33/2005. (IX. 29.) AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítvány tárgyában - dr. Harmathy Attila és dr. Kukorelli István alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy a Kormány nem alkotta meg a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet 7. §-ában foglalt azon jogszabályt, amely a települési önkormányzat jegyzőjének tevékenységével kapcsolatban felmerülő személyi, dologi és postaköltségek utólagos megtérítéséről és annak fedezetéről rendelkezik.
Az Alkotmánybíróság felhívja a Kormányt, hogy jogalkotási feladatának 2005. december 31. napjáig tegyen eleget.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 7. §-ában foglalt szabályozás alkotmányossági vizsgálatát kérve. Az Alkotmánybíróság a két indítványt - azok tárgyi azonosságára tekintettel - egyesítette, és egy eljárásban bírálta el. Az indítványozók mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését kérték az Alkotmánybíróságtól, arra hivatkozással, hogy az R. 7. §-ában foglalt "külön jogszabály" megalkotására vonatkozó jogalkotói kötelezettségét a Kormány mindezidáig nem teljesítette. Az egyik indítványozó álláspontja szerint annak következtében, hogy a Kormány elmulasztotta megalkotni az R. 7. §-ában foglalt jogszabályt, a települési önkormányzat jegyzőjének tevékenységével kapcsolatban felmerült személyi, dologi és postaköltségek megtérítése kényszerűen az önkormányzatok pénzvagyonát terheli, ami sérti az Alkotmány 12. § (2) bekezdését. A fennálló mulasztás miatt az indítványozó a Magyar Állam terhére késedelmi pótlék megfizetésére vonatkozó kötelezettség "kimondását" is kérte.
A másik indítványozó álláspontja szerint a Kormány nem tett eleget az R. 7. §-ában foglalt jogalkotói feladatának, és ezzel "arra kényszerítette a Polgármesteri Hivatalokat, hogy meghitelezzék az új feladattal járó költségeket." Hiánypótlásra történt felhívást követően az indítványozó az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének a) és k) pontját, 35. § (2) bekezdését, valamint 37. § (1) bekezdését jelölte meg a jogalkotói mulasztás következtében sérelmet szenvedett alkotmányi rendelkezésekként.
[Az Alkotmány indítványozó által felhívott 35. § (1) bekezdése k) pontjának a helyébe - 2004. május 1-jei hatállyal - a 2002. évi LXI. törvény 6. § (1) bekezdése egy új k) pontot iktatott be, egyidejűleg a régi k) pont jelölését l) pontra változtatta.]
Azzal érvelt, hogy "az önkormányzatoknak várománya van a felmerült költségeik megtérítésére, melyet jogszabály alkotást követően kaphatnak meg", illetve utalt arra, hogy a Kormány az Alkotmányban foglalt jogalkotási kötelezettségét mulasztotta el azzal, hogy nem tette meg a szükséges intézkedéseket az R. 7. §-ában hivatkozott "külön jogszabály" megalkotására.
Az eljárás során az Alkotmánybíróság beszerezte a pénzügyminiszter, a belügyminiszter és a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát."
"35. § (1) A Kormány
a) védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait;
(...)
l) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal;
(...)
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, (...)"
"44/B. § (3) Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is."
2. A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tft.) vizsgálatba bevont rendelkezései:
"10. § (1) Termőföld vagy tanya eladása esetén - ha törvény másként nem rendelkezik - az alábbi sorrendben elővásárlási jog illeti meg:
a) a haszonbérlőt, felesbérlőt és részesművelőt; jogi személy vagy jogi személyiség nélküli más szervezet haszonbérlő esetén annak helyben lakó természetes személy tagját, illetve helyben lakó részvényesét;
b) a helyben lakó szomszédot;
c) a helyben lakót;
d) a magyar államot a Nemzeti Földalapról szóló törvényben foglaltak szerint."
"21. § (1) A termőföldre és tanyára az alábbi sorrendben előhaszonbérleti jog illeti meg:
a) a volt haszonbérlőt, illetve, ha a volt haszonbérlő a tulajdonos hozzájárulásával ültetvényt telepített vagy halastavat létesített, az általa kijelölt személyt, feltéve, hogy a haszonbérlet nem a tulajdonos azonnali hatályú felmondása következtében szűnt meg;
b) a helyben lakó szomszédot;
c) a helyben lakót."
"90. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendelettel megállapítsa
e) a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályait,
(...) "
3. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) vizsgálatba bevont rendelkezése:
"15. § (1) A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat."
4. Az R. indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései:
"1. § (1) A Tft., valamint a Polgári Törvénykönyv alapján fennálló elővásárlási jog esetén a termőföld vagy a tanya tulajdonosa (a továbbiakban: eladó) az ingatlanra vonatkozó vételi ajánlatot (a továbbiakban: ajánlat) a szerződés megkötése előtt köteles az elővásárlásra jogosultakkal közölni, kivéve, ha az ajánlat az első helyen álló elővásárlásijogosulttól érkezett. Ez a kötelezettség csak az elfogadott ajánlatra terjed ki.
(...)
(3) Az ajánlat közlése az ingatlan fekvése szerint illetékes települési önkormányzat (a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat) polgármesteri hivatala, illetve a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: polgármesteri hivatal) hirdetőtáblájára való kifüggesztéssel történik."
"2. § (1) Az eladó az ajánlat egy eredeti és egy másolati példányát - a kifüggesztésre irányuló kérelemmel együtt -a települési önkormányzat jegyzőjének (a továbbiakban: jegyző) postai úton, tértivevénnyel megküldi, vagy az átvétel dátumát feltüntető átvételi igazolás ellenében átadja. Az eladó az ajánlatkifüggesztés végett a jegyzőhöz eljuttatott eredeti és másolati példányán feltünteti azt a jogosultat, akinek az 1. § (4) bekezdése alapján elővásárlási joga áll fenn, vagy nyilatkozik arról, hogy ilyen jogosultság nem áll fenn.
(2) A jegyző az ajánlatot a beérkezéstől, illetve az átvételtől számított 8 napon belül a polgármesteri hivatal hirdetőtáblájára 15 napra kifüggeszti. A jegyző a benyújtott ajánlat mindkét példányára rávezeti a kifüggesztés, valamint a levétel időpontját."
"3. § (1) Az elővásárlásra jogosult a kifüggesztés kezdőnapját követő 15 napon belül az ajánlatot elfogadó, illetve az elővásárlási jogáról lemondó jognyilatkozatot (a továbbiakban: nyilatkozat) tehet. Az elővásárlási jogról való lemondásnak kell tekinteni, ha a jogosult nem nyilatkozik.
(2) A nyilatkozatot legalább teljes bizonyító erejű magánokiratba kell foglalni. Az elfogadó nyilatkozatnak tartalmaznia kell azt is, hogy a nyilatkozattevő a törvényben felsorolt mely jogcímen gyakorolja az elővásárlási jogot.
(3) Az elővásárlásra jogosult a nyilatkozatot a jegyzőnek postai úton, tértivevénnyel megküldi, vagy az átvétel dátumát feltüntető átvételi igazolás ellenében átadja.
(...)
(5) A jegyző a nyilatkozattételre nyitva álló határidő leteltét követő 8 napon belül a beérkezett, illetve átvett nyilatkozatokról iratjegyzéket készít, és azt az ajánlat eredeti példányával, valamint a nyilatkozatokkal együtt az eladónak postai úton, tértivevénnyel megküldi, vagy az átvétel dátumát feltüntető átvételi igazolás ellenében átadja."
"7. § A települési önkormányzat jegyzőjének tevékenységével kapcsolatban felmerülő személyi, dologi és postaköltségek utólagos megtérítéséről és annak fedezetéről külön jogszabály rendelkezik."
III.
Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak.
1. Az indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § e) pontjában foglalt hatáskörben kérték az Alkotmánybíróság eljárását. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében:
"Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére."
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata lehetővé teszi a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását abban az esetben is, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát ugyan teljesítette, azonban ennek során olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 196.]
Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő "jogalkotói mulasztás" és "alkotmányellenes helyzet" egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját:
"Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenüljelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58-59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968-969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani." (ABH 2004, 504, 508.)
A jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalni, hogy az R. 7. §-ában hivatkozott "külön jogszabály" megalkotásának az elmaradása miatt terheli-e a Kormányt - mint jogalkotót - mulasztás, illetve amennyiben a jogalkotót terhelő mulasztás megállapítható, úgy a mulasztás előidézi-e alkotmányellenes helyzet kialakulását.
A Kormány a Tft. 90. § (1) bekezdésének e) pontjában arra kapott felhatalmazást, hogy rendeleti úton szabályozza a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbér-leti jog gyakorlásának a részletes szabályait. A törvényi felhatalmazáson alapuló rendeleti szabályozás keretében az R. 7. §-a - a települési önkormányzat jegyzőjének az R.-ben meghatározott tevékenységével kapcsolatban felmerülő személyi, dologi és postaköltségei utólagos megtérítésére és annak fedezetére vonatkozóan-külön jogszabályra utalja a szabályozást.
Az R. 7. §-a meghatározza a további szabályozás tárgykörét (személyi, dologi és postaköltségek utólagos megtérítésére és annak fedezetére vonatkozó szabályozás), azonban nem jelöli meg azt, hogy ezt a "külön jogszabályt" mely jogalkotó szerv, és milyen jogszabályi formában bocsátja ki. Ebből következően az R. támadott rendelkezése nem tekinthető a Jat. 15. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazásnak.
Az R. 7. §-a ugyanakkor egy olyan utaló jogszabályi rendelkezés, amely a fent jelzett tárgykörben egy még jelenleg meg nem alkotott "külön jogszabályra" utal, ezt rendeli alkalmazni. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az utaló szabály nem pusztán egy " jogalkotási ígérvény", hanem egy jogszabályban foglalt - a jogszabály szabályozásának részét képező - további jogszabályalkotásra vonatkozó jogi kötelezettségvállalás is egyben, ami a Tft. törvényi felhatalmazására vezethető vissza.
A Kormány a Tft.-ben foglalt törvényi felhatalmazás alapján - annak keretei között - alkotta meg az R.-t a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának a részletes szabályairól. A Kormány az R. szabályozásának a részévé tette a jegyző eljárását azzal, hogy kötelezettséget vállalt a jegyző tevékenységével kapcsolatos, az R. 7. §-ában megjelölt költségek utólagos megtérítésére és annak fedezetére vonatkozó "külön jogszabály" megalkotására.
Tekintettel arra, hogy maga az R. a fent jelzett költségek utólagos megtérítésére és ennek fedezetére vonatkozó rendelkezéseket nem tartalmaz, hanem e tárgykörben a további szabályozást olyan "külön jogszabályra" utalja, amelynek a megalkotására - az R. 7. §.-ában foglalt jogalkotói kötelezettségvállalás ellenére - eddig nem került sor, az R. szabályozásában szabályozási hiány keletkezett.
A jelen ügyben megállapítható tehát, hogy a Kormány nem tett teljeskörűen eleget a Tft.-ben foglalt törvényi felhatalmazásból eredő jogalkotási kötelezettségének, mivel sem az R.-ben, sem az annak 7. §-ában hivatkozott külön jogszabályban nem rendelkezett a jegyző tevékenységével kapcsolatban felmerülő személyi, dologi és postaköltségek utólagos megtérítéséről és e költségek fedezetéről.
Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel megállapította, hogy a vizsgált szabályozás esetében az R. 7. §-a által felhívott "külön jogszabály" megalkotásának az elmaradása nemcsak azt jelenti, hogy a Kormány az R. 7. §-ában foglalt további jogalkotásra ("külön jogszabály" megalkotására) vonatkozó kötelezettségét nem teljesítette, de egyben azt is, hogy nem tett teljeskörűen eleget a Tft. 90. § (1) bekezdésének e) pontjában foglalt törvényi felhatalmazásból eredő jogalkotási feladatának sem.
A jogalkotói mulasztás következtében az R. által szabályozott területen olyan jelentős szabályozási hiány áll fenn, amely a vizsgált esetben alapul szolgál a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására.
2. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azt, hogy a Kormányt - mint jogalkotó szervet - terhelő mulasztás következtében megállapítható-e az indítványozók által felhívott alkotmányi rendelkezések sérelme, illetve ebből következően az alkotmányellenes helyzet fennállta.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 12. § (2) bekezdésében foglalt - az önkormányzati tulajdon alkotmányos védelmét rögzítő - alkotmányi rendelkezés és az R. 7. §-a között közvetlen (tartalmi) alkotmányossági kapcsolat nem mutatható ki. Ugyanez mondható el az R. 7. §-a, valamint az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének a) és k) pontja, 35. § (2) bekezdése, továbbá 37. § (1) bekezdése tekintetében is, tehát az R. indítványozók által felhívott szabálya ezen alkotmányi rendelkezésekkel sem áll alkotmányjogilag értékelhető kapcsolatban.
Az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében - az Abtv. 1. § e) pontjában foglalt hatáskörében eljárva - hivatalból is megállapíthatja az alkotmányellenes mulasztás fennálltát és kötelezheti a jogalkotót annak megszüntetésére.
Az alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapította, hogy az R. támadott rendelkezése olyan utaló szabály, amely egy jelenleg még meg nem alkotott "külön jogszabály" rendelkezéseinek az alkalmazását írja elő.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette: "[a]z Alkotmánybíróság következetes álláspontja, hogy a jogbiztonság követelménye nem csak a jogi szabályozással szemben megfogalmazható elvárásokat jelenti, hanem ennél tágabb jelentéstartalmat is hordoz. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá: "a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az
egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is" [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]." (ABH2004, 504, 510.)
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az R. 7. §-ában felhívott "külön jogszabály" megalkotásának az elmaradása a Tft. 10. §-ában szabályozott elővásárlási jog és annak 21. §-ában szabályozott előhaszonbérleti jog vonatkozásában, e törvényben szabályozott jogintézmények működését bizonytalanná és kiszámíthatatlanná teszi.
Az R. termőföldre vonatkozó elővásárlási, illetve előhaszonbérleti jog gyakorlását részletesen szabályozó rendelkezéseinek (szabályozási rendszerének) szerves részét, lényeges eljárási rendelkezését képezik a jegyző eljárására vonatkozó szabályok.
A Tft. rendelkezései alapján a termőföld adásvételére, illetve haszonbérbe adására kizárólag az elővásárlásra, valamint az előhaszonbérleti jog gyakorlására jogosultak elővásárlási, illetve előhaszonbérleti jogának a tiszteletben tartásával kerülhet sor.
Az R. a Tft. felhatalmazása alapján akként tette a szabályozása részévé a jegyző eljárását, hogy az R. 7. §-ában felhívott - "külön jogszabály" alapján - elrendelte a jegyző költségeinek utólagos megtérítését, az ehhez szükséges pénzügyi fedezet biztosítását.
Az R. 7. §-ában felhívott "külön jogszabály" megalkotására eddig nem került sor. A fennálló szabályozási hiány - a törvényi felhatalmazáson alapuló rendeletalkotási (jogalkotási) feladat nem teljes körű végrehajtása - azt eredményezi, hogy bizonytalan és kiszámíthatatlan az elővásárlási és az előhaszonbérleti jog - Tft. és R. által szabályozott-jogintézményeinek a működése.
Jelenleg nincs olyan jogszabály, amely a jegyző költségei (személyi, dologi és postaköltségek) vonatkozásában rendezné azt, hogy ezeket a költségeket ki, milyen eljárási rend keretében és határidő mellett, továbbá milyen forrásból köteles utólagosan megtéríteni.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a szabályozási hiány veszélyezteti a Tft. és az R. elővásárlási, illetve előhaszonbérleti jog gyakorlására vonatkozó rendelkezéseinek a betartását, és ezen keresztül a termőföld eladások és haszonbérbe adások "jogszerűségét", a termőföld forgalom forgalombiztonságát.
A termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jogok jogintézményeinek a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelő, kiszámítható, előre látható és biztonságos működéséhez nem mellőzhető a jegyző R.-ben meghatározott tevékenysége. A fent jelzett szabályozási hiány (jogalkotói mulasztás) következtében jelenleg nem biztosított a jegyző tevékenységéhez kapcsolódó, az R. 7. §-ában megjelölt költségek utólagos megtérítése, és ebből következően hiányzik az elővásárlási és előhaszonbérleti jog jogintézmények jogállami követelményeknek megfelelő működését biztosító, az R. 7. §-ában hivatkozott pénzügyi fedezet.
Összegezve: az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a vizsgált szabályozás esetében a Kormány - mint jogalkotó - mulasztása olyan szabályozási hiányt idézett elő, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi rendelkezésének a sérelmére vezet.
A jogalkotói mulasztás következtében alkotmányellenes helyzet áll fenn, mivel nem biztosított a Tft.-ben és az R.-ben szabályozott jogintézmények (termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jogok) jogállami követelményeknek megfelelő kiszámítható, előre látható és biztonságos működése.
3. Az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdése értelmében törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. [A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 7. § (1) bekezdésének második mondata lényegében az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezést ismétli meg az Ötv. szabályozása keretében.]
A jelen ügyben megállapítható, hogy az R. törvényi felhatalmazás alapján, kormányrendeleti úton kötelezően ellátandó államigazgatási feladatot határoz meg a jegyző számára.
Az Alkotmánybíróság kiemelten fontosnak tartja, hogy az R. év közben, egy új, egyedileg meghatározott, eseti jellegű (nem rendszeresen ismétlődő és folyamatosan ellátandó), a helyi közügyek ellátásához közvetlenül nem kapcsolódó államigazgatási feladat elvégzésére kötelezi a jegyzőt.
A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság kiemelten fontosnak tartja továbbá azt is, hogy a jogalkotó a jegyző számára megállapított államigazgatási feladat költségeit az R. 7. §-ában - külön jogszabály alapján - utólagosan megtéríteni vállalta, illetve vállalta az ehhez szükséges fedezet biztosítását is.
A jegyző az államigazgatási feladatok ellátásával, illetve a hatósági hatáskörei gyakorlásával felmerülő költségek fedezetére önálló költségvetéssel nem rendelkezik, e költségekre a képviselő-testület által megállapított önkormányzati költségvetés (ezen belül a polgármesteri hivatal költségvetése) biztosít fedezetet.
Az önkormányzat költségvetésén belül a polgármesteri hivatal működését biztosító költségvetési előirányzatot a képviselő-testület határozza meg, melyhez az állami központi költségvetés a költségvetési törvényben - a települési igazgatási és kommunális feladatok részeként - normatív támogatást biztosít. E normatív támogatás a polgármesteri hivatal és a jegyző által folyamatosan, rendszeresen és ismétlődően ellátandó feladatok ellátását támogatja, és nem biztosít fedezetet az R.-ben a jegyző számára meghatározott egyedi államigazgatási feladat ellátásának a költségeire.
(Ebből is következik, hogy a jogalkotó az R. 7. §-ában a jegyző számára megállapított államigazgatási feladat ellátásával felmerülő személyi, dologi és postaköltségek utólagos megtérítésére, valamint az ehhez szükséges fedezet biztosítására - "külön jogszabály" keretében - kötelezettséget vállalt.)
Annak következtében, hogy a jogalkotó az R. 7. §-ában felhívott "külön jogszabályt" eddig nem alkotta meg, az R.-ben foglalt, a jegyző számára megállapított államigazgatási feladat költségeire az önkormányzatok kénytelenek a saját költségvetésük terhére forrást biztosítani.
Az önkormányzatok - az R. 7. §-ában foglaltakkal szemben - tehát nemcsak megelőlegezni tartoznak a jegyző által kötelezően ellátandó államigazgatási feladat költségeit, de - az utólagos megtérítést lehetővé tevő és ennek pénzügyi forrását biztosító jogszabály hiányában - kénytelenek a feladat ellátását folyamatosan, utólagos megtérítés nélkül finanszírozni.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének b) pontja értelmében a helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat.
Az önkormányzat saját költségvetési bevételeivel, kiadásaival való önálló gazdálkodását az Ötv. 77. § (1) bekezdése is rögzíti.
Az Alkotmánybíróság már több, korábbi határozatában foglalkozott az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének b) pontja második fordulatában szereplő alkotmányos önkormányzati alapjog tartalmával.
Az Alkotmánybíróság a 48/2001. (XI. 22.) AB határozata indokolásában az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének b) pontja második fordulatában foglalt alkotmányos rendelkezéshez kapcsolódóan az alábbiakra mutatott rá: "[a] bevételekkel való önálló rendelkezés joga azt jelenti, hogy a helyi önkormányzat önállóan dönt bevételeinek, anyagi eszközeinek felhasználásáról, függetlenül attól, hogy a bevételnek mi a forrása." (ABH 2001, 330, 337.)
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a vizsgált ügyben a jogalkotót terhelő mulasztás (szabályozási hiány) az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának második fordulatában szabályozott önkormányzati alapjog sérelmét előidéző alkotmányellenes helyzet kialakulásához vezetett, mivel az önkormányzat kénytelen a bevételei meghatározott részét a jegyző által kötelezően ellátandó új, év közben megállapított egyedi, eseti, a helyi közügyek ellátásához közvetlenül nem kapcsolódó államigazgatási feladat ellátásának a költségeire fordítani.
Az R. 7. §-ában megjelölt költségek utólagos megtérítését és ennek fedezetét biztosító "külön jogszabály" nem került megalkotásra, így az önkormányzat a saját költségvetése terhére folyamatosan és utólagos megtérítés nélkül kell, hogy finanszírozza az egyedi államigazgatási feladat ellátása során felmerülő költségeket.
Tekintettel arra, hogy az R. kötelezővé teszi a jegyző számára a fent jelzett államigazgatási feladat ellátását, és az önkormányzat az R. 7. §-a alapján csak előlegezni tartozna a felmerült költségeket, a jegyző által kötelezően ellátandó államigazgatási feladat kényszerű és folyamatos finanszírozása következtében az önkormányzat nem szabad a bevételeivel való rendelkezés körében.
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel úgy ítélte meg, hogy a jelen ügyben a jogalkotó mulasztása okozza azt, hogy az önkormányzat nem dönthet önálló felelősséggel és szabadon a bevételi forrásainak a felhasználásáról és ez az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának második fordulatában szabályozott önkormányzati alapjog sérelmére vezető alkotmányellenes helyzetet idéz elő.
4. Az Alkotmánybíróság a fent kifejtettekre tekintettel megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányos rendelkezését, valamint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának második fordulatában szabályozott önkormányzati alapjogot sértő alkotmányellenes mulasztás terheli a Kormányt, mivel nem tett teljes körűen eleget a Tft. 90. § (1) bekezdésének e) pontjában foglalt felhatalmazásból eredő és az R. 7. §-ában hivatkozott "külön jogszabály" megalkotására vonatkozó jogalkotási kötelezettségének.
Az Alkotmánybíróság határidő kitűzésével felhívta a Kormányt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet megszüntetésére.
Ennek során a Kormány köteles a Tft. 90. § (1) bekezdésének e) pontjában foglalt felhatalmazásból eredő és az R. 7. §-ában vállalt jogalkotási kötelezettségét teljesíteni és megalkotni azt a "külön jogszabályt", amely a jegyzők R.-ben szabályozott eljárása során felmerült személyi, dologi és postaköltségek utólagos megtérítését szabályozza.
A Kormány úgy köteles a jogalkotási kötelezettségét teljesíteni, hogy az R.-ben a jegyzők számára meghatározott és kötelezően ellátandó államigazgatási feladat ellátásának az anyagi feltétele, az ehhez szükséges (állami) költségvetési fedezet - és ezen keresztül az önkormányzatok által megelőlegezett személyi, dologi és postaköltségek utólagos megtérítése - biztosított legyen.
Az Alkotmánybíróság a határozatát az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 568/E/2003.
Dr. Harmathy Attila párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn azért, mert a Kormány elmulasztotta a települési önkormányzat jegyzőjének a termőföldre vagy tanyára vonatkozó elővásárlási és előhaszon-bérleti jog gyakorlásával összefüggő tevékenységével kapcsolatban felmerülő személyi, dologi és postaköltségek utólagos megtérítéséről és annak fedezetéről szóló jogszabály megalkotását. A határozat indokolása tekintetében azonban eltér a véleményem a határozatban kifejtettől.
Álláspontom szerint a rendelkezés indokai a következők:
1. Az indítványozók szerint a Kormány elmulasztotta a települési önkormányzat jegyzőjének a termőföldre vagy tanyára vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásával összefüggő tevékenységével kapcsolatban felmerülő személyi, dologi, valamint postaköltségek utólagos megtérítéséről és annak fedezetéről szóló jogszabály megalkotását. A mulasztás miatt a költségek viselése a települési önkormányzatra hárult. A mulasztás egyrészt sérti az Alkotmány 12. §-ának (2) bekezdése szerint védett önkormányzati tulajdont, másrészt az Alkotmány 37. §-ának (1) bekezdését, mert a Kormány nem gondoskodott a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tft.) végrehajtásáról.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ának (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha jogalkotó szerv nem tesz eleget jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatának és emiatt alkotmányellenes helyzet keletkezik.
A jogalkotási feladat teljesítésének elmulasztásánál a következőket kell figyelembe venni:
A Tft.-t módosító 2001. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Tftm.) a termőföldtulajdon szerzését korlátozó rendelkezések kijátszására irányuló szerződések felszámolása érdekében új rendelkezéseket vezetett be. Ezek közé tartozott a helyben lakó agrártermelők földszükségleteinek kielégítése, továbbá az egészséges birtokszerkezetek kialakításának elősegítése érdekében a termőföldet érintő elővásárlási jog módosítása. 2001-ben első helyen elővásárlási jogot kapott a családi gazdálkodó és a gazdálkodó családtagja, ha az eladásra kerülő termőföld vagy tanya a családi gazdasághoz tartozó termőfölddel vagy tanyával közvetlenül szomszédos. Hasonló módon állapított meg a Tftm. előhaszonbérleti jogot is. A Tftm. csak az alapvető rendelkezéseket határozta meg, a részletes szabályok kidolgozását a Kormányra bízta. A Tftm. tehát a Kormánynak jogalkotási kötelezettséget állapított meg.
A Kormány a Tftm. alapján kibocsátotta a termőföldre vonatkozó elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól szóló 16/2002. (II. 18.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: R.).
Az R. szabályai azt vették figyelembe, hogy a Tftm. számos személy részére állapított meg elővásárlási, illetve elő-haszonbérleti jogot. Komoly gyakorlati nehézséget jelentett volna mindezeket a személyeket az ingatlan eladásának, illetve haszonbérbe adásának szándékáról tájékoztatni és a kapott ajánlat feltételeit egyenként közölni. Az R. azt vette alapul, hogy az elővásárlásra, előhaszonbérletre jogosultak azon a településen laknak, ahol az ingatlan található. Ezért a jogosultak értesítésének módját egyetlen cselekmény elvégzésében határozta meg: az ajánlatnak az ingatlan fekvése szerint illetékes települési önkormányzat (a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat) polgármesteri hivatala, illetve a körjegyzőség hirdetőtáblájára való kifüggesztése útján.
Az R. 3. §-a szerint az elővásárlásra jogosult az ajánlatot elfogadó vagy az elővásárlási jog gyakorlásáról való lemondó nyilatkozatát nem az eladónak, hanem a jegyzőnek küldi meg. A jegyző pedig - az eladó helyett - a beérkező nyilatkozatokat beérkezés szerint rendezi, majd a válaszadási határidő letelte után az eladónak átadja.
Az R. a Tftm. végrehajtásának olyan módját választotta, amely - célszerűségi szempontok alapján - a települési önkormányzatokra olyan feladatot hárított, amely egyébként a szerződéskötő felekre hárul, nem tartozik a helyi közügyek intézésének körébe. Erre tekintettel merült fel a feladat ellátásával járó költségek rendezésének szükségessége. Az R. azonban ezt a Tftm. végrehajtásának körébe tartozó kérdést nem rendezte, hanem a 7. §-ban külön jogszabállyal megoldandó feladatként jelölte meg. Erről később sem rendelkezett.
Az R. tehát a Tftm.-mel a Tft. 90. §-a (1) bekezdésének e) pontjába beiktatott felhatalmazással a Kormánynak adott jogalkotási kötelezettségnek csak részlegesen tett eleget, a Kormány a települési önkormányzatnál az R.-ben meghatározott feladat elvégzése miatt jelentkező költségek megtérítésének szabályozása tekintetében jogalkotói feladatát nem teljesítette.
3. Az indítványozók szerint az R.-ben a helyi önkormányzatra hárított feladat ellátásának költségeit - az R. 7. §-ában megjelölt jogszabály megalkotásának elmulasztása miatt - az önkormányzat pénzvagyonából kell fedezni. Ez azt jelenti, hogy a költségek megtérítésének elmaradása az önkormányzati vagyon sérelmét idézi elő, az állam az Alkotmány 12. §-ának (2) bekezdésében előírtakkal ellentétben nem tartja tiszteletben az önkormányzatok tulajdonjogát.
A jogalkotási feladatnak az R. útján csak részben történt teljesítése következtében kialakult helyzet megítélése a következő:
Az Alkotmányt módosító 1990. évi XL. törvény 7. §-a határozta meg az Alkotmány 12. és 13. §-ának szövegét. A 12. § (2) bekezdésének és a 13. §-nak az új rendelkezésére vonatkozóan a törvényjavaslat indokolása azt jegyzi meg, hogy régóta fennálló hiányt pótol az alkotmánymódosítás a tulajdonhoz való jog deklarálásával. Az Alkotmánynak ezt a módosítását rövid idővel követő, az 1990. évi LXIII. törvénnyel történő módosítása a tanácsokról szóló rendelkezések helyébe a helyi önkormányzatokról szóló új szabályokat iktatott be. Ezek közé tartozott a 44/A. § (1) bekezdésének b) pontja, amely kimondja, hogy a helyi önkormányzatok tulajdona tekintetében a tulajdonost megillető jogokat a helyi képviselőtestület gyakorolja és ennek körében az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata a tulajdonjogot alapjognak tekinti [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.]. Az Alkotmány alapján fennálló tulajdonvédelem köre nem azonos a polgári jogi tulajdonvédelmével, annál tágabb, kiterjed a vagyoni jogosítványokra is [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 104, 108.]. A helyi önkormányzatokat is megilleti az Alkotmány 12. §-ának (2) bekezdése alapján a tulajdon alapjogának védelme. Az Alkotmány 12. §-a (2) bekezdésének és 42. §-ának, 43. §-ának, valamint 44/A. §-ának együttes értelmezése alapján ez egyértelműen megállapítható [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 382-383.].
A 4/1993. (II. 12.) AB határozat értelmezte a helyi önkormányzatok tulajdonjogát. Eszerint a tanácsokat megillető kezelői jog helyett az Alkotmány módosítása hozta létre a megalakuló önkormányzatok tulajdonjogát, biztosította a helyi önkormányzatok autonómiáját [12. § (2) bekezdése]. Ez az önkormányzati tulajdonjog más tulajdonjoghoz viszonyítva nem élvez kiemelt védelmet [Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése]. Az Alkotmány 44/A. §-a (1) bekezdésének b) pontja ezzel összhangban mondja ki, hogy az önkormányzati tulajdonjog tekintetében a tulajdonost megillető jogokat a helyi képviselő-testület gyakorolja [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 71-72.]. Az önkormányzatok vagyonának kiépítési időszakában az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az új tulajdon védelme azután érvényesül, miután a tulajdonszerzés megtörtént, a tulajdonjog megszerzését követően azonban az alkotmányos védelem teljessé válik [37/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 238, 244.].
A tulajdonjog alkotmányos indokok alapján korlátozható. A helyi önkormányzatok tulajdonában álló lakásokra vonatkozóan jogszabállyal megállapított vételi jogról a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat megállapította, hogy ez a tulajdonjog korlátozását (a vételi jog gyakorlása esetén elvonását) jelenti. Ez a korlátozás azonban alkotmányosan indokolt, mert a helyi önkormányzat területén élő emberek alapvető létfeltételeinek biztosítását szolgálja. A vételi jog gyakorlása esetén a tulajdon sérelmével szemben kártalanításnak kell állnia (ABH 1993, 373, 385, 387.).
Az R. olyan feladatok ellátását hárította a települési önkormányzatra, amelynek ellátása szükségszerűen kiadással jár. A fedezet biztosítása nélkül meghatározott, nem a helyi közügyek intézésének körébe, hanem az ingatlannal kapcsolatos szerződő felek tevékenységi körébe tartozó feladatnak a települési önkormányzatra való hárításával együttjáró vagyoncsökkenés a települési önkormányzat tulajdonjogának sérelmét idézi elő.
A jelen eset alapvetően különbözik attól, amit az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatban vizsgált. Ott nem új feladat megállapításáról volt szó, hanem a helyi közügyek intézésének körébe tartozó feladat ellátásának feltételeiben bekövetkezett változásról (ABH 1997, 27, 29.). Ennek megfelelően más a jelen eset alkotmányos elbírálása.
A fentiek alapján megállapítható, hogy a települési önkormányzatok vagyonának sérelmét eredményezi az R. által meghatározott, nem a helyi közügyek intézésének a körébe tartozó feladatok ellátása. Ez az Alkotmány által védett tulajdonjog sérelmét előidéző helyzet azért keletkezett, mert a Kormány elmulasztotta a Tftm.-ben meghatározott jogalkotói feladat teljes körű ellátását. Ezért meg kellett állapítani a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró