2/2006. (I. 30.) AB határozat
a 38/2005. (X. 20.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogások alapján meghozta - dr. Kovács Péter alkotmánybíró úr különvéleményével - a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 38/2005. (X. 20.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján a 38/2005. (X. 20.) OVB határozat ellen kifogást nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz, amelyben az indítványozók a határozat felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezik. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) e határozatában a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nekt.) 61. § (2) bekezdésén alapuló népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítéséről döntött.
Az OVB határozatát 2005. október 20-i ülésén fogadta el, és a Magyar Közlöny 142. számában 2005. október 27-én tette közzé. A kifogást a Ve. 130. § (1) bekezdésének megfelelően október 28-án nyújtották be az Országos Választási Bizottsághoz, és az Országos Választási Iroda vezetője november 2-án juttatta el azt az Alkotmánybírósághoz. Ezt követően további három kifogást az indítványozók a kifogás benyújtására nyitva álló határidőn belül (október 27., november 7., november 9.) közvetlenül az Alkotmánybírósághoz nyújtottak be.
Tekintettel arra, hogy ez utóbbi beadványok a törvényes úton előterjesztett kifogáshoz hasonló tartalommal bírnak, az Alkotmánybíróság eljárása során csatlakozó indítványként vette figyelembe azokat.
Az OVB által hitelesített aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés a következő:
"A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: kisebbségi törvény) 61. § 2. bekezdésének értelmében alulírott magyar állampolgárok kijelentjük, hogy a magyarországi zsidó kisebbséghez tartozunk, és a kisebbségi törvényben foglalt feltételeknek megfelelünk. Kérjük a T. Országgyűlést, hogy a kisebbségi törvény 61. § 1. bekezdésében a népcsoportok felsorolását a zsidó kisebbségi népcsoporttal egészítse ki."
Az indítványozók álláspontja szerint az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés hitelesítése törvénysértő, mivel a zsidóság nemzetiséggé nyilvánításának nincsenek meg a törvényi feltételei, a kérdés ellentétes a "nemzeti és etnikai kisebbségnek" a Nekt. 1. § (2) bekezdésében foglalt meghatározásával.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg határozatát:
1. Az Alkotmánynak a népi kezdeményezésre vonatkozó rendelkezései:
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni."
2. A Nekt. 1. §-ának hatályos rendelkezései:
"1. § (1) E törvény hatálya kiterjed mindazon, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárokra, akik magukat valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozónak tekintik, valamint e személyek közösségeire.
(2) E törvény értelmében nemzeti és etnikai kisebbség (a továbbiakban: kisebbség) minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, tagjai magyar állampolgárok és a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul."
A Nekt. 61. §-ának az OVB határozat meghozatalakor hatályban volt szövege:
"61. § (1) E törvény értelmében Magyarországon honos népcsoportnak minősülnek: a bolgár, a cigány, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az ukrán.
(2) Amennyiben az (1) bekezdésben felsoroltakon kívül további kisebbség kíván bizonyságot tenni arról, hogy megfelel az e törvényben foglalt feltételeknek, legalább 1000, magát e kisebbséghez tartozónak valló választópolgár e tárgykörben a népi kezdeményezését az Országgyűlés elnökéhez nyújthatja be. Az eljárás során a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni."
[Bár a Nekt. ez utóbbi rendelkezését formálisan nem módosították, mivel az 1989. évi XVII. törvényt az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 21. § (2) bekezdés a) pontja hatályon kívül helyezte, az új törvény hatálybalépését, 1998. február 27-ét követően értelemszerűen az új törvény szabályait kellett alkalmazni.]
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a Nekt. 61. § (2) bekezdését a kisebbségi önkormányzati választásról, valamint a nemzeti etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvény 58. §-a módosította.
A Nekt. 61. § (2) bekezdésének hatályos szövege:
"(2) Ha az (1) bekezdésben felsoroltakon kívül további kisebbség kíván bizonyságot tenni arról, hogy megfelel az e törvényben foglalt feltételeknek, legalább 1000, magát e kisebbséghez tartozó választópolgár e tárgykörben a népi kezdeményezésre vonatkozó aláírásgyűjtő íveket az Országos Választási Bizottság elnökének nyújtja be. Az eljárás során az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó törvény rendelkezéseit kell alkalmazni azzal, hogy az Országos Választási Bizottság az eljárása során köteles kikérni a Magyar Tudományos Akadémia elnökének állásfoglalását a törvényi feltételek fennállásáról."
3. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvénynek (a továbbiakban: Nsztv.) a népi kezdeményezésre vonatkozó szabályai:
"17. § A népi kezdeményezésnek pontosan és egyértelműen tartalmaznia kell a megtárgyalásra javasolt kérdést.
18. § Az Országos Választási Bizottság akkor tagadja meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
c) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.
19. § A népi kezdeményezést - az aláírásgyűjtésnek a Ve. 118/A. §-a szerinti szünetelése kivételével - az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követő két hónapon belül egyszer lehet benyújtani az Országos Választási Bizottság elnökéhez. A pótlólag benyújtott, a kezdeményezést kiegészítő aláírások érvénytelenek.
20. § A népi kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követő három hónapon belül dönteni kell."
4. A Ve.-nek az országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"131. § Az országos népi kezdeményezés során a 117-121. § és a 130. § (1) és (3) bekezdésének rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."
"117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti.
(2) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos határozatát nyolc napon belül a Magyar Közlönyben közzé kell tenni."
"118. §(...)
(3) Valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni. Egy aláírásgyűjtő íven egy kérdés szerepelhet. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük.
(4) Az aláírásgyűjtő íveken a saját kezű aláírás mellett - az aláírás hitelességének ellenőrzése céljából - fel kell tüntetni a kezdeményező olvasható családi és utónevét, lakcímét, valamint személyi azonosítóját.
(5) Az aláírásgyűjtő ívet az aláírást gyűjtő polgár az aláírásával látja el."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és, rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
A kifogás jogorvoslati jellegét figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján azt kellett vizsgálnia, hogy az OVB határozata megfelelt-e a határozat meghozatalakorhatályos törvényi rendelkezéseknek. Tekintettel arra, hogy a Nekt. 61. § (2) bekezdésének hatályos szövege 2005. november 25-én lépett hatályba, az OVB a kifogások által érintett határozatát 2005. október 20-án fogadta el, az Alkotmánybíróság az OVB eljárásának és határozatának vizsgálata során a Nekt. 61. § (2) bekezdésének a módosítás előtti szövegét vette figyelembe.
A Nekt. 61. § (2) bekezdésében szabályozott népi kezdeményezés a népi kezdeményezésnek egy sajátos esete, amelynek anyagi jogi feltételei eltérnek az országos népi kezdeményezésnek az Alkotmányban is megállapított általános szabályaitól. Ebben az esetben a népi kezdeményezés meghatározott célra, a Nekt. 61. § (1) bekezdésének módosítására, valamely népcsoport kisebbségként való elismerésére irányul. A népi kezdeményezés benyújtására magát e kisebbséghez tartozónak valló 1000 választópolgárjogosult. A népi kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási kérdésekben az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény általános rendelkezései az irányadók.
Az Nsztv. 3. § (1) bekezdése alapján a népi kezdeményezést támogató aláírásokat csak az aláírásgyűjtő ív OVB által hitelesített mintapéldányával megegyező aláírásgyűjtő íven lehet gyűjteni. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése során az Nsztv. 17-18. §-ai alapján az OVB azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eldöntése az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e, az aláírásgyűjtő ív pontosan és egyértelműen tartalmazza-e a megtárgyalásra javasolt kérdést, a kérdés megfogalmazása megfelel-e a törvényben foglalt követelményeknek, maga az aláírásgyűjtő ív - formailag és tartalmilag -megfelel-e a Ve. 118. (3)-(5) bekezdésében előírt követelményeknek.
Az OVB határozatában megállapította, hogy az aláírásgyűjtő íven megtárgyalásra javasolt kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, a kérdés megfogalmazása megfelel az Nsztv. 17. §-ában szabályozott követelményeknek, az aláírásgyűjtő ív eleget tesz a Ve. 118. § (3)-(5) bekezdése által támasztott alaki előírásoknak, ezért az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette.
Az OVB határozata ellen kifogást emelők azonban nem e törvényi előírások megsértésére, hanem arra alapítják jogorvoslati kérelmüket, hogy a zsidóság kisebbséggé nyilvánításának nincsenek meg a Nekt. 1. § (2) bekezdésében foglalt feltételei, így a kérdés a Nekt. 1. § (2) bekezdését sérti. Az OVB a hitelesítési eljárás során a kérdés tartalmának törvényességét a Nekt. 1. § (2) bekezdésével összefüggésben nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróságnak a kifogások alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy törvénysértő-e az OVB határozata amiatt, mert az OVB a hitelesítési eljárás során nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy fennállnak-e a kisebbséggé nyilvánítás törvényi feltételei.
Az Alkotmány 28/D. §-a alapján a népi kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés a hatáskörébe tartozó kérdést tűzze napirendre, érdemben tárgyalja meg és döntsön annak elfogadásáról, vagy elvetéséről. "A népi kezdeményezésből csupán törvényhozási kérdésben való vita és döntés következik. Így a népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdéssel szemben is mindössze annyi az elvárás, hogy törvényhozási tárgykörre vonatkozzon." [42/2002. (X. 11.) AB határozat, ABH 2002, 316, 318.]
A Nekt. 61. § (2) bekezdésében szabályozott népi kezdeményezés bár tárgykörét tekintve kötött, de az is arra irányul, hogy az Országgyűlés a népi kezdeményezésben foglalt törvényhozási kezdeményezést tűzze napirendjére, tárgyalja meg és a népi kezdeményezés bejelentésétől számított három hónapon belül a népi kezdeményezés tárgyában hozzon döntést. A kezdeményezésben foglaltak nem kötik az Országgyűlést. Ennek megfelelően az aláírásgyűjtő ív hitelesítésére irányuló eljárásban a népi kezdeményezés ezen esetében sem támasztható nagyobb követelmény az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdéssel szemben, mint az, hogy a kérdésnek a Nekt. 61. § (2) bekezdésében szabályozott törvényhozási kezdeményezésre kell irányulnia. Az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése során nem feladata annak vizsgálata, hogy a népi kezdeményezés teljesíthetőségének törvényi feltételei fennállnak-e. Annak megítélése, hogy az aláírásgyűjtő ív aláírói által tett "bizonyság" megfelel-e a Nekt.-ben foglalt feltételeknek, fennállnak-e a Nekt. 61. § (1) bekezdése módosításának a Nekt. 1. § (2) bekezdésében foglalt feltételei, az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján jogorvoslati fórumként járt el: azt vizsgálhatta, hogy az OVB törvényesen gyakorolta-e hatáskörét akkor, amikor az aláírásgyűjtő ív hitelesítése mellett döntött. Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy az aláírásgyűjtő ív hitelesítése iránti eljárásban, a hitelesítésre irányadó alkotmányi és törvényi szempontokon túlterjeszkedve, az ügyben érdemben határozzon.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB 38/2005. (X. 20.) határozata megfelel a Nekt. 61. § (2) bekezdésén alapuló népi kezdeményezés támogatására kezdeményezett aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítésére az Nsztv.-ben szabályozott törvényi előírásoknak, ezért azt helybenhagyta.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 977/H/2005.
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye
I.
A határozatban tárgyalt problematikát kiemelkedő fontosságúnak tartom, amelynek a megítélése nem választható el a rendszerváltozás során helyreállított jogállamiság régi és új intézményeihez való viszony tisztázásától. Közismert az, hogy több jogintézményünk is mutat a jogalkotói szándék és a részletszabályok pontos kidolgozottsága dacára a funkcionális, sőt diszfunkcionális vonásokat: egyes elemeiben a kisebbségi joganyag is ide tartozik. Sajátos egybeesés, hogy egy hónapon belül az Alkotmánybíróságnak kétszer is kellett foglalkoznia a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nekt.) koncepcionális kérdéseket is felvető szabályaival, hiszen a 45/2005. (XII. 14.) AB határozatában (ABK 2005. december, 772.) a kisebbségi önkormányzati választások bizonyos kérdéseit tárgyalta a testület, a jelen határozat pedig a nevesített kisebbségek felsorolásának bővítését érinti.
II.
A határozat egy konkrét kezdeményezés elbírálhatóságához, ennek időzíthetőségéhez és az arra jogosult meghatározhatóságához kapcsolódik, de általánosabb kérdéseket is felvet, nevezetesen, hogy a Nekt. utalása az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényre (a továbbiakban: Nsztv.) hogyan értelmezendő. Úgy vélem, hogy a nemzeti kisebbségként való elismerésre irányuló kezdeményezés annyi különbséget mutat - közülük egy-kettőt maga a határozat is említ - az egyéb tárgyban született, illetve benyújtható népi kezdeményezésekhez képest, hogy az Nsztv.-ben foglalt rendelkezések csak mutatis mutandis alkalmazhatóak.
Igen fontosnak - és relevánsnak - tartom az alábbi különbségeket:
- Különbözik az 50 000, illetve az 1000 főben ex lege meghatározott küszöbérték.
- Emellett különbség van a két kezdeményezés között a tartalmi előreláthatóság tekintetében: az (általános) népi kezdeményezés esetében a kezdeményezés tartalmát a jogalkotó nyilvánvalóan nem láthatta előre, ezzel szemben a nemzeti kisebbségként való elismerésre irányuló kezdeményezés tartalma a Nekt. által világosan meghatározott.
- Különbség van a két kezdeményezés között abban a tekintetben is, hogy a parlament jogköre mennyire kötött. Az (általános) népi kezdeményezés esetében a parlament mozgásszabadsága gyakorlatilag teljeskörű: csak annyi kötelezettség terheli a népképviseletet, hogy a kérdést tárgyalja meg, de szabadon dönt arról, hogy ezt milyen részletességgel teszi, s a népi kezdeményezés a parlament döntésének irányát semmiben sem határolja be. A nemzeti kisebbségként való elismerésre irányuló kezdeményezés esetében azonban a törvényhozó nézetem szerint nem rendelkezhet ugyanezzel a szabadsággal, diszkrécionális joggal: a nemzeti kisebbség törvényi kritériumainak megvalósulása esetében (amit természetesen az országgyűlés ellenőrizhet), az országgyűlés döntése csak egyirányú lehet: a közjogi elismerés.
- Különbség van a petíció és a legitimáció összekapcsolhatóságát illetően: az (általános) népi kezdeményezés esetében e kettő azonban nem kapcsolódik össze, hiszen állampolgári jogról van szó. A nemzeti kisebbségként való elismerés esetében a petíció előterjesztésére a magyar állampolgárok közül csak azok jogosultak, akik az adott népcsoporthoz tartoznak, s ezt deklarálják.
- Meghatározó a különbség abból a szempontból is, hogy az (általános) népi kezdeményezés esetében tulajdonképpen közömbös a petíció előterjesztőinek és a kezdeményezést elutasító, azt nem ismerő vagy egyszerűen csak nem megtalált, s ezért alá nem író személyeknek egymáshoz való viszonya. Nem ugyanez a helyzet azonban a nemzeti kisebbségként való elismerésre irányuló kezdeményezés esetében, mivel ott a döntés a népcsoportot, mint egészet érinti. Utóbbi esetben az előterjesztői kör - a törvényhozó szándéka szerint - tulajdonképpen a faltörő kos szerepét valósítja meg, azaz nem a maga nevében, hanem a közösség, mint egész nevében, annak hallgatólagos támogatásával, mintegy annak mandatáriusaként jár el. Függetlenül attól, hogy - az örökölt identitás felvállalásának szabadságára tekintettel - az adott közösség esetleges különleges státusából fakadó jogokkal egyénenként hányan kívánnak ténylegesen is élni, nyilvánvaló, hogy a potenciálisan érintett közösség tiltakozása ellenére magát a közösséget közjogi jogalanyként nem lehet elismerni.
- Különbözhet a két kezdeményezés kihatásait illetően is: szemben az (általános) népi kezdeményezéssel, a nemzeti kisebbségként való elismerésre irányuló népi kezdeményezés - hosszan tartó itthoni és Magyarország nemzetközi kapcsolatait is érintő hatásokat eredményezhet.
III.
Ha pedig az Nsztv. rendelkezéseit a Nekt. vonatkozásában nem tudom mechanikusan alkalmazhatónak tekinteni, akkor ennek logikus következményeként nem tudom a jelen határozatban is hivatkozott 42/2002. (X. 11.) AB határozatnak (ABH 2002, 316.) ugyanazt a jelentőséget tulajdonítani az előttünk levő ügyben. Következésképpen a kezdeményezés hitelesítésének eljárásában felelősséggel bíró szervek hatáskörével - nézetem szerint - összeegyeztethető az előzetes kontrollnak attól részben eltérő formája is, mint amelyet általában véve gyakorol az Országos Választási Bizottság.
A lex specialis elvre figyelemmel emellett szólhat az Alkotmánybíróság több határozata is:
A nemzeti kisebbségként való elismerés kezdeményezése eljárásának különleges volta, és különösen az Országgyűlés döntési szabadságának a Nekt.-ben rögzített, s a fentiekben érintett relatív kötöttsége miatt, a kérdés kiemelkedő fontosságára is tekintettel mutatis mutandis irányadónak tudom tekinteni itt is azt, amit a népszavazással összefüggésben mondott ki az Alkotmánybíróság, amikor az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában rámutatott, hogy a kötelező népszavazás garanciarendszere "két elv uralma alatt áll: az egyik a sui generis garanciális intézményrendszer kialakítása (l. preventív intézmények, pl. a kérdések, aláírásgyűjtő ívek vizsgálata); továbbá a kötelező népszavazás természetétől idegen, azt megzavaró beavatkozások kifejezett tilalma ... A másik elv az alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége." (ABH 1997,331,344-345.)
Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában arra is rámutatott: "Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát." (ABH 1997, 331, 343)
Az Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában pedig azt is kimondta, hogy nemcsak az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdésében felsorolt esetekben nem lehet népszavazást tartani, hanem az Alkotmányból a népszavazás más korlátai is levezethetők (ABH 1999, 251, 263.) . Úgy vélem, hogy ez az eljárás sajátosságai miatt a nemzeti kisebbségkénti elismerésre is vonatkoztatandó tétel.
Nézetem szerint tehát az Nsztv.-ben rögzített ellenőrzésijogosítványok gyakorlása ezért nem az Országgyűlés sérelmére történő hatáskörelvonás lenne, hanem éppen, hogy megfelelne annak a tételnek, hogy "a jogállamiság elvéből ... is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják." (8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51, 54.)
Nyilvánvaló, hogy a köztársasági intézmények tekintélye megóvásának elvét szolgálja, amikor a törvényben rögzített, s az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban (ABH 1997, 331.) is hivatkozott preventív intézmények megfelelő működése révén az Országgyűlés mentesül attól, hogy a törvényi feltételeknek való, az általános közismeret szintjén megállapítható meg nem felelés tesztjét - tehát egy jogtechnikai típusú szűrést - neki kelljen elvégezni. Ha a közismeret szintjén is nyilvánvaló, hogy a kisebbségi definíció taxatív elemeinek valamelyike hiányzik, úgy ezt - nézetem szerint - már a formai vizsgálat során meg kell állapítani. Sem az nem helyes, ha ez a vizsgálat nem történik meg, sem az, ha érdemi eredménye nem jelenik meg explicit módon a döntésben. Ebből a szempontból az sem helyeselhető, hogy az ún. hun kisebbségi kezdeményezésben, annak a közismeret szintjén is megállapítható abszurditására is figyelemmel, az Országgyűlés az érdemben helyes (a kezdeményezésnek helyt nem adó) 32/2005. (IV. 27.) OGY határozatában foglalt döntéshez erre utaló rövid indoklást nem csatolt.
IV.
A nemzeti kisebbségkénti elismerésre irányuló kezdeményezés ellenőrzése során vitathatatlan gondot okoz, hogy a formai és a tartalmi elemek valójában nehezen szétválaszthatóan egybefonódnak. Egyetértek azzal, hogy a többségi határozat a ratione temporis szabályt figyelembe véve a Nekt. 61. § (2) bekezdésének az elbíráláskor hatályban levő, a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvénnyel módosított formáját, azaz az MTA elnöki állásfoglalásának kikérésére vonatkozó utalást nem tudja figyelembe venni. Nézetem szerint azonban ez a módosítás csak eljárási szabályt tartalmaz, s pontosítja, hogy a törvényi feltételek - s ez a fordulat a Nekt. kisebbségi definíció feltételeit jelenti - fennállásáról az MTA elnökének is nyilatkoznia kell. Ez a módosítás azonban újabb feltételt nem jelent, hanem csak arra utal, hogy az érdemi vizsgálatban ezután vegyen részt az MTA elnök is. Következésképpen a jelenleg hatályos eljárásban is helye van az érdemi vizsgálatnak, de így ezt -, illetve ennek az OVB-re tartozó részét - az Országos Választási Bizottság most még maga kellett volna, hogy elvégezze. A módosításra értelemszerűen azért került sor, mivel a tapasztalatok szerint olyan kérdésekkel szembesült az OVB, ahol érdemi vizsgálat elvégzése különböző okokból visszatérően akadályokba ütközött.
Fentiek alapján tehát az OVB-nek megítélésem szerint a Nekt. és az Nsztv. egymáshoz viszonyított kapcsolatából következően is el kellett volna végeznie azt a minimális vizsgálatot, amely szükséges ahhoz, eldönthető legyen, hogy az adott népi kezdeményezéssel találkozók megalapozottan tudnak-e dönteni abban, hogy aláírási legitimációjuk valóban van-e, és egyet értenek-e a kérdéssel, annak jogkövetkezményeivel.
V.
Úgy vélem, hogy az OVB-nek a formai természetű vizsgálatok elvégezése során is más eredményre kellett volna jutnia, a hitelesítésre váró mondatok alapos vizsgálata révén. A hitelesítendő mondatok a következők voltak: "A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: kisebbségi törvény) 61. § 2. bekezdésének értelmében alulírott magyar állampolgárok kijelentjük, hogy a magyarországi zsidó kisebbséghez tartozunk, és a kisebbségi törvényben foglalt feltételeknek megfelelünk. Kérjük a T. Országgyűlést, hogy a kisebbségi törvény 61. § 1. bekezdésében a népcsoportok felsorolását a zsidó kisebbségi népcsoporttal egészítse ki."
A Nekt. szövegéből következően is csak a törvényi kritériumoknak megfelelő népcsoportból lehet - jogi értelemben - nemzeti kisebbség. A magyar jogban a nemzeti kisebbség ebben az értelemben egy tényleges helyzet - bizonyos feltételek függvényében történő -jogi minősülése. Nyilvánvaló azonban, hogy csak a magát a törvény értelmében vett kisebbségnek vélő népcsoport indítványozhatja, hogy nemzeti kisebbségként ismerje el a törvényhozó. A kezdeményezésnek tehát "nemzeti kisebbségként" történő elismerésre kell irányulnia. A jelen kezdeményezés azonban arra irányul, hogy a törvényhozó "a népcsoportok felsorolását a zsidó kisebbségi népcsoporttal egészítse ki". A fentiek alapján tehát szembeötlő, hogy a kezdeményezés hivatkozott mondata nem a törvényben - a vonatkozó cikkek logikai egybekapcsolódása révén - meghatározott formában lett megfogalmazva.
Az Alkotmánybíróság több határozatában - mindenekelőtt az ún. kárpótlási határozatokban, például a 66/1992. (XII. 17.) AB határozatban (ABH 1992, 293.) és a 16/1993. (III. 12.) AB határozatban (ABH 1993, 143.)-is utal a "zsidó származás", izraelita vallás miatt elszenvedett, illetve a "zsidóságot" ért sérelmekre, a "zsidó tulajdonosoktól" elvett javakkal összefüggésben érvényesülő kárpótlási szabályokra. A munkaszüneti napokat érintő 10/1993. (II. 27.) AB határozatban (ABH 1993, 105.) "a vallásos magyarországi zsidóság képviselőiként" említette az indítványozó szervezet nevében eljáró személyeket. A 16/1993. (III. 12.) AB határozatban a Holokausztra utalva azt is kimondta "nem a zsidóság az egyetlen olyan népcsoport, amelyet az elmúlt évtizedek során Magyarországon faji, vallási vagy nemzetiségi okokból üldöztek és különböző joghátrányokkal sújtottak, de tagjainak tömeges megsemmisítése következtében más népcsoportoknál súlyosabb sérelmeket és veszteségeket szenvedett." (ABH 1993, 143, 155.)
Fentiek alapján tehát a zsidóság "népcsoportként" való elismerése alkotmányjogi értelemben tény, mégis a kezdeményezés - a nemzeti kisebbség helyett - a népcsoport-kénti elismerésre irányul.
Részben formai, részben és meghatározóan már tartalmi kérdést érint az a megfogalmazás, hogy "alulírott magyar állampolgárok kijelentjük, hogy a magyarországi zsidó kisebbséghez tartozunk, és a kisebbségi törvényben foglalt feltételeknek megfelelünk". A Nekt. 61. § (2) megfogalmazása azonban világosan utal arra, hogy az adott közösség, mint olyan, kíván bizonyságot tenni arról, hogy megfelel a törvényben foglalt feltételeknek. Nem a kezdeményezést aláíró egyének, hanem a közösség, mint olyan megfeleléséről van szó. A "zsidó kisebbségi népcsoport" szókapcsolat ráadásul nyelvtanilag kétféle értelmezésre is ad lehetőséget, a két jelzőnek egymáshoz, illetve a jelzett szóhoz való viszonyíthatósága alapján. A 140/2002. (VIII. 1.) OVB határozatban megtagadásra került olyan aláírásgyűjtő ív hitelesítése, ahol a "pontatlan (...) megfogalmazásban a kérdés által érintett személyi kör nem meghatározható". Nézetem szerint ennek a formai követelménynek ugyanilyen szigorúságú vizsgálatát kellett volna követni a most tárgyalt esetben is, arra is tekintettel, hogy az 1/2001. (V. 7.) OVB határozatban és a 122/2004. (IX. 2.) OVB határozatban hitelesített "égei makedón", illetve "hun" kezdeményezés esetében a Nekt. szóhasználatához sokkal közelebb állt a hitelesített dokumentum.
VI.
Az ügynek vannak nemzetközi jogi vonatkozásai is. Ha igaz is, hogy a nemzeti kisebbségeknek nincs általánosan vagy akárcsak európai szinten elfogadott, az államokat kötelező definíciója, az nyilvánvaló, hogy a Nekt.-ben olvasható meghatározás nagyon közel áll ahhoz, amelyet a nemzetközi jogtudomány az ENSZ kisebbségvédelmi instrumentumrendszerének megtervezésében munkahipotézis-szerűen használt ún. Capotorti-definíció elnevezés alatt ismer. ("A kisebbség egy állam lakosságán belül számbelileg kisebb és nem uralkodó csoport, amelynek tagjai olyan etnikai, vallási vagy nyelvi tulajdonságokkal rendelkeznek, melyek megkülönböztetik őket a lakosság fennmaradó részétől - és ha csak közvetetten is - olyan szolidaritási érzést mutat, amelynek célja kultúrájuk, szokásaik, vallásuk vagy nyelvük megőrzése." [Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN Document E/CN.4/Sub.2/384/Add.1-7 (1977) ] A magyar Kormány a Nemzeti kisebbségek védelmének európai keretegyezménye végrehajtásáról készített 1999-ben benyújtott első kormányjelentésben - a keretegyezmény 3. cikkének végrehajtásáról szólva - maga is egyértelműen rögzítette, hogy a magyar törvényi definíció tulajdonképpen a Capotorti-definíció átvétele. Ez azonban azt is jelenti, hogy a definíció értelmezése során kötődni kell ahhoz az értelmezéshez, amely ehhez eredetileg is kapcsolódott. Ez is alátámasztja azt, hogy a kisebbségnek, mint egésznek kell rendelkeznie a szolidaritáson alapuló célzatos akarattal, s nem lehet akarata ellenére a kisebbséget jogi értelemben vett kisebbségnek minősíteni. A nemzetközi jogi eredetű szabályok értelmezésekor a nemzetközijog szerinti (nyelvtani, történeti, logikai, rendszertani, gyakorlati és teleologikus) értelmezés a követendő a belső jogi érvényesíthetőség megállapításakor is.
A Nekt. kiemelkedő fontosságú eleme a rendszerváltozás utáni magyar jogalkotásnak s ennek megfelelően a nemzetközi közösség érdeklődését is felkeltette, a magyar diplomácia pedig kilencvenes években feladatából fakadóan is ismertette és magyarázta a dokumentum koncepcionális hátterét és konkrét rendelkezéseinek tartalmát. Abban az esetben, ha a magyar kormányzati és diplomáciai megnyilatkozásokban volt olyan értelmezés, amely Magyarországot a jelen ügyre vonatkozóan is kötelezné, úgy annak a követését aligha lehetne elkerülni. E szabály érvényesítését az eljárást lezáró döntésével természetesen az Országgyűlés is megvalósíthatja, de célszerűségi szempontból ennek feltárása és tudatosítása a kezdeményezés hitelesítéséhez kell, hogy kapcsolódjon, hogy ennek tudatában foglaljon állást az OVB, hogy a kezdeményezés a törvényi kritériumoknak megfelel-e.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága a Gorzelik c. Lengyelország ügyben hozott 2001. december 20-i elsőfokú és 2004. február 17-i nagykamarai ítéletben nagyon sok szempontból hasonló kérdést tárgyalt. Az Emberi Jogok Európai Bírósága jóváhagyta a lengyel Kormány érvelését, hogy a lengyel bíróságok - amikor nem jegyezték be a Sziléziai Nemzeti Kisebbség Uniója elnevezésű - szervezetet, jogszerűen vették figyelembe egy olyan kérdést érintő döntéskor, ami "önmagában képes beindítani egy sor későbbi eseményt" "a negatív konzekvenciák bekövetkezésének esélyét csökkentendő", élve "a kétértelmű, megtévesztő vagy joggal való visszaélésre vezető megfogalmazások visszautasításának jogával" (Gorzelik ügy, nagykamarai ítélet 102-103. §) Ez a gondolatmenet - nézetem szerint - a jelen ügyben is alkalmazható.
VII.
A Nekt. elfogadása óta a belső jogi koordinátarendszer is változott és ennek az adott ügyben benyújtott kezdeményezést illetően komoly relevanciája van: e változás fontos eleme a Magyar Köztársaság Kormánya és a Magyarországi Zsidó Hitközségek Szövetsége között 2000. december 21-én aláírt megállapodás [közzétette az 1045/2001. (IV. 20.) Korm. határozat]. Igaz ugyan, hogy jogforrási minősítése az ilyen sui generis természetű megállapodásoknak nem egyszerű: a Magyar Katolikus Püspöki Karral kötött megállapodások például az 1999. évi LXX. törvénnyel kihirdetett, a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997. június 20-án, Vatikánvárosban aláírt - nemzetközi jogi természetű - megállapodásra visszamutatóan, annak 3. és 4. cikkelyeiben foglalt pactum de contrahendo jellegű rendelkezések alapján bírnak különleges státussal. [Az Alkotmánybíróság a 15/2004. (V. 14.) AB határozatban (ABH 2004, 269.) is érvényesítette a szociális ellátásokra és a szociális igazgatásra vonatkozóan a római katolikus egyházat megillető jogosítványokat.]
Tény, hogy a magyar Kormány a különböző történelmi egyházakkal ugyanakkor meglehetősen hasonló tartalmú megállapodásokat kötött s ezek tartalmát érvényesítette is a különböző jogszabályaiban.
A tett vállalások betartásának kötelezettségét (a pacta sunt servanda elvet) alapvetően nemzetközi jogi összefüggésben értelmezte az Alkotmánybíróság, [72/2002. (XII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 433, 438.], de egy korábbi határozatában ennek (illetve ezzel szemben a körülmények alapvető megváltozásának, a clausula rebus sic stantibus elvnek a felhívhatóságát vizsgálva) belső jogi, az adott esetben polgári jogi vetületeit is elismerte, mindezt a jogbiztonság elvéhez kapcsolva. [66/1995. (XI. 24.) AB határozat, ABH 1995, 333, 344.]
Ezekben az összefüggésekben tehát azt is figyelembe kell venni, hogy a Magyarországi Zsidó Hitközségek Szövetségével kötött megállapodás nemcsak vallási, hanem bizonyos közszolgálati, közéleti és társadalmi feladatokat illetően is a MAZSIHISZ-t ismeri el a Kormány partnerének. A megállapodás 22. cikkelye szerint "A Kormány a MAZSIHISZ-szel történő előzetes egyeztetés nélkül nem kezdeményezi és nem támogatja olyan jogszabály megalkotását, vagy hatályos jogszabály olyan módosítását, amely jelen Megállapodásban foglaltaktól szigorúbb feltételeket állapít meg, illetve amely a MAZSIHISZ-t, az egyházi személyeket érintő, vagy az egyházi tevékenységet megillető jelenleg hatályos törvényekben foglalt kedvezményeket szűkítené. A MAZSIHISZ jelen Megállapodásban foglaltakkal ellentétes jogszabályalkotást nem kezdeményez, és nem támogat." A 23. cikkely szövege a következő: "A Felek rögzítik, hogy a Megállapodás módosítására vagy megszüntetésére csak írásban foglalt közös megegyezéssel kerülhet sor."
A Nekt. a hatálya alá tartozó kisebbségek számára az Alkotmány 68. § (1) és (2) bekezdésében foglalt szabályok és különösen a közéletbeni kollektív kisebbségi részvétel szempontjából kulcsfontosságú helyi, területi és országos önkormányzati rendszert is előirányoz, s ezek hatáskörébe mindenekelőtt oktatásügyi, kulturális kérdések, illetve a történelmi örökség gondozása tartoznak. Ezek pedig ugyanazok, mint amelyekben a fentiek szerint a MAZSIHISZ-t megillető jogosítványokat a Kormány elismerte, s amelyek tekintetében az egyoldalú megváltoztatásról a megállapodás 23. cikkelyében lemondott. Mivel a kezdeményezés a Nekt. módosítására vezetne, az egyeztetési kötelezettséget deklaráló a 22. cikkely ígérete irányadó.
Közismert a Magyarországi Zsidó Hitközségek Szövetségének a zsidóság nemzeti kisebbségként való elismerését elutasító álláspontja. Ebben a tekintetben az 1989-1990-es években kialakult viták lezárása óta a magatartás következetes. A vita kibontakozása, a zsidóság, mint közösség nemzeti kisebbségként való elismerése érdekében és annak ellenében felvetett érvek, a kisebbségi törvény taxációjának formálódása, a zsidóság nevében megjelent, az akkori kormány mellett működő Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Kollégiumban a zsidóság és az izraelita vallás képviseletében közreműködő szervezetek állásfoglalásai, a vita lezárulása, s mindezzel összefüggésben a 61. § (2) bekezdésében foglalt szabály elfogadásának története megismerhető, gazdagon dokumentált. [Győri Szabó Róbert: Kisebbségpolitikai rendszerváltás Magyarországon, (Osiris 1998 Budapest), különösen 68-73. o.]
A kezdeményezés hitelesítésének eljárása során tehát - nézetem szerint - észlelni kellett volna, hogy a kezdeményezés olyan kérdést érint, ahol a Nekt. önmagában vett megengedő szóhasználata ellenére - amíg a MAZSIHISZ álláspontját fenntartja - nincs meg a jogi lehetőség az elismerésre, hiszen abban az esetben jogilag releváns ígéret megszegésére kerülne sor. Ha erről a tényről, illetve ezekről a következményekről az aláírásukat fontolgató személyek nem tudnak, akkor a hivatkozott 52/1997. (X. 14.) AB határozatból idézett követelmények nem teljesülnek.
VIII.
Így tehát nézetem szerint már a puszta formai kritériumok vizsgálata alapján is, de emellett az állami szervek együttműködési kötelezettségére valamint a Nekt. nemzeti kisebbségkénti elismerés sajátos voltára is figyelemmel, a Nsztv. eljárási szabályait ebben az esetben csak mutatis mutandis alkalmazva, az Országos Választási Bizottságnak elutasító döntést kellett volna hoznia.
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró