538/G/2006. AB végzés
a Legfelsőbb Bíróság elnökének az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa tárgyában
Az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság elnökének az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján - Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében és az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglaltak figyelembevételével történő értelmezésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
A Legfelsőbb Bíróság elnöke - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § g) pontja, 21. § (6) bekezdésének e) pontja és 51. §-a alapján - az Alkotmány egyes rendelkezései értelmezésére irányuló indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz.
Kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság "- absztrakt alkotmányértelmezés keretében - értelmezze az Alkotmány 61. §-ának (1) bekezdésében biztosított szabad véleménynyilvánításhoz fűződő jogot az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése szerinti emberi méltósághoz való alapjog, továbbá az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdésében deklarált jóhírnévhez való jog összefüggésében, figyelemmel arra is, hogy az Alkotmánybíróság a 8/1990. (IV. 23.) AB határozatától kezdve (ABH 1990,42.) az emberi méltósághoz való jogot mint "általános személyiségi jogot" fogja fel." Álláspontja szerint a szabad véleménynyilvánításhoz való jog ugyanis összeütközésbe kerülhet az emberi méltósághoz való joggal, mint "általános személyiségi joggal" és annak egyes részjogosítványaival is. Mindezekre figyelemmel indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság az értelmezés során "a szabad véleménynyilvánításhoz való jogot, továbbá az emberi méltóság és a jóhírnév, valamint az "általános személyiségi jog" alkotmányos oltalmát egymásra tekintettel értékelje és ennek során állapítsa meg, hogy
- e jogok összeütközése esetén az emberi méltósághoz és a jóhírnévhez való jogok, továbbá az "általános személyiségi jog" alkotmányosan mennyiben lehetnek a véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai, az az az Alkotmánybíróság a szabadságjog milyen súlyú korlátozását tartja ebben az összefüggésben alkotmányosan indokoltnak,
- a demokrácia értékei mellett elkötelezett "közössé-gek méltóságának" védelme a véleménynyilvánítási szabadságnak milyen súlyú alkotmányos korlátja lehet, azaz "az emberek bizonyos közösségei", "az emberek meghatározott csoportjai" védelme érdekében törvény vagy a bíróság - nem büntetőjogi eszközökkel - korlátozhatja-e alkotmányosan a véleménynyilvánítás szabadságát,
- alkotmányosan mennyiben tágabbak a szabad véleménynyilvánítás határai a hatósággal, bírósággal, hivatalos személlyel, azaz a közhatalom gyakorlóival szemben,
- a közhatalmat gyakorló intézmények és hivatalos személyek alkotmányos alapjogainak védelme érdekében a szükségtelen és aránytalan büntetőjogi eszközökön kívül egyéb - közigazgatási, polgári jogi - eszközökkel és szankciókkal korlátozhatja-e törvény vagy a bíróság a szabad véleménynyilvánításhoz való alapjogot, azaz a közhatalmat gyakorlók és a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának a védelme céljából a véleménynyilvánítás szabadsága alávethető-e nem büntetőjogi korlátozásoknak és szankcióknak,
- a véleménynyilvánítás szabadsága, továbbá az emberi méltósághoz való és a jóhírnév védelméhez való jogok, illetve az "általános személyiségi jog" ütközésekor alkotmányosan értelmezhető-e a véleménynyilvánítás szabadságával való visszaélés, és ha igen, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősítéssel korlátozhatja-e törvény vagy a bíróság az alapjog gyakorlását,
- alkotmányosan korlátozható-e a véleménynyilvánítás szabadságához fűződő alapjog oly módon, hogy a "kö-zösség méltóságának" védelme érdekében a magát közösséghez tartozónak valló személy egyéni jogérvényesítésének lehetőségét törvény vagy a bíróság elismerje, illetőleg elfogadja."
II.
1. Az Abtv. 1. § g) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése, mely eljárást az Abtv. 21. § (6) bekezdése értelmében az Országgyűlés vagy állandó bizottsága, a köztársas ági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Áll ami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, valamint a legfőbb ügyész indítványozhatja.
Az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. § g) pontja szerint az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésére irányuló hatáskörét először a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában (ABH 1990, 136., a továbbiakban: Abh.) értelmezte. Kifejtette, hogy "az Abtv. 1. §-ának g) pontja értelmezésénél is messzemenően figyelembe kell venni a hatalmi ágak megosztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve. Ebből eredően a hivatkozott rendelkezésen alapuló alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az indítvány
- az Abtv. 21. §-ának (6) bekezdésében meghatározott szervek és személyek valamelyikétől származik,
- nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kezdeményezi az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését (a törvényjavaslat miniszteri indokolásában említett "absztrakt" normakontroll ugyanis csak a konkrét ügy vagy jogszabály hiányát jelenti, nem pedig azt, lehetőség volna valamely alkotmányos rendelkezés teljesen elvont, semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó, s így valójában parttalan értelmezésére),
- az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül - más jogszabály közbejötte nélkül - levezethető az Alkotmányból. (Abból eredően ugyanis, hogy az Alkotmány az ország alaptörvénye, közvetett módon bármely jogszabályértelmezési kérdés kapcsolatba hozható az Alkotmánnyal.)" (ABH 1990, 136, 137-138.)
Az Alkotmánybíróság e határozatában azt is megállapította, hogy az Alkotmány értelmezésére vonatkozó hatáskörét megszorítóan kell értelmezni. "Ha ugyanis az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. §-ának g) pontjában meghatározott jogkörét kiterjesztve értelmezné, ez könnyen olyan helyzetet idézne elő, hogy az illetékes jogalkotó szervek nem csupán törvények, hanem kormányrendeletek, sőt miniszteri rendeletek megalkotása előtt is "alkotmányértelmezést" kérnének az Alkotmánybíróságtól. Ez pedig óhatatlanul oda vezetne, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is és - az Alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben - egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki" (ABH 1990, 136, 138.).
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtettek alapján alakította ki gyakorlatát az Abtv. 1. § g) pontja szerinti hatáskörének gyakorlására irányuló indítványok befogadását illetően. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság több esetben is az alkotmányértelmezés feltételeinek hiányára tekintettel utasította vissza az indítványt [legutóbb lásd: 1169/G/2007. AB végzés, ABK 2009. március, 380, 382.].
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata az absztrakt alkotmányértelmezésben abban összegezhető, hogy az absztrakt alkotmányértelmezési kérdésnek kellően meghatározott ("konkrét"), tisztán alkotmányjogi kérdésnek kell lennie, továbbá, hogy a kérdést az indítványnak kell megfogalmaznia. Ha e feltételek nem teljesülnek, az indítvány nem bírálható el.
Az Alkotmánybíróság eljárására érvényes az indítványhoz kötöttség szabálya (Abtv. 20. §). Ha az Alkotmánybíróság külön törvényi felhatalmazás alapján hivatalból is határozhat (például mulasztást állapít meg), azt eddigi gyakorlata alapján mindig indítványra indult eljárásban tette. Az absztrakt alkotmányértelmezési eljárásban is ez a szabály irányadó. Az alkotmányértelmezés kezdeményezőjének mint indítványozónak a feladata, hogy az alkotmányértelmezési kérdést megfogalmazza, és ezzel meghatározza az alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Ez akkor is igaz, ha az absztrakt alkotmányértelmezés tárgya nehezebben meghatározható, mint a normakontroll eljárásokban. Ennek megfelelően az indítványban meg kell jelölni az alkotmányjogi kérdést, amelynek eldöntését az indítványozó kéri az Alkotmánybíróságtól. Ezért nem minden alkotmányjogi probléma tekinthető absztrakt alkotmányértelmezési eljárásban elbírálható alkotmányjogi kérdésnek. Ilyen alkotmányjogi kérdés tisztán az Alkotmány értelmezésével kizárólag alkotmányjogi érvekkel eldönthető kérdés. Az alkotmányjogi problémák széles köréből ezek tartoznak az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörébe, - míg más alkotmányos jelentőségű és súlyú kérdések nem tekinthetők - legalábbis az Alkotmánybíróság e hatásköre szempontjából - alkotmánybírósági eljárásban eldönthető kérdésnek. Ezt a követelményt fogalmazta meg az Alkotmánybíróság akként, hogy az absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörében csak konkrét és egyedül az Alkotmány alapján alkotmányértelmezéssel megoldható "tiszta alkotmányjogi kérdés" alkalmas elbírálásra.
III.
Az Alkotmánybíróság az absztrakt alkotmányértelmezésre irányuló indítvány elbírálhatóságát meghatározó, fentebb (II. pontban) összefoglalt gyakorlata alapján vizsgálta meg, hogy az ismertetett indítvány megfelel-e az előző fejezetben bemutatott követelményeknek.
1. Az Abtv. 21. § (6) bekezdése alapján az 1. § g) pontja szerint a Legfelsőbb Bíróság elnöke jogosult Alkotmány értelmezési indítvány előterjesztésére, az indítvány tehát jogosulttól származik.
2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint döntő tartalmi kérdés, hogy az indítványban felvetettek a fenti értelemben "konkrét alkotmányjogi problémának", tiszta alkotmányjogi kérdéseknek tekinthetők-e.
2.1. Az Abh. szerint az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörét megszorítóan kell értelmezni. Ennek indoka az Alkotmánybíróság alkotmányos helyzete és szerepe. Az Alkotmánybíróság bíróság mivoltából következően indítvány alapján jár el - hivatalból csak kivételesen, külön felhatalmazás alapján-, és az alkotmányjogi kérdéseket mindig valamilyen "eset" vagy "probléma" összefüggésében vizsgálja. Normakontroll esetében ez az összefüggés egy jogszabály Alkotmányba ütközésének vizsgálata: ilyenkor az indítványhoz kötöttség eleve kizárja, hogy az Alkotmánybíróság jogalkotó szerepet töltsön be. Az absztrakt alkotmányértelmezés legfontosabb az Alkotmányból következő korlátja, hogy az Abtv. szerint absztrakt alkotmányértelmezéssel az Alkotmánybíróság nem veheti át más alkotmányos szervek (törvényhozó, jogalkotó, bíróságok) hatáskörét. Ugyanennyire fontos, és az előbbitől elválaszthatatlan indok, hogy az Alkotmánybíróság megmaradjon alkotmányos feladatainak határai között; ebben pedig a jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata [Alkotmány 32/A. § (1)bekezdés] a meghatározó. Különösen figyelembe veendő ez a körülmény alapjogokkal foglalkozó absztrakt alkotmányértelmezési kérdések elbírálásakor. Az alapjogokat ugyanis elsősorban a törvényhozó feladata alkotmányosan védeni és szükség esetén korlátozni, amint ez az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdéséből következik. Az alapjogok korlátozhatóságáról szóló állásfoglalás tehát nem normakontroll eljárásban szükségképpen a törvényhozó mérlegelésének elvételét jelentené. A konkrét alkotmányjogi probléma fogalmáról az Alkotmánybíróság a 21/1996. (V. 17.) AB határozatában kifejtette, hogy "[a]z elvont alkotmányértelmezést az Alkotmánybíróság mindig is igyekezett a két szélsőségtől távol tartani: egyrészt "valamely alkotmányos rendelkezés teljesen elvont, semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó, s így valójában parttalan értelmezésétől"; másrészt attól, hogy az elvont értelmezés konkrét ügyet döntsön el, vagy csupán jogszabályt értelmezzen. Az utóbbi feltétellel az Alkotmánybíróság más hatalmi ágak feladatától is távol kívánta tartani magát. Az értelmezés viszonylagos általánosságát az Alkotmánybíróság a "konkrét alkotmányjogi probléma" követelményével fejezte ki, s esetről esetre döntötte el, hogy mikor adható az indítványozót foglalkoztató egyedi problémán túlmutató, "megfelelő elvontságú, a jövőben is minden esetben kötelezően alkalmazandó válasz". [36/1992. (VI. 10) AB határozat, ABH 1992, 211.]" (ABH 1996, 74, 75.)
A konkrét alkotmányjogi probléma (alkotmányjogi kérdés) lényegében azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság az absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörében is alkotmányjogi vitát dönt el. Ezekben a vitákban az indítvány alapján az Alkotmány értelmezése egy vitatott alkotmányos kérdést old meg. Ilyen volt a köztársasági elnök indítványára a kitüntetések adományozásáról szóló 47/2007. (VII. 3.) AB határozat (ABH 2007, 620, 643.); továbbá korábban a miniszterelnök indítványára az államfői kinevezési jogkör gyakorlásáról szóló 8/1992. (I. 30.) AB határozat (ABH 1992, 51, 57.), valamint ugyanerről a 36/1992. (VI. 10.) AB határozat (ABH 1992, 207, 219.), ahol az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezéssel egy alkotmányos vitát döntött el.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben ismertetetteknek megfelelően a 47/2007. (VII. 3.) AB határozatban (ABH 2007, 620, 643.) elbírált, a köztársasági elnök indítványában foglalt, az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontja értelmezéséről szóló, a kitüntetési előterjesztés tárgyában meghozandó államfői döntés terjedelmének, a kitüntetési előterjesztés aláírása megtagadásának alkotmányos feltételeire (mércéjére) vonatkozó alkotmányértelmezést az Alkotmánybíróság konkrét alkotmányjogi problémának tekintette. Ebben ugyanis tisztán alkotmányjogi kérdést kellett megválaszolnia: a köztársasági elnök az alkotmányértelmezést a Kossuth-díj és Széchenyi-díj adományozásával összefüggésben kérte, így az eldöntendő alkotmányjogi kérdés az volt, hogy az Alkotmány alapján mennyiben kötött az államfő kitüntetés-adományozási hatásköre. Az Alkotmány 70/E. §-a kapcsolatát értelmező 42/2000. (XI. 8.) AB határozatban (ABH 2000, 329, 337. -Lakhatáshoz való jog) a konkrét alkotmányossági problémát az indítványozó nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa 9084/1997/K. számú - a Székesfehérvár, Rádió utca 11. szám alatti ház lakóinak elhelyezésével kapcsolatos önkormányzati intézkedések ügyében lefolytatott-jelentése, valamint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a rendszerváltás előtti lakáshitelek feltételei megváltoztatása miatt kialakult helyzetről szóló 1997. decemberi jelentése kellően konkretizálta. Konkrét alkotmányjogi problémának tekintette az Alkotmánybíróság a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa indítványában foglaltakat; ebben a 2002. évi LXI. törvény 7. §-ával megállapított, az Alkotmány 70. §-a és a kisebbségi önkormányzatok (tagjai) választásának kapcsolatát, ezért a 45/2005. (XII. 14.) AB határozatában (ABH 2005, 569, 585. - Kisebbségi önkormányzatok) értelmezte az Alkotmány 68. §-át és az Alkotmány 70. § (1) bekezdését.
Szintén konkrét alkotmányjogi problémának (alkotmányjogi kérdésnek) tekintette és ezért érdemi határozatot hozott az Alkotmánybíróság a 21/1996. (V. 17.) AB határozat ában (ABH 1996, 74, 88. - Szivárvány-ügy). Itt a Legfelsőbb Bíróság elnöke alkotmányértelmezési kérelme egy konkrét bírósági ügy kapcsán felmerült alkotmányjogi kérdés megoldását kérte, tudniillik azt az Alkotmányból megválaszolható kérdést, nem alkotmányellenes-e egy egyesület bejegyzése, "amely a homoszexuális személyek, mint társadalmi csoport jogvédelmi szövetségeként lép fel", ha kiskorúak is tagjai lehetnek. Itt a konkrét alkotmányjogi kérdés a kiskorúak alapjogi jogalanyiságának terjedelme volt. Legutóbb pedig az Alkotmánybíróság a 711/G/2007. határozatában értelmezte az Alkotmány 21. § (2) bekezdése második fordulatát. A benne felvetett konkrét alkotmányjogi kérdés az volt: kiterjed-e a parlamenti vizsgálóbizottságok hatásköre az Alkotmány szerint az önkormányzatok hatáskörébe tartozó ügyekre is.
Az Alkotmány alapján megválaszolható alkotmányjogi kérdés hiányában az Alkotmány értelmezésére irányuló indítványokat az Alkotmánybíróság következetesen visszautasította [lásd: 62/1997. (XII. 5.) AB végzés (ABH 1997, 542, 548.); 1041/G/1999. AB végzés (ABH 2000, 1085, 1087.); 695/G/2007. AB végzés (ABK 2008. június, 1058, 1060.); 1169/G/2007. AB végzés (ABK 2009. március, 380, 382.)]. A "konkrét alkotmányos probléma" fogalmán tehát az Alkotmánybíróság eddig mindig világosan meghatározott, az Alkotmány közvetlen értelmezése alapján - tehát normakontroll nélkül - eldönthető alkotmányjogi kérdést értett.
IV.
A Legfelsőbb Bíróság elnökének indítványa nem felel meg a konkrétság - az alkotmányjogi vita, "alkotmányjogi kérdés" - fent részletezett követelményének. Ennek oka nem a felvetett alkotmányjogi kérdések fontossága -melynek, mint a fenti fejtegetésekből kiderül, nincs jelentősége az absztrakt alkotmányértelmezési indítványok elbírálhatósága szempontjából.
Ellenkezőleg, az Alkotmánybíróság elismeri, hogy az indítvány igen fontos alkotmányjogi problémákról szól. Ezekkel az Alkotmánybíróság működésének kezdete óta a hatáskörébe tartozó eljárások keretei között folyamatosan foglalkozott és számos e körbe tartozó kérdésben állást is foglalt. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány absztrakt értelmezésére irányuló hatásköre [Abtv. 1. § g) pont] mellett az előzetes normakontroll [Abtv. 1. § a) pontja], az utólagos normakontroll [Abtv. 1. § b) pont], továbbá az alkotmányjogi panasz [Abtv. 1. § d) pont ] és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására [Abtv. 1. § e) pont] irányuló hatásköreiben is értelmezte az Alkotmányt. Ezek között jónéhányszor foglalt már állást az indítványban megjelölt alkotmányos kérdésekben is.
Az indítvány négy kérdéskört érint: (1) a véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai lehetnek-e az emberi méltósághoz és a jóhírnévhez való jogok; (2) a véleménynyilvánítás korlátja lehet-e a "közösségek méltóságának" védelme, illetve ehhez kapcsolódóan az egyéni jogérvényesítés és a szankcionálás lehetőségének kérdésköre; (3) a véleménynyilvánítás határai a hatóság, hivatalos személlyel, közhatalom gyakorlóival, különösen a bíróságokkal szemben; (4) értelmezhető-e a véleménynyilvánítás szabadságával való visszaélés, és erre figyelemmel az alapjog gyakorlását törvény vagy bíróság korlátozhatja-e. Az indítványozó a konkrét alkotmányjogi kérdést a következőkben fogalmazta meg: a jogalkalmazási gyakorlatban kialakult felfogás szerint "a véleménynyilvánítás szabadsága szinte korlátozhatatlan és szinte minden más jog fölött áll", ezért "legtöbbször jogvédelem nélkül maradt a különböző nemzeti, faji, etnikai és vallási "közösségek méltósága"". "[M]érhetetlenül elszaporodtak az egész társadalomban, de különösen a médiában és a sajtóban e közösségeket, a közhatalom gyakorlóit, a bíróságokat stb. durván sértő, gyalázkodó, tekintélyüket és méltóságukat aláásni szándékozó, pártatlanságukat támadó kijelentések és megnyilvánulások és ezek is mind szankcionálatlanok maradtak". Ugyanakkor "egyre több nemzeti, faji, etnikai, vallási közösség, társadalmi szervezet, közhatalmi szerv követeli a (...) rágalmazó véleménynyilvánítások és sajtómegnyilvánulások szankcionálását". Utal továbbá arra, hogy a "közösségek méltóságának védelme" érdekében egyre gyakoribbak az egyéni és a "felelős politikusi kezdeményezések és javaslatok", hogy a magát közösséghez tartozónak valló egyének is "felléphessenek a véleménynyilvánítás szabadságával való visszaélés ellen".
Az indítvány az említett kérdéskörben két alkotmányjogi problémát fogalmaz meg: egyrészt a gyűlöletbeszéd, másrészt a bírákkal szembeni véleménynyilvánítás alkotmányos korlátainak kérdését. Az indítvány mindkét témakör kapcsán az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörébe nem tartozó és keretei között kielégítően meg nem válaszolható tárgyakat jelöl meg. Az indítvány előbbiekben részletesen idézett indokolása az indítványozó szerint különösen sürgető, alapvetően a jogalkotásra tartozó, jogpolitikai követelményeket és kérdéseket fogalmaz meg, mint amilyen a "közösségek méltóságának" és a bíróságok tekintélyének védelme, valamint a véleménynyilvánítás szabadsága visszaélésszerű gyakorlása miatt történő korlátozásának megengedhetősége. Messze túlmegy az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmező hatásköre korlátain az állásfoglalás arról, hogy korlátozható-e büntetőjogi eszközökkel a véleménynyilvánításhoz való alapjog a "közhatalmat gyakorlók és a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának céljából". Szintén nem válaszolható meg absztrakt alkotmányértelmezés keretein belül az az indítványi kérelem, amely azt kérdezi, hogy alkotmányosan értelmezhető-e a véleménynyilvánítás szabadságával való visszaélés, és ha igen, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősítéssel korlátozhatja-e törvény vagy bíróság az alapjog gyakorlását. Nem kellően meghatározott az absztrakt alkotmányértelmezési indítványban foglalt kérdése, amely szerint "alkotmányosan korlátozható-e a véleménynyilvánítás szabadságához fűződő alapjog oly módon, hogy a "közösség méltóságának" védelme érdekében a magát közösséghez tartozónak valló személy egyéni jogérvényesítésének lehetőségét törvény vagy a bíróság elismerje, illetőleg elfogadja".
A fenti álláspont indoka, hogy e kérdések nem válaszolhatók meg önmagában az Alkotmány értelmezésével, így nem alkalmasak absztrakt alkotmányértelmezésre. Ehhez nem eléggé konkrétak, másrészt, még létre sem jött törvények tartalmának alkotmányos megítélését kérve - hipotetikus normakontrollt kívánnak. Erre azonban nincs lehetőség, mert az Alkotmánybíróság a törvények tartalmának alkotmányosságát csakis (előzetes vagy utólagos) normakontroll eljárásban bírálhatja el; de nem határozhatja meg jövendő törvények kötelező tartalmát, és azt sem mondhatja meg, hogy egy feltételezett törvénytartalom alkotmányos lenne-e. Nincs erről szó alkotmányellenes mulasztás esetében sem, mert az Alkotmánybíróság mulasztás megállapításakor sem kötelezi a törvényhozót meghatározott jogszabály alkotására, csak egy tárgykör Alkotmány által megkövetelt szabályozására - meghagyva a törvényhozó szabadságát a törvény alkotásában.
Az absztrakt alkotmányértelmezési eljárásban az alkotmányértelmezés eredménye egy szintén absztrakt alkotmányos norma, amely az Alkotmány értelmezett rendelkezésének tartalmát (jelentését) közelebbről meghatározza. Az ilyen alkotmányértelmezés ezért eleve alkalmatlan az alapjogok korlátozásával kapcsolatos alkotmányjogi kérdések eldöntésére, mivel ezek, az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint, csak törvényben korlátozhatók. Az Alkotmány maga nem is korlátozhat semmilyen alkotmányos jogot, mert ha egy alapjog "korlátját" az Alkotmány maga tartalmazza - mint a mozgásszabadság esetében, amely csak a Magyarország területén törvényesen tartózkodókat illeti meg az Alkotmány 58. § (1) bekezdése szerint -, ez alkotmányjogi szempontból az alapjog alkotmányos terjedelmének meghatározása, de nem korlátozása. Az alapjogok korlátozása alkotmányosságának vizsgálata az Alkotmány kifejezett rendelkezése szerint mindig legalább egy, az alapjogot korlátozó törvény alkotmányosságának vizsgálatát kívánja meg. Az indítvány ugyanakkor részben az igazságszolgáltatás ("a jogalkalmazási gyakorlatban"), különösen a bírósági gyakorlat részben törvényességi, másrészt alkotmányossági követelményei megfogalmazását kéri az Alkotmánybíróságtól. Ezenkívül többször szól "a törvény vagy a bíróság" által történő alapjogkorlátozásról. Az Alkotmánybíróságnak a kifejtettek szerint nincs absztrakt alkotmányértelmezési, sem önálló törvényértelmezési hatásköre; a jogalkalmazási (bírói) gyakorlat egységének biztosítása pedig a Legfelsőbb Bíróság Alkotmányon alapuló feladata [47. § (2) bekezdés]. Igaz, az Alkotmánybíróság - konkrét normakontroll eljárásában - megállapíthatja a jogszabályok értelmezésének alkotmányos értelmezési tartományát. A bíráknak azonban enélkül is - a több lehetséges értelmezés közül - az Alkotmánnyal összhangban állót kell választaniuk. Az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezési eljárása azonban, a fent kifejtettek miatt, nem pótolhatja a bírói gyakorlatban felmerült alkotmányos kérdések megoldását.
(Kivéve, ha az Alkotmányból közvetlenül levezethető, tiszta alkotmányos kérdésről van szó, mint a Szivárvány Társulás a Melegek Jogaiért említett ügyében.)
Az Alkotmánybíróság természetesen értelmezi az Alkotmányt normakontroll és egyéb hatásköreiben, amint ezt a véleménynyilvánítás szabadsága tartalmával és korlátaival is megtette számos alkalommal. Az absztrakt alkotmányértelmezési eljárás azonban sajátos (a normakontrolltól különböző) eljárás, amely csak tiszta alkotmányjogi, alkotmányértelmezési vitákat dönthet el.
A felvetett kérdések kétségkívül fontos, sőt alapvető alkotmányjogi problémák, ezek azonban - a kifejtettek szerint - az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörében nem oldhatók meg. Elsősorban azért nem, mert a válasz jogpolitikai döntéseket igényelne, amelyek nem tartoznak az Alkotmánybíróság hatáskörébe. A társadalom állapotának értékelése, és az azt alakítani kívánó törvények alkotása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. [Ha az Országgyűlés ezzel él, az Alkotmánybíróság dönt is róla, mint a 96/2008. (VII. 3.) AB határozatában (ABK 2008. június, 916, 925.), melyben előzetes normakontroll keretében már vizsgálta a "közösségek méltóságának védelmét" azzal összefüggésben, hogy a Polgári Törvénykönyvet módosító törvény az Alkotmány 61. § (1) és 54. § (1) bekezdésébe ütközik-e. A jogpolitikai követelmények megfogalmazása ugyanakkor nem lehet az Alkotmánybíróság feladata. Másfelől az indítvány a bírói gyakorlatot érintő kérdéseket fogalmaz meg, melyek eldöntése egyedül a bíróságok jogértelmező, jogfejlesztő tevékenységében lehetséges; ennek egységét az Alkotmány szerint [47. § (2) bekezdés] a Legfelsőbb Bíróság hivatott biztosítani.
Az Alkotmánybíróság szerint ma is igaz, hogy jövendő jogalkotásról szóló előzetes alkotmányértelmezéssel az Alkotmánybíróság a törvényhozó, a végrehajtó, továbbá a bírói hatalom felelősségét is magára vállalná, ami a hatalommegosztás elvével ellentétes (Abh., ABH 1990, 136, 138.; 996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533, 534.; 1041/G/1999. AB határozat, ABH 1085, 1087.). E változatlanul érvényes gondolatot 1993-ban így fogalmazta meg: "[a]z Alkotmánybíróság feladata ott kezdődik, amikor normakontrollra, alkotmányjogi panaszra, illetve mulasztásos alkotmánysértésre irányuló indítványok elbírálása során, konkrét kérdésekben állást kell foglalnia abban a kérdésben, hogy a törvényhozás által választott szabályozás, illetve a jogalkalmazásban követett törvényértelmezés tartalmilag alkotmányosan kielégítő-e" (ABH 1993, 533, 535.). Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 61. §-ába foglalt véleménynyilvánítás alapjog terjedelmének és korlátainak meghatározása az egyes, elsősorban absztrakt vagy konkrét normakontroll eljárásban, a korlátozó jogi szabályozás ismeretében lehetséges.
V.
Az Alkotmánybíróság a fenti indokok alapján az absztrakt alkotmányértelmezési indítványt érdemben nem bírálhatta el. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy az eddigi tevékenysége során ne foglalt volna állást a benne felvetett alkotmányjogi problémákról. Ellenkezőleg, az Alkotmánybíróság az indítványban foglalt alkotmányjogi, alkotmányértelmezési kérdéseket az erre alkalmas normakontroll eljárásaiban rendszeresen vizsgálta és értelmezte; a véleményszabadságról meglehetősen gazdag gyakorlata alakult ki az elmúlt majdnem két évtizedben. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog tartalmát, illetve annak korlátozhatóságát vizsgálta - többek között - a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában (ABH 1992, 167, 180. - Közösség elleni izgatás), a 36/1994. (VI. 24.) AB határozatában (ABH 1994, 219, 230. - Hatóság megsértése), a 33/1998. (VI. 25.) AB határozatában (ABH 1998, 256, 262.), a 14/2000. (V. 12.) AB határozatában (ABH 2000, 83, 101. - Önkényuralmi jelképek), a 18/2000. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 2000, 117, 132. - Rémhírterjesztés), az 57/2001. (XII. 5.) AB határozatában (ABH 2001, 485, 505. - Válaszadási jog), a 18/2004. (V. 25.) AB határozatában, (ABH 2004, 303, 320. - Gyűlöletbeszéd), továbbá a 95/2008. (VII. 3.) AB határozatában (ABK 2008. június, 900, 906. - Gyalázkodás) is. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a 13/2000. (V. 12.) AB határozatában és a 14/2000. (V. 12.) AB határozatában (ABH 2000, 83, 101. - Önkényuralmi jelképek) a képek, szimbólumok használatával, illetve valamely ruhadarab viselésével történő véleménynyilvánításra nézve folytatott le alkotmányossági vizsgálatokat. Az Alkotmánybíróság több határozatában, így a 36/1994. (VI. 24.) AB határozatában (ABH 1994, 219, 231.) és a 34/2004. (IX. 28.) AB határozatában (ABH 2004, 490, 501-504.) elemezte a közügyekkel és a közhatalmat gyakorlók tevékenységével kapcsolatos véleménynyilvánítási jog határait is. Az Alkotmánybíróság az 57/2001. (XII. 5.) AB határozatában (ABH 2001, 485, 505. - Válaszadási jog) az ún. "válaszadás jogával" korlátozott vélemény- és sajtószabadság alkotmányosságát vizsgálta; míg az 1006/B/2001. AB határozatában (ABH 2007, 1366, 1373-1376.) az Alkotmánybíróság a szerkesztői szabadság Médiatv.-beli korlátozására nézve folytatott le alkotmányossági vizsgálatot.
Az Alkotmánybíróság nemrégiben - az indítvány benyújtása után - több határozatában foglalkozott a jelen indítványban is felvetett alkotmányjogi problémák közül a véleménynyilvánítás alapjogának korlátozhatóságával a "közösségek méltóságának" védelmével összefüggésben [lásd különösen: a 46/2007. (VI. 27.) AB határozatot (2007, 592, 608.), a 1006/B/2001. AB határozatot (ABH 2007, 1366, 1373-1376. - Médiatv. és gyűlöletkeltés), a 95/2008. (VII. 3.) AB határozatot (ABK 2008. június, 900, 906. -Gyalázkodás), valamint a 96/2008. (VII. 3.) AB határozatot (ABK 2008. június, 916, 925.)].
Legutóbb az Alkotmánybíróság a 96/2008. (VII. 3.) AB határozatában (ABK 2008. június, 916, 925.) - azon túl, hogy összefoglalta a véleménynyilvánítás szabadságával kapcsolatos döntéseit és áttekintette az Alkotmánybíróság emberi méltósághoz fűződő joggal kapcsolatos gyakorlatát - az indítványozó által felvetett kérdésekre nézve is fontos megállapításokat tett. Az Alkotmánybíróság ezen határozatában előzetes normakontroll keretében a közösségek becsületvédelmére vonatkozó, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés által 2007. október 29. napján elfogadott törvény alkotmányellenességét állapította meg. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy vizsgálata során nem vonta kétségbe a különböző közösségekhez tartozók védelmének szükségességét, csupán az arányosságával kapcsolatban megfogalmazott elnöki indítvány megalapozottságát állapította meg.
Említést érdemel, hogy az indítványban felvetett több alkotmányjogi problémával kapcsolatosan jelenleg is több normakontroll eljárás van folyamatban; utólagos normakontroll keretében a bírák véleménynyilvánítási jogáról, illetve a köztársasági elnök indítványára előzetes norma-kontoll eljárásban a Polgári Törvénykönyvet módosító, a közösséget sértő vélemények folytán egy csoport tagának személyhez fűződő joga védelmét biztosítani kívánó, az Országgyűlés által 2007. október 29. napján elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény 1. § (1) bekezdésében foglaltakat illetően.
A fenti rövid áttekintésből látható, hogy az Alkotmánybíróság -ha eljárásának alkotmányos feltételei fennállnak - folyamatosan értelmezi a véleménynyilvánítás alkotmányos jogának tartalmát és korlátait, továbbfejleszti ezzel kapcsolatos alkotmányértelmezési gyakorlatát. Nem kizárt továbbá, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság álláspontja valamely jogi kérdésben megváltozik, kellő indokolással eltérhessen korábbi álláspontjától (918/B/2006. AB határozat).
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy konkrét alkotmányjogi probléma (alkotmányjogi kérdés) hiányában nem állnak fenn az absztrakt alkotmányértelmezési eljárás előfeltételei, ezért az indítványt vissza kellett utasítani.
Budapest, 2009. június 8.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
1. Az indítvány visszautasításával egyetértek, azonban az indokolást az alábbiakkal kívánom kiegészíteni. Az indítványozó megítélésem szerint hol áttételesebben, hol konkrétabban arra kereste a választ, hogy hogyan teremthető meg a harmónia az Emberi Jogok Európai Egyezményében és más nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek és a magyar joggyakorlat között. Az indítvány hangsúlyozza azt, hogy megítélése szerint a hazai bírói joggyakorlat eltér az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatától. A konkrét probléma tehát a diszharmónia a vállalt nemzetközi kötelezettségek, azok nemzetközi fórumokon kialakított illetve bevett értelmezése és a hazai bírói gyakorlat között. Az indítványozó értelmezésében nem a hazai bírói megközelítések között van diszharmónia - feltételezhetően ezért nem kezdeményezett jogegységi határozatot - hanem az egyirányba húzó bírói gyakorlat és a strasbourgi ítélkezési gyakorlat között. Az indítványozó ezen túlmenően azt is hangsúlyozza, hogy megítélése szerint az Alkotmánybíróságnak a szólásszabadság határairól kifejtett tételei rossz, pontosabban téves percepciót kaptak a hazai bírói gyakorlatban. Alkotmányjogi problémát lát abban is, hogy a bírói gyakorlat törvénymódosítást vár el előfeltételként az ítélkezési gyakorlat megváltozásához, amelyre irányuló jogalkotói törekvéseket azonban az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette, és jóllehet a hatályos szabályok alapján történő szankcionálást az Alkotmánybíróság lehetségesnek tartotta, a bírói gyakorlat elmulasztotta, hogy ennek eleget tegyen, és továbbra is a tételes jog megváltoztatását igényli. Az indítványozó így voltaképpen a kialakult circulus vitiosus-ban látta az konkrét alkotmányjogi probléma létét.
Arra is rámutat továbbá az indítvány, hogy az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi jogi összefüggések figyelembe vételére vonatkozó, a szólásszabadsággal összefüggésben hozott határozataiban kifejtett tézisei nem, vagy nem megfelelően transzponálódtak a rendes bírói gyakorlatba. Bár paragrafusra beazonosítva nem nevesíti, de voltaképpen az Alkotmány 7. § (1) szerinti a vállalt kötelezettségek és a belső jog közötti összhang megtörésének ténye foglalkoztatja és valójában az összhang helyreállításában igényelte volna az Alkotmánybíróság közreműködését.
Az indítványozó - megítélésem szerint - tulajdonképpen arra is keresi a választ, és valójában abban a tekintetben kérte az Alkotmánybíróság értelmezését, hogy értelmezhető-e úgy az Alkotmány 61. §-a, hogy az implicit módon, láthatatlanul is tartalmazza ugyanazt a kritériumrendszert, amelyet - saját értékrendjére vonatkoztatva - az Emberi Jogok Európai Egyezménye és a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya is tartalmaz, azaz, hogy az alkotmányos értékrendbe illeszkedés, illetve az azzal való összeegyeztethetőség feltétele-e a szólásszabadságot megillető alkotmányos védelem eszközrendszere alkalmazhatóságának?
2. Maga az indítványozó és a végzés is eljut annak a felelősségnek a körülírásához, amely a jogalkalmazóra hárul a kialakult helyzet megoldásában. A magam részéről úgy vélem, hogy a probléma eredője mindenekelőtt arra mutat vissza, hogy a szólásszabadság (és a gyülekezési szabadság) vonatkozásában a jogalkalmazó az Alkotmánybíróság idevágó határozataiban és az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéleteiben kimondottakat nem kapcsolta össze, és ennek alapján egy olyan gyakorlat alakult ki, amely az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia elleni Bizottsága (European Commission against Racism and Intolerance - ECRI), 2008. június 20-án elfogadott, de csak 2009. február 24-én nyilvánosságra hozott CRI (2009)3 jelzetű, Magyarországról szóló negyedik jelentésében erőteljes kritika tárgyát képezte, mint ami eltér az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatától és nem kellően veszi figyelembe a nemzetközi kötelezettségeket és azok bevett értelmezését. (Lásd e dokumentum 9., 13. és 16. §-ait a 13-14. o-on.)
Úgy vélem, hogy kialakult helyzet megoldásának kulcsa az, ha a jogalkalmazó egymásra tekintettel veszi figyelembe és követi az Alkotmánybíróságnak és az Emberi Jogok Európai Bíróságának a joggyakorlatát saját döntéseinek meghozatalakor a szólásszabadsággal összefüggő kérdésekben. A két testület joggyakorlata között összhangnak kell lennie, ami nem zárja ki a nemzetközi kötelezettségvállalásoknál nagyvonalúbb megoldást, szélesebb jogvédelmet, de kizárja az eltérő tartalom tulajdonítását ugyanazon vagy csaknem ugyanazon tartalmú szövegfordulatoknak. Az alkot-mányozó ugyanis tudatosan vette át ezeket a fogalmakat, ahogyan erre maga az Alkotmánybíróság is rámutatott például a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 95.].
Álláspontom szerint tehát a jogalkalmazónak kell újragondolnia, hogy helyesen értelmezte-e az Alkotmánybíróság és az Emberi Jogok Európai Bíróságának e tárgyban kibontakoztatott joggyakorlatát.
E keretek között a magam részéről különös jelentőséget tulajdonítok azoknak a tételeknek, amelyeket az Emberi Jogok Európai Bírósága a Garaudy c. Franciaország ügyben 2003. június 6-án hozott, a Norwood c. Egyesült Királyság ügyben 2004. november 16-án hozott, a Witzsch c. Németország ügyben 2005. december 16-án hozott, a Pavel Ivanov c. Oroszország ügyben 2007. február 20-án hozott elfogadhatósági döntéseiben fejtett ki, és az Orban és társai c. Franciaország ügyben hozott 2009. január 15-i ítéletének 34. §-ában újra összefoglalt. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának következetes joggyakorlata, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének a szólásszabadságot és az egyesülési szabadságot biztosító 10. és 11. cikkét az Emberi Jogok Európai Egyezményének 17. cikkével összefüggésben kell értelmezni.
"17. cikk - Joggal való visszaélés tilalma:
Az Egyezmény egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, hogy az bármely állam, csoport vagy személy számára jogot biztosítana olyan tevékenység folytatására vagy olyan cselekedet végrehajtására, amely az Egyezményben foglalt jogok és szabadságok megsértésére vagy pedig az Egyezményben meghatározottnál nagyobb mértékű korlátozására irányul."
Erre tekintettel ezekben az ügyekben az Emberi Jogok Európai Bírósága világosan kimondta, hogy az antiszemitizmus, illetve a holocaust tagadása, illetve utóbbiban irányító szerepet játszó személyek felelősségének tagadása, bagatellizálása nem esik az Emberi Jogok Európai Egyezménye által nyújtott védelem alá [Garaudy c. Franciaország 1. § (i), 28-29. o, Witsch c. Németország 3. §, 8. o;] mint ahogyan nem érdemes védelemre egy "etnikai csoport egésze ellen a gyűlölet szítása", (Pavel Ivanov c. Oroszország 1. §, 4. o ), irányuljon ez a zsidóság (Pavel Ivanov c. Oroszország 1. §, 4. o ) vagy éppen a muzulmánok ellen (Norwood c. Egyesült Királyság, 4. o). "Az ilyen általános, vehemens támadás összeegyeztethetetlen az Egyezmény által meghirdetett és védett értékekkel, mint a tolerancia, társadalmi béke és hátrányos megkülönbözetés tilalma." (Pavel Ivanov c. Oroszország és Norwood c. Egyesült Királyság, idézett helyen, azonos szöveggel).
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek a kitüntetések adományozásával kapcsolatos alkotmányértelmezési kérdésére hozott határozatában hosszasan foglalkozott a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjével és az értékrend érvényesítésével [47/2007. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2007, 620.]. Úgy gondolom, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének az értékrendje, illetve a Magyar Köztársaság értékrendje között nincs és nem is lehet releváns különbség az emberi jogok érvényesíthetőségét illetően.
Fentiekre tekintettel nézetem szerint valójában mégis van egy immanens tartalmi korlát, és ez az alkotmányos értékrend, amely elleni támadás nem kaphatja meg a szólásszabadság alkotmányos védelmének pajzsát.
Ha az ilyen típusú megnyilatkozások, illetve szerveződések nem esnek az Emberi Jogok Európai Egyezménye által nyújtott védelem hatálya alá, úgy következésképpen megakadályozásuk vagy korlátozásuk esetén a Strasbourgban benyújtott panasz visszautasításra kerül. Ennek a ténynek a tudatosulása jelentős mozgásszabadságot hagy a jogalkotó és a jogalkalmazó számára és megkönnyíti azoknak a hatályos nemzetközi kötelezettségeknek a teljesítését, amelyek az 1947. február 10-ei párizsi békeszerződésből, illetve az 1969. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett, A faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről New Yorkban 1965. december 21-én elfogadott nemzetközi egyezményből fakadnak.
Magától értetődik ugyanakkor, hogy az e keretek között tett lépéseknek összhangban kell állniuk az Alkotmánybíróságnak a joggyakorlatával, amit a határozat bemutatott.
Budapest, 2009. június 8.
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró