26/B/1997. AB határozat
az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. törvényerejű rendelet módosításáról szóló 1996. évi CVIII. törvény alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. törvényerejű rendelet módosításáról szóló 1996. évi CVIII. törvény alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: tvr.) módosításáról szóló 1996. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: tv.) alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az egyik indítványozó szerint az egész tv., a másik szerint a tvr. 5., 7., 8. §-ai, a tv. 1., 3., 4. §-ai, 5. §-ából a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 266. § (1) bekezdésének c) pontja, (2)-(3) bekezdése, továbbá a tv. 5. § (3) bekezdése és u. s-a alkotmányellenes, Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. Az indítványozók kifogásolják, hogy a törvényi rendelkezések hátrányos megkülönböztetést eredményeznek a kutyatartók egyes csoportjai között (egyes kutyafajtákkal nem lehet kynológiai rendezvényeken részt venni; bizonyos kutyafajták tulajdonosait illetékfizetési kötelezettséggel terhelik, engedélyezési procedúrát írnak elő).
Alkotmányba ütközőnek vélik azt, hogy az állatok egy (önkényesen és tudományellenesen meghatározott) csoportjának szervezett és kötelező ivartalanítására, egyedeinek kiirtására kerül sor. A tulajdonhoz való jog sérelmét látják a tulajdonos rendelkezési jogának alkotmányellenes korlátozásában és a tartható ebek száma maximálásában.
Az indítványozók azt is sérelmezik, hogy a jogállamiság, a jogbiztonság elve sérült a visszamenőleges hatályú törvényalkotás következtében, lehetetlennek tartják azt egy jogállamban, hogy törvény erejénél fogva veszélyes ebnek minősíthessenek egyes egyedeket.
Az indítványozók szerint egységes tudományos álláspont híján dönt a jogalkotó számos kérdésben. Az indítványozók ezért kynológiai tudományos szempontok alapján teljesen megalapozatlannak tartják a támadott szabályozást, szerintük ugyanis nem állapítható meg egzakt módon az, hogy mely kutyák minősülnek veszélyes ebnek, nincs egységes kynológiai álláspont a pit bull terrier létezésére; a keverékekről szóló rendelkezés pedig végrehajthatatlan. Az egyik indítványozó kifogásolja a jogszabály előkészítetlenségét, hatáselemzésének hiányát, a tervezet véleményezésének elmaradását, s mindennek következtében a jogszabály végrehajthatatlanságát.
Az indítványozók egyikének álláspontja szerint a törvény visszamenőleges hatállyal született meg, hiányolja továbbá a jogszabály végrehajtásához szükséges kellő felkészülési időt. Álláspontja szerint végrehajtási rendelet hiányában a törvényi kötelezettségek teljesítésének módja, szabályai ismeretlenek, ugyanakkor azonban a szankciórendszer semmi által nem korlátozott, diszkrecionális hatáskörben hatályossá válik.
Az indítványozók szerint a másodfokú közigazgatási határozat azonnali végrehajthatósága nem biztosít valóságos jogorvoslatot, kizárja a tényleges jogvédelmet jelentő bírói utat.
Az egyik indítványozó számos pontban kifogásolja a tv. által kiegészített tvr. belső ellentmondásait is.
3. Az indítványozók egyike mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az állatvédelmi törvény megalkotásának hiánya miatt. Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés elfogadta az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvényt, amely 1999. január 1-jén hatályba lépett. Az Országgyűlés a törvény céljaként megfogalmazta, hogy a törvény segítse elő az állatvilág egyedeinek védelmét, fokozza az emberek felelősségtudatát az állatokkal való kíméletes bánásmód érdekében, valamint határozza meg az állatok védelmének alapvető szabályait. Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel végzésben hívta fel az indítványozót, hogy nyilatkozzék indítványa e részének fenntartásáról. Az indítványozó indítványát e részében visszavonta.
II.
1. Az indítvány elbírálásánál az Alkotmány irányadó rendelkezései a következőket tartalmazzák:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"57. § (4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény.
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
(2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak."
"70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."
2. A tvr. kiegészítéséről szóló tv.-nek az indítványozók által támadott rendelkezései a következőket tartalmazzák:
"1. § Az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Tvr.) a következő 5. §-sal egészül ki:
"5. § (1) Állami feladat az élet- és vagyonbiztonság védelme céljából az állatok védelmének és kímélésének érdekében az állatviadalok megakadályozása, valamint a veszélyesnek minősülő ebekkel szembeni védekezés.
(2) A törvény erejénél fogva veszélyes eb a pit bull terrier és e fajta egyedeinek egymással való pároztatásából, továbbá bármely más egyeddel való keresztezéséből származó keveréke.
Kormányrendelet más fajtákat is veszélyesnek nyilváníthat (a továbbiakban együtt: veszélyes eb).
(3) Tilos a pit bull terrier és keverékeinek bármely módon való szaporítása, tenyésztése - ideértve a vétlen szaporulatot is -, az országba való behozatala, kivitele, elidegenítése, reklámozása, hirdetése, bármely formában történő versenyeztetése, Őrző-védő feladatokra való tartása, képzése és alkalmazása.
(4) A (2) bekezdésben meghatározottakon túl veszélyes ebnek kell tekinteni azt az ebet is, amelyet állategészségügyi szakhatósági közreműködés alapján a települési (a fővárosban a kerületi) önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: jegyző) embernek vagy állatnak - ingerlése nélkül - okozott súlyos sérülés miatt veszélyesnek minősít (a továbbiakban: veszélyesnek minősített eb).
(5) A veszélyes és veszélyesnek minősített eb kizárólag a jegyző által kiadott engedéllyel, kormányrendeletben meghatározott feltételek esetén és módon, az állategészségügyi szakhatóság által egyedi azonosítóval ellátva - a pit bull terrier vagy keveréke kizárólag ivartalanítva, háztartásonként csak egy egyede - tartható.
(6) A veszélyes és veszélyesnek minősített ebet polgári jogi szempontból vadállatnak kell tekinteni."
2. § A Tvr. a következő 6. §-sal egészül ki:
"6. § (1) Tilos az állatok között olyan viadal, az állatok egymás elleni uszításával olyan küzdelem (a továbbiakban együtt: állatviadal) szervezése, tartása, amely az állatok sérülését vagy elpusztulását okozhatja. Tilos továbbá az állatviadalra fogadás szervezése, az állatviadalon való közreműködés, részvétel, fogadáskötés.
(2) Tilos állatviadal céljára
a) állatot tartani, tenyészteni, kiképezni, idomítani, valamint más személynek átadni, vagy forgalmazni;
b) épületet vagy egyéb helyet, anyagi eszközt más személy rendelkezésére bocsátani.
(3) Az (1) bekezdésben foglalt tilalom nem vonatkozik a külön jogszabályok alapján az állatoknak vadászaton való alkalmazására."
3. § A Tvr. a következő 7. §-saI egészül ki:
"7. § (1) A pit bull terrier és keverékei tulajdonosa e törvény veszélyes ebekre vonatkozó rendelkezésének hatálybalépését követő tizenöt napon belül köteles a jegyzőnél az eb ivartalanítását és tartós egyedi azonosítóval történt ellátását igazolni.
(2) A veszélyesnek minősített eb tulajdonosa a veszélyessé minősítő határozat jogerőre emelkedésétől számított 30 napon belül köteles az eb tartós egyedi azonosítóval történő ellátásáról szóló igazolást a jegyzőnek bemutatni.
(3) Ha az (1)-(2) bekezdésben megjelölt igazolást az eb tulajdonosa nem mutatja be, a jegyző a hatósági beavatkozás végrehajtására a külön rendeletben meghatározottak szerint intézkedik.
(4) A jegyző a veszélyes vagy veszélyessé minősített ebről nyilvántartást vezet, amely az alábbi adatokat tartalmazza:
a) a tulajdonos természetes személyazonosító adatait és lakcímét;
b) az eb tartós egyedi azonosító adatait;
c) az eb egyedi jellemzőit;
d) ivartalanított eb esetén az ivartalanítás időpontját.
(5) Ha a veszélyes ebre vonatkozó ebtartás szabályait megszegik és emiatt az eb embernek vagy állatnak sérülést okoz, el kell rendelni az eb kiirtását.
(6) Ha a veszélyesnek minősített ebre vonatkozó ebtartás szabályait megszegik és emiatt az eb
a) embernek 8 napon belül gyógyuló sérülést vagy állatnak kisebb sérülést okoz, az eb ivartalanítását
b) embernek vagy állatnak ismételten az a) pont szerinti sérülést okoz, vagy embernek 8 napon túl gyógyuló sérülést, illetve állatnak súlyos sérülést okoz
az eb kiirtását kell elrendelni.
(7) A veszélyes vagy veszélyessé minősített eb tulajdonosa ellen indított büntető- vagy szabálysértési eljárás során jogerős határozattal elkobzott eb kiirtását kell elrendelni.
(8) A jogerős határozattal elrendelt hatósági beavatkozások (ivartalanítás, tartós egyedi azonosítás), továbbá a lefoglalás, az elkobzás és a kiirtás költségei az eb tulajdonosát terhelik."
4. § A Tvr. a következő 8. §-sal egészül ki:
"8. § (1) E törvénynek a veszélyes ebekre vonatkozó rendelkezései tekintetében az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit - az e törvényben foglalt eltérésekkel - kell alkalmazni.
(2) A veszélyes ebbé minősítési eljárás során a szakhatóság a megkeresést öt napon belül köteles teljesíteni, amely egy esetben további három nappal meghosszabbítható. A szakhatóság nyilatkozata hiányában a jegyző az ügy érdemében döntést nem hozhat.
(3) A jegyző első fokú határozata ellen nyolc napon belül lehet fellebbezéssel élni. A fellebbezést az illetékes közigazgatási hivatal nyolc napon belül bírálja el.
(4) A közigazgatási hivatal másodfokon meghozott határozatát a jogerőre tekintet nélkül azonnal végrehajtandóvá kell nyilvánítani.
(5) A 7. § (4) bekezdésében megjelölt adatokat az eb elpusztulásától, elvesztésétől, tulajdonosváltozásától számított három évig kell nyilvántartani.
(6) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy
a) az 5. § (2) bekezdés szerinti fajtákat és azok ismérveit
b) a veszélyessé minősítés feltételeit és a rendjét
c) a veszélyes és a veszélyessé minősített eb tartása engedélyezésének és tartásának részletes feltételeit és módját, valamint ezek ellenőrzésének rendjét rendeletben szabályozza.
(7) Felhatalmazást kap
a) a belügyminiszter, hogy a veszélyes eb tartása engedélyezésének díját
b) a földművelésügyi miniszter, hogy az eb veszélyessé minősítési eljárással kapcsolatos szakhatósági közreműködés szabályait és az eb egyedi azonosításának díját
rendeletben szabályozza."
Módosuló jogszabályok
5. § (1) A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) a következő 266. §-sal egészül ki:
"Veszélyes eb tartásával kapcsolatos kötelezettség megszegése
266. § (1) Aki
a) veszélyes ebet tenyészt, az ország területére behoz, onnan kivisz, versenyeztet, vagy engedély nélkül tart
b) veszélyes ebet jogszabály megszegésével elidegenít, vagy megszerez
c) a veszélyes eb ivartalanítására vonatkozó jogszabályban előírt kötelezettségét megszegi
d) a veszélyes eb tartására vonatkozó jogszabályban előírt biztonsági előírást megszegi
vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
(2) Aki veszélyes ebet őrző-védő feladat végzésére tart, kiképez, illetve veszélyes ebbel ilyen feladatot végeztet, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
(3) Az (1) és (2) bekezdés alkalmazásában veszélyes eb a törvényben, törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben, valamint hatósági határozatban veszélyes ebbé nyilvánított eb."
(2) A Btk. a következő 266/A. §-sal egészül ki:
"Tiltott állatviadal szervezése
266/A. § (1) Aki eb részvételével állatviadalt szervez, tart, valamint ilyen állatviadalra fogadást szervez, vagy köt, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
(2) Aki állatviadal céljára ebet tenyészt, kiképez, tart, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő."
(3) A Btk. 286. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
"(1) Robbanóanyaggal vagy robbantószerrel visszaélés (263. §), lőfegyverrel vagy lőszerrel visszaélés (263/A. §), fegyvercsempészet (263/B. §), radioaktív anyaggal (264. §), nukleáris létesítmény üzemeltetésével (264/A. §), méreggel való visszaélés (265. §), veszélyes eb tartásával kapcsolatos kötelezettség megszegése (266. §), tiltott állatviadal szervezése (266/A. §), ártalmas közfogyasztási cikkel (279. §) vagy kábítószerrel való visszaélés (282. §) esetén el kell kobozni azt a dolgot, amelyre a bűncselekményt elkövették, ha az elkövető tulajdona, vagy egyébként is, ha annak birtoklása a közbiztonságot veszélyezteti; a 77. § (4) bekezdése azonban nem alkalmazható."
6. § E törvény 1. §-ában szereplő [1974. évi 17. törvényerejű rendelet 5. § (5) bekezdés], a veszélyes eb ivartalanítására vonatkozó szabály a törvény kihirdetését követő 8. napon, egyéb rendelkezései a kihirdetését követő 90. napon lépnek hatálya."
3. A büntető jogszabályok módosításáról szóló 1998. évi LXXXVII. törvény 1999. március 1-jei hatállyal az alábbiak szerint állapította meg a Btk. 286. §-ának szövegét:
"286. § Robbanóanyaggal vagy robbantószerrel visszaélés (263. §), lőfegyverrel vagy lőszerrel visszaélés (263/A. §), fegyvercsempészet (263/B. §), radioaktív anyaggal (264. §), nukleáris létesítmény üzemeltetésével (264/A. §), nemzetközi szerződés által tiltott fegyverrel (264/C. §), méreggel való visszaélés (265. §), veszélyes eb tartásával kapcsolatos kötelezettség megszegése (266. §), tiltott állatviadal szervezése (266/A. §), ártalmas közfogyasztási cikkel (279. §) vagy kábítószerrel való visszaélés (282-282/A. §), kábítószer készítésének elősegítése (283/A. §) és visszaélés teljesítményfokozó szerrel vagy módszerrel (283/B. §) esetén a 77/A. § (1) bekezdése nem alkalmazható."
4. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) érintett rendelkezései a következőket tartalmazzák:
"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
(3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre."
"18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdek-összeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell."
"27. § A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak c) az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette álláspontját a diszkrimináció vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kimondta, hogy a diszkrimináció Alkotmányban meghatározott tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság rögzítette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alap-jogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden - személyek közötti - jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 138.] A veszélyes, illetőleg a veszélyesnek minősített ebbel rendelkező kutyatulajdonosok nem képeznek azonos csoportot - a szabályozás tárgyát képező ebek veszélyessége miatt - más kutyatulajdonosokkal, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a tvr. rendelkezései nem eredményeznek alkotmányosan megengedhetetlen megkülönböztetést. A tv. megalkotásának indoka, a jogalkotó szándéka az élet- és vagyonbiztonság védelme céljából az állatok védelmének és kíméletének érdekében a veszélyesnek minősülő ebekkel szembeni védekezés, a törvényhozó ennélfogva állapít meg a veszélyes és veszélyesnek minősített ebekre és tartóikra speciális rendelkezéseket.
2. A tulajdonhoz való jog - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatában a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban először kifejtettek szerint (ABH 1991. 22., 25.) - alapvető jog.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kifejtette álláspontját az alapjogi tulajdon védelem sajátosságairól, és elvi éllel meghatározta a tulajdonkorlátozás alkotmányossági vizsgálata során alkalmazandó szempontokat. E határozatában megállapította:
"Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más." (ABH 1993, 373., 380.)
A tulajdonkorlátozás alkotmányosságának megítélésével kapcsolatosan pedig kimondta, hogy az alapjogi tulajdon védelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. Az alapjog-korlátozás szükségessége, illetve elkerülhetetlensége vizsgálatánál itt eleve figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz csupán a "közérdeket" kívánja meg, azaz, ha az értékgarancia érvényesül, ennél szigorúbb "szükségesség" nem alkotmányos követelmény. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a törvénnyel érvényesített "közérdek" alkotmányosságának a megítélése során az alkotmánybírósági vizsgálatnak arra kell szorítkoznia, hogy indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a "közérdekű" megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot (ABH 1993, 373., 382.).
Az állam életvédelmi kötelezettségének teljesítésére vonatkozó jogalkotói cél alapján megfogalmazott jogi rendelkezések feltétlenül alátámasztják a tulajdonkorlátozás közérdekűségét, e megoldással a jogalkotó nem sért más alkotmányos jogot.
Éppen ellenkezőleg: az élethez való jog. objektív oldalából ugyanis az államnak nem csupán az a kötelessége következik, hogy az egyes emberek élethez való alanyi jogát ne sértse meg, és hogy annak védelméről jogalkotással és szervezési intézkedésekkel gondoskodjék, hanem ennél több. Ez a kötelesség nem merül ki az egyes emberek egyedi életvédelmében, hanem általában az emberi életet és létfeltételeit is védi. Ez utóbbi feladat minőségileg más, mint az élethez való egyéni alanyi jogok védelmének összeadása; "az emberi élet" általában - következésképp az emberi élet mint érték - a védelem tárgya. Ez a kötelezettség - ellentétben az élethez való alanyi joggal - nem abszolút. Ezért lehetséges, hogy vele szemben más jogokat mérlegeljenek. Az Alkotmány 54. §-áből fakadó állami életvédelmi kötelezettség önmagában nem követel törvényi szintű szabályokat. Az 54. § alapján az államnak általában, személytelenül, statisztikai sokaságként "mindenki" számára kell az élet védelméről intézményesen gondoskodnia. Közlekedési szabályokat, környezetszennyezési kibocsátási határértékeket, műszaki biztonságtechnikai előírásokat nem szükséges törvényben meghatározni, jóllehet mindezek érintik az élethez való jog objektív oldalát, az abból következő állami kötelességeket. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297., 303-304.]
Az állam életvédelmi kötelezettségéből fakadóan a jogalkotó a Btk.-ba illesztett rendelkezésekkel büntetőjogi eszközök megteremtésével is kifejezésre juttatja szándékát. E törvényi megoldással a jogalkotó olyan jogi szabályozást választott, amely megfelelő összhangban van az elérni kívánt, az életvédelmi kötelezettséget biztosító céllal.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a tulajdonjog megfelelően indokolt közérdekű korlátozása csak akkor alkotmányellenes, ha a korlátozás az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. (1347/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 662., 664.) Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a törvényhozó arányos szabályozást teremtett, amikor háztartásonként egy egyedben maximálta a pit bull terrier vagy keveréke tartását. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a tulajdonjognak az állam életvédelmi kötelezettségéből fakadó korlátozása, a pit bull terrier vagy keveréke tartásának maximálása az elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan. A törvény erejénél fogva veszélyes ebként meghatározott pit bull terrier (és keveréke) kizárólag a jegyző által kiadott engedéllyel, kormányrendeletben meghatározott feltételek esetén és módon, az állategészségügyi szakhatóság által egyedi azonosítóval ellátva, ráadásul ivartalanítva tartható. E rendelkezések célja az állam életvédelmi kötelezettségének teljesítése.
3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45., 47.] a Jat. szabályainak megsértése önmagában nem, hanem csak akkor eredményez alkotmányellenességet, ha alkotmányi alapelvbe, illetőleg rendelkezésbe ütközik.
A 30/1991. (VI. 5.) AB határozatában (ABH 1991, 421.) az Alkotmánybíróság ugyancsak azt fejtette ki, hogy Önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett szervektől nem kért a jogalkotó véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Ezt az alkotmánybírósági álláspontot erősíti a 496/B/1990. AB határozat (ABH 1991, 493., 495.), amelyben az Alkotmánybíróság arra mutatott rá, hogy a jogszabály-előkészítő szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségmulasztása - pusztán e mulasztás miatt - nem érinti az adott törvény érvényességét. A jogszabály-előkészítésre vonatkozó törvényi előírások megsértése az illetékes szervek államigazgatási, jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja csupán meg, de egyedül emiatt alkotmányellenességet megállapítani nem lehet.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a jogbiztonság követelményének alkotmányossági kérdéseivel. Ennek kapcsán kifejtette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77.; 28/1993. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1993, 220.]. A kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának alkotmányos elvét. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332.; 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296., 303-304.].
A Jat. 12. § (2) bekezdése szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat abban a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316. 324.].
E tárgyban az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy a vitatott rendelkezéseknek vannak-e a kihirdetésüket és a hatálybalépésüket megelőző időre visszaható jogkövetkezményei. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés a tv.-t 1996. november 5-i ülésnapján fogadta el, a tv. - egy rendelkezését kivéve - 1997. február 27-én lépett hatályba, a kihirdetését megelőző időszakra vonatkozóan a tv. rendelkezéseket nem tartalmaz. A veszélyes és veszélyesnek minősített eb tartásáról és a tartás engedélyezésének szabályairól szóló 35/1997. (II. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormr2.) 1997. február 27-i hatállyal hatályon kívül helyezte a korábbi szabályozást, az állatviadalok tilalmáról és egyes küzdő ebek behozatali, tenyésztési tilalmáról szóló 15/1994. (II. 1.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Kormr1.). A jogalkotó ez utóbbi kormányrendeleti szabályozással igyekezett rendezni a veszélyes ebekkel kapcsolatos társadalmi problémákat. A Kormr1. tiltotta a küzdő ebek országba való behozatalát és tenyésztését, utóbbi fogalmába pedig beleértette a vétlen szaporulat keletkezését is, de nem tiltotta, nem szabályozta az ilyen kutyák tartását. Az elmúlt években megszaporodott balesetek, a több esetben emberéletet is követelő gondatlan ebtartási szokások kellő alappal bizonyítják, hogy a Kormr1. nem jelentett kellő visszatartó erőt a veszélyes ebet tartók számára. Az új törvényi szintű szabályozás lényegében átveszi a Kormr1. rendelkezéseit, de egyúttal ki is egészíti azokat. A Kormr2. megalkotása formailag megfelel a Jat. előírásainak, a tv. és a Kormr2. hatályba léptenapon került kihirdetésre.
A tv. végrehajtásához biztosított megfelelő, kellő felkészülési idő - figyelemmel a tv. hatályba léptető rendelkezéseire - rendelkezésre állt, hiszen a tv. végrehajtásában fontos szerepet játszó, a veszélyes eb ivartalanítására vonatkozó rendelkezés már a tv. kihirdetését követő 8. napon hatályba lépett, a pit bull terrier és keverékei tulajdonosa pedig az előbbiekben megjelölt időpontot követő tizenöt napon belül volt köteles igazolni az eb ivartalanítását és tartós egyedi azonosítóval történt ellátását. A tv. további rendelkezései viszont csak 1997. február 27-én léptek hatályba.
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő" megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992, 45., 47.)
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hántott fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45., 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131., 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188., 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203., 207.]
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy önmagában a felkészülési idő rövidsége miatt - sem a tv., sem a Kormr2. tekintetében - nem keletkezett olyan "kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető" helyzet, amely az alkotmányellenesség megállapítását és a megsemmisítést indokolná.
4. Az Alkotmánybíróság számos határozatában, sokféle szempontból foglalkozott a jogorvoslati jog alkotmányos tartalmával. A jelen vizsgálat szempontjából meghatározó elvi tételek szerint a jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27., 31.]. A jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el (513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 731., 734.). Minden jogorvoslat lényegi eleme a "jogorvoslás" lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182., 186.]. A tv. által kiegészített tvr. eleget tesz az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében és 70/K. §-ában foglalt kívánalmaknak, mert a jogorvoslathoz való jog gyakorlása a jegyzőnek a veszélyes ebbé minősítési eljárás során hozott határozatával szemben igénybe vehető fellebbezési jog, illetőleg a közigazgatási hivatali határozat bírói úton való megtámadása formájában biztosított.
Az Alkotmánybíróság már több döntésében foglalkozott az államigazgatási eljárás jogorvoslati rendszerével. Ennek során kifejtette, hogy a jogorvoslathoz való alapvető jognak az érvényesüléséhez hozzátartozik az, hogy általában, fő szabály szerint a jogorvoslat kezdeményezése a sérelmezett döntés végrehajtására halasztó hatályú legyen (953/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 432., 434-435.).
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) ezen elvet a halasztó hatály általános szabályának kimondásával valósítja meg. Bizonyos esetekben azonban lehetővé teszi - a megfellebbezhető, illetve bíróság előtt megtámadható - határozat azonnali végrehajtását valamely fontos, méltányolandó érdekre tekintettel. Ilyen, többek között, a társadalomnak a közbiztonsághoz fűződő érdeke is, amelyet kimeríthet egy baleseti veszélyforrás azonnali elhárításának szükségessége. Ebben az esetben az egyén jogorvoslathoz való joga és a közérdek körébe tartozó közbiztonság fenntartása iránti társadalmi érdek közötti ellentétet a jogalkotó az azonnali végrehajthatóság kimondásának lehetőségével oldja fel, mert a hatóság azonnali cselekvését ilyenkor biztosítani kell.
Ugyanakkor az egyén jogorvoslathoz való joga valójában ezáltal nem szűnik meg, hiszen az ügyfél a végrehajtás elrendelésére tekintet nélkül kérheti a közigazgatási hivatal által másodfokon meghozott határozat bírósági felülvizsgálatát. Az Alkotmánybíróság rámutat: az ügyfél az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló keresetében kérheti az azonnal végrehajthatóvá nyilvánítás felülvizsgálatát. Azokban az esetekben, ahol a végrehajtás egymozzanatú, és már nincsen mód felfüggesztésre, ez a lehetőség nyilván nem érvényesül, de a fentiek alapján ez a korlátozás nem tekinthető alkotmányellenesnek. (957/B/1994. AB határozat, ABK 1999. április, 122-123.)
Az Alkotmánybíróság. hivatkozott határozatában szereplő érvelés jelen is irányadó. A törvényhozó maga is elvégezheti azt a mérlegelést, amelyet az eljáró közigazgatási hatóságnak kell elvégeznie, amikor az egyedi ügyben az azonnali végrehajthatóság kérdésében dönt, s megállapíthatja az ahhoz fűződő közérdeket. Az Áe. 63. § (2) bekezdés c) pontja szerint a határozat azonnali végrehajtását akkor lehet elrendelni, ha a törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet más fontos ok miatt lehetővé teszi. A törvényalkotó az állam életvédelmi kötelezettségére tekintettel állapította meg jelen esetben az azonnali végrehajtásra vonatkozó rendelkezést.
5. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a tv. által kiegészített tvr. vizsgált rendelkezései tartalmukat tekintve nem állnak alkotmányos szempontból értékelhető összefüggésben az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében (a vállalt nemzetközi kötelezettségek megtartásának kötelezettsége), a 57. § (4) bekezdésében (nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege), valamint a 70/G. §-ában (a tudományos élet szabadsága) foglaltakkal, ezért az indítványokat e részében is elutasította.
6. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint [pl. 35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175-176.; 45/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 311., 315.] a testület általában nem bocsátkozik az azonos szintű jogszabályok rendelkezései közötti, vagy ugyanazon jogszabály különböző rendelkezései közötti ellentét feloldásába. Kivétel ez alól, ha az említett ellentét az Alkotmány valamely rendelkezését sérti. A jelen ügyben a tv. által kiegészített tvr. egyes rendelkezéseinek egymásra vetítése során nem merült fel olyan alkotmányjogi probléma, amely indokolttá tenné a jogszabály ilyen tartalmú vizsgálatát. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat e részében is elutasította. 7. Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az állatvédelmi törvény megalkotásának hiánya miatt. Mivel az indítványozó indítványát e részében visszavonta, az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 20. §-ára tekintettel a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítvány tárgyában az eljárást megszüntette.
Budapest, 2000. május 9.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró