I. 22.) AB határozat kifejtette, hogy a népszavazással való döntés kivételes, az általános elv az Országgyűlés által történő hatalomgyakorlás (ABH 1993, 33, 36.) . Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat elvi tételként állapította meg, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de megvalósulásának esetében a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. Az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdésében a népszuverenitás gyakorlásának egyik fajtájaként megjelölt közvetlen hatalomgyakorlást a maga teljességében a 28/C. § (2) bekezdése alapján kötelezően elrendelt népszavazás valósítja meg (ABH 1997, 331.) . A népszavazáshoz való jog a népfölség elvéből következő alkotmányos alapjog (987/B/1990/3. AB határozat, ABH 1991,527,528.) .
Az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdése nem határozza meg részleteiben, miként történik a közvetlen hatalomgyakorlás. A hatályos jog szerint a közvetlen hatalomgyakorlás legfontosabb jogintézménye a népszavazás és a népi kezdeményezés. A közvetlen demokráciának szükségképpeni eleme, hogy az ezt szolgáló intézmény fölött az állampolgár befolyással rendelkezzék [28/1990. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1990, 123,124.]. Ha tehát a népszavazási kezdeményezés az adott kérdésben megkapja az előírt támogatást, nem jelenti az alkotmányos rend megváltoztatását, hanem csak egy kérdés tekintetében kerül sor a közvetlen hatalomgyakorlásra.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak az OVB határozatának a képviseleti demokráciáról a közvetlen demokráciára való áttérésre hivatkozással történő megsemmisítésére irányuló indítványt.
4. Az egyik indítványozó szerint az eredményes népszavazás esetén megalkotandó jogszabály diszkriminatív módon korlátozná az állam és az önkormányzatok elidegenítési jogát.
Az 52/2003. (XI. 11.) AB határozat már alaptalannak találta a rendelkezési jog korlátozására vonatkozó kifogást (ABH 2003, 596, 600.) . A jelen esetben nem állapítható meg pontosan, hogy az eredményes népszavazás alapján milyen jogszabályok születnek, és így nem lehet elbírálni azok tartalmának alkotmányos vagy alkotmányellenes jellegét.
Ilyen körülmények között az Alkotmánybíróság a kifogást nem találta megalapozottnak.
5. Az egyik indítványozó azért kérte az OVB határozatának megsemmisítését, mert álláspontja szerint a népszavazásra bocsátandó kérdés a Kormány programjára vonatkozik, ami ellentétes az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének j) pontjával. [Az indítványozó megemlítette a d) pontot is, de ez a pont az adott témakörrel nincs összefüggésben.]
Az Alkotmány 28. §-a (5) bekezdésének f) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartam a Kormány programjáról. Ez a rendelkezés tartalmilag összefügg a 19. § (3) bekezdésével, amely szerint az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogainak gyakorlása körében - többek között - megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja a költségvetést és annak végrehajtását, valamint dönt a Kormány programjáról. A 33. § (3) bekezdése szerint az Országgyűlés a miniszterelnök megválasztásáról és a Kormány programjának elfogadásáról egyszerre határoz. Az egyidejű határozathozatalnak alkotmányos jelentősége van: meghatározza a miniszterelnök és a Kormány viszonyát [55/2004. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2004,788,791.].
Az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének f) pontja azt jelenti, hogy a kormányprogram egészéről nem tartható népszavazás. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése nem zárja ki azonban,hogy a kormányprogram egyes elemeiről népszavazás döntsön, nem érintve a miniszterelnök, a Kormány és az Országgyűlés kapcsolatrendszerét, a miniszterelnök személyéről való döntést.
A kormányprogram szövege nem tartalmazza az állami, önkormányzati tulajdonnak magánvállalkozók tulajdonával való felváltását, hanem rugalmasabb gazdálkodást, továbbá magántőkének meg nem határozott formában való bevonását irányozza elő.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt nem találta megalapozottnak.
Az elmondottak alapján az Alkotmánybíróság az OVB 567/2006. (XI. 20.) számú határozatát helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság - figyelemmel az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére - elrendelte jelen határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Or. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1091/H/2006.
Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, az Országos Választási Bizottság 567/2006. (XI. 20.) OVB határozatának helybenhagyásával.
Egyetértek a kérdés egyértelműségét, a képviselet és közvetlen demokrácia Alkotmányban rögzített viszonya átrendezését, az állam és az önkormányzatok elidegenítési joga diszkriminatív korlátozásának előfelvetését tartalmazó kifogások elutasításával.
Egyetértek továbbá az indokolásnak azzal a megállapításával is, hogy a. kormányprogram szövegszerűen nincs kapcsolatban a népszavazásra feltenni szándékozott Kérdéssel.
Ugyanakkor nem értek egyet a határozat döntését érdemben nem befolyásoló, az Alkotmány 29/C. § (5) bekezdés f) pontjára vonatkozó értelmezésével. A határozat értelmezése szerint: "Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontja azt jelenti, hogy a kormányprogram egészéről nem tartható népszavazás. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése nem zárja ki azonban, hogy a kormányprogram egyes elemeiről népszavazás döntsön, nem érintve a miniszterelnök, a kormány és az Országgyűlés kapcsolatrendszerét, a miniszterelnök személyéről szóló döntést."
Az Alkotmány 28/B. §-a értelmében a népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. E jogkörében - többek között - dönt a kormány programjáról. [Alkotmány 19. § (3) bekezdés e) pont].
A hivatkozott alkotmányi rendelkezésekből tehát az következik, hogy a kormányprogram lehetne a népszavazás tárgya. Az Alkotmány 29/C. § (5) bekezdés f) pontja azonban ezt kizárja. A hivatkozott alkotmányi rendelkezés szerint az Országgyűlés hatáskörébe a kormányprogram egészéről (és nem részeiről) való döntés tartozik. A parlamentáris kormányforma lényegéből adódóan, a kormány programjáról való döntést követően a program változatlanul a kormány programja: végrehajtásáról a kormány az Országgyűlésnek tartozik felelősséggel. A kormányprogram egyes részleteit illetően az Országgyűlésnek nincs döntési jogköre. Következésképpen a kormányprogram egyes elemei sem lehetnek a népszavazás tárgyai. Ellenkező esetben - álláspontom szerint - alkotmányjogilag elfogadhatatlan helyzet alakulhatna ki: az Országgyűlés által elfogadott, az Alkotmány szerint a népszavazásból kizárt kormányprogram egyes elemei, vagy akár az egész kormányprogram részleteire bontva, a népszavazás tárgyai lehetnének. Egy ilyen helyzet zavart keltene a képviselet és a közvetlen demokrácia alkotmányos viszonyában, s felülírná az Alkotmánybíróságnak a népszavazás, mint alkotmányos intézmény "komplementer jellegéről" kifejtett álláspontját. [2/1993. (1.23.) AB határozat, ABH 1993, 33,37.] Következésképpen a kormányprogram feletti népszavazás kizárása a kormányprogram egészét illetően az Alkotmány 29/C. § j) pontján, a kormányprogram részeit illetően pedig az Alkotmány 28/B. §-án alapul.
A kormányprogram Országgyűlés hatáskörébe történő végrehajtásának egyes elemei -jellemzően a törvényalkotás eredményeként, az Alkotmány 29/C. § (5) bekezdése által korlátozottan - népszavazás tárgyai lehetnek
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró