915/D/2006. AB határozat
a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 82. § (1) bekezdése, valamint a Gazdasági Versenyhivatal által Vj-60/2006. számon hozott végzések alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 82. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Gazdasági Versenyhivatal által Vj-60/2006. számon hozott végzések ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 70. § (1) bekezdésének alkalmazásával összefüggésben alkotmányos követelmény kimondására irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó alkotmányjogi panaszában a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 82. § (1) bekezdésének, a versenyfelügyeleti eljárás során hozott végzések elleni jogorvoslatról rendelkező előírásának megsemmisítését, és alkalmazása tilalmának kimondását kéri. Alkotmányos követelmény kimondását is kéri az indítványozó a Tpvt. 70. § (1) bekezdésében foglalt, a hivatalból elrendelt versenyfelügyeleti vizsgálatról szóló rendelkezés azon szabályának alkalmazása tekintetében, amely szerint a vizsgálatot elrendelő végzésben meg kell jelölni azokat a körülményeket és magatartásokat, amelyek miatt az eljárás megindult.
Az indítványozó előadta, hogy a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) 2006. május 5-én kelt végzésével versenyfelügyeleti eljárást indított ellene a gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalmának feltételezett megsértése miatt, ezt követően pedig 2006. szeptember 28-ai végzésében az elrendelt vizsgálatot az indítványozó által tanúsított egyéb magatartásokra, illetőleg gyakorlatra is kiterjesztette.
Az indítványozó álláspontja szerint az ellene folytatott eljárás, valamint a GVH-nak a versenyfelügyeleti eljárások hivatalból történő elrendelésére és a vizsgálatok kiterjesztésére vonatkozó gyakorlata törvény- és alkotmánysértő, amely gyakorlat folytatására a Tpvt. kifogásolt szabályozása ad lehetőséget. Nézete szerint a jogbiztonságban megnyilvánuló jogállamisággal és a jogorvoslathoz való joggal ellentétes a Tpvt.-nek a jogorvoslatot szabályozó 82. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezése, amely szerint a vizsgálónak, illetve az eljáró versenytanácsnak az eljárás során hozott végzése ellen külön jogorvoslatnak csak akkor van helye, ha azt maga a törvény megengedi. Kéri továbbá az indítványozó az Alkotmánybíróságtól, hogy a jogbiztonság és az egyes jogalkalmazói eljárások alkotmányossága érdekében fogalmazzon meg alkotmányos követelményt a versenyfelügyeleti vizsgálatot hivatalból elrendelő végzés - közelebbről az eljárásra okot adó körülmények és magatartások - tekintetében, vagyis a Tpvt. 70. § (1) bekezdésének második mondatában foglaltak alkalmazásával összefüggésben.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
2. A Tpvt. indítvány által érintett rendelkezései:
"70. § (1) A vizsgáló végzéssel vizsgálatot rendel el olyan tevékenység, magatartás vagy állapot észlelése esetén, amely e törvény rendelkezéseit sértheti, feltéve, hogy az eljárás a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozik, és a közérdek védelme az eljárás lefolytatását szükségessé teszi. A végzésben meg kell jelölni azokat a körülményeket és magatartásokat, amelyek miatt az eljárás megindult."
"82. § (1) A vizsgálónak, illetve az eljáró versenytanácsnak az eljárás során hozott végzése ellen külön jogorvoslatnak csak akkor van helye, ha azt e törvény megengedi. A jogorvoslati kérelem előterjesztésének a végzésben foglaltak foganatosítására, az eljárás folytatására - e törvény eltérő rendelkezése hiányában - halasztó hatálya nincs. A jogorvoslati kérelmet az ügyfél, illetve akire nézve a végzés rendelkezést tartalmaz, a végzés közlésétől számított nyolc napon belül terjesztheti elő."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány nem felel meg az alkotmányjogi panaszra vonatkozóan a törvényben előírt feltételeknek.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Abtv. 48. § (2) bekezdése alapján az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy az Abtv. 48. § (1)-(2) bekezdésében foglalt feltételek konjunktív törvényi feltételek, azoknak együttesen kell fennállni [23/1991. (V. 18.) AB határozat, ABH 1991, 361, 362.; 23/1995. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1995, 115, 118.; 41/1998. (X. 2.) AB határozat, ABH 1998, 306, 309.; 46/2003. (X. 16.) AB határozat, ABH 2003, 488, 510.].
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében esetről esetre, az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló jogerős határozat tartalma alapján ítéli meg azt, hogy a vizsgált ügyben a panasszal támadott határozat - az abban foglalt döntés tárgyára és az érintett személyekre gyakorolt hatására tekintettel - olyan érdemi határozatnak tekinthető-e amellyel szemben helye van az alkotmányos jogorvoslatnak.
Az alkotmányjogi panasz - főszabályként - a jogerős ügydöntő határozatokkal szemben terjeszthető elő. Ezt a főszabályt tekintette irányadónak az Alkotmánybíróság -többek között - a 870/D/2002. AB határozatában (ABH 2005, 1634, 1637.), amikor visszautasította azt az alkotmányjogi panaszt, amelyet nem az érdemi ügydöntő határozattal szemben terjesztett elő a panaszos. (1492/B/2007. AB végzés, ABK 2008. június, 1061.)
Jelen ügyben az indítványozó által alkotmányjogi panasszal támadott végzések a versenyfelügyeleti eljárás megindításáról, illetve kiterjesztéséről rendelkeznek. Egy eljárás megindításáról rendelkező határozat önmagában értelemszerűen nem eredményezi az Alkotmányban biztosított jogok sérelmét, és természetesen semmiképp nem tekinthető az ügy érdemében hozott határozatnak. Következésképp az indítvány nem felel meg az alkotmányjogi panaszra vonatkozó, az Abtv. 48. §-ában foglalt feltételeknek, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABK 2009, január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 29. § e) pontja alapján visszautasította.
2. Az indítványozó álláspontja szerint a Tpvt. támadott rendelkezései az alaptalan hatósági eljárások indítását korlátozó, garanciális jellegű szabályozás fogyatékossága, és a jogorvoslati jog kizárásának együttes hatása következményeként nem adnak megfelelő lehetőséget annak megakadályozására, hogy a magánautonómiát a közérdek miatt jelentősen korlátozó vizsgálati intézkedéseket alaptalanul is alkalmazhassák. Nézete szerint mindez ellentétes a jogbiztonság követelményével, így a szabályozás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében és 57. § (5) bekezdésében foglaltakat.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]
A jogbiztonság elvének értelmezése során az Alkotmánybíróság következetesen hangsúlyozta, hogy ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.)
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nemcsak a túlzottan általánosan (elvontan) megfogalmazott szabályok sértik a jogbiztonság elvét, de az is, ha a jogalkalmazói döntés jogszabályi kereteit a jogalkotó egyáltalán nem, vagy olyan túlzottan tágan határozza meg, hogy a jogalkalmazó szinte teljes egészében saját belátása szerint hozhat döntést. Ez ugyanúgy megnyitja az utat a szubjektív, önkényes jogalkalmazás előtt, mint mikor a jogalkotó a normavilágosságot sértő módon alkotja meg az alkalmazandó norma szövegét. [87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABK 2008. június, 867.]
A Tpvt.-nek az indítvány által megsemmisíteni kért 82. § (1) bekezdése a jogorvoslati lehetőségről rendelkezik. Ebben a vonatkozásban tartalma egyértelmű és kiszámítható, semmiféle olyan megfogalmazásbeli és tartalmi problémát nem vet fel, amely a jogbiztonságban megnyilvánuló jogállamiság bármiféle sérelmét eredményezhetné. A támadott jogszabályhely alkotmányellenességére vonatkozóan az indítványozó érvelését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben az Alkotmánybíróság ebből következőleg nem találta megalapozottnak.
Az Alkotmánybíróság jelentős számú határozatában, igen sokféle szempontból foglalkozott már a jogorvoslati jog alkotmányos tartalmával. Ennek során leszögezte, hogy tartalma szerint a jogorvoslathoz való jog az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségének biztosítását jelenti [részletesen pl. 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31., 1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454., 513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 731, 733-734., 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109-110., 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186., 24/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 237, 243-246., 29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294, 297-298.]. Határozataiban kifejtette azt is, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének az a kitétele, mely szerint az érintettek a jogorvoslattal a "törvényben meghatározottak szerint" élhetnek, annyit jelent, hogy az "egyes eljárásokban megengedett az eltérő szabályozás" [pl. 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 38/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 266, 268.].
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában több ízben sor került már a jogorvoslattal támadható és nem támadható döntések tartalmi ismérveinek vizsgálatára. Ezzel összefüggésben a testület megállapította, hogy a jogorvoslat követelménye csak az érdemi határozatokra vonatkozik. Annak vizsgálata során pedig, hogy mely döntés minősül ilyennek, a döntés tárgya és a személyre gyakorolt hatása a meghatározó, vagyis az, hogy az érintett helyzetét, jogait a döntés lényegesen befolyásolta-e. Ebből kiindulva az Alkotmánybíróság - a legkülönbözőbb típusú eljárásokkal összefüggésben tartalmilag egységesen - azt mondta ki, hogy a jogorvoslat kizárása az eljárás során hozott, az eljárás menetének irányítására szolgáló ún. pervezető végzésekkel szemben nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglaltakkal [részletesen pl. 1636/D/1991. AB határozat, ABH 1992, 515, 516.; 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 74.; 46/2003. (X. 16.) AB határozat, ABH 2003, 488, 502.].
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja: a Tpvt. 82. § (1) bekezdésében meghatározott, a jogorvoslati lehetőséget szabályozó rendelkezés nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésben foglaltakkal, a törvényhozónak nincs az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből következő kötelezettsége arra, hogy minden egyes hatósági határozat ellen külön jogorvoslatot biztosítson. Az egyes - közbenső - határozatok elleni fellebbezés lehetőségének kizárása azonban nem jelenti feltétlenül a jogorvoslati lehetőség generális kizárását, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglaltak sérelmét. A versenyfelügyeleti eljárásban hozott érdemi határozat a Tpvt. 83. §-a szerint bíróság előtt megtámadható, amely eljárás során a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvénynek a közigazgatási perekre vonatkozó szabályai az irányadók. Az ügy érdemében hozott határozat esetében tehát a jogorvoslat mindenképp biztosított, és ezen jogorvoslat során van lehetőség a GVH határozatának, így adott esetben az eljárás megindítását elrendelő végzés jogszerűségének vitatására is. Mindezek alapján az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
3. Az indítványozó a Tpvt. 70. § (1) bekezdés második mondatában foglalt rendelkezés alkalmazásával összefüggésben alkotmányossági követelmény kimondását is kérte az Alkotmánybíróságtól.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint alkotmányos követelményt elsősorban a normakontroll keretében, kivételesen mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában lefolytatott eljárás keretében, a norma megsemmisítését, illetőleg a jogalkotóhoz jogalkotási kötelezettsége teljesítése érdekében intézett felhívást kiváltó döntésként alkalmazza. [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176.]
Az Abtv. 21. §-a alapján az indítványozók csak az Abtv. 1. §-a szerinti eljárások kezdeményezésére jogosultak. (545/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1304, 1312-1313.) Tekintettel arra, hogy alkotmányos követelmény megfogalmazása iránt önálló indítvány az Abtv. 1. §-ában foglaltak szerint nem terjeszthető elő, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény megállapítására irányuló indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint, az Ügyrend 29. § c) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2009. március 17.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró