1/2022. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat

a közterület-használati jogviszony közjogi vagy magánjogi jellegének megítéléséről és az ilyen tárgyú perben eljáró bíróság meghatározásáról

A Kúria összevont polgári-gazdasági-munkaügyi és közigazgatási jogegységi tanácsa a Kúria Közigazgatási Kollégiuma és Polgári Kollégiuma kollégiumvezetőinek indítványa alapján a közterület-használati jogviszony közjogi (közigazgatási) vagy magánjogi (polgári jogi) jellegének megítélése, továbbá az ilyen tárgyú perben eljáró bíróság meghatározásának tárgyában lefolytatott jogegységi eljárásban meghozta a következő

jogegységi határozatot:

1. A közterület-használati jogviszony közjogi jogviszony.

2. A közterület-használati jogviszonnyal kapcsolatos jogvita elbírálása a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság hatáskörébe tartozik.

Indokolás

I.

[1] A Kúria Közigazgatási Kollégiumának és Polgári Kollégiumának kollégiumvezetői a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 33. § (1) bekezdés a) pontja alapján - figyelemmel a Bszi. 34. § (2) bekezdésében foglaltakra - az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében jogegységi eljárás lefolytatását és határozat hozatalát indítványozták azokban a kérdésekben, hogy a közterület-használati jogviszony közjogi (közigazgatási), vagy magánjogi (polgári jogi) jellegű-e, ehhez képest az ilyen tárgyú ügyekre a polgári perekben, vagy a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságnak van-e hatásköre.

[2] Az indítvány szerint számos felülvizsgálati ügynek képezték alapját egyrészről önkormányzatok, másrészről gazdasági társaságok vagy természetes személyek által közterület határozott idejű használatára kötött szerződésekkel kapcsolatos jogviták (a továbbiakban: közterület-használati jogviták). E jogviszonyok jellemzője, hogy általában az önkormányzatok képviselő-testületének a közterület-használat feltételeit meghatározó határozatával és ezt követően a felek közötti írásbeli szerződéssel (azaz két jogi aktus eredményeképpen) jöttek létre. A jogviszonyok megszűnése is ugyanígy (a képviselő-testület határozata a jogviszony megszüntetéséről, majd az e határozatban foglalt felhatalmazás alapján a polgármester, illetve az önkormányzat képviseletében eljáró szervezet vagy gazdasági társaság általi írásbeli felmondás) eredményeként következett be.

[3] A bírósági gyakorlat hosszú idő óta e komplex jogviszony kettős - részben közjogi, részben magánjogi -természetének valamely eleméből indul ki annak meghatározása során, hogy a jogviszony közjogi (közigazgatási) vagy magánjogi (polgári jogi) jellegű-e, és ennek megfelelően az ilyen tárgyú ügyekben a közigazgatási ügyekben vagy a polgári perekre hatáskörrel rendelkező bíróság jogosult-e eljárni, és melyik eljárási norma, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) vagy a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) szerint.

[4] A polgári perekben a Kúria a felek között így létrejött jogviszonyt a Pfv.21.434/2017/4. számú részítéletében, valamint a Pfv.20.376/2020/5. számú ítéletében foglaltak szerint magánjogi szerződéses kötelmi jogviszonyként értelmezte. A Kúria ezekben a döntéseiben abból indult ki, hogy a képviselő-testületek a közterület-használati szerződések feltételeit határozzák meg, amiből önmagában jogviszony nem keletkezik, szerződéskötési kötelezettség pedig e körben nincs. Az adott döntésekből következően a Kúria a felek mellérendeltségét feltételező mozzanatot, a szerződéskötést tartotta dominánsnak, ezáltal a jogviszony jellegadó sajátosságának. Ennek alapján elfogadta, hogy a polgári perekben eljáró bíróságok hatáskörüket megállapítva a polgári jog anyagi jogi szabályai alapján döntötték el a perbeli jogkérdést.

[5] A Kúria a Pfv.20.221/2018/6. számú ítéletében ugyancsak polgári perben döntött a per tárgyává tett felszólítás jogellenességéről. Döntése során figyelemmel volt a jogvita tárgyát képező közterület-használattal kapcsolatos felszólítás alapjául szolgáló önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésének a Kúria Önkormányzati Tanácsa általi megsemmisítésére, mely határozatát (Köf.5033/2017/4.) a Kúria Önkormányzati Tanácsa bírói kezdeményezésre indult eljárásában hozta meg.

[6] Ezzel szemben a Kúria a Pfv.20.233/2013/4. számú végzésében a polgári perben eljáró bíróság hatáskörének hiányát állapította meg, figyelemmel arra, hogy a közterületek rendeltetésétől eltérő - például kereskedelmi jellegű -használatának engedélyezésekor az önkormányzatok hatóságként eljárva egyedi hatósági ügyben döntenek.

[7] A Kúria a Pfv.21.101/2011/5. számú végzésében a kérdést nem döntötte el, arra az álláspontra helyezkedett, hogy az adott önkormányzati szabályozás és az ennek talaján létrejött szerződés tartalma alapján állapítható meg, hogy a közterület használatának időleges átengedése körében a felek között közjogi vagy magánjogi jogviszony jött-e létre.

[8] A közigazgatási perekben a Kúria - Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 32. cikk (6) bekezdésére, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.), Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) - korábban a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) -, valamint a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) rendelkezéseire alapított - egységes álláspontja az, hogy a közterület-használati jogviszony hatósági, közjogi/közigazgatási jogviszony. (Kfv.37.470/2013/8., Kfv.37.573/2013/9., Kfv.37.197/2015/5., Kfv.37.940/2015/3., Kfv.37.056/2016/5., Kfv.37.582/2020/3., Köf.5030/2017/3., Köf.5033/2017/4., Köf.5031/2019/5., Köf.5010/2021/4. számú határozatok).

[9] A Kúria ezen döntéseiben a közterület "véges közjószág" jellegéből, valamint annak a közvagyonba/nemzeti vagyonba, illetve az önkormányzatok forgalomképtelen törzsvagyonába tartozásából indult ki és vezette le a jogviszony jellegét. Az önkormányzatok ezeket a szerződéseket elsődlegesen nem tulajdonosi mivoltukban, hanem hatóságként, a közterület sajátosságainak figyelembevételével számos, a közérdek körébe tartozó szempont (például a városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedési, vagyonbiztonsági érdekek, a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekei) érvényesítése mellett kötik meg. Az önkormányzatok a rendeltetéstől eltérő használatot nem a közvagyon tulajdonosaként engedik, hanem közhatalomként szabályozzák. E szerződéskötés körében az önkormányzat nem szokványos magánjogi szerződő fél, hiszen - az önkormányzati rendeletalkotás folytán - szabályozója is az önmagát érintő jogviszonynak, így a szerződés másik alanyának garanciális jogait csak közjogi eszközökkel lehet biztosítani. Ebből következően a szerződő felek mellérendeltsége sem értelmezhető a klasszikus magánjogi felfogás szerint.

[10] Az említett kétlépcsős (kétmozzanatos) szerződéskötésben a Kúria közigazgatási ügyeket tárgyaló tanácsai és az önkormányzati tanácsa határozatainak indokolása szerint - az önkormányzatok közjogi szerepének, a közjogi alakzat túlsúlyának van döntő jelentősége, amire tekintettel a közterület-használat önkormányzati hatósági ügynek, illetve olyan komplex jogviszonynak minősül, melyben a helyi szabályozás is elsősorban a közösségi érdeket védi. Ehhez képest teszi lehetővé a helyi szabályozás a közterület, például kereskedelmi célú kizárólagos igénybevételére irányuló joggyakorlást, melyből következően a jogviszonyban a közjogi és a magánjogi viszonyok egymáshoz kapcsolódnak ugyan, de amelyben az önkormányzat közhatalmi szerepe túlsúlyban van, ezért a jogviszony közjogi természetű.

[11] Ebben a közigazgatási jogi keretben a szabályozásnak ugyanakkor többféle megoldása lehet, és a szerződéses kapcsolat nem kizárt a közigazgatási anyagi és eljárási jogviszony körébe illeszkedő módon, mögöttes magánjogi szabályok alkalmazása mellett. Bizonyos körben lehetőség van tehát határozathozatal helyett közterület-használatra irányuló megállapodás kötésére, azonban e hatósági szerződés megkötése nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá.

[12] A közigazgatási szakág határozataiban megjelenő érvrendszer lényeges hivatkozási pontjait adják az Alkotmánybíróság alábbi határozatai [41/2000. (XI. 8.) AB határozat; 19/2010. (II. 18.) AB határozat], melyek a közjogi minősítést támasztják alá.

[13] Az indítványozók álláspontja szerint a Kúria megosztott gyakorlatára is tekintettel elengedhetetlen a közterülethasználati jogviszonyok egységes jogi minősítésének megteremtése, ezzel a jövőre nézve nem fenntartható eseti döntésekben kifejtett jogi érvelés mellőzése az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében.

II.

[14] A legfőbb ügyész a jogegységi indítványra adott nyilatkozatában kifejtette, hogy a közterület-használati jogviszony jellegét jogszabály nem határozza meg, azonban az megállapítható, hogy ebben a kettős arculatú, összetett jogviszonyban magánjogi és közjogi elemek egyaránt megtalálhatóak. A közterület-használat rendeleti úton történő szabályozása körében az engedélyezés kérdésében egységes az ítélkezési gyakorlat, jogszerűen kizárólag hatósági jogkörben, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szerinti jogorvoslat biztosítása mellett lehet dönteni. A jogviszony egészét illetően azonban nem egységes az ítélkezési gyakorlat. Rámutatott arra, hogy a közterület a helyi közutakat és műtárgyaikat, valamint a helyi önkormányzat tulajdonában álló tereket, parkokat jelenti, a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba, azaz forgalomképtelen törzsvagyonba tartozik. A helyi önkormányzat a forgalomképtelen törzsvagyon tulajdonosaként nem ugyanolyan tulajdonosi jogok gyakorlója, mint a forgalomképes vagyona tekintetében. Ennek oka egyrészt az, hogy a jogviszony egyes elemeit a rendeletalkotási felhatalmazásból következően maga alakítja, másrészt az, hogy a mellérendeltség a szerződő felek közötti jogviszonyban nem érvényesül az egyik fél közjogi felhatalmazásánál fogva. Ebből következően a szerződés másik alanyának garanciális jogait csak közjogi eszközökkel lehet biztosítani.

[15] Álláspontja szerint az önkormányzat a közterület-használatra vonatkozó szabályokat rendeletalkotási felhatalmazásából eredően maga alakítja, ezért közte és a közterület használatára vele szerződő fél között nem érvényesül a polgári jogi jogviszonyokban megkövetelt mellérendeltség, ezáltal a jogviszony közjogi jellegű, elbírálása a közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozik.

III.

[16] A jogegységi tanács álláspontja az indítványban megfogalmazott kérdésekkel kapcsolatban a következő:

[17] III.1. A magánjog és a közjog területének elhatárolása legegyszerűbben a magánérdek és a közérdek mentén lehetséges. A magánjog a személyeket megillető alanyi jogok biztosítását, gyakorolhatóságát, jogilag elismert érdekeinek előmozdítását szolgálja. A közjog a közhatalom kiépítését, fenntartását és gyakorlását szabályozza. Ebből következően a kétféle jogviszony elhatárolásának egyik alapja a közhatalom gyakorlására való feljogosítottság (illetve annak hiánya) az adott jogviszonyon belül.

[18] A magánjogi viszonyok jellemzően mellérendeltségi (horizontális) viszonyok, a közjogi viszonyok jellemzően alá-, fölérendeltségi (vertikális) jellegűek.

[19] Az egyes jogviszonyok jogági elhatárolása során nem csak a felek egymáshoz való viszonya jelenthet kiindulási pontot (ún. egyenlőségi elhatárolás), hanem az is, hogy a jogviszony tartalmát a felek mennyiben alakíthatják (autonómia elhatárolás), mennyiben jelenik meg a közérdek érvényesülése (érdek alapú elhatárolás), van-e mód a közvetlen kényszer pl. bírság alkalmazására (kényszer alapú elhatárolás), végül mennyiben tekinthetőek a vonatkozó szabályok kógensnek vagy diszpozitívnak (formai elhatárolás).

[20] A közjog és a magánjog elhatárolása a jogrendszer egyik meghatározó sajátossága, vannak azonban olyan komplex jellegű jogviszonyok, amelyekben a közjogi és a magánjogi elemek egyaránt jelen vannak.

[21] Az elhatárolás fenti elvi tételeiből kiindulva végezhető el a közterület-használati jogviszony jogági jellegének meghatározása.

a) A közterület fogalma, rendeltetése és jogi sajátosságai.

[22] Az Étv. 2. § 13. pontja szerint közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Az Étv. 54. § (4) bekezdése értelmében a közterület rendeltetése a) a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének; b) a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.); c) a kikapcsolódás, a szórakozás, a sport tevékenység, a szabadidő-eltöltés; d) a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvánulás; e) szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének; f) a közművek elhelyezésének; g) zöldterületek kialakításának biztosítása.

[23] A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 29. § (2) bekezdésének a) pontja szerint a törvény alkalmazásában közterület a tulajdonos személyétől, illetve a tulajdonformától függetlenül minden olyan közhasználatra szolgáló terület, amely mindenki számára korlátozás nélkül, vagy azonos feltételek mellett igénybe vehető, ide értve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét is.

[24] A gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvény 10. § (8) bekezdése értelmében a törvény alkalmazása során közterület a közhasználatra szolgáló minden olyan állami, vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván és amelyet mindenki korlátozás nélkül igénybe vehet, ideértve a közterületnek közútként vagy térként szolgáló részét is.

[25] Az idézett jogszabályi rendelkezésekből megállapíthatóan a közterület legfőbb jellemzője, hogy azt - rendeltetésének megfelelően - bárki használhatja (közhasználatúság). A közterület tehát közfunkciót teljesít, ezért közvagyonnak minősül az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése értelmében, amely szerint az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. "A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése (...)". Ezért az önkormányzatok közvagyonnak-nemzeti vagyonnak minősülő tulajdoni tárgyaikkal nem rendelkeznek szabadon, tulajdonjoguk gyakorlása célhoz kötött: közfeladataikat, közérdekű célokat kötelesek megvalósítani a tulajdonukba tartozó közterületi vagyonuk hasznosításával (Kfv.37.470/2013/8.).

[26] A közterület mint "véges közjószág" rendelkezésre állásának biztosításában a kormányzatnak különböző szinteken van szerepe. A közterület-használat bárki számára történő hozzáférhetőségének biztosítása helyi szinten az Mötv. 13. § (1) bekezdésének 2. pontjában adott feladatellátási felhatalmazással összefüggésben a települési önkormányzat feladata. Azaz a közterülettel kapcsolatos használati viszonyok egyik alanya mindig az állam, illetve annak nevében eljáró közigazgatási szerv, beleértve ebbe a helyi önkormányzatot is.

[27] A közterületet rendeltetésszerűen, főszabályként bárki, ellenérték nélkül használhatja. A - jogszerű, mégis -rendeltetéstől eltérő használat (a közterület tartós egyéni igénybevétele) csak szabályozott módon történhet. A közterület végessége okán a többlet-, vagy meghatározott keretek között kizárólagos jogosultság gyakorlása fizetési kötelezettséggel járhat (Köf.5033/2017/4.).

b) Az önkormányzat mint a közterület-használati jogviszony alanya

[28] Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja. Az Mötv. 13. § (1) bekezdésének 2. pontja értelmében helyi önkormányzati feladatok különösen a település üzemeltetés (a helyi közutak és tartozékainak, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása). Az Mötv. 23. § (1) bekezdése és (4) bekezdésének 19. pontja értelmében a Fővárosi Önkormányzat az e törvényben meghatározottak szerint ellátja mindazokat a terület- és településfejlesztési, valamint területrendezési és településüzemeltetési feladatokat, amelyek a főváros egészét érintik, vagy amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. A Fővárosi Önkormányzat feladata különösen a tulajdonában álló közterületek használatára vonatkozó szabályok és díjak megállapítása.

[29] Az Nvtv. 5. § (1) és (2) bekezdéseiben foglaltak szerint a helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet. A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja, és amelyet a) e törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít, b) törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít [az a) és b) pont a továbbiakban együtt: forgalomképtelen törzsvagyon], c) törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete korlátozottan forgalomképes vagyonelemként állapít meg. Az Nvtv. 5. § (3) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba tartoznak a) a helyi közutak és műtárgyaik, b) a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok, közkertek, c) a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt, valamint d) a helyi önkormányzat tulajdonában álló - külön törvény rendelkezése alapján részére átadott -vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket.

[30] A szabályozás alapján megállapítható tehát, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában álló egyes közterületek a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba tartoznak, azaz a forgalomképtelen törzsvagyonba. A helyi önkormányzat a törzsvagyona tekintetében nem ugyanolyan tulajdonosi jogok gyakorlója, mint az üzleti vagyonát illetően.

[31] A közterület-használati jogviszonyban az önkormányzat nem magántulajdonosi minőségében jelenik meg, hanem mint a köztulajdonnal való rendelkezésre törvényi felhatalmazással bíró jogalany. Az önkormányzat mint tulajdonos helyzete azért is sajátos, mert nemcsak szerződő félként vesz részt a jogviszonyban, hanem mint szabályozója is az önmagát érintő jogviszonynak, melyben a helyi közhatalom az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján eredeti jogalkotói jogkörében alkot normatív aktust (önkormányzati rendeletet).

c) A közterület-használati jogviszony tartalmi sajátosságai.

[32] A közterület mind rendeltetését, mind tulajdonformáját tekintve sajátos tulajdoni tárgy. A közterület sajátossága az, hogy azt rendeltetésszerűen bárki, ellenérték nélkül használhatja. A közterület tehát olyan korlátozott önkormányzati tulajdon, melynek használatát elsősorban a közösség érdekében kell biztosítani. A közterület véges, nem áll korlátlanul rendelkezésre, ezért a - jogszerű, mégis - rendeltetéstől eltérő (egyéni érdeket szolgáló) használatot a közvagyon tulajdonosa, az önkormányzat közhatalomként szabályozza hatósági keretek között annak biztosítása érdekében, hogy az a rendeltetésszerű használatban senkit ne akadályozzon és az egyéb közérdekű célok (városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedés- és vagyonbiztonsági érdekek, a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekei) is érvényesíthetők legyenek, illetve a közérdek ne sérüljön. A közterület-használati jogviszony a helyi önkormányzat által szabályozott helyi közügy (Kfv.37.470/2013/8.).

[33] A közterület rendeltetéstől eltérő használatát ezért az önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként állapítja meg. A közterület-használat szabályozása közjogi, közigazgatási jellegű szabályozást jelent. A közterület rendeltetéstől eltérő használatának szabályozása során nem a magánjog szabályai, hanem a közigazgatási jogi szabályok határozzák meg az önkormányzat és a közterület használója között létrejövő jogviszonyban a jogalanyok jogait. A közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget.

[34] A helyi szabályozás elsősorban a közösségi érdeket védi, alapvető célja, hogy a közterület használati jogát lehetőség szerint egyenlően, mindenki számára biztosítsa. Ugyanakkor meghatározott feltételek fennállása esetén lehetőség van bizonyos kizárólagos igénybevételt lehetővé tevő jog gyakorlására, vagyis a közterület időlegesen megengedett elfoglalására. A szabályozás rögzíti a kizárólagos használat feltételeit, körülményeit, ezzel összefüggésben a kizárólagossággal elérhető hasznok ellenében díjfizetési kötelezettséget állapíthat meg. A díjfizetési kötelezettség megállapítása körében ugyan értelmezhető az egyenértékűség és a felek egybehangzó akarata, szerződési szabadságról azonban nincs szó, az egyik félnek ugyanis csak a feltételek elfogadására vagy el nem fogadására van lehetősége, azok alakítására nincs befolyással.

[35] A közterület rendeltetéstől eltérő használatára irányuló jogviszony létrejötte eltérően alakul a polgári jogviszonytól. Míg a magánjogban a jogviszonyt az egyenrangú felek szabad akaratnyilvánítással, megállapodásuk megkötésével hozzák létre, addig a közterület rendeltetéstől eltérő használata az önkormányzat és a használó között az Ákr. 7. § (1) és (2) bekezdése szerinti hatósági, közigazgatási jogviszonyt keletkeztet, mert az önkormányzat jogot és kötelezettséget állapít meg a közterület rendeltetéstől eltérő használata tekintetében. A közterület-használat hatósági ügy, amelyben az önkormányzat nem tulajdonosként, hanem hatóságként jár el, a közterületet igénybe venni kívánó személy pedig az eljárás ezen szakaszában ügyfél és nem szerződéses partner.

[36] A közterület-használati jogviszony csak határozott ideig tarthat, mert a közterület rendeltetésszerű használata csak ideiglenesen korlátozható. A rendeltetéstől eltérő használatra való jogosultságot hatósági határozat állapítja meg, mely hatósági döntéssel szemben a jogorvoslat jogát is biztosítani kell. A jogviszony megszüntetése is az előzőekhez hasonlóan hatósági aktussal történhet.

[37] Az önkormányzat akkor sem szokványos magánjogi szerződő fél, ha a használati viszony egyes részleteit szerződésben rögzíti, hiszen a másik féllel való akarategyezés elérését részéről jelentősen befolyásolja az a körülmény, hogy egyben szabályozója is az önmagát érintő viszonynak. Ebből következően a szerződés másik alanyának garanciális jogait is csak közjogi eszközökkel lehet biztosítani.

[38] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5017/2021/4. számú határozatának indokolásában rámutatott arra, hogy az önkormányzat a közterület-használat szabályozása terén alkalmazhat ugyan polgári jogi viszonyelemeket is, de csak a maga helyén és összefüggésében felfogva, az alapul fekvő közigazgatási jogviszonyba ágyazottan, a koherencia követelményének érvényesítése mellett. A magánjogi szabályoknak elsősorban a közigazgatási szerződési kapcsolat háttérjogaként van jelentőségük, de ennek következtében a polgári jog által szabályozott kérdésekben kialakult jogvita nem kerül a magánjog hatálya alá.

[39] A gyakorlatban mégis többször előfordul, hogy a helyi rendeleti szabályozás alapján nem előzi meg határozathozatal a közterület-használati szerződéses jogviszonyból eredő igényérvényesítést, és az önkormányzat vagy a használó polgári bírósághoz fordul az igényével, a polgári jogi jogviszonyukra hivatkozva. Ezekben az esetekben a polgári perben eljáró bíróságnak megvan az a törvényes lehetősége, hogy indítványával a Kúria Önkormányzati Tanácsához forduljon, ha az alapul fekvő önkormányzati rendelet törvényellenességét észleli (pl. az önkormányzat nem hatósági jogkörben, hanem polgári jogi jogviszonyként szabályozza a közterület-használatot).

[40] A közterület-használati jogviszony nem illeszthető tehát a Ptk. szabályozási rendszerébe. A közterület-használati hozzájárulást az Ákr. rendelkezései szerint lefolytatott hatósági eljárásban meghozott hatósági határozatban kell megállapítani, vagy határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kell kötni.

[41] Nem kizárt ugyanis, hogy a közterület-használati jogviszony hatósági szerződés útján jöjjön létre, hiszen az Ákr. tárgyi hatálya alá tartozó ügyekben az Ákr. 92. § (1) bekezdése értelmében jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön.

[42] A hatósági szerződés megkötése azonban nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá, mert a hatósági szerződés mint közigazgatási szerződés a közjog hatálya alatt áll. A hatósági szerződés nem más, mint az ügyfél és a hatóság közötti, határozathozatalt kiváltó szerződés, amely az Ákr. tárgyi hatálya alá tartozó ügyekben, így önkormányzati hatósági ügyekben is köthető.

[43] A hatósági szerződés megszegése esetén nem a Ptk. szabályait kell alkalmazni. Az Ákr. 93. § (3) és (4) bekezdése rendelkezik a szerződésszegés esetén követendő eljárásról, az igényérvényesítés formájáról. E szerint, ha a szerződő ügyfél a szerződésben foglaltakat megszegi, a hatóság intézkedik a szerződésszegés szerződésben vállalt jogkövetkezményének kikényszerítése iránt, és ha szükséges, megindítja a végrehajtást. Ha a hatósági szerződésben foglaltakat a hatóság nem teljesíti, a szerződő ügyfél a teljesítésre irányuló felhívás eredménytelensége esetén - a szerződésszegés tudomására jutásától számított harminc napon belül - a közigazgatási bírósághoz fordulhat.

[44] A szerződés, mint polgári jogi eredetű jogintézmény a hatályos magyar jogban nem csak a klasszikus magánjog eszköze, más jogágak, így a közigazgatási jog is használja saját értelmezési rendszerében, a közjogi, közigazgatási és hatósági szerződés kategóriájának megjelenésével a közigazgatási jognak is részévé vált. Ehhez illeszkedik az Ákr. 93. § (5) bekezdésében alkalmazott jogtechnikai megoldás, amely a hatósági szerződések háttérjogaként a Ptk. szerződésekre vonatkozó általános szabályait határozta meg. Ezzel a szabályozási megoldással a jogalkotó azt biztosította, hogy mindenképpen legyen a hatósági szerződésekre vonatkozó valamilyen anyagi jogi szabályozás, de nem tette a hatósági szerződést magánjogivá.

[45] E szabályozási megoldás a közterület-használati ügyekben a helyi önkormányzatok számára is adott azzal, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 3. § második mondata alapján jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes. Ebből az következik, hogy a helyi önkormányzat sem ismételheti meg rendeletében a Ptk. rendelkezéseit, mert akkor az önkormányzati rendelete a felhívott jogszabályba ütközne és a helyi norma megsemmisítésének lenne helye.

[46] Az önkormányzat közhatalmi szerepének túlsúlyára figyelemmel a közterület-használattal kapcsolatos jogviszony közjogi jogviszony a mögöttes magánjogi szabályok alkalmazása mellett is. A jogviszony tartalmát a felek nem alakíthatják szabadon, az erre vonatkozó jogszabályok alapján az autonómia lényegében arra korlátozódik, hogy az ügyfél igénybe kívánja-e venni, vagy igénybe veszi-e rendeltetésétől eltérő célból a közterületet, illetve annak valamely részét. A közterület-használati szabályok megsértése - időbeli és térbeli túlhasználat, engedély nélküli használat - miatti szankciók (bírság) és a szankciók hivatalból induló hatósági ellenőrzés eredményeként történő alkalmazása ugyancsak a közterület-használati jogviszony közjogi jellegét támasztja alá.

[47] Megállapítható tehát, hogy a közterület rendeltetéstől eltérő használata az önkormányzat és a használó között hatósági, közigazgatási (közjogi) jogviszonyt keletkeztet, mivel az önkormányzat jogot és kötelezettséget állapít meg a közterület rendeltetéstől eltérő használata tekintetében. Ez magánjogi alapon nem, csak közjogi alapon tehető meg, a tulajdonos önkormányzat közhatalmi jog gyakorlására tulajdona tekintetében nincs feljogosítva, a "véges közjószágnak" minősülő közterület rendeltetéstől eltérő használatát az önkormányzat csakis közhatalomként és nem tulajdonosként dönti el.

[48] III.2. A Kp. 1. §-a a törvény tárgyi hatályát határozza meg: e törvényt kell alkalmazni a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban.

[49] A Kp. 4. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló, vagy azt eredményező (3) bekezdés szerinti cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának (a továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége. A közigazgatási jogvita generális fogalma (generálklauzulája) értelmében tehát a közigazgatási bírói út azokra a közjogi jogvitákra vonatkozik, amelyek elbírálását a Kp. a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja. A Kp. 4. § (2) bekezdése szerint a vitatott tevékenység akkor lehet közigazgatási jogvita tárgya, ha bármely, a közigazgatási tevékenységgel közvetlenül érintett fél a vitatott tevékenységgel szemben jogszabály által biztosított közigazgatási jogorvoslatot kimerítette, vagy a pert jogszabály előírása miatt más közigazgatási eljárás előzte meg.

[50] A Kp. 4. § (3) bekezdése értelmében közigazgatási cselekmény a) az egyedi döntés; b) a hatósági intézkedés; c) az egyedi ügyben alkalmazandó - a jogalkotásról szóló törvény hatálya alá nem tartozó - általános hatályú rendelkezés; d) a közigazgatási szerződés.

[51] A Kp. 5. § (1), (2) és (5) bekezdéseiben foglaltak szerint a bíróság a közigazgatási jogvitát közigazgatási perben bírálja el. A bíróság közigazgatási perben dönt azon közjogi jogvitában, amelynek elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja. A bíróság a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvitát közigazgatási perben bírálja el.

[52] Az idézett jogszabályi rendelkezésekből következően a jogalkotó arra törekedett, hogy a közigazgatási bíráskodás hatáskörét kiterjessze minden olyan jogvitára, amelynek tárgya valamely közigazgatási jogalany közigazgatási jog által szabályozott döntése, cselekménye vagy mulasztása törvényességének megítélése. A szabályozás célja, hogy az olyan közigazgatási tevékenység jogszerűségét, mely tevékenységre az előbbiekben megjelölt fogalmi elemek kiterjednek, közigazgatási perben vitatni lehessen.

[53] A közterület rendeltetéstől eltérő használatát, továbbá a használat megszüntetését az önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként állapítja meg. A közterület-használat tárgyában a képviselő-testület vagy a polgármester átruházott hatáskörében meghozott határozata közhatalmi jogkörben hozott egyedi döntés, melyben az önkormányzat hatóságként állapít meg az ügyfélnek minősülő használóra nézve jogosultságot, illetve ír elő kötelezettségeket. A közterület-használat engedélyezése és a közterülethasználati jogosultság megszüntetése hatósági ügy, azaz a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott cselekménye, melynek kereteit a mindenkori közigazgatási eljárásról szóló törvény, jelenleg az Ákr. adja meg. Az Ákr. IV. fejezete szerinti hatósági döntések a Kp. 4. § (1) bekezdése alapján közigazgatási jogvita tárgyát képezik, ezért a Kp. 5. § (1) bekezdése által szabályozott közigazgatási bírói út szolgál az igényérvényesítésre.

[54] A Kp. 4. § (7) bekezdés 2. pontja úgy rendelkezik, hogy közigazgatási szerződés: a magyar közigazgatási szervek között közfeladat ellátására kötött szerződés vagy megállapodás, továbbá az a szerződés, amelyet törvény vagy kormányrendelet annak minősít. Az Ákr. 92. § (1) bekezdése értelmében a hatósági szerződés is közigazgatási szerződés.

[55] Az önkormányzat akár határozatot hoz a közterület-használatról, akár - a rendelete által lehetővé téve - hatósági szerződést köt a közterületet igénybe venni kívánó személlyel, az a Kp. 4. § (3) bekezdése értelmében közigazgatási cselekménynek minősül, előbbi mint egyedi döntés [Kp. 4. § (3) bekezdés a) pontja], utóbbi mint közigazgatási szerződés [Kp. 4. § (3) bekezdés d) pontja].

[56] Mindezek alapján a közterület-használattal összefüggő egyedi döntések és közigazgatási szerződések a Kp. 4. § (3) bekezdés a) és d) pontjai alapján közigazgatási cselekmények, és mint ilyenek a 4. § (1) bekezdés alapján közigazgatási jogvita tárgyai. A közigazgatási jogvitát pedig a bíróság a Kp. 5. § (1) bekezdése alapján közigazgatási perben bírálja el.

[57] Ezen a tényen nem változtat az a körülmény sem, ha a közterület-használattal kapcsolatos közigazgatási jogvitában a közterület-használat díjával összefüggésben is igényt terjesztenek elő. A közterület-használati díj annak az engedélynek az ára, amelynek birtokában a közterület használója a közterületet rendeltetésétől eltérően használja. A közterület használója nem közhatalmi jellegű, hanem gazdasági természetű ellenszolgáltatást vásárol az önkormányzattól. Ez a közterület saját célú hasznosítására való jogosultság megszerzése. A közterület-használati díj a közterület hasznosításának ellenértéke, és mint ilyen az érintettek vagyoni jogain alapul, illetve vagyoni jogaival összefügg, értéke pénzösszegben kifejezhető, azonban ezen körülmények ellenére is a jogvita elbírálására a közigazgatási perben eljáró bíróság rendelkezik hatáskörrel.

[58] A Kp. 38. §-a külön nevesít keresettípusokat és külön fejezetben, a marasztalási per szabályai között ad különös szabályokat az új típusú közigazgatási jogvitákra. Ez a pertípus azt is biztosítja, hogy a közigazgatási szerv felperesként lépjen fel és érvényesítsen közigazgatási jogviszonyból vagy közigazgatási szerződésből eredő igényt a szerződő partnerével szemben. Ez az eset akkor fordul elő, amikor az önkormányzat be kívánja hajtani az elmaradt közterület-használati díjat, vagy vele szemben érvényesít a fél kizárólag a közterület-használati díjra vonatkozó igényt. Az igényérvényesítés önálló feltételei a Kp. XXIII. Fejezete alapján adottak, az ilyen jellegű jogviták elbírálására is a közigazgatási bíróságnak van hatásköre.

[59] Ugyancsak a közigazgatási perekben eljáró bíróság hatáskörébe tartoznak azok a közterület-használatból eredő jogviták is, amelyeknél a felek az engedélyezés tárgyában hatósági határozat helyett/mellett nem az Ákr.-nek megfelelő hatósági szerződést, hanem - a jogszabálysértő önkormányzati szabályozás szerinti - egyéb polgári jogi megállapodást kötöttek, a közterület rendeltetésétől eltérő célú használatát szabályozó önkormányzati rendeletet pedig a Kúria Önkormányzati Tanácsa megsemmisítette. A Ptk.-nak a szerződésekre vonatkozó általános szabályai e perekben is megfelelően alkalmazandók. Ezeknek a polgári jogi szabályoknak a "megfelelő alkalmazása" a felek közötti közigazgatási jogviszony körébe illeszkedő módon, e jogviszony sajátosságaira figyelemmel történhet. Így a polgári jog által szabályozott kérdésekben kialakult jogvita sem kerül a magánjog hatálya alá, nem válik olyan jellegűvé, amelyik csak polgári bíróság előtt lenne elbírálható.

[60] Ettől eltérő hatásköri szabályok érvényesülnek a közterületen folyó gazdasági célú tevékenység (pld. reklám) esetén. E tevékenységét is jogosult az önkormányzat eredeti jogalkotói hatáskörében szabályozni, de rendeletében a közterület-használat mint hatósági jogviszony és polgári jogi jogviszony elemei nem vegyíthetők össze, a polgári jogi megállapodás tartalmi elemeinek, a szolgáltatás díjának megállapítására törvényesen nem alkothat normatív szabályokat tartalmazó önkormányzati rendeletet (Köf.5031/2019/5.). Ennek oka az, hogy a gazdasági tevékenysége körében - jogszabályi tilalom hiányában - az önkormányzat polgári jogi megállapodásokat köthet. E szerződésekből eredő jogviták elbírálására a polgári bíróságok rendelkeznek hatáskörrel. Ugyanakkor a reklámcélú használat is a közterület rendeltetésétől eltérő célú használatát jelenti, ezért azon jogviták, amelyek a használati jogosultsággal összefüggésben keletkeztek, már a közigazgatási bíróság hatáskörébe tartoznak.

[61] Mindezek alapján a közterület-használat tárgyában - akár hatósági határozaton, akár hatósági szerződésen alapul - közigazgatási jogvitának van helye, mivel a közterület rendeltetéstől eltérő használatáról az önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében eljárva, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként, rendeletével szabályozott, joghatást kiváltó formában rendelkezik. A használati jogosultság és az ahhoz kapcsolódó valamennyi jogvita elbírálása a Kp. 5. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási perben eljáró közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozik.

IV.

[62] A jogegységi tanács a kifejtett indokokra figyelemmel az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdése, a Bszi. 24. § (1) bekezdésének c) pontja, 25. §-a, valamint a 40. § (1), (2) bekezdése alapján az egységes bírósági jogalkalmazás biztosítása érdekében a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

[63] A jogegységi határozatban foglaltakkal ellentétes egyedi határozatok a továbbiakban kötelező erejűként nem hivatkozhatók.

[64] A jogegységi tanács határozatát a Bszi. 42. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Közlönyben, a Bírósági Határozatok Gyűjteményében, a bíróságok központi internetes honlapján és a Kúria honlapján közzéteszi.

[65] A jogegységi határozat a bíróságokra a Magyar Közlönyben történő közzététel időpontjától kötelező.

Budapest, 2022. január 18.

Dr. Varga Zs. András s. k.,

a jogegységi tanács elnöke

Dr. Dobó Viola s. k.,

előadó bíró

Dr. Mocsár Attila Zsolt s. k.,

előadó bíró

Dr. Hajas Barnabás s. k.,

bíró

Dr. Magosi Szilvia s. k.,

bíró

Ságiné Dr. Márkus Anett s. k.,

bíró

Dr. Zumbók Péter s. k.,

bíró