99/2008. (VII. 3.) AB határozat
a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény egyes rendelkezései nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására, valamint a jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában - dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 118. § (4) bekezdése első mondatának az "és egyéb támogatások" szövegrésze a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni kérdésről 1997. június 20-án Vatikánvárosban aláírt, az 1999. évi LXX. törvénnyel kihirdetett Megállapodás 2. cikkébe és III. fejezetébe, mint nemzetközi szerződésbe ütközik, ezért azt a határozat közzététele napjával megsemmisíti. A megsemmisítés következtében a 118. § (4) bekezdésének első mondata a következő szöveggel marad hatályban:
"A nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartó részére megállapított normatív költségvetési hozzájárulások összege nem lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzat részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív hozzájárulás."
2. Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 79. § (1) bekezdésének nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 118. § (4) bekezdésének hatályon kívül helyezett korábbi első mondata nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványa tárgyában az eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, melyek a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Kt), a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXX. törvény (a továbbiakban: Sztv.), a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény, illetve a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) egyes rendelkezései alkotmányossági felülvizsgálatát kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság a Köot. rendelkezéseit támadó indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2) bekezdése alapján a többi indítványtól elkülönítette, és azokat egységes elbírálás céljából egyesítette. Az egyesített indítványok a Köot.-nak a Kt. 91. §-a által módosított 79. § (1) bekezdését és 118. § (4) bekezdését támadják.
Az indítványozók egy része a megjelölt törvényi rendelkezések nemzetközi szerződésbe ütközését állítják, míg mások az Alkotmány rendelkezései alapján kérik az alkotmánybírósági eljárás lefolytatását. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Köot. indítványokkal érintett rendelkezéseinek egy része megváltozott. Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményező indítvány tárgyában "a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma." [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; 4/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2000, 1049.] A jelen esetben azt lehet megállapítani, hogy az indítványozók által a Köot. vizsgált rendelkezéseivel összefüggésben felvetett alkotmányossági probléma -a szabályozás lényeges vonásainak figyelembe vételével -lényegében változatlanul fennáll, ezért az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot az indítvánnyal támadott hatályos szabályozás tekintetében folytatta le.
2. Az indítványt előterjesztő országgyűlési képviselők megítélése szerint a Kt. 91. § (10) és (20) bekezdései által módosított Köot. vizsgálat alá vont rendelkezései a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni kérdésről 1997. június 20-án Vatikánvárosban aláírt, az 1999. évi LXX. törvénnyel kihirdetett Megállapodás (a továbbiakban: Megállapodás), mint nemzetközi szerződés több rendelkezését sértik. Véleményük szerint az, hogy a Köot. 79. § (1) bekezdése alapján az egyházi intézményfenntartónak a helyi önkormányzathoz képest többlet-követelményeknek kell megfelelnie annak érdekében, hogy működési engedélyt kapjon, az egyházak intézményalapítási szabadságát sérti, és ez álláspontjuk szerint ellentétes a Megállapodás 1. és 2. cikkében foglaltakkal, amely az önkormányzathoz minden szempontból hasonló működési feltételeket kíván meg. A jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítását kezdeményező indítványozók szerint a Köot. 79. § (1) bekezdése azáltal, hogy az egyházi intézmények alapításához az önkormányzati intézmények számára előírt feltételeken túl többletfeltételeket kíván meg, sérti az Alkotmány 60. §-ában rögzített vallásszabadsághoz való jogot.
Az indítványozók a Megállapodás 1. és 2. cikkében, továbbá a Megállapodás Kiegészítő Jegyzőkönyvének 4. pontjában foglaltakkal tartják ellentétesnek a Köot. 118. § (4) bekezdését. E rendelkezésben a törvényhozó a helyi önkormányzatoknak a korábbi normatív támogatását immár két részre, normatívra és egyéb támogatásra bontotta. A törvényhozó úgy rendelkezett, hogy a nem állami intézmények részére is lehetővé teszik egyéb támogatások folyósítását, azonban az azonos finanszírozás konkrét garanciáját nem lefektették le. A törvény csupán annyit mond, hogy a nem állami, nem önkormányzati intézmények részére megállapított normatív költségvetési hozzájárulások és egyéb támogatások összege nem lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzatok részére ugyanolyan jogcímen megállapított normatív támogatás. Ezzel pedig az indítványozók szerint sem az egyéb támogatásokra nincs garancia, sem arra, hogy minden, az önkormányzatoknak megállapított normatíva jogcíméből részesüljenek. Példaként említik az egyszeri és a tartós bérkiegészítést, melynek alkotmányossági vizsgálata más indítványok révén ugyancsak megkérdőjeleződött. A jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítását kezdeményező indítványozók a szektorsemleges finanszírozás elvének megsértése miatt tartják alkotmányellenesnek ugyanezen paragrafust. Véleményük szerint a támadott jogszabály az Alkotmány 60. §-ba ütközik.
Az indítványozók mindegyike alkotmányellenesnek tartja a Köot. 118. § (4) bekezdésének azon rendelkezését, mely szerint a normatív költségvetési hozzájárulás igénylésének benyújtási határideje jogvesztő. Az indítványok benyújtásakor hatályos szöveg szerint a támogatások igénylésére előírt jogvesztő határidő kimentésére nem volt lehetőség, az oktatást érintő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXLVIII. törvény 58. § (5) bekezdése azonban úgy módosította a kérdéses rendelkezést, hogy a határidő elmulasztása csak akkor válik jogvesztővé, ha a benyújtott igazolási kérelmet nem fogadják el. Az indítványozók véleménye szerint a jogvesztő határidő bevezetése egyes intézmények működését akár el is lehetetleníti. Megítélésük szerint ez a rendelkezés az Alkotmány több rendelkezésével, a 2. § (1) bekezdésben megfogalmazott demokratikus jogállamiság elvével, a 16. §-ba foglalt rendelkezésekkel, a 60. §-ban szabályozott gondolat-, lelkiismeret és vallásszabadság jogával, illetve a 67. §-ba foglalt alapvető joggal is ellentétes. Más indítványozók szerint az egyházi intézmények számára előírt jogvesztő határidő, mint hátrányos megkülönböztetés, az Alkotmány 60. §-án keresztül az Alkotmány 70/A. §-át is sérti. Szerintük ez a joghátrány a törvény szerint csak a nem állami, nem önkormányzati intézményeket sújtja. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozók által a jogvesztő határidővel összefüggő alkotmányossági probléma továbbra is fennáll, hiszen a Köot. továbbra is jogvesztő jellegű határidőként szabályozza a támogatások igénylésének határidejét, ezért az Alkotmánybíróság a fentebb idézett korábbi határozataira támaszkodva, a megváltozott, de az alkotmányossági problémát továbbra is tartalmazó rendelkezések tekintetében folytatja le az eljárást.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
"60. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára.
(2) Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását és elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthassa vagy kinyilvánítását mellőzze, gyakorolhassa vagy taníthassa."
"67. § (2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
A Megállapodás vonatkozó részei:
1. cikk
"Az 1990. évi IV. törvényben felsorolt egyházi közszolgálati tevékenységek finanszírozására az állami intézményekre vonatkozó általános szabályok érvényesek ugyanezen törvény, valamint a jelen Megállapodás rendelkezései szerint."
2. cikk
"Az Egyház az általa fenntartott közoktatási intézmények után (óvodák, általános, középiskolák, diákotthonok,) ugyanolyan szintű pénzügyi támogatásban részesül, mint a hasonló intézményeket működtető állami és önkormányzati fenntartó."
Kiegészítő Jegyzőkönyv
"Kiegészítés a III. fejezethez (4) A Kormány a közoktatásban vagy szociális ellátásban dolgozók számára a személyi juttatások növelését az önkormányzatok részére nyújtott azonos feltételekkel biztosítja az Egyház részére is."
A Köot. rendelkezései:
"79. § (1) Ha a nevelési-oktatási intézményt nem helyi önkormányzat alapítja, működésének megkezdéséhez engedély szükséges. Az engedély akkor adható ki, ha a nevelési-oktatási intézmény az e törvény 38. §-ának (1) bekezdésében meghatározottak szerint rendelkezik a működéséhez szükséges feltételekkel, illetve a feltételeket fokozatosan megteremti.
(2) Az engedély kiadása iránti kérelemhez csatolni kell a nevelési-oktatási intézmény alapító okiratát, foglalkozási, illetve pedagógiai programját, továbbá azokat az okiratokat, amelyekből megállapítható, hogy a működés megkezdéséhez, a nevelő és oktató munkához szükséges személyi és tárgyi feltételek rendelkezésre állnak, illetve fokozatosan megteremthetők. A kérelem és mellékletei jogszabályban meghatározott formában nyújthatók be.
(3) Az engedély kiadásáról óvoda és általános iskola esetén az intézmény székhelye szerint illetékes jegyző, ha az óvoda, illetve az általános iskola székhelye többcélú kistérségi társulás területén van, a kistérségi társulás székhelye szerint illetékes jegyző dönt. Alapfokú művészetoktatási intézmény, középiskola, szakiskola, gyógypedagógiai nevelési-oktatási intézmény, többcélú intézmény nevelési-oktatási intézménye és kollégium esetén az engedély kiadásáról az intézmény székhelye szerint illetékes főjegyző dönt. A jegyző, főjegyző az engedély kiadásával összefüggő döntése előtt a (4) bekezdés a) pontja tekintetében köteles szakértői véleményt beszerezni. Szakértői véleményt az Országos szakértői névjegyzékben szereplő szakértő adhat. Az engedély kiadásával összefüggő eljárás költségeit a kérelem benyújtója viseli."
"118. § (4) A nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartó részére megállapított normatív költségvetési hozzájárulások és egyéb támogatások összege nem lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzat részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív hozzájárulás. A nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartó a normatív költségvetési hozzájárulásra -jogszabályban meghatározottak szerint benyújtott - igénylés alapján válik jogosulttá. Az igénylést az ellátott és - jogszabályban meghatározott nyilvántartások szerint - igazolt feladatok után lehet benyújtani. Az igénylés benyújtásának elmulasztása - kivéve, ha az igazolási kérelmet elfogadják -jogvesztő. Ha a nem állami, nem helyi önkormányzati fenntartású közoktatási intézmény feladatainak az ellátásához az intézményfenntartó normatív költségvetési hozzájárulást vesz igénybe, az adott költségvetési évet követő év március 31-éig köteles a szolgáltatásait igénybe vevő részére közölni a támogatás egy főre jutó összegét, továbbá köteles - a helyben szokásos módon - nyilvánosságra hozni, hogy az adott intézmény feladatainak ellátásához igénybe vett normatív hozzájárulás a teljes intézményi költségvetés hány százalékát fedezi."
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy fennáll-e az indítványozók jogosultsága jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítvány benyújtására. A Köot. támadott rendelkezéseinek alkotmányellenességét három országgyűlési képviselő a Megállapodás egyes cikkeinek, illetve annak Kiegészítő Jegyzőkönyve rendelkezéseinek megsértésére alapítja. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdése szerint jogszabály, valamint állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát indítványozhatja többek között bármely országgyűlési képviselő. Az Alkotmánybíróság ezek alapján megállapította az indítványozói jogosultság fennállását.
Az Alkotmánybíróság a 15/2004. (V. 14.) AB határozatban a Megállapodás III. fejezetében foglalt szabállyal való ellentét miatt megsemmisítette a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) egyik rendelkezését. (ABH 2004, 269.) Az Alkotmánybíróság ebben a határozatban is megerősítette, hogy "[a]z Abtv. 45. § (1) bekezdése értelmében, ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabályi rendelkezés a nemzetközi szerződésbe ütközik, akkor a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezést megsemmisíti." Mivel az adott esetben a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezés a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos szintű (törvény) volt, az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütköző törvényi rendelkezést, az Szt. 121. § (3) bekezdését megsemmisítette.
2. A Köot. 118. § (4) bekezdésének az indítványok elbírálásakor hatályos első mondata értelmében a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartónak, vagyis az egyházi intézményfenntartónak járó normatív költségvetési hozzájárulás és az egyéb támogatások együttes összege nem lehet kevesebb, mint az önkormányzatoknak juttatott normatív költségvetési hozzájárulás. A Köot. rendelkezései alkalmazása során az egyházi jogi személy intézményfenntartókat (a kisebbségi önkormányzati fenntartók, a gazdálkodó szervezetek és alapítványok, mint fenntartók mellett) nem állami és nem is helyi önkormányzati intézményfenntartóknak kell tekinteni, vagyis rájuk a Köot. 118. § (4) bekezdésének hatálya kiterjed. Az egyházi jogi személy intézményfenntartók közül a Megállapodás hatálya a Katolikus Egyházra, mint intézményfenntartóra terjed ki.
3. A Megállapodás 2. cikkében található rendelkezés szerint az egyház által fenntartott közoktatási intézményeket ugyanolyan szintű pénzügyi támogatás illeti meg, mint a hasonló intézményeket működtető állami és önkormányzati fenntartót. Az ugyanolyan szintű támogatás előírása mellett, abból a célból, hogy az állami és helyi önkormányzati fenntartóknak biztosított támogatásokkal azonos szintű állami támogatásban részesüljenek a Katolikus Egyház által fenntartott közoktatási intézmények, a Megállapodás III. fejezete további rendelkezéseket tartalmaz. A III. fejezet alapján az "Egyház további állami támogatásra jogosult, melynek alapja az állampolgárok azon döntése, ahogyan az egyházi közszolgáltatásokat igénybe veszik. E támogatásnak kell biztosítania az egyházi intézményfenntartónak az állami, illetve önkormányzati fenntartóval azonos szintű támogatását, összhangban az 1990. évi IV. törvénnyel." Az azonos szintű támogatás elérése érdekében tehát a finanszírozás további fázisaként meghatározásra kerül az ún. kiegészítő támogatás. A kiegészítő támogatás összegének pontos meghatározására a Megállapodás Kiegészítő Jegyzőkönyvének III. fejezethez írt (1) bekezdése határozza meg az alapvető számítási szabályokat.
Az ismertetett rendelkezés alapján megállapítható, hogy az Egyház által fenntartott közoktatási intézményeknek járó normatív költségvetési hozzájárulás és egyéb támogatások összegének a helyi önkormányzatoknak, mint intézményfenntartóknak juttatott valamennyi támogatásokkal és nemcsak az önkormányzatoknak juttatott normatív támogatásokkal kell egyezniük. A Megállapodás szerinti azonos szintű támogatás megvalósítása érdekében folyósított kiegészítő támogatás képezi az összehasonlítás alapját. Az így kapott összegnek kell végül megegyeznie az önkormányzatnak juttatott állami támogatások összegével.
A lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény 19. § (1) bekezdése, valamint az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységeinek anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény 5. § (2) bekezdései a Megállapodással összhangban, ugyancsak az állami és a nem állami intézményfenntartók azonos mértékű támogatásáról rendelkeznek. A 22/1997. (IV. 25.) AB határozat rendelkező részében alkotmányos követelményt állapított meg az egyházi jogi személyek által fenntartott intézmények finanszírozásával kapcsolatban, melynek lényege, hogy "az állam vagy a helyi önkormányzat az egyházi jogi személyek által fenntartott közoktatási intézmények működéséhez a hasonló állami és önkormányzati intézményekével azonos mértékű költségvetési támogatáson kívül olyan arányú kiegészítő anyagi támogatást nyújtson, amilyen arányban ezek az intézmények állami vagy önkormányzati feladatokat vállaltak át." Az alkotmányos követelmény a Köot. adott rendelkezésének hatálybalépésére visszamenő hatállyal került rögzítésre. (ABH 1997, 107.) A határozat indokolása utalt rá, hogy "A Kt. fenti rendelkezései alapján tehát valamennyi nem állami intézmény fenntartóját, közöttük az egyházi jogi személyeket is, alanyi jogon illeti meg az éves költségvetési törvényben megállapított normatív hozzájárulás."
4. A Köot. 118. § (4) bekezdésének első mondata azonban két részre bontja a nem állami és nem helyi önkormányzati intézményfenntartóknak járó támogatásokat. A különbségtétel következtében az egyházak normatív költségvetési támogatásának és az egyéb - vagyis a nem normatív - támogatások együttes összegének kell legalább megegyeznie az önkormányzatok normatív költségvetési támogatásával. Az ez alapján az egyházaknak járó állami támogatás összege jóval kevesebb, mint az önkormányzatoké, hiszen azokhoz képest az egyházi intézmények az egyéb jogcímen kapott támogatások összegével kevesebbre jogosultak. Ez a rendelkezés a Megállapodás 2. cikkével és III. fejezetével ellentétesen, attól eltérően szabályozza az Egyház által fenntartott közoktatási intézmények finanszírozásának alapját. Megállapítható, hogy a Köot. 118. § (4) bekezdésének jelenlegi szövegezésű első mondata nemzetközi szerződésbe (a Megállapodásba) ütközik, ezért abból az egyéb támogatásokra utaló fordulatot az Alkotmánybíróság - figyelemmel a 22/1997. (IV. 25.) AB határozatban megfogalmazott alkotmányos követelményre is - megsemmisítette. A már hivatkozott 15/2004. (V. 14.) AB határozatban (ABH 2004, 269.) elbírált alkotmányossági problémához hasonló módon jelen esetben sem arról van szó, hogy azonos szintű (törvényi) szabályok tartalmaztak eltérő vagy az értelmezéstől függően eltérő rendelkezést ugyanarra a tárgykörre, hanem arról van szó, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal (törvénnyel) azonos szintű jogszabályi (törvényi) rendelkezés ütközik a nemzetközi szerződésbe. Ekkor az Alkotmánybíróság az Abtv. 45. § (1) bekezdése értelmében a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezést megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben - érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 34/2002. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2002, 579, 582.] E gyakorlatának megfelelően az Alkotmánybíróság nem vizsgálta a Köot. támadott rendelkezéseinek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 16. §-ával, 60. §-ával és 70/A. §-ával való ütközését.
5. Az indítványozók a Köot. 118. § (4) bekezdésének azon részét is támadják, mely a normatív költségvetési hozzájárulás igénylését az igazolási kérelem elfogadása hiányában jogvesztő határidőhöz köti. Az indítványok benyújtásának időpontjában hatályban lévő rendelkezés szerint a jogvesztő határidő kimentésére nem volt lehetőség. Az Alkotmánybíróság a megváltozott jogszabályok alapján folytatta le az eljárását. A módosult bekezdés a jogvesztő határidő kimentéseként lehetőséget biztosít igazolási kérelem benyújtására. E változás következményeként az említett határidő továbbra is szigorú időtűzést tartalmaz, azonban a kimentési lehetőség miatt jogvesztő jellege lényegét tekintve megváltozott. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 64. §-a szerint a helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok is a kincstár útján igénylik a központi költségvetésből járó normatív hozzájárulásokat. Az igénylés részletes feltételeit a költségvetési törvény határozza meg. Az önkormányzatok kiegészítő igénylést nyújthatnak be, év közben lemondhatnak az előirányzatokról vagy arra vonatkozólag pótlólagos igénylést is benyújthatnak. Ennek határideje - kimentési lehetőség nélkül - jogvesztő jellegű.
Az ilyen és ehhez hasonló szigorú határidő tűzésekre az államháztartás folyamatos működése miatt van szükség. Az államháztartási rendszer kívánatos pénzügyi egyensúlyához, illetve a hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáihoz fűződő jogi érdek teszi indokolttá az államháztartáshoz és a költségvetéshez kapcsolódó határidők szigorúságát, mely közvetetten a jogbiztonság megvalósulását is szolgálja. A hasonló helyzetben lévő intézményfenntartókra vonatkozó hasonló szabályozás alapján megállapítható, hogy az említett határidő nem valósít meg hátrányos megkülönböztetést, épp ellenkezőleg, szükséges és indokolt korlátozás, mely az intézmények elvárható gondossága mellett nem veszélyezteti az intézmény működését.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Köot. 118. § (4) bekezdésébe foglalt, jogvesztő határidőre vonatkozó rész megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
6. Az indítványozók támadják a Köot. 79. §-nak ama részeit, melyek a nem állami, nem önkormányzati intézmények alapítását engedélyhez kötik. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az állam viszonyát a vallásszabadsághoz való jog kapcsán a semlegesség mentén kell kialakítania. A semlegesség, illetve az állam és az egyház elválasztott működésének elveiből az következik, hogy az állam tényleges kötelezettsége csakis a világnézetileg semleges intézmények fenntartására, működtetésére terjed ki. A világnézetileg elkötelezett intézményekkel kapcsolatos állami kötelezettség határa odáig terjed, hogy az Alkotmány 60. §-ában meghatározott alapjog érvényesülésének megteremtse a jogszabályi feltételeit. Ennek során köteles minden fajta hátrányos, indokolatlan és aránytalan különbségtételtől tartózkodnia, vagyis minden nem állami, nem önkormányzati intézmény működésére ugyanolyan szabályokat köteles megállapítani. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 55, 56.; 18/1994. (III. 31.) AB határozat, ABH 1994, 88, 90, 91.]
A Megállapodás 1. cikke szerint az egyházi közszolgálati tevékenységek finanszírozására az állami intézményekre vonatkozó általános szabályok érvényesek. Az egyházi intézmények alapítására vonatkozó szabályok nem tartoznak ebbe (a finanszírozással összefüggő) körbe, vagyis az állam ezek szabályozása kapcsán eltérhet az állami intézményekre megszabott általános rendelkezésektől és azokhoz képest különös szabályozás tárgyává teheti őket. Ezek során azonban az Alkotmányban foglalt alapjogi korlátozások ugyanúgy érvényesek, vagyis az állam nem állíthat ezen intézmények alapításával, működésével, fenntartásával szemben olyan feltételeket, hogy az az adott alapjog lényeges tartalmának megvalósulását sértse vagy veszélyeztesse, illetve nem alkalmazhat indokolatlan, aránytalan és hátrányos megkülönböztetést sem.
Az Alkotmánybíróság a sajtószabadság érvényesülésével kapcsolatban kimondta, hogy "a stúdió működéséhez szükséges, jogszabályban meghatározott tárgyi feltételek hiánya, mint az engedély megtagadási oka, nem a sajtószabadság és más, alkotmányosan védett értékek ütközéséből fakadó korlát (...), ezért csak közvetve, hatásaiban érinti a sajtószabadság jogát." [48/1993. (VII. 2.) AB határozat, ABH 1993, 314, 319.] Az Alkotmánybíróság egy másik határozatában kifejti, hogy "az állam közhatalmát érvényesítve különféle korlátozásokat állapíthat meg. (...) Ennek körében is köti a jogalkotót az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének az a rendelkezése, mely megtiltja, hogy alapvető jog lényeges tartalmát akár törvény is korlátozza." (881/B/1991 ABH 1992, 474, 476.) Ugyanebben a tárgyban kimondja továbbá, hogy "a megfelelő garanciákat tartalmazó normatív rendszer és az aránytalan közjogi korlátozásoktól mentes szabad testületalakítási rendszer egyaránt alkotmányos lehet egy demokratikus társadalomban." [6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 98.]
A Köot. 79. § a nem önkormányzati alapítású nevelési-oktatási intézmény működéséhez szükséges engedély feltételéül azt szabja, hogy feleljen meg a törvény által támasztott általános működési feltételeknek, illetve azokat fokozatosan képes legyen megvalósítani. A Köot. 38. §-ban a működés általános szabályai kerülnek meghatározásra, melyek egyaránt érvényesek az állami, önkormányzati, és a nem állami, nem önkormányzati közoktatási intézményekre. Ebben olyan feltételeket találunk, mint a saját székhely, saját alkalmazotti létszám, megfelelő tárgyi eszközök, szabályzat és pénzeszközök megléte. Ezeket az intézményfenntartó fokozatosan is megvalósíthatja.
Ezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Köot. 79. §-ban támasztott működési engedély kizárólag olyan technikai jellegű feltételeket támaszt az intézmény működtetőjével szemben, melyek nem jelentik az intézményalapítási szabadság indokolatlan korlátozását. A korlátozásról tehát megállapítható, hogy ez a korlátozás nem szükségtelen, hiszen az említett feltételek elengedhetetlenek egy közoktatási intézmény megfelelő, átlátható működéséhez. Végül hátrányos, azaz csupán az egyházi intézményfenntartókat sújtó korlátozásnak sem nevezhető, hiszen a jogszabály által támasztott feltételeknek minden közoktatási intézmény köteles eleget tenni. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Köot. 79. §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
7. Az indítványozók, az indítványok benyújtásának időpontjában hatályos Köot. 118. § (4) bekezdés első mondatának megsemmisítését is kérték. A tárgyalt bekezdés első mondatát azonban a 2006. évi CXXI. törvény 29. § (5) bekezdésének a) pontja 2007. január 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte.
"Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés [...] Hatályát vesztett jogszabály alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés, valamint az Abtv. 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz alapján kerülhet sor." (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.) . Az Alkotmánybíróság ezért a Köot. 118. § (4) bekezdés első korábbi első mondatának utólagos megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 45. § (2) bekezdésén alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1260/C/2007.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 1. pontjával: az Alkotmánybíróságnak az indítványt el kellett volna utasítania. Indokom három érvben foglalható össze: (1) az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre a nem-zetközi szerződés tartalmának önálló, a nemzetközi jogtól független vagy tőle eltérő értelmezésére; (2) ettől függetlenül sem állítható megalapozottan, hogy a Köot. 118. § (4) bekezdése ellentétes a Vatikáni Megállapodással; (3) végül mindkét fentebb felhozott érvemtől eltekintve is, a határozatban foglalt megsemmisítés túlmegy a nemzetközi szerződésbe ütközőnek tekinthető rendelkezéseken. Erveim a következőkben részletezem.
1. Az Alkotmánybíróság hatásköre a Vatikáni Megállapodás önálló értelmezésére
1.1. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában nem a Köot. 118. § (4) bekezdésének alkotmányosságát vizsgálta, hanem ritkán gyakorolt hatáskörében a törvény nemzetközi szerződésbe ütközéséről döntött. E hatáskör gyakorlásának különös feltételei vannak, amelyeket úgy vélem, az Alkotmánybíróság többségi döntése nem mérlegelt kellő súllyal. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata az Abtv. 44-47. §-ában szabályozott hatáskör, amely szoros kapcsolatban áll az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével. Az Abtv. 44. § szerint ezen hatáskörében az Alkotmánybíróság a "nemzetközi szerződésbe ütközés szempontjából" vizsgálja a jogszabályt, így ez az eljárás nem a jogszabály alkotmányosságának vizsgálata.
1.2. Alapvető kérdés, mit jelent a "nemzetközi szerződésbe ütközés" terminus. Ennek megválaszolásához nélkülözhetetlen a "nemzetközi szerződés" fogalmának értelmezése. A "nemzetközi szerződés" terminuson a nemzetközi szerződés nemzetközi jogi tartalma értendő, amennyiben a magyar jogrendszer valamely normája ellentétes lehet vele. Ebből következik, hogy a nemzetközi szerződés nem mint magyar jogi norma ellentétes egy törvénnyel, vagy más jogszabállyal, hanem mint nemzetközi jogi kötelezettség. Az Alkotmánybíróság is megkülönbözteti a nemzetközi szerződést mint nemzetközi jogi normát (jogforrást és jogszabályt), valamint a nemzetközi szerződést kihirdető belső jogi normát (tipikusan törvényt: amit ma a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény szabályoz) . Ez utóbbi alkotmányellenessége vizsgálható, és ha a kihirdető törvény alkotmányellenesnek találtatik, bizonyos korlátok között meg is semmisíthető. [Lásd: 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41, 54.]
A "nemzetközi szerződésbe ütközés" kifejezésből az "ütközésen" mindenekelőtt a jogrendszer két érvényes normája közötti konfliktus értendő: a magyar jogrendszer egyik normája miatt a magyar államra érvényes nemzetközi szerződéses kötelezettség nem teljesíthető. A nemzetközi szerződésen alapuló kötelezettség tartalma a nemzetközi jog szerinti értelmezése, mert ha nem így lenne, akkor a nemzetközi szerződést kihirdető norma, például törvény, nem lévén az Alkotmány normája, nem is lehetne önállóan alkotmánybírói kontroll mércéje. (Az Abtv. 47. §-a ismer egy másik esetet is: a jogalkotó mulasztását nemzetközi szerződés végrehajtásához szükséges jogszabály megalkotásában. Ez tehát joghézag: egy vagy több norma nemzetközi szerződéssel ellentétes hiánya, ami a normakonfliktus különleges esete.)
Tehát az Alkotmánybíróság nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára szóló - az Abtv. 44. és skk. §-ai szerinti - hatáskörében eljárva a nemzetközi szerződést csakis mint nemzetközi jogi normát tekintheti, úgy ahogyan az a nemzetközi jog szerint érvényes. Ebből következik, hogy nem adhat más jelentést a nemzetközi szerződésnek, mint ami a nemzetközi jog szerint adható: ez pedig a nemzetközi szerződések értelmezésének nemzetközi jogi szabályain múlik. Az alkotmánybírósági kontrollnorma, a vizsgálat mércéje, ebben a hatáskörben maga a nemzetközi szerződés: mégpedig úgy, ahogyan a nemzetközi jogban érvényes (és nem mint egy imaginárius nemzetközi szerződés) .
1.3. Ebben az ügyben a döntés a Vatikáni Megállapodás 2. cikkének egy bizonyos értelmezésén alapul: egyedül ez a Köot. 118. § (4) bekezdése megsemmisítésének alapja. E cikk értelmezése régóta vitatott a két szerződő fél - a Szentszék és Magyarország - között, amint az hivatalos forrásokból is ismert. Az Állami Számvevőszék nem olyan régi jelentéséből és annak mellékleteiből is ez derül ki (lásd: az ÁSZ 0807. számú, az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről szóló 2008. májusi jelentését) . Az Alkotmánybíróság ezért valójában nem egy törvény nemzetközi szerződésbe ütközéséről döntött (mivel a nemzetközi szerződés értelmezése vitatott), hanem maga értelmezte a nemzetközi szerződést. Erre viszont nincs hatásköre, mert így nem a nemzetközi jog szerint érvényes nemzetközi szerződéssel vetett össze egy magyar jogi normát, hanem maga határozta meg a nemzetközi szerződés "helyes" értelmezését. (Itt nem lehet szó sem alkotmányos követelményről, sem a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességéről, mivel az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 44. §-a szerinti hatáskörében egyikre sincs lehetősége.)
A "nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata" feltételezi a nemzetközi szerződés tartalmának ismeretét. Ha ez vitatott, a hiányzó nemzetközi jog szerinti jogértelmezést az Alkotmánybíróság nem helyettesítheti saját értelmezésével, mert ennek eldöntése nem tartozik és nem is tartozhat a hatáskörébe. Az Alkotmánybíróság egy törvény nemzetközi szerződésbe ütközését csak akkor vizsgálhatja, ha a nemzetközi szerződés nemzetközi jogi értelmezése nem vitatott, vagy az értelmezési vita eldőlt. A gyakorlatban legtöbbször a nemzetközi szerződések értelmezése nem vitatott: abban vagy megállapodott gyakorlat van, vagy esetleg, mint pl. az Emberi Jogok Európai Egyezménye esetében, a nemzetközi szerződés külön szervet, tipikusan bíróságot (mint az EJEB) hoz létre a szerződés értelmezésével kapcsolatos viták eldöntésére. Ha másként jár el, nem egy jogszabály érvényes nemzetközi szerződésbe ütközéséről dönt, hanem először is arról, mi a nemzetközi szerződés szerinte "helyes" értelmezése. Vagyis nem nemzetközi jogot alkalmaz, hanem azt, aminek szerinte a nemzetközi jognak lennie kellene. Az Alkotmánybíróság számára a nemzetközi szerződés tartalma (jelentése, értelmezése) adott: ezen változtatni, az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint sincs joga. A nemzetközi szerződés úgy vizsgálandó, ahogyan a nemzetközi jog szerint kötelez, ehhez az Alkotmánybíróságnak sem hozzátenni, sem elvenni (legalábbis az Abtv. 44. § szerinti hatáskörében eljárva) nem szabad. A nemzetközi szerződéseket nem egy állam alkotja, így a magyar állam sem alkothat vagy - ami ezzel egyenértékű lenne - értelmezhet önállóan egy nemzetközi szerződést.
Ameddig a két szerződő fél nem állapodott meg a nemzetközi szerződés értelmezéséről, addig a szerződés vitatott rendelkezésének két egyenrangú, de a másik félre nem kötelező értelmezése van. Ez nemzetközi jogvita, melynek eldöntése nem az Alkotmánybíróság hatásköre. Maga a Vatikáni Megállapodás egyébiránt szabályozza is az értelmezésével kapcsolatos viták eldöntését. Az V. fejezet (1) bekezdése értelmében: "[h]a a jelen Megállapodás értelmezésével vagy alkalmazásával kapcsolatban valamilyen nehézség merülne fel, a Felek közös megegyezéssel keresik meg a legmegfelelőbb megoldást".
A nemzetközi szerződés értelmezése csakis a nemzetközi jog szerinti értelmezést jelentheti - az összes többi esetben nem beszélhetnék "nemzetközi szerződésről". Ha a nemzetközi szerződés jelentése, vagy valamely rendelkezésének értelmezése vitatott, akkor ez nemzetközi jogvita, amelyet a feleknek a nemzetközi jog szabályai alapján kell rendezniük. A nemzetközi szerződések értelmezése valóban gyakori nemzetközi jogi kérdés, az államközi viták jelentős része is erről szól. A nemzetközi szerződések értelmezéséről szóló általános szabályokat a nemzetközi szerződések jogáról szóló bécsi szerződés (kihirdetve: a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. tvr.-rel) tartalmazza, amely a meglévő szokásjogot rögzíti (lásd: Haraszti György: A nemzetközi szerződések értelmezésének alapvető kérdései. Budapest, KJK, 1965.) . Ez azonban nem mond sokat a nemzetközi szerződések értelmezésének eljárásáról. Annyi biztos azonban, hogy a nemzetközi szerződéseknek nincs a szerződő felektől független, "objektív" értelmezése. Különösen igaz ez a kétoldalú szerződésekre és még ennél is inkább a nemzetközi jogban felettébb sajátos szerződésre, mint a Szentszék és egy állam ("világi hatalom") közötti megállapodás. E nemzetközi szerződés tárgya ugyanis az állam egyoldalú kötelezettségvállalása a Szentszékkel szemben, eltérően a jellegzetesen kölcsönös kötelezettségvállalást tartalmazó kétoldalú szerződésektől, mint a kettős adóztatásról szóló, jogsegély, kiadatási stb. szerződések. Ezekben az egyik szerződő állam szerződés-értelmezése meghatározó lehet a másik szerződő számára; itt azonban erről nem lehet szó. A legtöbb kétoldalú szerződésnél a szerződő felek egymással szemben vállalnak kötelezettséget, mint pl. a kettős adóztatásról szóló egyezmények, valamint a kiadatási vagy jogsegélyszerződések stb. esetén. Itt erről nincs szó: az állam a katolikus egyházzal szemben egyoldalú kötelezettséget vállal (miközben a Vatikáni Megállapodás egyes vagyoni kérdések rendezésről is szól és ennyiben tekinthető kölcsönös kötelezettségvállalásnak) . Másrészt az állam arra vállal kötelezettséget, hogy törvényeit és egyéb jogszabályait meghatározott tartalommal alkotja meg: esetünkben megfelelő törvényeket hoz és tart érvényben (hatályban) . Ezt a kötelezettséget a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény a következőképpen fogalmazza meg: "A szerződés előkészítésétől kezdődően folyamatosan vizsgálni kell, hogy a szerződés a belső jogszabályokkal, valamint egyéb nemzetközi jogi kötelezettségekkel összhangban áll-e. Az összhang megteremtését a szerződés tartalmának megfelelő alakításával, továbbá a belső jogszabályok és a nemzetközi jogi kötelezettségek lehetőség szerinti módosításával vagy megszüntetésével biztosítani kell".
Az Alkotmánybíróság egy vitatott értelmezésű nemzetközi szerződést önállóan nem értelmezhet és nem adhat a nemzetközi szerződésnek a nemzetközi jogtól független (esetleg a nemzetközi joggal ellentétes) értelmezést. Ha a nemzetközi szerződés jelentése (értelmezése) vitatott, akkor az Alkotmánybíróságnak vagy meg kell várnia a szerződés értelmezéséről folytatott nemzetközi jogi vita eldőltét, vagy nem szabad megállapítania nemzetközi szerződésbe ütközést, ha a vizsgált magyar jogszabály a nemzetközi szerződés valamelyik lehetséges jelentésének (értelmezésének) megfelel. (A nemzetközi szerződés értelmezéséről lásd: a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény 13. §-a rendelkezéseit.) A nemzetközi szerződés, kivált olyan sajátos szerződés, mint a Vatikáni Megállapodás értelmezése nem az Alkotmánybíróság hatásköre, az indítvány pedig ténylegesen ezt kérte. Ezért az indítványt az Alkotmánybíróságnak az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 29. § b) pontja alapján vissza kellett volna utasítania mivel nemzetközi szerződés értelmezésére nincs hatásköre.
2. A Vatikáni Megállapodásba ütközés kérdése
2.1. Ha azonban - elvetve, mint tette, az előbb felhozott érveket - az Alkotmánybíróság mégis vállalkozott a Vatikáni Megállapodás értelmezésére, akkor is meg kellett volna állapítania, hogy a Köot. 118. § (4) bekezdésének vitatott része nem ellentétes a Vatikáni Megállapodással. Ebben a kérdésben egyetértek a Holló András e határozathoz fűzött különvéleményével.
2.2. A Vatikáni Megállapodás 2. Cikke szerint "[a]z Egyház az általa fenntartott közoktatási intézmények után (óvodák, általános és középiskolák, diákotthonok) ugyanolyan szintű pénzügyi támogatásban részesül, mint a hasonló intézményeket működtető állami és önkormányzati fenntartó". Ebből kiderül, hogy az egyház a közoktatási intézményeket éppúgy fenntartja, mint az állam vagy az önkormányzatok, és ehhez kap állami támogatást (az olasz szövegben: sussidi finanziari) . Nincs szó arról, hogy ezeket az intézményeket az államnak kellene fenntartania csak azért, hogy bennük egyházi oktatás folyhasson. Ez az állam világnézeti semlegességével ellentétes, így alkotmányellenes lenne. [Lásd: 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 89.] A Megállapodás fentebb idézett 2. Cikkének értelme annyi, hogy az egyház saját forrásaiból fenntartott közoktatási intézmények jogosultak az állami és önkormányzati fenntartóknak járó egyes (főleg normatív) támogatásokra.
A Vatikáni Megállapodás e cikke különválasztja az iskolák fenntartását egyfelől, és az iskoláknak adott pénzügyi támogatást másfelől. A Vatikáni Megállapodásból nem következik, hogy az egyházi intézményeknek ugyanolyan (jó vagy kevésbé jó) pénzügyi helyzetben kell lenniük, mint az állam vagy az önkormányzat által fenntartot-taknak - ezt megjegyzem az indítványozók sem állítják, és megalapozottan nem is állíthatnák. A hivatkozott rendelkezésből csak annyi következik, hogy az állami és önkormányzati fenntartóknak járó pénzügyi támogatásokra az egyházi (katolikus) oktatási intézmények is jogosultak. Ebből nem vezethető le, hogy az államnak finanszíroznia kellene a katolikus közoktatási intézmények fenntartását -csak az, hogy a meglévő és fenntartott óvodáknak, iskoláknak, diákotthonoknak meg kell kapniuk az állami és önkormányzati hasonló intézményeknek járó költségvetési támogatásokat.
A Vatikáni Megállapodásnak egyébként eleget tett a törvényhozó azzal is, hogy a Köot. 121. § (1) bekezdés 12. pontjában olvasható értelmező rendelkezések között található "fenntartó" fogalmába belevette az egyházi jogi személyeket s így az általuk fenntartott oktatási intézményeket is, mely értelemszerűen alkalmazandó a finanszírozás szabályaira is. Ennek következtében ugyanis, minden közoktatási intézmény fenntartójának járó pénzügyi támogatásra a hasonló egyházi (köztük az itt egyedül érdekes katolikus) intézmények is jogosultak.
Mindezekből következően a katolikus közoktatási intézmények jelenlegi finanszírozása nem ellentétes a Vatikáni Megállapodás 2. Cikke ésszerű értelmezésével.
3. A megsemmisítés terjedelme
Álláspontom szerint az előző két érv elvetése sem indokolja a határozat rendelkező részének 1. pontjában foglalt megsemmisítés terjedelmét. A többségi határozat hivatkozott pontja ugyanis megsemmisíti a törvényhelyet, amely a határozat szerint nemzetközi szerződésbe ütközik; ez pedig túlmegy az Alkotmánybíróság nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára szóló hatáskörén. A Vatikáni Megállapodás csak a katolikus közoktatási intézmények támogatásáról szól, így a Köot. 118. §-a szerinti támogatásra jogosult nem állami és önkormányzati közoktatási intézményekről szóló szabályozás nem állhat ellentétben a megállapodással. Ezért úgy vélem a Köot. 118. § (4) bekezdésének megsemmisítése túlmegy az indítványon, amely csak a törvény Vatikáni Megállapodásba ütközésének vizsgálatát kérte. Ugyanez hozható fel az Alkotmánybíróság 15/2004. (V. 14.) AB határozatával (ABH 2004, 269, 275-278.) szemben: ebben szintén a Vatikáni Megállapodásba ütközést állapított meg az Alkotmánybíróság és a szociális törvény teljes rendelkezését semmisítette meg.
Az Alkotmánybíróság jogszabály (itt: törvény) nemzetközi szerződésbe ütközését vizsgáló eljárásában csakis a Köot. 118. § (4) bekezdése nemzetközi szerződéssel ellentétes (az 1. pontban olvashatók szerint a nemzetközi szerződéses kötelezettség teljesítését lehetetlenné tevő) rendelkezését semmisíthette volna meg. A Vatikáni Megállapodás csak a katolikus közoktatási intézményekre alkalmazandó (A Vatikáni Megállapodás bevezető rendelkezése szerint ugyanis a Megállapodás szövegében az "Egyház" megjelölés alatt a Katolikus Egyház értendő. Így van ez a 2. Cikkben szabályozott, az "Egyház" által fenntartott közoktatási intézmények pénzügyi támogatásánál is.) . Ezzel szemben a Köot 118. § (4) bekezdése minden nem állami vagy önkormányzati intézményekről szól. A fent elmondottakból következően a törvényhely nemzetközi szerződéssel, vagyis a Vatikáni Megállapodással csak a "nem állami és önkormányzati" közoktatási intézmények egy része, ti. a katolikus egyház által fenntartott iskolák, óvodák, diákotthonok tekintetében lehet ellentétes. A többi nem állami és önkormányzati közoktatási intézmény például a többi egyházi, alapítványi stb. intézmény tekintetében ezért semmi indok a törvényhely megsemmisítésére nemzetközi szerződésbe ütközés címén, egyszerűen azért, mert nincs nemzetközi szerződés, amelybe ütköznének. (Ilyen nemzetközi szerződés a Vatikáni Megállapodás biztosan nem lehet, másról pedig a határozat nem szól.)
Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Egyház finanszírozási törvény) valóban tartalmaz a Vatikáni Megállapodásban foglaltakhoz hasonló szabályokat a többi egyház finanszírozására is. Ez az Alkotmány 60. §-a és a 70/A. § (1) bekezdése alapján indokolt szabály. Ha a Köot. 118. § (4) bekezdése ellentétes lenne az Egyház finanszírozási törvény egyes szabályaival, ez önmagában az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem lenne alkotmányellenes, hacsak nem vezetne az Alkotmány valamely rendelkezésének sérelméhez. Erről a kérdésről azonban az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatáról szóló eljárásában, valamint indítvány hiányában, nem dönthetett volna - holott valójában ezt tette. Ez nem mellékes kérdés, mert az Alkotmány 60. §-a alapján egyetlen egyházi közoktatási intézménynek (vagy fenntartójának) sincs joga az állami támogatásra a Vatikáni Megállapodás, és ennek következtében az Egyház finanszírozási törvény szerinti mértékben. Az egyházi intézmények finanszírozásának mai rendszere nem alapítható közvetlenül az Alkotmányra. Az Alkotmánybíróság álláspontja is ez: az állam köteles lehetővé tenni egyházi közoktatási intézmények működését, de nem köteles az állami iskolákkal azonosan támogatni őket. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 89.]. Ez az Alkotmány 60. § (2) bekezdésében megfogalmazott, az állam és az egyház elválasztásának alkotmányos elvéből is következik.
A fent elmondottak alapján indokolhatónak tartottam volna, ebben is egyetértve Holló András különvéleményével, mulasztás megállapítását, főleg a viták rendezésével kapcsolatos eljárások hiánya miatt.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
A rendelkező rész 1. pontjával nem értek egyet.
Álláspontom szerint a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni kérdésről 1997. június 20-án Vatikánvárosban aláírt, az 1999. évi LXX. törvénnyel kihirdetett Megállapodás (Megállapodás) megsértése önmagában a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Köot.) 118. § (4) bekezdésével összefüggésben nem állapítható meg.
A Megállapodás 2. cikke a következő rendelkezést tartalmazza:
"Az Egyház az általa fenntartott közoktatási intézmények után (óvodák, általános és középiskolák, diákotthonok) ugyanolyan szintű pénzügyi támogatásban részesül, mint a hasonló intézményeket működtető állami és önkormányzati fenntartó."
A III. fejezete pedig kimondja:
"Az Egyház további állami támogatásra jogosult, melynek alapja az állampolgárok azon döntése, ahogyan az egyházi közszolgáltatásokat igénybe veszik. E támogatásnak kell biztosítania az egyházi intézményfenntartónak az állami, illetve önkormányzati fenntartóval azonos szintű támogatását, összhangban az 1990. évi IV. törvénnyel. (E támogatás kiszámításának módját a Megállapodást kiegészítő Jegyzőkönyv tartalmazza.) "
A Megállapodás e rendelkezéseiből az következik az Egyháznak az általa fenntartott közoktatási intézmények után a normatív költségvetési hozzájárulásokat, egyéb támogatásokat és a kiegészítő jegyzőkönyv szerint számított kiegészítő támogatást együttesen figyelembe véve kell ugyanolyan pénzügyi támogatásban részesülnie, mint a hasonló közoktatási intézményeket működtető állami vagy önkormányzati fenntartóknak. A Megállapodás nem tartalmaz rendelkezést az Egyház és a helyi önkormányzatok számára járó normatív költségvetési hozzájárulás azonos mértékére nézve.
Az egyházi közoktatási intézmények fenntartóit megillető állami támogatásra vonatkozóan a Köot.-n kívül más törvények is tartalmaznak szabályokat. Ezek együttes értelmezése alapján lehet megállapítani, hogy az Egyháznak az általa fenntartott közoktatási intézmények után nyújtott pénzügyi támogatások megállapítására vonatkozó szabályok ellentétesek-e a Megállapodásban foglaltakkal.
Ilyen törvény a Megállapodás által is hivatkozott, a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény, amelynek 19. § (1) bekezdése kimondja az állam az egyházi jogi személy nevelési-oktatási intézményeinek működéséhez - külön törvény rendelkezései szerint - normatív módon meghatározott, a hasonló állami intézményekkel azonos mértékű költségvetési támogatást nyújt, illetőleg a támogatás az ilyen ellátásokra elkülönített pénzeszközökből történik.
Az egyházi intézményfenntartók pénzügyi támogatását szabályozza az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Eft.) is. E törvény 5. §-a alapján az egyházi intézményfenntartók által ellátott nevelési-oktatási, felsőoktatási, kulturális, szociális, egészségügyi, sport, illetőleg gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységek központi költségvetési finanszírozása az állami és önkormányzati intézményekre vonatkozó általános szabályok alapján, azokkal azonos mértékben történik. Az egyházi fenntartóknak az intézményeik után a hasonló feladatot ellátó állami és önkormányzati intézményekkel azonosan járó normatív és egyéb állami hozzájárulásának jogcímeit és fedezetét, illetve arányait az éves költségvetési törvény tartalmazza. A 6. § a Megállapodás kiegészítő jegyzőkönyvének megfelelően szabályozza a kiegészítő támogatásra való jogosultságot, valamint számításának módját.
Az Eft. e szabályai már szólnak az egyházi intézményfenntartóknak járó normatív támogatás megállapításáról. E szabályok alapján megállapítható, hogy az egyházi intézményfenntartók költségvetési támogatására az állami és önkormányzati intézményekre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, és az állami és önkormányzati intézményekkel azonos normatív támogatásra és egyéb költségvetési támogatásra tarthatnak igényt. Az Eft. e szabályai összhangban állnak a Megállapodásban foglalt finanszírozási szabályokkal, s mivel hatályuk kiterjed a nevelésioktatási tevékenységre, tehát a Köot. hatálya alá tartozó, egyház által fenntartott közoktatási intézményekre, eleget tesznek a határozat indokolásában megfogalmazott követelményeknek is.
Ezért álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a Köot. 118. § (4) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt el kellett volna utasítania. Tekintettel arra, hogy az Eft. az indítványokban és a határozat indokolásában kifejtetteknek megfelelően szabályozza az egyházi intézményfenntartóknak az általuk fenntartott közoktatási intézmények után járó pénzügyi támogatások rendszerét, az Alkotmánybíróság - az egyházi intézmények után járó pénzügyi támogatásra vonatkozó törvényi szabályok együttes értelmezése alapján, a határozatban is hivatkozott 22/1997. (IV. 25.) AB határozat megállapításait is figyelembe véve - a Megállapodásból, illetőleg az Alkotmány 60. §-ából folyó követelményként mondhatta volna ki azt, hogy az egyházi közoktatási intézmények után járó pénzügyi támogatások megállapítása során az Eft. szabályai az irányadók.
Az indítványozók által kifogásolt és a Megállapodásba ütköző finanszírozási problémák nem a határozat által megsemmisített törvényi rendelkezés következményei.
Fenntartom, azt a 15/2004. (V. 14.) AB határozathoz (ABH 2004, 269, 275-278.) fűzött különvéleményemben (a különvéleményhez csatlakozott dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybíró) megfogalmazott álláspontomat, mely szerint a Megállapodással ellentétes jogi helyzetet az okozza, hogy a hatályos jogi szabályozás nem tartalmazza azokat az eljárási rendelkezéseket, amelyek megfelelő garanciát nyújtanak az egyházi intézményfenntartóknak arra, hogy az állam által a Megállapodásban vállalt állami támogatásokhoz hozzájussanak. A jogalkotó nem rendezte a pénzügyi támogatások megállapításának módját, a viták feloldásának a rendjét, az intézményfenntartók igényérvényesítési lehetőségét.
Az Abtv. 47. §-a alapján, ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság e hatáskörének gyakorlására az Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján kifejezetten erre irányuló indítvány hiányában, hivatalból is jogosult.
Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak a Köot. vitatott rendelkezésének megsemmisítése helyett, az Abtv. 47. §-a alapján, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kellett volna megállapítania.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró