176/2011. (XII. 29.) AB határozat
Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzat szabálysértésekről szóló 33/2005. (VI. 27.) számú önkormányzati rendeletének 14. § (2) bekezdése alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Bragyova András, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Kiss László, dr. Lenkovics Barnabás és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Pokol Béla és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzat szabálysértésekről szóló 33/2005. (VI. 27.) számú önkormányzati rendeletének 14. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (2) bekezdése és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 22. § a) pontja alapján Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzat 33/2005. (VI. 27.) számú önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Rendelet) a guberálás szabálysértési tényállást megállapító 14. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa szerint a guberálás, vagyis a szemét, hulladék között hasznosítható holmik után való kutatás szabálysértéssé nyilvánítása és az ahhoz kapcsolódó jogkövetkezmények rendeleti szintű szabályozása formai és tartalmi szempontból is alkotmánysértő. Egyfelől ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, amelynekértelmében az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja. A guberálásra vonatkozó szabályok alapvető jogot csorbítanak, érdemi alkotmányos indok nélkül korlátozzák ugyanis az eljárás alá vont személyek emberi méltóságból fakadó általános cselekvési szabadságát [Alkotmány 54. § (1) bekezdés], és sértik az egyenlő bánásmód követelményét [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés]. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hivatkozott az ügyben lefolytatott vizsgálati tapasztalataira, amelyek azt mutatták, hogy a "guberálás célzott szankcionálása hatásában, közvetett módon kifejezetten egy adott, kiszolgáltatott helyzetben lévő, körülhatárolható társadalmi csoport, a hajléktalan, a létminimum határán élő emberek ellen irányult: e személyek kirekesztését, stigmatizálását, egyfajta "kriminális térbe" szorítását szolgálta". A guberálás szankcionálása tehát, bár formális szempontból minden személyre vonatkozik, valójában szándékoltan egy meghatározott társadalmi csoporthoz tartozók ellen irányul.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának álláspontja szerint azáltal, hogy a rendeleti szabályozás az Alkotmányba ütközik, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt jogszabályi hierarchiára vonatkozó követelményeknek sem felel meg.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tájékoztatta az Alkotmánybíróságot arról, hogy a 2010. május 3-án kelt AJB 756/2010. számú ügyben kiadott jelentésében megállapította: a kifogásolt kaposvári rendeleti előírás érdemi alkotmányos indok nélkül korlátozza az eljárás alá vont személyekjogait. Az önkormányzati szabályozás így az emberi méltósághoz való joggal, valamint az abból fakadó általános cselekvési szabadsággal összefüggő visszásságot okoz. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa e jelentésben felkérte Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlését, hogy helyezze hatályon kívül a Rendelet 14. § (2) bekezdését. Kaposvár polgármesterének tájékoztatása szerint azonban a Közgyűlés 138/2010. (VI. 10.) számú határozatában a kérdéses rendeleti előírás hatályban maradásáról döntött. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa ezért az Alkotmánybíróságtól kérte a Rendelet 14. § (2) bekezdésének megsemmisítését.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. Az indítvány által érintett jogszabályi rendelkezések:
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.)
"1. § (1) Szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget."
Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szabs. r.)
"7. § (1) Aki
a) a közterületen, a közforgalom céljait szolgáló épületben, illetőleg közforgalmú közlekedési eszközön szemetel, ezeket beszennyezi,
b) [...]
ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható."
Rendelet
"14. § (2) Aki a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet önt ki, vesz ki vagy abban guberál, szabálysértést követ el és harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható."
III.
Az Alkotmánybíróság az állampolgári jogok országgyűlési biztosának az indítványa alapján indult eljárásban mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy önkormányzati rendelet milyen körben nyilváníthat valamely magatartást szabálysértéssé.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének megfelelően az Ötv. 16. § (1) bekezdése felhatalmazza a helyi önkormányzatokat arra, hogy a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkossanak. A Szabs. tv. 1. § (1) bekezdése ezt tovább konkretizálja, amikor megállapítja, hogy önkormányzati rendelet jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekményt szabálysértésnek nyilváníthat. Ez a felhatalmazás azonban nem korlátlan. A Szabs. tv. ugyan nem tartalmaz tételes rendelkezést arra nézve, hogy a helyi önkormányzatoknak ez a jogosítványa milyen jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánítására terjed ki. Az önkormányzati jogkör korlátainak vizsgálata során a szabálysértés jogintézményének a rendeltetéséből kell kiindulni, abból, hogy szabálysértésnek azok a már jogellenes cselekmények nyilváníthatók, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. [19/1998. (V. 22.) AB határozat, ABH 1998, 436, 439.] Az önkormányzati rendelet továbbá csak a Szabs. tv. szabályozási rendszerébe illeszkedő jogsértő magatartást nyilváníthat szabálysértésnek. Az önkormányzati rendeletben meghatározott szabálysértési rendelkezéseknek ugyanis összhangban kell lenniük a magasabb szintű jogszabályokkal, mindenekelőtt a Szabs. tv.-ben és a Szabs. r.-ben foglaltakkal. [Lásd például 123/2009. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2009, 1280.]
A szabálysértési jogban a jogellenes cselekmények két fajtája különböztethető meg: az ún. közigazgatás-ellenes cselekmények (például engedélyköteles tevékenységek engedély nélküli végzése) és a kriminális cselekmények (például a tulajdon elleni bűncselekmények értékhatárral elválasztott alakzatai). Akár közigazgatás-ellenes, akár kriminális cselekményről van szó, a szabálysértés a büntető anyagi jog talaján áll, s a felelősségi szabályok terén a büntetőeljárás egyes elemeiből építkezik. "Szabálysértés elkövetője csak meghatározott életkort elért és megfelelő felismerési, akaratképző képességgel rendelkező természetes személy lehet, a büntetőjogi értelemben vett felróhatóság alapján. Szabálysértés miatt az elkövető akkor vonható felelősségre, ha cselekménye szándékos vagy gondatlan (.), a bizonyítási teher - a büntetőeljáráshoz hasonlóan - a hatóságokat terheli. A szabálysértési felelősségre vonás pedig a jogsértés természete, az elbírálás rendje és a szankció jellege tekintetében a büntető-igazságszolgáltatáshoz áll közel, azzal rokon. A szabálysértési felelősség - legyenek bár az elkövetett jogsértések igazgatásellenesek vagy kriminális jellegűek - alapvetően "bűnfelelősség", azaz a természetes személy múltban elkövetett jogsértésére válaszol, s a felróhatóság alapján meghatározott - represszív jellegű - joghátrányt helyez kilátásba." [63/1997. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365, 371.]
Valamely jogellenes magatartást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé, és valamennyi szabálysértési tényállást megállapító jogszabályi rendelkezésnek illeszkednie kell a Szabs. tv. dogmatikai és felelősségi rendszerébe. A Rendelet mint kriminális cselekményt szankcionálja a szemét kiöntését, a szemét gyűjtőedényzetből való kivételét és a guberálást. Az Alkotmánybíróság ezért a következőkben azt vizsgálta, hogy a Rendelet 14. § (2) bekezdése alkotmányos módon minősíti-e szabálysértésnek ezeket a magatartásokat.
IV.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az indítványhoz csatolt AJB 756/2010. számú ügyben született jelentésében nyilvánosságra hozta az önkormányzat jegyzőjének a kifogásolt szabálysértés megalkotására vonatkozó indokait. Eszerint Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése környezetvédelmi és köztisztasági, tulajdonvédelmi okból, illetve a köznyugalom, közrend, illetve a magán- és a levéltitok védelme miatt döntött a szankcionálás mellett. A Rendelet 14. § (2) bekezdése három fajta tevékenységet minősít szabálysértésnek: a szemét kiöntését, a szemét gyűjtőedényzetből való kivételét és a guberálást. Az Alkotmánybíróság a szabálysértési tényállás elkövetési magatartásai esetében külön-külön vizsgálta a jogellenesség fennállását.
1.1. A Rendelet 14. § (2) bekezdése szabálysértésnek nyilvánítja, ha valaki "a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet önt ki". A szemét kiöntésének szankcionálását általában közegészségügyi és környezetvédelmi okok indokolják. A Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt köztisztasági szabálysértési tényállás ugyanakkor már tartalmaz a közterületen, közforgalmú épületben és közlekedési eszközön való szemetelésre és azok beszennyezésére vonatkozó elkövetési magatartásokat. Ha tehát valaki közterületen szemetel, akkor azért a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontja alapján felelősségre vonható, függetlenül attól, hogy a szemetelés miképpen valósul meg: szemét kiöntésével, hulladék eldobásával vagy egyéb módon. Az önkormányzati rendeleti szabályozás tehát szükségtelen, hiszen a jogrendszer a Szabs. r. révén egyébként is lehetőséget biztosít a szemetelés szankcionálására, sőt, a kaposvári közgyűlési Rendelet 7-7/B. §-ai is tartalmaznak ún. köztisztasági szabálysértési tényállásokat, melyek alapján - többek között - a szemetelő is felelősségre vonható.
A Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontja alapján a közterületen történő szemetelés ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal, a Rendelet 14. § (2) bekezdése szerint a gyűjtőedényzetből történő szemétkiöntés miatt az elkövető harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. Vagyis lényegében ugyanazt a szabálysértési cselekményt a két jogszabály némiképp eltérő elkövetési magatartással határozza meg, és különbözőképpen szankcionálja. A Rendeletben szabálysértéssé nyilvánított "szemetet önt ki" elkövetési magatartás azonban megvalósítja a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt köztisztasági szabálysértést. A Rendelet így nemcsak hogy nincs összhangban a magasabb szintű jogszabállyal, de ellentétes is a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontjával. Ez egyfelől sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét, amely azt várja el a jogalkotótól, hogy a jog szabályai "világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára (...) előre láthatóak legyenek" [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84. Egy önkormányzati rendeletben foglalt szabálysértési tényállásra vonatkozóan lásd: 46/1998. (XI. 13.) AB határozat, ABH 1998, 469, 474-475.]
1.2. Az eltérő normatartalom és jogkövetkezmény arra vezethet továbbá, hogy a jogalkalmazó diszkrecionális döntésén múlik, az adott cselekményt melyik jogszabályi rendelkezés [a Rendelet 14. § (2) bekezdése vagy a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontja] alapján ítéli meg, és nem zárható ki az ugyanazon cselekmény miatti kétszeres büntetés sem. A szabálysértési jog, akárcsak a büntetőjog, bűnösség alapján a természetes személy által a múltban elkövetett anyagi jogi normasértést szankcionálja. Garanciális követelményként ezért itt is megjelenik a "ne bis in idem" elve, amely szerint, ha az elkövető egyetlen cselekményével több különböző szabálysértési tényállást merít ki, akkor az egyik megállapíthatósága - a kétszeres értékelés tilalmára tekintettel - ki kell, hogy zárja a másik egyidejű megállapíthatóságát. Emiatt az Szabs. tv. egyfelől kifejezetten kizárja a felelősségre vonást, ha az adott cselekmény egyben bűncselekményt is megvalósít. [1. § (2) bekezdés] Másfelől a jogforrási összhang megteremtése érdekében a Szabs. tv. 169. § (2) bekezdése előírta az önkormányzatok számára, hogy "kötelesek felülvizsgálni az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket, és azokat, amelyek e törvény, illetve az egyes szabálysértésekről szóló kormányrendelet rendelkezéseivel nincsenek összhangban, vagy csak megismétlik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást, hatályon kívül kell helyezniük." Előfordult, hogy ez nem történt meg, illetve, hogy az önkormányzat később alkotott magasabb szintű jogszabállyal ütköző rendeletet. A 123/2009. (XII. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság egy ilyen önkormányzati rendeletet semmisített meg, mert "az Ör.-ben szabálysértéssé nyilvánított elkövetési magatartás - falfirkával és graffitivel való rongálás - megvalósítja a Szabs. tv.-ben meghatározott rongálást is. Az Ör. ekként nem csak, hogy nincs összhangban a Szabs. tv-nyel, de az azonos cselekmény és az eltérő büntetési tétel miatt ellentétes is a Szabs. tv. vonatkozó rendelkezéseivel." (ABH 2009, 1280, 1283.)
A most vizsgált esetben megállapítható, hogy a magasabb szintű Szabs. r. szabálysértésnek minősíti és szankcionálja a "szemetelést", ami magában foglalja a Rendelet "szemetet önt ki" elkövetési magatartást is. Ezért nem zárható ki, hogy Kaposváron a szemét kiöntéséért egyrészt a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontja szerint ötvenezer forint összegű pénzbírság, másrészt a Rendelet 14. § (2) bekezdése szerinti harmincezer forintos bírság is kiszabható legyen. Ez pedig, ahogyan azt az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében a piaci árusítás kapcsán megállapította, a szabálysértők kétszeres "megbírságolását" eredményezheti. [77/2009. (VII. 10.) AB határozat, ABH 2009, 1188, 1196.] Ez utóbbi döntéséhez hasonlóan az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a Rendelet 14. § (2) bekezdésében foglalt "szemetet önt ki" fordulat a magasabb szintű jogszabállyal való összhang hiánya miatt sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
2. Ezt követően az Alkotmánybíróság a szemetelés körén kívül eső elkövetési magatartásokat vizsgálta: először a Rendelet 14. § (2) bekezdésben foglalt "a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet (...) vesz ki", majd a guberálás alkotmányosságát.
Alapvetően a jogalkotó felelősségi körébe tartozik annak megítélése, hogy mely cselekményeket vonja közrendvédelmi szabályozás körébe. A pönalizálás határainak meghúzásakor azonban a jogalkotónak szem előtt kell tartania, hogy az általános cselekvési szabadságból következően alkotmányos demokráciában a polgároknak - jogi értelemben - mindent szabad, amit normatív rendelkezés nem tilt. Az általános cselekvési szabadság védelméből következően az állam köteles az egyén szabadságát tiszteletben tartani, függetlenül attól, hogy az egyéni cselekedet valamely speciális, erős védelemben részesülő alapvető jog védelmi körébe tartozik-e. Más megfogalmazásban, az állam intézményei az egyének szabadságába önkényes módon nem avatkozhatnak be. Az államnak minden egyén érdekét egyenlően kell mérlegelnie és a szabadságkorlátozást megfelelően, racionális érvekkel kell indokolnia. Jogszabály ezért akkor minősíthet egy magatartást egyéni jogot vagy közrendet sértőnek, következésképpen tilalmasnak, ha annak van megfelelő alkotmányos indoka. Kriminális szabálysértések esetében jellemzően akkor, ha a cselekmény emberi életet, testi épséget, egészséget vagy jogot veszélyeztető, általánosan elfogadott együttélési szabályt sért, s ha az elkövetési magatartás statuálása megfelel annak a követelménynek, hogy szabálysértési szankcionálás csak ultima ratio-ként alkalmazható.
2.1. Az önkormányzat mindenekelőtt a tulajdonvédelemmel indokolta a szabálysértési tényállás "szemetet vesz ki" elkövetési magatartásának megalkotását.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint absztrakt módon nem, csupán az adott helyzet ismeretében dönthető el, hogy a kukába dobott szemét uratlan dolognak minősül-e, s a tulajdonos a dolog kukában való elhelyezésével kinyilvánította-e, hogy nincs szüksége az adott dologra, valóban lemondott-e tulajdonjogáról. Ha egy konkrét esetben a kuka tartalma elhagyott dolognak (res derelicta) minősül, akkor a derelictio eredményeként a tulajdonjog tárgya gazdátlanná válik és bárki által elsajátítás (foglalás, occupatio) útján megszerezhető. Hogy egy adott ügyben valóban erről van-e szó, az a jogalkalmazó döntésén múlik. A bírói gyakorlatban található olyan döntés, amely kimondja: a szemeteskonténerben talált, de értékkel bíró, uratlan tárgy megtalálója a birtokba vétellel a dolog felett tulajdonjogot szerez. (BH 2007. 113.) A kukában talált dolgok elsajátítását ezért nem minősíti lopásnak: aki a szemétből az elhagyott tárgyakat, hulladékot kiválogatja, és azokat elviszi, bűncselekményt még akkor sem követ el, ha a kiválogatott és összegyűjtött hulladék összessége számottevő értéket képvisel. (BH 1996. 629.) Ha tehát egy konkrét esetben a szemetet eldobó személy az ingó dolgot a tulajdonjog feladásának szándékával hagyja el, akkor az elhagyott jószágnak (res derelicta) minősül, amelyet bárki jogellenesség nélkül birtokba, tulajdonba vehet. Az önkormányzat az ilyen esetekben azért nem szankcionálhatja a szemét kivételét, mert az jogszerű cselekménynek minősül, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 127. §-a ugyanis kifejezetten rendelkezik a gazdátlan dolgon való tulajdonszerzésről.
Amennyiben a szeméttároló edény magántulajdonban van, és a konkrét esetben a jogalkalmazó megállapítja, hogy az abba bedobott tárgy osztja a hulladéktároló tulajdonjogi sorsát, akkor az, aki a szemétből az ott talált tárgyakat elviszi, az elkövetési tárgy értékétől függően a lopás szabálysértési vagy bűncselekményi tényállását valósítja meg. Ebben az esetben tehát a tulajdonvédelem azért nem szolgáltat kellő indokot a vizsgált szabálysértési tényállás megállapítására, mert a Szabs. tv. 157. §-a és a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 316. §-a alapján a lopást elkövető egyébként is felelősségre vonható.
2.2. Minthogy az önkormányzat a szabályozás indokaként titokvédelmi aggályokat is megfogalmazott, az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a levéltitok és a magántitok védelme kellően megalapozza-e a szemét kivételére vonatkozó szabálysértési tényállás megállapítását. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése alapján mindenkit megillet a magántitok védelmének joga. Az alkotmánybírósági gyakorlat e jog alapvető elemének tekinti a levéltitok védelmét. [634/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 558, 559.] Önmagában a levéltitok védelme azonban nem szolgáltat kellő indokot a szemét kivételének szankcionálására, hiszen a levéltitok oltalmát a Btk. 178. § (1) bekezdése biztosítja. E rendelkezés szerint ugyanis, "[a]ki másnak közlést tartalmazó zárt küldeményét, a tartalmának megismerése végett felbontja, megszerzi, (.) ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétséget követ el, és pénzbüntetéssel büntetendő". Emellett az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentései, továbbá más empirikus ismeretek sem támasztják alá, hogy a szemét kukából való kivétele és a levéltitok megsértése között alkotmányjogilag bármiféle értékelhető kapcsolat lenne.
Mindezek alapján megállapítható, hogy Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése a Rendelet 14. § (2) bekezdésében foglalt "a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet (.) vesz ki" cselekmény szabálysértéssé nyilvánításával túllépett jogalkotó hatáskörének az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében, az Ötv. 16. § (1) bekezdésében és a Szabs. tv. 1. §-ában biztosított keretein.
3. Végül az Alkotmánybíróság a harmadik elkövetési magatartás, a gyűjtőedényzetben való guberálás szankcionálásának alkotmányosságát vizsgálta.
Az 1288/B/1996. AB határozatban az Alkotmánybíróság részben a guberálási tilalmat megszegővel szembeni szabálysértési tényállás alkotmányosságátvizsgálta. E korábbi ügyben azonban az indítványozó csupán az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szempontjából kérte a kifogásolt rendeleti szabályok alkotmányossági vizsgálatát, mert úgy vélte, hogy az önkormányzat törvénnyel és kormányrendelettel ellentétes szabályokat alkotott. Az indítványt e tekintetben az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak. (ABH 2000, 829, 837.)
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának mostani indítványa azonban nemcsak a magasabb szintű jogszabályba ütközés miatt, hanem azért is alkotmány sértőnek tartja a guberálás szabálysértéssé nyilvánítását, mert - álláspontja szerint - annak nincs alkotmányosan igazolható, valódi, érdemi és legitim indoka.
A guberálás kifejezés a köznapi szóhasználatban a még használható, esetleg értékkel bíró dolgok szemétben való keresésére, kiválogatására utal. Ez a cselekmény-például, ha a guberáló a talált holmikat összeszedi és elviszi - nem jár szükségképpen együtt a környezet szennyezésével, ezért általában és önmagában a környezetvédelem, köztisztaság szempontja nem indokolja a guberálás szankcionálását. Ha a guberálás mégis szemetelést eredményez, akkor az elkövető a Szabs. r. 7. § (1) bekezdés a) pontja alapján felelősségre vonható. A fentiekben kifejtettek alapján, ha a szemétbe kidobott tárgy elhagyott, uratlan dolognak tekintendő, akkor a szemétben való válogatás tulajdoni sérelmet senkinek nem okoz. Ha pedig a magántulajdonban lévő szemétgyűjtő edény tulajdoni sorsát osztja az abba dobott dolog, akkor a Szabs. tv. 157. §-a és a Btk. 316. §-a alapján az elkövető lopás miatt felelősségre vonható. A levéltitok védelme sem tekinthető a guberálás tiltását alátámasztó alkotmányos indoknak, mert a levéltitok megsértését a magyar jogrendszer a Btk. 178. § (1) bekezdésében egyébként is büntetni rendeli.
Végül a közgyűlés a köznyugalom és közrend védelmére, továbbá a Kaposváron élők közérzetére hivatkozva szankcionálta a guberálást. Önmagukban azonban a közrendre és köznyugalomra vonatkozó elvont alkotmányos értékek nem indokolhatják e preventív jellegű szabálysértési tényállás megalkotását. Ellenkező esetben ugyanis a közterületen zajló tevékenységek túlnyomó többsége szankcionálhatóvá válna, hiszen azok sok esetben zavaróan hatnak a városképre, a lakók közérzetére és többnyire zajjal járnak. Az említett érvek ezért nem szolgálhatnak a szabálysértési tényállás legitim indokául.
Az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy az önkormányzat által szankcionált guberálás többnyire egzisztenciális kényszerűségből következő emberi cselekvés. A szemétben és hulladékban hasznosítható holmit keresők ugyanis az esetek túlnyomó többségében nem szabad választásuk eredményeképpen guberálnak, hanem azért, mert nincs más választásuk, vagy nem látnak más választást.
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése alapján az állam kötelessége az emberi jogok védelme. A guberálás ugyan nem alapvető jog, de nem lehet eltekinteni attól, hogy a guberálásra kényszerülő, jellemzően a megélhetési minimumhoz szükséges javakat nélkülöző, nyomorúságos helyzetben lévő ember az összes többi, emberi minőségéhez kapcsolódó jogával sem tud élni. A rászorultakról való gondoskodás az Alkotmány 17. §-a alapján az állam kötelessége. Ennek során a közösséghez tartozók számára az emberhez méltó léthez szükséges minimális feltételeket biztosítani kell, elsősorban persze a szociális ellátórendszer működtetésével és szociális támogatás nyújtásával, amelyhez civil szociális intézmények is társulhatnak.
Az Alkotmánybíróság szerint a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához, az emberhez méltó élethez. [32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 251, 254.] Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján az állam a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátásra való jogának megvalósulása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. E rendszer kialakításakor az Alkotmányból fakadó alapvető követelmény az emberi élet és méltóság védelme. Ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről - így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításáról gondoskodni. [42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329.] A 37/2011. (V. 10.) AB határozat azt is megfogalmazta, hogy az államnak "be kell avatkoznia, ha az egyén nem képes a maga számára az anyagi értelemben vett méltó életet biztosítani, és az anyagi létminimum alatt él, vagyis az emberi méltóságnak van egy ellátási igényt megalapozó funkciója is". (ABK 2011. május, 407, 412.)
A rendelkezésre álló közös javak és a költségvetés teherbíró képessége azonban behatárolja a szociális szolgáltatás mértékét. Emellett mindig vannak - rendszerint testileg és szellemileg végsőkig leépült - rászorulók, akik különféle okokból nem veszik igénybe a szociális ellátórendszer szolgáltatásait. Ilyen esetekben a létminimum alatt élők arra kényszerülhetnek, hogy megélhetésükről maguk gondoskodjanak, adott esetben az elhagyott, eldobott tárgyak kiválogatásával, felhasználásával. A guberálási tevékenység többnyire az életben maradáshoz szükséges javak megszerzésére irányuló, mások jogait és a közrendet nem sértő kényszerű cselekvés, amelynek a társadalomra való veszélyessége nem állapítható meg. Ezért az a rendeleti szabály, amely pénzbírsággal (és annak meg nem fizetése esetén a személyi szabadságot korlátozó közérdekű munka és elzárás kiszabásával) fenyegeti a guberálókat, súlyosan veszélyezteti az érintett magánszemély és a vele együtt élő közeli hozzátartozók létfenntartását. [Lásd ehhez a 79/2009. (VII. 10.) AB határozatot. ABH 2009, 735, 714.]
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése a Rendelet 14. § (2) bekezdésében foglalt "abban guberál" magatartás szabálysértéssé nyilvánításával túllépett jogalkotó hatáskörének az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében, az Ötv. 16. § (1) bekezdésében és a Szabs. tv. 1. §-ában biztosított keretein.
4. Végül az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a Rendelet támadott rendelkezése összeegyeztethető-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből fakadó egyenlő bánásmód követelményével. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának álláspontja szerint a guberálás szankcionálása hatásában, közvetett módon kifejezetten egy adott, kiszolgáltatott helyzetben lévő, körülhatárolható társadalmi csoport, a hajléktalan, a létminimum határán élő emberek ellen irányult: e személyek kirekesztését, stigmatizálását szolgálta.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül, ha látszólag semleges rendelkezések sora vezet a jog és a társadalmi szokás által gyakorta hátrányos megkülönböztetéssel sújtott, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tételesen felsorolt, illetve az azzal döntő hasonlóságot mutató "egyéb helyzetben" lévő személyek kizárásához vagy valamely lehetőségtől való megfosztásához. A 63/2008. (IV. 30.) AB határozat ehhez hasonlóan fogalmazza meg, hogy "[a]z elfogadott jogszabálynak nemcsak látszólag kell semleges előírásokat tartalmaznia. Azt is biztosítania kell, hogy a minden[kire] egyformán érvényes jogi norma végül a [személyek] egy jól körülhatárolható csoportja esetében de facto ne eredményezzen alkotmányos indok nélküli hátrányos megkülönböztetést." (ABH 2008, 559, 570-571.)
Ezt az elvet juttatja kifejezésre az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-a, amely alapján közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a 8. §-ban meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne.
A Rendelet 14. § (2) bekezdése alapján szabálysértést követ el, aki a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet önt ki, vesz ki vagy abban guberál. A Rendelet 14. § (2) bekezdése látszólag általános, semleges, mindenkire vonatkozó rendelkezés, amely alapján szankcionálható volna például az a személy, aki a véletlenül a kukába dobott mobiltelefonját megpróbálja előkeresni. Valójában azonban - ahogyan arra az állampolgári jogok országgyűlési biztosának az AJB 756/2010. számú ügyben kiadott jelentése is utal - a guberálási tevékenység tiltása egyértelműen egy bizonyos élethelyzetben lévő társadalmi csoport ellen irányul. A szemét összegyűjtésére és a guberálásra kényszerülők ugyanis tipikusan a kilátástalan anyagi helyzetben lévő, a társadalom legszegényebb és legkiszolgáltatottabb rétegéhez tartozó személyek, akiknek megélhetését végső soron a szeméttárolókból kiszedett dolgok hasznosítása és a kidobott élelem biztosítja. Ha a szemetelést meg nem valósító cselekményeket, a dolgok szemétből való kivételét és a guberálást az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítja, azzal a hajléktalan vagy az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott helyzetben lévő embereket stigmatizálja. Ez pedig az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott egyéb helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetést okoz.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Rendelet 14. § (2) bekezdését - annak alkotmányellenessége miatt - megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság e határozatát az Abtv. 41. §-a alapján a Magyar Közlönyben közzéteszi. Az Abtv. 42. § (1) bekezdése alapján a Rendelet 14. § (2) bekezdése e határozat közzétételét követő napon veszti hatályát.
Budapest, 2011. december 28.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozattal egyetértek, indokolásával azonban csak részben. Véleményem két kérdésben tér el a többségi határozatétól.
A Rendelet guberálást tiltó és/vagy szankcionáló szabálya szerintem két okból is alkotmányellenes. Egyrészt szabálysértéssé nyilvánít, és így büntet egy jogilag nem tiltott magatartás-típust. Ez ellentétes a jogállam alapelvével, amely szerint bármely szabálysértési (vagy büntető) tényállás csak akkor alkotmányos, ha már meglévő, illetve tőle függetlenül fennálló tilalmat szankcionál. Másodszor, ha feltesszük, hogy a szabálysértési tényállás megállapítása mégis alkotmányos, mert van a guberálást tiltó jogi norma, akkor ez a norma lenne alkotmányellenes.
1. Az önkormányzati rendelet szabálysértésként büntetni rendel bizonyos magatartásokat, köztük az itt vizsgált guberálást, melynek szabálysértéssé nyilvánítása szerintem eleve alkotmányellenes. Alkotmányellenes, mert jogilag nem tiltott magatartást büntet szabálysértésként. A szabálysértésekre az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a büntetőjogi szankciók alkotmányos garanciái érvényesek [lásd pl.: 73/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 987, 989.; 49/2010. (IV. 22.) AB határozat, ABH 2010, 1065, 1067.]; így itt is igaz, hogy nem sújtható büntetőjogi és szabálysértési büntetéssel nem jogellenes magatartás. Ezt egyébiránt a Szabs. tv. is leszögezi, azzal, hogy szabálysértés - az 1. § (1) bekezdésének meghatározása szerint - eleve csak a jogellenes magatartás lehet.
A szabálysértési vagy büntető tényállás nem nyilvánít, és alkotmányosan nem is nyilváníthat jogellenessé egyetlen magatartást sem. A szabálysértési vagy büntetőjogi tényállás csak már jogellenes magatartásokat büntethet (szankcionálhat), mert egy magatartástípus büntetéssel fenyegetése nem teszi a tényállásban meghatározott magatartást jogellenessé. Nem is teheti, mert a szabálysértési és büntető szabályok csak szankcionálnak: a jogellenes magatartások közül egyeseket rendelnek további szankcióval sújtani. A büntetéssel fenyegetés nem azonos a tiltással: fogalmilag nem lehetetlen, de jogállamban tilos jogszerű magatartásért is büntetéssel fenyegetni embereket. A fenyegetés és a büntetés nem tiltás.
A szabálysértéssé nyilvánítás alkotmányos előfeltétele tehát a szankcióval fenyegetett magatartás a szankcionáló normától független jogellenessége. Ennek a feltételnek az önkormányzati rendelet nem felel meg. A Rendelet nem is hivatkozik ilyen tiltó szabályra: nyilván abban a hiszemben, hogy a szabálysértéssé nyilvánítás egyben tiltás is. Ez azonban téves, így a Rendelet rendelkezése alkotmányellenes.
2. Az önkormányzati jogalkotó azonban vagy pusztán a büntetéssel kíván tiltani, amiről fentebb láttuk, hogy alkotmányellenes, vagy felteszi, hogy van (és alkotmányosan megengedett) egy norma, amely minden körülmények között, feltétlenül tiltja a guberálást.
A guberálás szabálysértésként büntetése a második esetben is alkotmányellenes. Ha lenne a guberálást tiltó jogi norma (mint ahogy, úgy tűnik, nincs), ez a norma alkotmányellenes lenne. A guberálást - értve ezen a senki tulajdonába nem tartozó, gazdátlan, derelingvált dolgok, amilyen a szemét között elsajátítható tárgyak keresését, és adott esetben e dolgok tulajdonának megszerzését - tiltó norma azért lenne alkotmányellenes, mert az általános szabadságjogot sértené.
Az általános szabadságjog - a határozat általános cselekvési szabadságnak nevezi - az Alkotmány 54. § (1) bekezdésén alapuló kiegészítő szabadságjog, amely az Alkotmányban megnevezett szabadságjogok által nem védett magatartások szabadságát biztosítja, ezért alanyai ugyanazok, akik a nevesített szabadságjogoké is lehetnek. Az általános szabadságjog ebben hasonlít az általános egyenlőségi ("jogegyenlőségi") szabályhoz. Ez utóbbit az Alkotmánybíróság - az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével együtt - részben szintén az 54. § (1) bekezdésére alapozza. Míg az egyenlőségi szabály az alapjogi normákban nem szabályozott jogok és kötelezettségek alkotmányosságának alkotmányjogi mércéje, az általános szabadságjog a jogi tilalmaknál tölt be hasonló szerepet. Mindkettőben a normaalanyok - jogosultak és kötelezettek - kezelésének minden általános (minden jogi normára kiterjedő) alkotmányos korlátairól van szó.
A jogi tilalmak ugyanis a legszorosabban szabadságkorlátozó normák. A feljogosító (megengedő) normák eleve a jog alanyára bízzák, gyakorolják-e jogukat, a kötelező normák esetében pedig az egyenlőségi elem a hasonló helyzetben lévő kötelezettekkel való összehasonlításban könnyen vizsgálható. Az egyenlőségi szabályt sértő norma önmagában nem alkotmányellenes (mert akkor más alkotmányjogi normát, különösen alapjogot sértene): alkotmányba ütköző csak legalább egy másik normával együtt, a két norma különbsége miatt lehet. Az általános szabadságjogot sértő norma viszont, eltérően az egyenlőségi szabályt sértőtől, önmagában alkotmányellenes. Az általános szabadságjog nem egyes meghatározott szabadságjogok, vagy szabadságjog-típusok (mint a szólás-, a lelkiismereti szabadság, a személyi szabadság és így tovább) biztosítását írja elő a jogalkotó számára, hanem az egyén szabadságának tiszteletben tartását minden egyes, külön szabadságjogként nem nevesített esetben is. Az általános szabadságjog minden szabadságkorlátozó norma alkotmányosságának mércéje: ez abban áll, hogy az egyén szabadságát a jogrendszerben csak a lehető legkevésbé, és mindenkor csak ésszerű indokkal lehessen korlátozni. Az ésszerű indok mércéje nem túlságosan szigorú: csak az önkényes, belátható indok nélküli, igazolhatatlan szabadságkorlátozás sértheti. Az általános szabadságjog mércéje így hasonlít az egyenlőségi szabály mércéjéhez, amely az egyének közötti megkülönböztetések (az eltérő jogi szabályozás) igazolását vizsgálja hasonló alapon. Az általános szabadságjognál azonban nincs szükség összehasonlítható csoporttal való összevetésre. Tisztán elméleti kérdés, hogy ennek ellenére a két szabály végső azonossága igazolható, mert egy magatartást tiltó norma összehasonlítható nem tiltó vagy általában megengedő normákkal, és így alkotmányossága az egyenlőségi szabály alapján is vizsgálható. Ilyen, összehasonlításra alkalmas megengedő (nem tiltó) norma, amely nem tiltja lomtalanításkor közterületre kirakott gazdátlan dolgok közötti, a guberálással mindenben azonos keresést és válogatást. A kérdés ekkor ez: van-e alkotmányos indoka, hogy két azonos (nem különböző) magatartás közül az egyik tiltott, a másik nem, miért is megengedett.
Az előbb vázolt mérce alapján a guberálás általános tiltása az egyéni szabadság önkényes és igazolhatatlan korlátozása. Az önkényesség abban áll, hogy a guberálás akkor is tilos, ha a guberáló magatartása nem sérti mások jogait: sem tulajdonát, sem egyéb közvetve védendő érdekeit, amit gyakran közérdeknek neveznek. Ha ezeket sérti, mert például szemetel, a guberálás a kísérő magatartás miatt jogellenes. A guberálás szabálysértésként büntetését egyedül megalapozni képes tiltó norma tehát alkotmányellenes, mert a mások jogait nem sértő magatartások tiltása ésszerű indok híján csakis önkényes lehet.
Budapest, 2011. december 28.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokolás 2. pontjához csatlakozom:
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével és indokolása (IV. rész) 1-3. pontjaival, de nem értek egyet annak 4. pontjával.
Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzat szabálysértésekről szóló 33/2005. (VI. 27.) számú önkormányzati rendeletének 14. § (2) bekezdése környezetvédelmi és köztisztasági, tulajdonvédelmi okból, valamint a köznyugalom, közrend, illetőleg a magán- és levéltitok védelme miatt döntött a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet kiöntő, kivevő vagy abban guberáló magatartás szabálysértéssé nyilvánítása és szankcionálása mellett. A határozat indokolását tartalmazó IV. rész 1-3. pontjaiban foglaltak összegzésével az Alkotmánybíróság helytállóan jut arra a végkövetkeztetésre, hogy az önkormányzati rendelet 14. § (2) bekezdésében szereplő "abban guberál" magatartás szabálysértéssé nyilvánításával túllépett jogalkotó hatáskörének az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésében és a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 1. §-ában biztosított kereteken. Ugyanis a környezetvédelem és a köztisztaság szempontjai -amelyek adott helyzetben és kivételesen indokolhatnák a guberálás jogellenességét és szankcionálását - a jelen esetben nem jöhetnek szóba.
Álláspontom szerint az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével való összhang hiánya önmagában elegendő a szóban forgó önkormányzati rendelkezés megsemmisítéséhez, ehhez nincs szükség az indokolás 4. pontjában tárgyalt, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott egyéb helyzet szerinti sérelem bekövetkezésének megállapítására, amelynek fennállása nem igazolható és nem bizonyítható.
Budapest, 2011. december 28.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a döntéssel, és annak a határozat III., IV/1. és 4. pontjában foglalt indokolását is teljes egészében el tudom fogadni. Álláspontom szerint a támadott önkormányzati előírás magasabb szintű jogszabályt sért, s ezért az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes. Ugyanígy el tudom fogadni azt az érvelést, mely szerint a támadott szabálysértési tényállás azért is alkotmányellenes, mert közvetett diszkriminációt megvalósító előírás.
A határozat rendelkező részében foglalt megsemmisítéshez ezt a két érvet tartom megfelelőnek, s ugyanakkor elegendőnek is. A döntés indokolásának azonban véleményem szerint itt meg kellett volna állnia, a további indokolási elemeket - akár az emberi méltóság, akár a tulajdonvédelem tekintetében - mellőzni kellett volna. A IV/2-3. pontok az emberi méltóság egyik alkotóelemének tekintett ún. "általános cselekvési szabadságra" hivatkozva indokolják, hogy az önkormányzat miért nem nyilváníthatja szabálysértéssé a szemétnek a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből való kivételét, illetve az abban történő guberálást. Úgy vélem, önmagában a guberálás sem közvetlenül, sem közvetve nem része az emberi méltóságnak, hiszen éppen a hajléktalan létből fakadó kényszeres cselekvések azok, amelyek sértik az ember méltóságát. A cselekvési szabadság immanens tartalmi eleme a választási lehetőség, de - amint arra a többségi határozat is utal - a guberálás kényszere ezt zárja ki. Az általános cselekvési szabadságra (s ezáltal közvetve az emberi méltóságra) való hivatkozást tehát - mivel az az emberi méltóság és az általános cselekvési szabadság visszájára fordítását eredményezné - nem tudom támogatni.
Budapest, 2011. december 28.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részével és indokolásával. A Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzat szabálysértésekről szóló 33/2005. (VI.27.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Rendelet) 14. § (2) bekezdésében meghatározott szabálysértési tényállás alkotmányosságának kérdését álláspontom szerint az alábbi szempontok alapján kell megítélni.
1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A helyi önkormányzat rendelet- ezen belül szabálysértési tényállás alkotási jogosítványa a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésén, illetőleg a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 1. § (1) bekezdésén alapul. A Szabs. tv. preambuluma szerint a törvény célja az, hogy "(...) gyors és eredményes fellépést biztosítson azokkal a jogsértő magatartásokkal szemben, melyek a bűncselekményhez képest enyhébb fokban sértik, vagy veszélyeztetik a társadalom általánosan elfogadott együttélési normáit (...)". Mindezek figyelembevételével rögzíthető, hogy egy helyi önkormányzat képviselőtestülete által megalkotott szabálysértési tényállás egyrészről akkor sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ha olyan magatartást nyilvánít szabálysértésnek, amelyet más, magasabb szintű jogszabály már ekként szabályoz. [Ezt fejezi ki a Szabs. tv. 169. § (2) bekezdése is, amely szerint az önkormányzatok "(.) kötelesek felülvizsgálni az önkormányzati rendeletekben maghatározott szabálysértési rendelkezéseket, és azokat, amelyek e törvény, illetve az egyes szabálysértésekről szóló kormányrendelet rendelkezéseivel nincsenek összhangban, vagy csak megismétlik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást (.)".] Sérti továbbá az önkormányzat rendelete az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését akkor is, ha az általa alkotott szabálysértési tényállásban szereplő magatartás pönalizálásának nincs megfelelő, racionális indoka, azaz nem sérti, vagy veszélyezteti mások jogait, illetőleg nem ellentétes a társadalom által általánosan elfogadott együttélési szabályokkal. Az adott magatartás szabálysértéssé nyilvánítása tehát nem lehet önkényes.
Az Alkotmánybíróság ezért az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével összefüggésben véleményem szerint csak azt vizsgálhatja tehát, hogy a Rendelet 14. § (2) bekezdése olyan magatartást szabályoz-e, amelyet más, magasabb szintű jogszabály már szabálysértéssé nyilvánított-e, illetőleg azt, hogy (figyelemmel a Szabs. tv. preambulumára is) van-e a korlátozásnak racionális indoka, önkényes-e, vagy sem.
2. A határozatban kifejtett többségi álláspont az, hogy a Rendelet 14. § (2) bekezdésében szereplő három elkövetési magatartás közül az első, azaz a szemét köztéren elhelyezett gyűjtőedényzetből történő kiöntése lényegében megegyezik az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szabs. r) 7. § (1) bekezdésében írt magatartással. [A Szabs. r. 7. § (1) bekezdése a köztéri, illetőleg középületben, vagy közforgalmú közlekedési eszközön való szemetelést, ezek beszennyezését tiltja.] Álláspontom szerint azonban a Szabs. r-ben szereplő köztéri szemetelés nem azonos a támadott rendeletben büntetni rendelt magatartással, azaz a szemét kukából történő kiöntésével. Az utóbbi ugyanis az előbbihez képest többlettényállási elemeket is tartalmaz. A Rendelet a tényállás elemévé teszi azt, hogy a szemetet az elkövető a gyűjtőedényzetből önti ki.
A Rendelet tehát nem pusztán a köztéri szemetelést tiltja és szankcionálja, hanem - meghatározva az elkövetés módját - annak egy, ha úgy tetszik speciális formáját. Mindez a büntetőjog és az azzal rokon szabálysértési jog dogmatikájában gyakori. (A büntetőjog szerint, ha valaki mást megüt és ezzel nyolc napon belül gyógyuló sérülést okoz, megvalósítja a könnyű testi sértés vétségét. Ha azonban e cselekményét például fényes nappal, egy forgalmas utcában teszi, magatartása a garázdaság vétségét is megvalósítja az előbbi bűncselekmény mellett. A két eset között más különbség nincs, minthogy a forgalmas helyen elcsattanó ütés alkalmas arra, hogy az azt észlelőkben megbotránkozást, vagy riadalmat keltsen.)
Abból fakadóan tehát, hogy a szóban lévő szabálysértési tényállás plusz tényállási elemként meghatározza az elkövetés módját is, véleményem szerint megállapítható, hogy a Rendelet nem ellentétes a pusztán a köztéri szemetelést tiltó Szabs. r.-rel, nem azonos szabályozásról van tehát szó.
2.1. A többségi álláspontot kifejező határozat indokolása azt is rögzíti, hogy a Rendeletben szereplő fenti elkövetési magatartás (a szemét kiöntése) pönalizálása sérti a "ne bis in idem" elvét, lehetővé téve az ugyanazon cselekmény miatti kétszeres büntetést. Álláspontom szerint a határozat ezen megállapítása alapjaiban téves. Abban az esetben ugyanis, ha egy cselekmény kettő, vagy akár több bűncselekményt (vagy szabálysértést) is megvalósít egyszerre, homogén alaki halmazatról beszélünk. Ebben az esetben a bíróság (szabálysértési hatóság) egy eljárásban állapítja meg az elkövető felelősségét mindkét bűncselekmény (vagy szabálysértés) tekintetében és halmazati büntetést szab ki. A "ne bis in idem" elve azt tiltja, hogy a bíróság az elkövető felelősségét egy újabb eljárásban ismét megállapítsa ugyanazon cselekménye miatt. Maradva a vizsgált szabálysértési tényállások példájánál: ha az önkormányzat illetékességi területén valaki a kukában lévő szemetet kiönti, megvalósítja a Szabs. r.-ben meghatározott köztéri szemetelés szabálysértését és a Rendeletben szereplő szabálysértést is. A két szabálysértés -amennyiben azokat egy eljárásban bírálják el és csakis akkor - alaki halmazatban állnak egymással. Az elkövetővel szemben pedig a hatóság - halmazati büntetésül - egy szankciót alkalmaz. Abban az esetben pedig, ha a hatóság csak az egyik szabálysértési tényállásra tekintettel (pl. a köztéri szemetelés) állapította meg az elkövető felelősségét, arra valóban nincs mód, hogy egy újabb eljárásban a másik lehetséges minősítés alapján is szankcionáljon. A cselekmény ugyanis ekkor már ítélt dolognak ("res iudicata") minősül. A kétszeres büntetés tilalma és a "ne bis in idem" elve nem hozható összefüggésbe a vizsgált szabálysértési tényállás alkotmányosságának kérdésével, ezért az ezekre történő indokolásbeli utalás téves.
2.2. A határozat megállapítja továbbá, hogy a Rendelet 14. § (2) bekezdésében szereplő másik két elkövetési magatartás (a szemét gyűjtőedényzetből történő kivétele, illetőleg az abban történő guberálás) szankcionálása az általános cselekvési szabadság indokolatlan, racionális ok nélküli korlátozását valósítja meg és ezért az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik. Véleményem szerint azonban a szóban forgó magatartások az emberi együttélés általánosan elfogadott normáival nem egyeztethetők össze, sértik emellett a közrendet és a köznyugalmat, valamint súlyosan veszélyeztetik a közegészségügyi érdekeket. Függetlenül attól, hogy kit, milyen cél, avagy jól felfogott érdek vezérel arra, hogy a szeméttárolóban kotorásszon, onnan a szemetet kivegye, vagy kiöntse, ez az egyre inkább elterjedő jelenség nem vitásan zavarja az adott lakókörnyezetben élők nyugalmát, háborgatja azok mindennapjait. Nem lehet vitás álláspontom szerint az sem, hogy a szóban forgó magatartások eredményeképpen jelentősen nő a lakosság körében a fertőző betegségek terjedésének, járványok kialakulásának kockázata. (A kukában olyan romlott élelmiszerek, az egészségre súlyosan ártalmas vegyszerek, illetőleg egyéb szennyezett hulladékok vannak, amelyek a kukából a szabadba kerülve, avagy a guberáló ruházatáról, testéről az emberi szervezetbe jutva súlyos betegségek okozói lehetnek. A legalapvetőbb higiéniai szabályok betartása nem csupán az emberi együttélés normái közé tartozik, de - a fertőző betegségek terjedésének nagyvárosi kockázatára tekintettel - a közérdek miatt is szükséges.) A vizsgált elkövetési magatartások tiltásának szükségessége mellett szól továbbá a szóban forgó jelenséggel óhatatlanul együtt járó, a lakosság körében felháborodást keltő zaj és bűz, valamint a lakókörnyezet összképét romboló azon látvány, amit a kiborított kuka és a földön heverő szemétkupac tár a városban lakók elé. Mindezek alapján véleményem szerint a Rendelet racionális okokkal megfelelően alátámasztott módon, tehát nem önkényesen tiltja a guberálást, ezért a szabályozás nem ellentétes más jogszabállyal, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését nem sérti.
2.3. A határozat indokolása utal az emberi méltóság egzisztenciális aspektusára is, jóllehet a Rendelet 14. § (2) bekezdésének alkotmányellenességét nem az Alkotmány 54. §-ának sérelmére alapítottan mondta ki. Az államnak valóban alkotmányos kötelessége az emberhez méltó élet alapfeltételeinek megteremtése és ennek érdekében az elesettek, rászorulók segítése. Ezen kötelezettségével lenne ezért álláspontom szerint ellentétes az, ha a hulladékból történő táplálkozást, az abban való turkálást, mint az emberi méltósággal összeegyeztethetetlen jelenséget lehetővé tenné, azaz nem tiltaná. A szóban forgó korlátozásnak - a már ismertetetteken túl - az is célja, hogy a jogalkotó így bírja rá a rászorulókat arra, hogy a szociális intézményrendszer eszközeit igénybe vegyék, azaz az emberhez méltó(bb) létforma felé terelje ezeket az embereket.
2.4. A határozat indokolása rögzíti azt is, hogy a vizsgált szabályozás az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott egyéb helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetést okoz. Ezzel szemben álláspontom szerint a diszkrimináció tilalma és a szóban forgó szabálysértési tényállás között érdemi összefüggés nincs. A szabálysértést, vagy bűncselekményt pönalizáló norma nem egy társadalmi csoport ellen irányul, hanem a társadalom valamennyi tagja érdekeinek védelmét szolgálja. A büntetőjog és a szabálysértési jog olyan magatartásokat tilt, amelyek veszélyesek a társadalomra. A társadalomra veszélyes magatartás pedig deviancia. Következésképpen - a szóban forgó jogterület természetéből fakadóan - valamennyi tiltó és szankcionáló norma "hátrányosan érint" minden deviánst a társadalom egyéb tagjaival szemben. Az pedig, hogy az adott deviancia döntően a társadalom egy bizonyos részét jellemzi, még nem teszi a szabályt diszkriminatívvá.
[A határozat indokolása - ugyancsak az Alkotmány 70/A. (1) bekezdésével összefüggésben - álláspontom szerint tévesen rögzíti azt, hogy a szóban forgó szabálysértési tényállás lehetővé teszi annak a személynek a szankcionálást, aki a tévedésből a kukába dobott mobiltelefonját veszi vissza. Ez az álláspont téves. A bűncselekmény és a szabálysértés fogalmi eleme az adott magatartás jogellenessége. A közismert büntetőjogi dogmatika szerint, ha egy bizonyos magatartást egy másik jogág rendelkezése kifejezetten megenged, akkor a jogellenesség kizárt. Ilyen esetben bűncselekmény, vagy szabálysértés - a fenti fogalmi elem hiánya miatt - nem valósul meg. A polgári jog kifejezetten megengedi bárki számára azt, hogy a tévedésből (vagy más okból) a birtokából kikerült dolgot - akár önhatalmúlag - visszavegye (birtokvédelem). Nem jogellenes ezért a tévedésből kukába dobott mobiltelefon birtokának visszaszerzése, ezért ezen cselekmény szabálysértést nyilvánvalóan nem valósítana meg.] Mindezek alapján álláspontom szerint az indítvány elutasításának lett volna helye.
Budapest, 2011. december 28.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 166/B/2011.