28/2011. (III. 31.) AB határozat

Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése a levegő minőségének védelmével kapcsolatos helyi szabályokról szóló 22/2003. (04.23.) rendelete 6. § (2)-(3) bekezdése, valamint 7-10. §-a alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése a levegő minőségének védelmével kapcsolatos helyi szabályokról szóló 22/2003. (04.23.) rendelete 6. § (2)-(3) bekezdése, valamint 7-10. §-a alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

Az Alkotmánybírósághoz két indítványt terjesztettek elő, melyben Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlése a levegő minőségének védelmével kapcsolatos helyi szabályokról szóló 22/2003. (04. 23.) rendelete (a továbbiakban: Kgyr.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezték.

1. Az Alkotmánybírósághoz korábban beérkezett indítvány a Kgyr. 6. § (2)-(3) bekezdése és 10. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmet tartalmazott. (Az indítványozó a Kgyr. 7-8. §-át is alkotmányellenesnek tartotta, de e rendelkezésekalkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, illetve megsemmisítésére irányuló kifejezett kérelmet nem terjesztett elő.) Azt állította, hogy a Kgyr. 6. § (2)-(3) bekezdése és 10. §-a magasabb szintű jogszabályba ütközik, ezért sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Az indítványozó szerint a Kgyr. 6. § (2)-(3) bekezdése - figyelmen kívül hagyva a fogyasztói igényeket - kizárja, illetve ellehetetleníti a gázüzemű fűtés- és melegvíz szolgáltatást, annak bevezetését, továbbá az arra való átállást. Ennek következtében a Kgyr. e rendelkezéseit ellentétesnek tartotta a gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Gszt1.) 2. §-ával és 20. § (1)-(2) bekezdésével, mert ezek az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezések fogyasztói igény esetén szolgáltatási kötelezettséget állapítottak meg a gázszolgáltató részére. Ellentétesnek tartotta továbbá a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 11. § (1) bekezdésével is.

Ezen túlmenően a Kgyr.-nek a gázszolgáltatásra való átállás kizárásáról szóló rendelkezéseit az Alkotmány 9. § (2) bekezdése által garantált gazdasági verseny szabadságába, s az Alkotmány 13. § (1) bekezdésben foglalt tulajdonhoz való jogba ütközőnek tartotta.

Az indítványozó kifogásolta a Kgyr. 10. §-át is, mely arra kötelezi az építésügyi hatóságot, hogy tagadja meg az építési, fennmaradási, használati mód változtatási, illetve használatbavételi engedély kiadását, ha a fűtő-, illetve energiatermelő berendezés nem felel meg a Kgyr. 6. §-ában foglaltaknak. Az indítványozó szerint a helyi önkormányzat - felhatalmazás nélkül - nem tilthatja meg az építésügyi hatóságnak az építésügyi hatósági engedély kibocsátását. Azzal érvelt, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Étv.) - az indítvány benyújtásakor hatályos - 36. § d) pontja az építésügyi hatóság számára pusztán az építmény rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságához szükséges energiaellátás biztosításának vizsgálatát írja elő. Az építésügyi hatóság tehát az Étv. szerint nem jogosult arra, hogy az energiatermelő berendezés típusától tegye függővé az építésügyi hatósági engedély kibocsátását.

Az indítványozó hivatkozott továbbá az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: KTMr.) 8. § (2) bekezdésére is. Ez az indítvány benyújtásakor hatályos rendelet az építésügyi hatóság hatáskörét határozta meg. Az indítványozó azzal érvelt, hogy a Kgyr. 10. §-a felhatalmazás nélkül eltér a KTMr. e rendelkezésétől.

A KTMr. 8. § (2) bekezdése értelmében ugyanis az építésügyi hatóság a füstgáz elvezetését célzó megoldás szakszerűségét vizsgálja meg, illetve azt, hogy "a közmű igények a közműszolgáltatók nyilatkozata szerint biztosítottak-e". Ezt figyelembe véve az indítványozó szerint az építésügyi hatóság hatásköre nem terjed ki arra, hogy a Kgyr. 10. §-ának értelmében megkövetelje, milyen fűtési módot, illetve milyen fűtő- és energiatermelő berendezést kell az építményben alkalmazni.

Az indítványozó hivatkozott továbbá az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 7. § (3) bekezdésére is, melynek 7. pontja alapján az újonnan beépítésre vagy jelentős átépítésre kerülő területek építési övezeteire vonatkozóan meg kell határozni legalább a megengedett igénybevételi, kibocsátási, szennyezettségi határértékeket. Ebből az indítványozó azt a következtetést vonta le, hogy "[n]em lehet az energiahordozó fajtáját előírni, meghatározni - ahogy azt a sérelmezett önkormányzati rendelet teszi -, hanem csak a fent említett határértékeket".

2. A Kgyr.-t érintően a másik indítványt a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője nyújtotta be az Alkotmánybírósághoz: a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján kezdeményezte a Kgyr. 7. § (1) bekezdése, valamint 8-10. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal, illetve a Dél-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) az eredeti indítványt a hivatkozott jogszabályi környezet időközbeni módosítására tekintettel pontosította, illetve a Kgyr. 7. § (2) bekezdésére is kiterjesztette. A beadványok alapján az indítvány tartalma az alábbiak szerint foglalható össze.

2.1. A hivatalvezető elsőként a Kgyr. 7-8. §-át kifogásolta. E rendelkezések értelmében a 60-140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű tüzelő- és egyéb, kizárólag füstgázt kibocsátó berendezések (a továbbiakban: tüzelőberendezések) létesítése, átalakítása, illetve tüzelőanyagának megváltoztatása bejelentési kötelezettség alá esik. Újépítmény 60-140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű létesítése esetén a létesítő az építési hatósági engedélyezési kérelem benyújtásával egyidejűleg kötelezett a bejelentésre.

A Kgyr. 7-8. §-át a hivatalvezető ellentétesnek tartotta a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 16. § (3) bekezdésével. Ez az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezés arról rendelkezett, hogy az üzemeltető valamennyi helyhez kötött légszennyező pontforrásra köteles adatokat szolgáltatni a környezetvédelmi hatóság számára (alapbejelentés és légszennyezés mértéke éves bejelentés), s ezt az adatszolgáltatást e jogszabály vagy a környezetvédelmi hatóság határozata szerint kell teljesíteni. A Korm. rendelet 23. § (1) bekezdése és (3) bekezdés c) pontja értelmében levegőtisztaság-védelmi, környezetvédelmi hatósági feladatokat a 140 kW névleges bemenő hőteljesítményt meg nem haladó tüzelő- és egyéb, kizárólag füstgázt kibocsátó berendezések forrásaival kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi ügyekben a települési önkormányzat jegyzője látja el. A Korm. rendelet 23. § (4) bekezdés h) pontja pedig kimondja, hogy a települési önkormányzat jegyzője a hatáskörébe tartozó légszennyezőt a levegőtisztaság-védelemhez kapcsolódó adatok közlésére kötelezheti. Mindezek alapján az indítványozó szerint a "jegyzőnek teljesítendő adatszolgáltatási kötelezettséget, illetve az adatszolgáltatással kapcsolatos jegyzői hatáskör gyakorlását" a Korm. rendelet "teljesen lefedi". Ezért az indítványozó úgy vélte, hogy a Korm. rendelet által a jegyzőhöz telepített hatáskör eltérő, önkormányzati rendeleti szabályozásával a Kgyr. megsértette az Ötv. 9. § (3) bekezdését.

A hivatalvezető sérelmezte azt is, hogy a Kgyr. a Korm. rendelettel ellentétes módon leszűkíti az adatszolgáltatást a 60-140 kW névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezésekre, holott a Korm. rendelet minden 140 kW alatti névleges bemenő hőteljesítményű berendezésre adatszolgáltatási kötelezettséget ír elő. Mindezek alapján úgy vélte, hogy a Kgyr. 7-8. §-a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, s ezért az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik.

2.2. A hivatalvezető a Kgyr. 9. §-ával kapcsolatban azt kifogásolta, hogy "vegyes jogszabály-szerkesztési megoldást alkalmaz", mivel a Korm. rendelet 23. § (3) bekezdésében és (4) bekezdés a)-c) pontjaiban foglaltakat pontatlanul átveszi, mégpedig olyan módon, hogy a Korm. rendelet 23. § (4) bekezdés d)-f) pontjait figyelmen kívül hagyja. Ezzel kapcsolatban a hivatalvezető hivatkozott a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényre (a továbbiakban: Jat.), melynek 18. § (2) bekezdése - az indítvány benyújtásakor - rögzítette: a jogszabályokat "világosan és közérthetően kell megszövegezni". A hivatalvezető hivatkozott továbbá az Alkotmánybíróság korábbi határozataira [61/1994. (XII. 24.) AB határozat; 28/2001. (VI. 29.) AB határozat], melyek - állítása szerint - megállapították, hogy "a vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás homályos, megtévesztő és félrevezető". Indítványában idézte a 9/1996. (II. 23.) AB határozatot: "amennyiben önkormányzati rendelet a szabályozásába jogszabályban foglalt taxációt vesz át, abban az esetben annak a jogbiztonság érdekében teljes körűnek kell lennie".

2.3. A hivatalvezető - az előző indítványozóhoz hasonlóan - sérelmezte a Kgyr. 10. §-át azért, mert az építési jogszabályoktól eltérően megtiltja az építésügyi hatóságnak, hogy építési, fennmaradási, használati mód változtatási, illetve használatbavételi engedélyt bocsásson ki, ha a fűtő-, illetve energiatermelő berendezés a Kgyr. 6. §-ában foglaltaknak nem felel meg. A hivatalvezető szerint az építésügyi hatóság hatásköre - az Étv.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos 36. § d) pontjára, az OTÉK 7. § (3) bekezdésére, illetve a KTMr. 8. § (2) bekezdésére tekintettel - nem terjedhet ki arra, hogy "az energiahordozó milyenségét" előírja. Az építtető joga ugyanis "annak eldöntése - gazdaságossági megfontolás, egyéni igény alapján -, hogy milyen energiahordozót választ". Mivel az indítványozó szerint a Kgyr. 10. §-a magasabb szintű jogszabályba ütközik, ezért ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.

Az Alkotmánybíróság a folyamatban levő ügyeket - azok tárgyi összefüggésére tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el. 3. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az indítványok benyújtását követően az Alkotmány, illetve a kérelmezők által hivatkozott jogszabályok egy része megváltozott, illetve hatályát vesztette. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIII. törvény 8. §-a 2011. január 1-jével újrendelkezést iktatott az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése helyébe. Az újrendelkezés azonban tartalmi szempontból a korábbival azonos szabályt tartalmaz.

A hivatalvezető a Kgyr. 9. §-át kifogásolva hivatkozott a Jat. 18. § (2) bekezdésére, mely szerint a jogszabályokat "világosan és közérthetően kell megszövegezni". A Jat.-ot az Alkotmánybíróság 121/2009. (XII. 17.) AB határozata 2010. december 31-i hatállyal megsemmisítette (ABH 2009, 1013.). Jelenleg ugyanakkor a Jat. 18. § (2) bekezdéséhez hasonló rendelkezést tartalmaz a 2011. január 1-jén hatályba lépett, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: újJat.) 2. § (1) bekezdése, mely szerint: "A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie."

Az első indítványban hivatkoztak a Gszt1.2. §-ára és 20. § (1)-(2) bekezdésére, minthogy e rendelkezések-fogyasztói igény esetén - szolgáltatási kötelezettséget állapítottak meg a gázszolgáltató részére, s az indítványozó szerint éppen ezzel ellentétes a Kgyr. 6. § (2)-(3) bekezdése, mely kizárja, illetve ellehetetleníti a gázüzemű fűtés- és melegvíz szolgáltatást, annak bevezetését, továbbá az arra való átállást. A Gszt1.-et 2004. január 1-jével hatályon kívül helyezte a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Gszt2.) 54. § (1) bekezdés b) pontja. Majd a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény (a továbbiakban: Gszt3.) 147. § (6) bekezdése és 158. § a) pontja 2009. július 1-jével hatályon kívül helyezte a Gszt2.-t. A Gszt3. 34. §-a ugyanakkor jelenleg is rögzíti, hogy az egyetemes szolgáltatót a működési engedélyében meghatározott szolgáltatási területen lévő egyetemes szolgáltatást igénylő jogosultak tekintetében egyetemes szolgáltatási szerződéskötési kötelezettség terheli.

Mindkét indítványozó hivatkozott a Kgyr. 10. §-ával összefüggésben az Étv.-nekaz indítvány benyújtásakor hatályos 36. § d) pontjára, mely szerint építésügyi hatósági engedély a jogszabályok keretei között akkor adható, ha az építményt érintően a közmű- és energiaellátás megvalósítása biztosított. E rendelkezést jelenleg az Étv. 36. § (1) bekezdése tartalmazza.

Az első indítványban a Kgyr. 10. §-át érintően hivatkoztak a KTMr. 8. § (2) bekezdésére. Ennek értelmében az építésügyi hatósági engedélyezési eljárásban vizsgálandó, hogy a szükséges közműellátottság biztosított-e, illetve milyen feltételekkel biztosítható, továbbá az építmény égéstermék kivezetőinek műszaki megoldása megfelel-e az előírt követelményeknek. Az indítvány benyújtását követően a KTMr. rendelkezéseit - a 2. számú melléklet kivételével - az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 2008. január 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte. Majd a KTMr.-t egészét a Nemzeti Hírközlési Hatóság eljárásában közreműködő szakhatóságok kijelöléséről, valamint egyes szakhatósági közreműködések megszüntetéséről és módosításáról szóló 362/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet 44. § (2) bekezdés 89. pontja 2009. március 1-jei hatállyal helyezte hatályon kívül. Az indítvány elbírálása idején az Étv. 36. § (1) bekezdése sorolja fel az építésügyi hatósági engedély kibocsátásának feltételeit, melynek ec) pontja az építmény rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságához szükséges közmű- és energiaellátás biztosítását követeli meg. Ezzel összhangban az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 36. § d) pontja előírja, hogy a használatbavételi engedélykérelemhez vagy bejelentéshez mellékelni kell az építési tevékenységgel érintett épített vagy szerelt égéstermék-elvezető esetén a kéményseprő-ipari közszolgáltató nyilatkozatát arra vonatkozóan, hogy az érintett épített vagy szerelt égéstermék-elvezető műszaki megoldása megfelel a szakszerűség követelményeinek.

A levegővédelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: újKorm.r.) 45. § a) pontja 2011. január 15-i hatállyal hatályon kívül helyezte a Korm. rendeletet. Az utóbbi tartalmazta azt az adatszolgáltatási kötelezettséget, amellyel ellentétesnek tartotta a hivatalvezető a Kgyr. 7-8. §-ában foglalt adatszolgáltatási kötelezettséget. A Korm. rendeletnek a hivatalvezető által hivatkozott rendelkezéseit az újKorm.r. is magában foglalja. Az újKorm.r. 31-32. §-a is tartalmaz adatszolgáltatási kötelezettséget a légszennyező forrás létesítésével, üzemeltetésével kapcsolatosan. Az újKorm.r. 36. § (2) bekezdés b) pontja szerint is a jegyző, mégpedig a települési önkormányzatoktöbbcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényben meghatározott kistérség körzetközponti feladatot ellátó települési, a főváros esetében a kerületi önkormányzat jegyzője, jár el első fokon a legfeljebb 140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű, nem az újKorm.r. 36. § (2) bekezdés a) pontja szerinti kizárólag füstgázt kibocsátó tüzelőberendezés forrásával kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi hatósági ügyben.

Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabályként csak a hatályos jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Hatályon kívül helyezett, illetve módosított jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróság hatásköre csak akkor terjed ki, ha annak alkalmazhatósága az eldöntendő kérdés. (335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261.) A konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés és 48. §-a szerint előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja. A jelen indítványok nem az Abtv. 38. §-a, illetve 48. §-a szerinti kérelmek. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat a hatályos alkotmányi és jogszabályi rendelkezésekre figyelemmel bírálta el.

II.

1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:

"9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, (...)

(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."

"44/B. § (3) A polgármester az önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket is elláthat."

2. Az Ötv. érintett rendelkezése:

"7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is."

"9. § (3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható."

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvényfelhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

3. A környezet védelménekáltalános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) érintett rendelkezése:

"46. § (1) A települési önkormányzat (Budapesten a Fővárosi Önkormányzat is) a környezet védelme érdekében

(...)

c) a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz;

(...)."

4. Az Étv.-nekaz indítványok elbírálásakor hatályos, érintett rendelkezése:

"13. § (1) Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania."

"18. § (1) Építési tevékenységet végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad."

"36. § (1) Építésügyi hatósági engedély törvényben, kormányrendeletben meghatározottak szerint akkor adható, ha a) a tervezett építési tevékenység megfelel a 18-22. §-ban, és a 31. § (1) bekezdésében előírtaknak,

(...)

e) az építmény rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságához szükséges

(...)

ec) a közmű- és energiaellátás

a használatbavételi engedély megkéréséig biztosítható, illetve a használatbavételi engedélyezéskor rendelkezésre áll,

(...)

i) az építésügyi hatósági engedélykérelem jogszabályban előírt mellékletei rendelkezésre állnak, és tartalmuk megfelel az a)-h) pontok előírásainak."

5. Az OTÉK érintett rendelkezései:

"7. § (3) Újonnan beépítésre vagy jelentős átépítésre kerülő területek építési övezeteire vonatkozóan meg kell határozni legalább:

(...)

7. a megengedett igénybevételi, kibocsátási, szennyezettségi határértékeket [a továbbiakban: környezetterhelési határértékeket (emisszió és imisszió)],

(...)"

"Hőellátó vezetékek, berendezések

78. § (1) A hőellátó rendszernek - a tüzelő-, a hőátadó és melegvíztermelő berendezésnek - összhangban kell lennie az építmény rendeltetésével és a határoló szerkezeteivel, az energiatakarékosságra vonatkozó jogszabályok és szabványok előírásainak megfelelően.

(2) A több önálló rendeltetési egységet tartalmazó házgyári panelos szerkezetű középmagas és magas épületben helyiségenkénti és önálló rendeltetési egységenkénti fűtőberendezés csak tartalékfűtés céljára létesíthető.

(3) Hőellátó vezetéket nem szabad vezetni

a) födémben, padozatban, kivéve, ha a hőellátási rendszer elemei és megoldása e célra engedélyezettek,

b) villamos berendezésekelhelyezésére szolgáló helyiségekben (pl. transzformátor-, főkapcsoló helyiségben) és ezek falában, födémében, padozatában,

c) olyan helyiségben, amelynek belső hőmérséklete +2 C alá süllyedhet (pl. hűtőkamrában).

Gázvezetékek, gázfogyasztó készülékek

79. § (1) A gázenergia felhasználása az építmény biztonságát, állékonyságát és az egészséget nem veszélyeztetheti. Gázvezetéket, gázfogyasztó készüléket, gázfelhasználó technológiát, valamint ezek tartozékait (gázberendezés) építményben alkalmazni csak a vonatkozó jogszabályok, szabványok és ágazati előírások szerint szabad.

(2) Égéstermék-elvezetés nélküli gázkészülék (főző, sütő, vízmelegítő, fűtő stb.) nem alkalmazható

a) alvás céljára is szolgáló helyiségben,

b) testnevelés, sportolás céljára szolgáló helyiségben,

c) nevelési-oktatási építményekben a 0-18 éves gyermekek, tanulók tartózkodására szolgáló terekben - a taneszköznek minősülő gázkészülékek kivételével -,

d) közvetlen természetes szellőzés nélküli helyiségben.

(3) A gázkészülék működéséhez szükséges légtérbővítés (szellőzőnyílás) a (2) bekezdésben említett helyiségekre nem nyílhat.

(4) Nevelési-oktatási építménynek a 0-18 éves gyermekek, tanulók tartózkodására szolgáló helyiségében, terében gázfogyasztó készülék és kapcsolója, automatikája, csak úgy alkalmazható, ha ahhoz a gyermekek, tanulók nem férhetnek hozzá.

(5)

(6) Nyílt lángú gázfogyasztó készüléket a padlószint felett 1,20 m-nél alacsonyabban lévő benyíló, forgó ablakszárny alatt elhelyezni nem szabad."

"111. § (1) Az e rendelet II-III. fejezetében meghatározott településrendezési követelményeknél szigorúbb követelményeket a helyi építési szabályzat megállapíthat.

(...)

(3) Újépületek esetében e rendelet IV. fejezetében szereplő előírásoktól eltérni csak a (4) bekezdésben foglaltak tekintetében és az ott meghatározott feltételekkel lehet akkor, ha a tervezett megoldás:

a) az élet és az egészség védelmével, a biztonságos használhatósággal kapcsolatos érdeket nem sért,

b) a tervezett megoldás szerinti használat veszélyhelyzetet nem teremt,

c) a szomszédos önálló rendeltetési egységekhez fűződő használati jogokat nem korlátozza.

(4) Az eltérő megoldás

a) az egészségvédelem biztosítása szempontjából a 66. § (1) bekezdése, a 70. § (3), (6), (7) bekezdése, a 71. §, a 72. § (7) bekezdése, a 73. § (3) bekezdése, a 77. § (4)-(5) bekezdése, a 79. § (2) bekezdésének b) pontja, a 82. § (2) bekezdésének a)-b) pontja és (9) bekezdése, a 85. § (3)-(5) bekezdése, 86. § (1) bekezdése, a 88. § (3) bekezdése, a 89. § (2) bekezdése, 90. § (2)-(4) bekezdése, a 92. § (5)-(6) bekezdése, a 99. §, a 102. § (3) bekezdése és a 103. § (1) bekezdése, továbbá a honvédelmi és katonai, valamint a nemzetbiztonsági célú építmények esetében a 46. § (1) bekezdése tekintetében az egészségügyi követelmények figyelembevételével,

b) a tűzvédelem biztosítása szempontjából a 64. § (6) bekezdésének a)-d) pontja, a 73. § (1) bekezdése, a 85. § (9) bekezdése, a 88. § (4) bekezdése, a 90. § (2) bekezdése, a 95. § (4) bekezdése, a 96. § (2) bekezdésének b)-d) pontja és a 97. § tekintetében az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság, a honvédelmi és katonai, valamint nemzetbiztonsági célú építmények esetében a tűzvédelmi követelmények figyelembevételével,

c) az építmények használati feltételeinek biztosítása szempontjából a 64. § (4), (7) bekezdése, a 65. § (3) bekezdése, a 68. § (1)-(3) bekezdése, a 85. § (2) bekezdésének a) pontja, a 96. § (3) bekezdése és a 98. § (2) bekezdése tekintetében a rendeltetésszerű és biztonságos használat követelményeinek figyelembevételével

valósítható meg."

6. Az újKorm.r. érintett rendelkezései:

"24. § (1) A nem a felügyelőség hatáskörébe tartozó légszennyező forrás létesítéséhez, teljesítménybővítéséhez, élettartalmát meghosszabbító felújításához, alkalmazott technológiájánakváltásához, használatba vételéhez nem kell levegőtisztaság-védelmi engedély.

(2) Az (1) bekezdés szerinti légszennyező forrás üzemeltetése során a levegővédelmi követelményeket érvényesíteni kell."

"31. § (1) Az engedélyköteles, illetve a 166/2006/EK Európai Parlamenti és Tanácsi rendelet (E-PRTR) I. melléklete szerinti légszennyező pont- és diffúz forrás (a továbbiakban: adatszolgáltatásra köteles légszennyező forrás) üzemeltetője legkésőbb a légszennyező forrás működési engedélykérelmének benyújtásával egyidejűleg, vagy az előzőektől eltérő esetben legkésőbb a tevékenység megkezdése előtt a felügyelőség részére a 4. melléklet szerinti adattartalommal levegőtisztaság-védelmi alapbejelentést tesz.

(2) Az adatszolgáltatásra köteles légszennyező forrás üzemeltetője a tárgyévet követő év március 31-ig a felügyelőség részére a 7. melléklet szerinti adattartalommal éves levegőtisztaság-védelmi jelentést nyújt be.

(3) A felügyelőség a légszennyező forrás levegőterhelését befolyásoló műszaki, technológiai sajátosságai miatt e §-ban előírtaktól eltérő tartalmú, illetve gyakoriságú jelentéstételt engedélyezhet.

(4) Az adatszolgáltatásra köteles légszennyező forrás üzemeltetője a levegőtisztaság-védelmi alapbejelentésben bekövetkező változásokat a változás bekövetkezésétől számított 30 napon belül bejelenti a felügyelőség részére. 32. § (1) Az adatszolgáltatás nyomtatványon vagy elektronikus űrlap igénybevételével, az ügyfélkapun keresztül is teljesíthető.

(2) Az adatszolgáltató az elektronikus dokumentumok mentéséről, valamint az adatokat elektronikusan előállító és továbbító eljárások rögzítéséről gondoskodik. Az adatszolgáltatás valamint a benyújtott dokumentáció 5 évig nem selejtezhető.

(3) Az adatszolgáltatás során közölt adatok teljeskörűségéért, a bejelentésre kötelezettre érvényes számviteli szabályokkal, statisztikai rendszerrel, valamint egyéb nyilvántartási rendszereivel, mérési, megfigyelési adataival való egyezéséért a bejelentésre kötelezett a felelős."

"36. § (1) A levegőtisztaság-védelmi ügyben az elsőfokú hatósági jogkört - a (2)-(4) bekezdésben foglalt kivétellel - a felügyelőség gyakorolja.

(2) A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényben meghatározott kistérség körzetközponti feladatot ellátó települési, a főváros esetében a kerületi önkormányzat jegyzője

a) a legfeljebb 500 kWth névleges bemenő hőteljesítményű, háztartási és közintézmény tüzelőberendezés forrásával,

b) a legfeljebb 140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű, nem az a) pont szerinti kizárólag füstgázt kibocsátó tüzelőberendezés forrásával,

c) az egy háztartásban élő személy(ek) mindennapi szükségleteinek kielégítésére, otthona fenntartására szolgáló tevékenység és az ahhoz használt berendezés forrásával,

d) a nem gazdasági tevékenység keretében végzett tevékenység okozta bűzterheléssel, és

e) a nem gazdasági tevékenység keretében működő diffúz légszennyező forrással kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi hatósági ügyben jár el első fokon."

7. A Kgyr. indítványokkal érintett rendelkezései:

"6. § (1) Energiatermelő berendezést úgy kell megtervezni, kiválasztani, kialakítani és üzemeltetni, hogy a környezet egészének magas szintű védelme érdekében az a lehető legkisebb levegőterhelést okozza.

(2) A már működő energiatermelő, energiaellátó rendszerek megváltoztatása (különösen a berendezések cseréje és az energiahordozó váltás) az elérhető legjobb technikát figyelembe véve nem járhat a levegőterhelés növelésével, azaz a helyileg kibocsátott légszennyező anyagok fajlagos mutatószámai a teljesítményre, a megtermelt energiára vonatkozóan egyetlen szenynyezőanyag tekintetében sem növekedhetnek.

(3) Új létesítmények kialakításakor vagy a meglévő rendszerek átalakításakor az elérhető legjobb technikával megvalósítható, helyi emisszióval nem járó rendszereket (különösen távhőt, villamos energiát, napenergiát használó berendezéseket), vagy - ennek hiányában - a lehető legkisebb helyi emisszióval járó energiatermelő, energiaellátó rendszereket kell alkalmazni."

"7. § (1) A levegővédelmi követelmények betartása ellenőrzése céljából a 60-140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű tüzelő- és egyéb, kizárólag füstgázt kibocsátó berendezés (továbbiakban: tüzelőberendezés) létesítését és meglévő tüzelőberendezés átalakítását, tüzelőanyagának megváltoztatását a tüzelőberendezés létesítője a jegyzőnek - mint elsőfokú környezetvédelmi hatóságnak - köteles bejelenteni.

A bejelentési kötelezettség szempontjából az azonos helyrajzi számú ingatlanon található tüzelőberendezések névleges bemenő teljesítményének öszszegét kell figyelembe venni.

(2) 140 kWth-nál nagyobb névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezés esetén a Kormányrendelet idevonatkozó rendelkezései szerint kell eljárni.

8. § Új építmény 60-140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezése (i) létesítése esetén a létesítő az építési hatósági engedélyezési kérelem benyújtásával egyidejűleg a jegyzőnek - mint elsőfokú környezetvédelmi hatóságnak - a tüzelőberendezés létesítését az alábbi dokumentáció csatolásával köteles bejelenteni:

a.) a tervezett energiaigény mennyiségének és biztosítási módjának ismertetése,

b.) annak bemutatása, hogy ez az energiaigény a létesítés helyétől számított 500 m-en belül milyen energiahordozóval biztosítható (vezetékes hőenergia-hordozó esetén a szolgáltató(k) nyilatkozatának csatolásával), c.) a tüzelőanyag vagy a hőhordozó megjelölése és a választás indoklása,

d.) a tüzelőberendezés típusa, műszaki adatai, működés időtartama, napi és éves tervezett átlagos-, illetve csúcsfogyasztása,

e.) a tervezett tüzelőberendezések légszennyező anyag kibocsátása (légszennyező anyagok fajtája, várható koncentrációja, fajlagos mennyisége) meghatározása.

(2) A meglévő 60-140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezés tüzelőanyagának megváltoztatásáról szóló bejelentéshez csatolni kell:

a.) a jelenlegi és a tervezett tüzelőanyag-ellátás ismertetését, a tüzelőanyag-váltás indoklását, b.) a szolgáltatói nyilatkozatokat,

c.) a meglevő és a tervezett tüzelőberendezés (1) bekezdés d.) és e.) pont alatti adatait a légszennyezőanyag kibocsátás változásának összehasonlításával,

d.) a kéményseprő-ipari közszolgáltató kéményvizsgálati jegyzőkönyvét és terhelhetőségi szakvéleményét.

9. § A jegyző - mint elsőfokú környezetvédelmi hatóság - a háztartási berendezések forrásaival, valamint a 140 kWth névleges bemenő hőteljesítményt meg nem haladó tüzelőberendezések forrásaival kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi ügyekben eljárva:

a.) ellenőrzi a megállapított levegővédelmi követelmények betartását;

b.) hatáskörén belül a levegőtisztaságvédelmi tilalmak megszegőivel szemben a Kormányrendelet 8. sz. melléklete szerinti bírságot szab ki és hatósági intézkedést kezdeményez;

c.) hatósági intézkedést kezdeményez a levegőtisztaság-védelem érdekében más hatóságoknál és egyéb szerveknél.

10. § Nem adható építési, fennmaradási, használati mód változtatási, használatbavételi engedély az építményre akkor, ha az építmény helye szerinti építési övezetben rendelkezésre álló energiahordozók közül kiválasztott energiahordozóval tervezett, elérhető legjobb technikával megvalósítható fűtő-, energiatermelő berendezés nem a lehető legkisebb helyi levegőszennyező anyag kibocsátású, illetőleg ha a fűtési mód megváltoztatásával a meglevőnél fajlagosan nagyobb helyi levegőszennyező anyag kerülne kibocsátásra, azaz ha az építmény nem felel meg a 6. § (1) és (3) bekezdésekben foglalt követelményeknek, illetve a tüzelőberendezés és a fűtési mód megválasztásánál nem teljesülnek a 6. § (2) és (3) bekezdésekben foglalt előírások."

III.

Az indítványok megalapozottak.

1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a jelöli ki. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja szerint a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Ennek megfelelően az Ötv. 16. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot.

2. Az Alkotmánybíróság elsőként a Kgyr. 10. §-ával, illetve az abban hivatkozott és az indítványozók által is támadott 6. § (2)-(3) bekezdésével kapcsolatos indítványi elemet vizsgálta. A Kgyr. 10. §-ának, illetve 6. § (2)-(3) bekezdésének az alkotmányellenességét mindkét indítványozó e rendelkezések magasabb szintű jogszabályba, mégpedig az Étv.-be és annak végrehajtási rendeleteibe (OTÉK, stb.) ütközése miatt kérte - az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján - megállapítani.

2.1. Az Alkotmánybíróság eljárása során mindenekelőtt észlelte, hogy a Kgyr. 6. § (3) bekezdése majdnem szó szerint megegyezik a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény egyes rendelkezéseinek Budapest főváros területén történő végrehajtásáról szóló 83/2005. (XII. 16.) Főv. Kgy. rendeletnek azzal a 3. § (2) bekezdésével, melyet az Alkotmánybíróság az 59/2009. (V. 22.) AB határozatával (ABH 2009, 1152.) magasabb szintű jogszabályba, a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvénybe (a továbbiakban: Tszt.) ütközése miatt alkotmányellenesnek minősített és megsemmisített.

Az Alkotmánybíróság e határozatában - a 21/2009. (II. 26.) AB határozata és 22/2009. (II. 26.) AB határozata nyomán - megállapította, hogy "a helyi képviselő-testületnek nincs felhatalmazása arra, hogy rendeletében a hőellátó rendszerek kialakítását, átalakítását korlátozza, s az érintettek számára távhőszolgáltatás igénybevételét tegye kötelezővé. (...) A Kgyr. 3. § (2) bekezdése által hivatkozott Korm. rendelet sem tartalmaz, de nem is tartalmazhat olyan önkormányzati jogalkotásra vonatkozó felhatalmazást, amelynek alapján önkormányzati rendelet kötelezővé tehetné a helyi emisszióval nem járó rendszerek alkalmazását.

A Kgyr. 3. § (2) bekezdésének az az előírása, amely meghatározott, távhővel ellátott területen a távhőszolgáltatás alkalmazására kötelez, ellentétes a Tszt. 38. §-ában foglalt rendelkezéssel, mely a felhasználó jogaként szabályozza az általános közüzemi szerződés felmondását, a távhőszolgáltatás igénybevételének megszüntetését. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kgyr.-nek a Tszt. szabályaival ellentétes 3. § (2) bekezdése az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, s így a Kgyr. e rendelkezését megsemmisítette." [59/2009. (V. 22.) AB határozat, ABH 2009, 1152, 1157.]

Az Alkotmánybíróság a jelen indítványok elbírálásakor figyelemmel volt a korábbi megállapításaira. Különösen azért, mert a Kgyr. 6. § (3) bekezdése - az 59/2009. (V. 22.) AB határozatban megsemmisített rendelkezéshez hasonló módon - önkormányzati rendeleti szinten korlátozza a hőellátó rendszerek kialakítását, illetve átalakítását, s a távhőszolgáltatás igénybevételére kötelez.

2.2. A jelen ügy tárgyát képező indítványokban kifejezetten nem kezdeményezték a Tszt. sérelmének a megállapítását. Az indítványozók a Kgyr. 10. §-ával, valamint 6. § (2)-(3) bekezdésével kapcsolatban azt kifogásolták, hogy e rendelkezések elsősorban az Étv.-vel, illetve kormányrendeleti szintű szabályokkal ellentétben egyes energiatermelő, energiaellátó rendszerek alkalmazására vonatkozó kötelezettséget állapítanak meg, illetve e jogszabályokkal ellentétesen korlátozzák az energiatermelő, energiaellátó rendszerek megváltoztatását.

Az építési előírásokat alapvetően az Étv., azaz törvény határozza meg. Az Étv. 13. § (1) bekezdése ugyanakkor felhatalmazza a települési önkormányzatot arra, hogy az építés helyi rendjének biztosítása érdekében sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban állapítson meg, de kizárólag "az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel". Az Étv. 36. § (1) bekezdés a) pontja, illetve 18. § (1) bekezdése értelmében pedig építési tevékenységet végezni csak az Étv.-ben, valamint az egyéb jogszabályokban foglaltaknak, illetve a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad, építésügyi hatósági engedély ugyanis csak ekkor adható.

Az Étv. 36. § (1) bekezdés ec) pontja egyebek mellett rögzíti, hogy az építmény rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságához szükséges közmű- és energiaellátás biztosítása az építésügyi hatósági engedély kibocsátásának a feltétele. Az Étv. 36. § (1) bekezdés ec) pontja tehát az építésügyi hatósági engedélyezést, vagyis az államigazgatási hatósági hatáskör gyakorlását az építmény energiaellátásának biztosításától teszi függővé. Az Étv. azonban az energiaellátást érintően az építésügyi engedély kibocsátását nem köti további feltételekhez, különösen olyanokhoz nem, amelyek meghatározott energiatermelő, energiaellátó rendszerek kötelező alkalmazását, illetve a megvalósítandó energiatermelő, energiaellátó rendszerek kapcsán a levegőterhelés növelésének általános tilalmát foglalnák magukban. Az Étv. a helyi jogalkotót sem jogosítja fel arra, hogy ilyen korlátozásokat, illetve tilalmakat az építésügyi engedély kibocsátásának feltételeként meghatározzon.

Az Étv. felhatalmazása alapján megalkotott OTÉK konkrétan rögzíti a helyi építési szabályzat korlátait. Az OTÉK 111. § (1) bekezdése kimondja, hogy a II-III. fejezetében meghatározott településrendezési követelményeknél szigorúbb követelményeket helyi építési szabályzat is megállapíthat. Az OTÉK 111. § (3)-(4) bekezdése szerint továbbá a IV. fejezetben szereplő előírásoktól is el lehet - a felsorolt esetekben - térni az újépületek esetében.

Az OTÉK IV. fejezetében található 78-79. § rendelkezik a hőellátó vezetékekről és berendezésekről, valamint a gázvezetékekről és gázfogyasztó készülékekről. Az OTÉK 78. § (1) bekezdése szerint a hőellátó rendszernek - a tüzelő-, a hőátadó és melegvíztermelő berendezésnek - összhangban kell lennie az építmény rendeltetésével és a határoló szerkezeteivel, az energiatakarékosságra vonatkozó jogszabályok és szabványok előírásainak megfelelően. Az OTÉK 79. § (1) bekezdése pedig úgy szól, hogy a gázenergia felhasználása az építmény biztonságát, állékonyságát és az egészséget nem veszélyeztetheti. Gázvezetéket, gázfogyasztó készüléket, gázfelhasználó technológiát, valamint ezek tartozékait (gázberendezés) építményben alkalmazni csak a vonatkozó jogszabályok, szabványok és ágazati előírások szerint szabad. Az OTÉK 78-79. §-a mindazonáltal nem tartalmaz olyan szabályokat, amelyek egyes energiatermelő, energiaellátó rendszerek kizárólagos alkalmazását tennék kötelezővé, illetve amelyek a megvalósítandó energiatermelő, energiaellátó rendszerek kapcsán a levegőterhelés növelésének általános tilalmát foglalnák magukban. (Az OTÉK 79. §-a bizonyos helyiségekben tiltja meg csupán a jellemzően az égéstermék-elvezetés nélküli, illetve nyílt lángú gázkészülékek alkalmazását.) Az OTÉK 111. §-a értelmében a helyi jogalkotó (helyi építési szabályzat) a 78-79. §-ban foglaltaktól nem térhet el, szigorúbb szabályozást még új építmények esetén sem állapíthat meg.

Az Étv., illetve az OTÉK rendelkezéseitől eltérő szabályokat tartalmaz a Kgyr. A Kgyr. 6. § (2) bekezdése a település egészére vonatkozóan általános jelleggel korlátozza a már működő energiatermelő, energiaellátó rendszerek megváltoztatását (különösen a berendezések cseréjét és az energiahordozó váltást). Előírja ugyanis, hogy az ilyen változtatás egyáltalán nem járhat a levegőterhelés növelésével. Ezzel párhuzamosan a Kgyr. 6. § (3) bekezdése az új létesítmények kialakításakor vagy a meglévő rendszerek átalakításakor kötelezettséget állapít meg elsődlegesen a helyi emisszióval nem járó rendszerek (különösen távhőt, villamos energiát, napenergiát használó berendezések), illetve - ennek hiányában - másodlagosan a lehető legkisebb helyi emisszióval járó energiatermelő, energiaellátó rendszerek alkalmazására. A Kgyr. 10. §-a pedig kifejezetten az építésügyi hatósági eljárás szintjén érvényesíti a Kgyr. 6. § (2)-(3) bekezdésében foglalt korlátozásokat, illetve kötelezettségeket. Nem adható ugyanis építési, fennmaradási, használati mód változtatási, használatbavételi engedély az építményre egyebek mellett akkor, ha az építmény helye szerinti építési övezetben rendelkezésre álló energiahordozók közül kiválasztott energiahordozóval tervezett, elérhető legjobb technikával megvalósítható fűtő-, energiatermelő berendezés nem a lehető legkisebb helyi levegőszennyező anyag kibocsátású, illetőleg ha a fűtési mód megváltoztatásával a meglevőnél fajlagosan nagyobb helyi levegőszennyező anyag kerülne kibocsátásra, azaz ha az építmény nem felel meg a 6. § (1) és (3) bekezdésekben foglalt követelményeknek, illetve a tüzelőberendezés és a fűtési mód megválasztásánál nem teljesülnek a 6. § (2) és (3) bekezdésekben foglalt előírások.

A fentiek alapján megállapítható, hogy az energiatermelő, energiaellátó rendszerek kialakítására, átalakítására, illetve megváltoztatására vonatkozó követelményeket maga a Kgyr. 6. § (2)-(3) bekezdése, illetve 10. §-a írja elő, s teszi - az Étv. és az OTÉK fentiekben ismertetett előírásaival ellentétes módon - alkalmazandóvá az építésügyi hatósági eljárásban. Ezért a Kgyr. 6. § (2)-(3) bekezdése, illetve 10. §-a ellentétes az Ötv. 16. §-ának a helyi jogalkotás kereteit kijelölő (1) bekezdésével. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kgyr.-nek a magasabb szintű jogszabályba ütköző 6. § (2)-(3) bekezdése, illetve 10. §-a az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sérti, melynek következtében a Kgyr. e rendelkezéseit megsemmisítette.

3. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Kgyr. 7-9. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványi kérelmeket vizsgálta.

3.1. A Kgyr. 7. § (1) bekezdése szerint a levegővédelmi követelmények betartásának ellenőrzése céljából a 60-140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű tüzelő- és egyéb, kizárólag füstgázt kibocsátó berendezés (továbbiakban: tüzelőberendezés) létesítését és meglévő tüzelőberendezés átalakítását, tüzelőanyagának megváltoztatását a tüzelőberendezés létesítője a jegyzőnek - mint elsőfokú környezetvédelmi hatóságnak - köteles bejelenteni. A Kgyr. 7. § (2) bekezdése értelmében a 140 kWth-nál nagyobb névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezések esetén a - 2011. január 15-i hatállyal hatályon kívül helyezett - Korm. rendelet idevonatkozó rendelkezései szerint kell eljárni. A Kgyr. 8. §-a pedig kifejezetten az újépítmények60-140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezésének létesítése, illetve megváltoztatása esetén írja elő, hogy a létesítő az építési hatósági engedélyezési kérelem benyújtásával egyidejűleg a jegyzőnek - mint elsőfokú környezetvédelmi hatóságnak - köteles a tüzelőberendezés létesítését, megváltoztatását a Kgyr.-ben felsorolt dokumentáció csatolásával bejelenteni.

A Kgyr. 9. §-a szerint a jegyző - mint elsőfokú környezetvédelmi hatóság - a háztartási berendezések forrásaival, valamint a 140 kWth névleges bemenő hőteljesítményt meg nem haladó tüzelőberendezések forrásaival kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi ügyekben eljárva: ellenőrzi a megállapított levegővédelmi követelmények betartását, hatáskörén belül a levegőtisztaságvédelmi tilalmak megszegőivel szemben a - már nem hatályos - Korm. rendelet 8. sz. melléklete szerinti bírságot szab ki és hatósági intézkedést kezdeményez, valamint hatósági intézkedést kezdeményez a levegőtisztaság-védelem érdekében más hatóságoknál és egyéb szerveknél.

A Korm. rendelet helyébe lépő újKorm.r. 36. § (2) bekezdése megállapítja a levegőtisztaság-védelmi hatósági ügyben eljáró szerv - a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényben meghatározott kistérség körzetközponti feladatot ellátó települési, a főváros esetében a kerületi önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: jegyző) - hatáskörét. E rendelkezés értelmében a jegyző jár el első fokon - egyebek mellett - a legfeljebb 500 kWth névleges bemenő hőteljesítményű, háztartási és közintézmény tüzelőberendezés forrásával, valamint a legfeljebb 140 kWth névleges bemenő hőteljesítményű kizárólag füstgázt kibocsátó tüzelőberendezés forrásával kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi (államigazgatási) hatósági ügyben. Az újKorm.r. 24. § (1) bekezdése mindazonáltal leszögezi, hogy a nem a felügyelőség hatáskörébe tartozó légszennyező forrás létesítéséhez, teljesítménybővítéséhez, élettartalmát meghosszabbító felújításához, alkalmazott technológiájának váltásához, használatba vételéhez nem kell levegőtisztaság-védelmi engedély. Az újKorm.r. 24. § (2) bekezdése értelmében az (1) bekezdés szerinti légszennyező forrás üzemeltetése során ugyanakkor a levegővédelmi követelményeket érvényesíteni kell.

Az újKorm.r. 31-32. §-a továbbá az engedélykötelest a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség (a továbbiakban: felügyelőség) irányában levegőtisztaság-védelemi adatszolgáltatásra kötelezi.

Az újKorm.r. és a Kgyr. fenti rendelkezéseinek összevetése alapján megállapítható, hogy a Kgyr. eltér az újKorm.r.-ben foglaltaktól. A Kgyr. 9. §-a a jegyző levegőtisztaság-védelmi hatósági hatáskörét az újKorm.r.-től eltérően (szűkebb körben megjelölt berendezésekre) állapítja meg, s részben a már hatályon kívül helyezett Korm. rendeletre hivatkozik a jegyző hatáskörének megállapításakor. A Kgyr. 7-8. §-a pedig - az újKorm.r. 31. §-ától eltérően - nem a felügyelőség, hanem a jegyző mint elsőfokú környezetvédelmi hatóság felé ír elő adatszolgáltatási kötelezettséget. A Kgyr. szerinti adatszolgáltatási kötelezettség csak a 60-140 kW névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezésekre vonatkozik. Ezen túlmenően a Kgyr. 7. §-a az adatszolgáltatási kötelezettség megállapításánál a már nem hatályos Korm. rendelet alkalmazását rendeli el.

3.2. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése - a helyi közszolgáltatások körében - a helyi önkormányzatok által ellátandó közfeladatként jelöli ki az épített és természeti környezet védelmét. A Kt. 46. § (1) bekezdés c) pontja - a Kt. IV. fejezetében, a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatai között - külön kiemeli, hogy a települési önkormányzatok a környezet védelme érdekében a környezetvédelmi feladatok megoldására rendeletet bocsátanak ki, illetve határozatot hoznak. A Kgyr. a Kt. e rendelkezését jelöli meg felhatalmazó rendelkezésként. A Kgyr. más olyan felhatalmazó rendelkezést nem jelöl meg, mely feljogosítaná arra, hogy a magasabb szintű jogszabályban, azaz az újKorm.r.-ben már szabályozott kérdéskört önkormányzati rendeletben szabályozza, illetve attól eltérjen.

Az Alkotmánybíróság az újKorm.r. és a Kgyr. összevetésével megállapította, hogy a Kgyr. 7-9. §-a lényegében nem saját, helyi szabály, hanem magasabb szintű jogszabályi rendelkezések átvétele, számos helyen megváltoztatott szöveggel, illetve már hatályon kívül helyezett jogszabály (Korm. rendelet) alkalmazásának elrendelésével. A Kgyr. 7-9. §-a alapján mindazonáltal nem állapítható meg egyértelműen, hogy melyek a magasabb szintű, illetve a helyi szabályok; ezt a Kgyr. semmilyen módon nem jelzi, nem választja el.

Az Alkotmánybíróság a 61/1994. (XII. 24.) AB határozatában a vegyes jogszabályszerkesztésről megállapította: "Nincs jogszerű akadálya annak, hogy a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabálynak a saját rendeletébe illeszthető előírásait - szó szerint - átvegye. Az sem törvénysértő, ha a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabály előírásait nem ismétli meg. A magasabb szintű jogszabályi rendelkezések ugyanis - akár a szó szerinti átvétellel, akár alacsonyabb szintű jogszabályba való beillesztés nélkül - önmagukban is érvényesek. A vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás azonban homályos, megtévesztő és félrevezető." (ABH 1994, 471, 472.)

Az Alkotmánybíróság a 76/2009. (VII. 10.) AB határozatában kifejtette: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a központi jogszabályi rendelkezések önkormányzati rendeletbe a feltétlenül szükséges mértékben vehetők át, azokat az önkormányzati rendeletben megfelelő szerkesztéssel, jelöléssel el kell választani a helyi szabályoktól. Magasabb szintű jogszabály szövegének átvétele esetén azonban az átvétel csak szó szerinti, mindenben azonos szövegű lehet. Egy rendelkezésen belül nem lehet vegyes szövegezésű, mert akkor nem állapítható meg, hogy mely szövegrész központi jogszabály, mely szövegrész helyi rendelkezés." (ABH 2009, 1174, 1187.) E korábbi határozatában az Alkotmánybíróság a magasabb szintű jogszabályok által rendezett társadalmi viszonyok és a helyi közügyek vegyes, bizonytalanságot keltő jogszabály-szerkesztési megoldása miatt - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság követelményére, valamint az Ötv. 16. § (1) bekezdésére és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére hivatkozva - a helyi önkormányzati rendeletet egészében megsemmisítette.

A jelen esetben a Kgyr. szintén vegyes jogszabályszerkesztési technikával állapít meg a korábbi Korm. rendelet, illetve az újKorm.r. által magasabb szinten már szabályozott levegőtisztaság-védelem tárgyában a jegyző "mint elsőfokú környezetvédelmi hatóság" irányában adatszolgáltatási kötelezettséget, illetve számára levegőtisztaság-védelmi hatósági hatáskört.

Az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdése szerint törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. Az Ötv. 7. § (1) bekezdésének második mondata lényegében megismétli az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezést.

Az Alkotmánybíróság korábban már rámutatott arra, hogy "az Alkotmány 44/B. § (2)-(3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján a helyi önkormányzat szerveinek hatáskörébe utalt államigazgatási feladat- és hatáskörök gyakorlása nem tartozik a helyi önkormányzás körébe. Az államigazgatási hatósági jogkörök gyakorlása során a helyi önkormányzatok szervei (a jegyző, főjegyző, a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke a megyei jogú város kerületi hivatalának elöljárója, illetőleg a polgármesteri hivatal hatáskörrel felruházott ügyintézője) az állam központi szervei által alkotott jogszabályok érvényesítését szolgáló hatósági jogalkalmazó tevékenységet végeznek. (...) E hatáskörükben az önkormányzat szervei nincsenek alárendelve a képviselő-testületnek. A képviselő-testület a hatáskörrel felruházott tisztségviselőjétől, köztisztviselőjétől a hatáskört nem vonhatja el, e hatásköreik gyakorlására utasítást nem adhat, nem jogosult hatósági határozataik felülvizsgálatára." [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 212.]

A Kgyr. az újKorm.r. által a jegyzőhöz telepített államigazgatási hatáskör önkormányzati rendeleti szintű szabályozásával, mely eltér az újKorm.r.-ben foglaltaktól, illetve az államigazgatási hatáskörrel felruházott jegyző irányában e hatáskörével összefüggésben - az újKorm.r.-ben foglaltaktól eltérő - adatszolgáltatási kötelezettség megállapításával, megsértette az Ötv. 9. § (3) bekezdését, illetve 16. § (1) bekezdését. Mindezek alapján a Kgyr. 7-9. §-a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, s ezért az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik.

4. Mivel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben megjelölt rendelkezések alkotmányellenességét a fentiek alapján megállapította - állandó gyakorlatának megfelelően - az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálta. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.]

A Kgyr. megsemmisített rendelkezései az Abtv. 42. § (1) bekezdése alapján e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét követő napon veszti hatályát.

Budapest, 2011. március 29.

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 792/B/2003.