56/2004. (XII. 14.) AB határozat
a 121/2003. (X. 27.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 121/2003. (X. 27.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Pajzs Szövetség aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Akarja-e Ön, hogy ügydöntő népszavazás döntsön az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés Magyar Köztársaságra vonatkozó, kötelező hatályú elismeréséről?"
Az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítését a 121/2003. (X. 27.) OVB határozatában megtagadta. Az OVB eljárása során megállapította, hogy "a népszavazásra feltett kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényben [a továbbiakban: Nsztv.] rögzített feltételnek, mely szerint a konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni". Az OVB álláspontja szerint ugyanis "[a] népszavazásra feltett kérdésből nem tűnik ki világosan, hogy az Európai Unió alkotmányát létrehozó, aláírt nemzetközi szerződés Magyar Köztársaságra vonatkozó kötelező hatályának elismeréséről vagy az Európai Unió alkotmányát létrehozó szerződés népszavazással történő megerősítéséről van-e szó". Aggályosnak találta az OVB azt is, hogy "[a] feltett kérdés továbbá feltételezi, hogy a sikeres kezdeményezés egy újabb népszavazás kitűzésére is kötelezettséget létesít; ezzel kapcsolatban azonban már nem határozza meg az újabb népszavazásra feltett kérdést".
II.
Az OVB határozata ellen a törvényes határidőn belül kifogást nyújtottak be, melynek előterjesztője a határozat megsemmisítését és az OVB új eljárás lefolytatására utasítását kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint az OVB határozatának az indokolása helytelen, mivel az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdés nem ütközik az Nsztv.-ben megfogalmazott egyértelműségi követelménybe. A kérdés "formailag egyértelmű, hiszen a kérdés szó szerint azt tartalmazza, amit az OVB az egyértelműség hiányaként első alternatívaként megfogalmaz, ami kizárja a második alternatívaként megadott kérdést, továbbá a feltett kérdésre csak "Igen" vagy "Nem" válasz adható". Ezen túlmenően a kérdés "tartalmilag is egyértelmű, hiszen a Magyar Kormány által a Theszalonikban, 2003. június 10-én a "Szerződés egy Európai Alkotmány létrehozásáról" tárgyában aláírt nemzetközi szerződés közvetlen képviseleti jog érvényesítésével, népszavazás eredményeként történő elismerését indítványozza". Hivatkozva a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bécsi Egyezmény) 11. Cikkére ("Annak elismerését, hogy egy szerződés reá nézve kötelező hatállyal bír, valamely állam kifejezheti aláírás, szerződést létrehozó okiratok kicserélése, megerősítés, elfogadás, jóváhagyás vagy csatlakozás által, illetve a felek megállapodása szerinti bármely más módon.") az indítványozó a következőket fejtette ki: "[a] fenti jogszabályhely alapján a felek (az Európai Unió tagállamai) megállapodása szerint tehát lehetőség van arra, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályát akár népszavazás útján ismerje el, fejezze ki. A kérdés egyértelműen és világosan a szóban forgó nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére alkalmas módozatok közül a népszavazást jelöli meg alkalmazandónak. A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére alkalmas módozatok a kérdés szerint is kizárólagosan alkalmazandók, ezért ebben az esetben fel sem merülhet az, hogy a népszavazás helyett más módon ismerje el a nemzetközi szerződés kötelező hatályát a Magyar Köztársaság, például aláírás útján."
Az OVB indokolásának másik tartalmi elemével kapcsolatban az indítványozó kifejtette: "[a] vonatkozó jogszabályok nem írják elő azt, hogy a népszavazási kérdés tartalmazza magában azt a kérdést is, amely a megtartott sikeres népszavazás miatt megtartandó népszavazáson lenne a feltett kérdés, ilyen előírás hiányában az OVB jogsértő módon tekinti ezt a körülményt hitelesítést akadályozó oknak. (...) [A] hiányolt kérdés feltevése az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 13. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés feladata[.] (...) Amennyiben a tárgy szerinti határozattal elutasított beadványban szereplő kérdéssel kiírt népszavazáson a választási törvény szerinti többség úgy dönt, hogy az Európai Unió alkotmányát létrehozó nemzetközi szerződés magyar jogrendszerbe emeléséről népszavazásnak kell döntenie, akkor életbe lép az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése, vagyis a népszavazás kiírása, tehát a kérdés megfogalmazása is az Országgyűlés feladata, hiszen: "Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező"".
III.
Az Alkotmánybíróság a 121/2003. (X. 27.) OVB határozat ellen benyújtott kifogást az Alkotmány, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) és az Nsztv. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
1. Alkotmány
"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
(2) Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el."
2. Nsztv.
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
3. Ve.
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
[...]
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
IV.
Az Alkotmánybíróság az OVB 121/2003. (X. 27.) OVB határozatának rendelkező részét helybenhagyta, ám az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadása nem az OVB határozatának indokolásában kifejtett érveken, hanem az Alkotmánybíróság jelen határozata indokolásának megállapításain kellett volna, hogy alapuljon.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 78. § (2) bekezdésében, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a kifogás megfelel a törvényi feltételeknek, ezért azt a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság először a kérdés egyértelműségével kapcsolatos indítványi elemeket vizsgálta, figyelemmel az OVB határozatának indokolásában, valamint az indítványozó által benyújtott kifogásban kifejtett érvekre.
2.1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB 121/2003. (X. 27.) OVB határozatának meghozatalakor nem volt olyan aláírt nemzetközi szerződés, amely az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról rendelkezett volna. Az Európai Unió tagállamainak Kormányközi Konferenciája 2004. június 17-18-án, Brüsszelben tartott ülésén állapodott meg az "egy Európai Alkotmány létrehozásáról" szóló nemzetközi szerződés (a továbbiakban: ASz) szövegéről, melynek aláírására - a véglegesítése és az Európai Unió tagállamainak nyelvére fordítása - után 2004. október 29-én, Rómában került sor.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy téves mind az OVB határozata indokolásának, mind a benyújtott kifogásnak azon érvelése, amely egy már aláírt nemzetközi szerződésre hivatkozik. Mindazonáltal az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az állampolgárok számára egyértelmű az, hogy a kérdésben szereplő, "az Európai Unió alkotmányának létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés" az - akkor még aláírás előtt álló - ASz-t takarja.
2.2. Az ASz IV-447. cikk (1) és (2) bekezdése rendelkezik az ASz megerősítéséről és hatálybalépéséről. Eszerint a tagállamok a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően erősítik meg a szerződést, és a megerősítő okiratokat az Olasz Köztársaság kormányánál helyezik letétbe. Ha valamennyi megerősítő okiratot letétbe helyezték, az ASz 2006. november 1-jén lép hatályba. Ha ezen időpontig nem helyezik letétbe valamennyi okiratot, az ASz az azt követő második hónap első napján lép hatályba, hogy az utolsó aláíró állam is letétbe helyezte megerősítő okiratát.
Az Alkotmány nemzetközi szerződés megkötésére az Országgyűlést [19. § (3) bekezdés f) pont], a köztársasági elnököt [30/A. § (1) bekezdés b) pont], a Kormányt [35. § (1) bekezdés J) pont] hatalmazza fel. Az Európai Unió vonatkozásában speciális szabályt tartalmaz ezeken kívül az Alkotmány 2/A. § (2) bekezdése. A nemzetközi szerződések megerősítésének eljárását a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásáról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Nsztvr.) tartalmazza. Az Nsztvr. 10. §-a szerint: "(1) Megerősítést igényelnek a Magyar Népköztársaság nemzetközi kapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú, valamint azok a nemzetközi szerződések, amelyek megkötésével kapcsolatban törvény vagy törvényerejű rendelet alkotása, módosítása vagy hatályon kívül helyezése szükséges, továbbá amelyeket az abban foglalt rendelkezések vagy a szerződő felek erre vonatkozó külön megállapodása alapján meg kell erősíteni.
(2) Az Országgyűlés határozattal erősíti meg a Magyar Népköztársaság nemzetközi kapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket."
Az Nsztvr. nem rendelkezik arról, hogy a nemzetközi szerződésekhez való csatlakozás, a szerződés megerősítésének folyamatában helyet kaphat-e a népszavazás. Sem az Alkotmány, sem az Nsztvr., sem az Nsztv. nem rendelkezik külön arról, hogy tartható-e népszavazás abban a kérdésben, hogy az Országgyűlés megerősítsen-e valamely nemzetközi szerződést vagy sem. Az Alkotmány a népszavazás egyik korlátjaként azt határozza meg, hogy nem tartható népszavazás hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról [28/C. § (5) bekezdés b) pont].
A fentiekből következően tehát a Magyar Köztársaság alkotmányos rendje, jogrendje nem zárja ki (de nem is teszi kötelezővé), hogy népszavazás döntsön arról, hogy az Országgyűlés megerősítse-e az ASz-t vagy sem. Arra viszont nincs a Magyar Köztársaságnak lehetősége, hogy az ASz "reá vonatkozó kötelező hatályát" ne az Országgyűlés általi megerősítéssel, hanem népszavazással ismerje el.
3. Az Alkotmány 28/C. § (2) és (4) bekezdése határozza meg azt, hogy kik jogosultak népszavazás kezdeményezésére. Eszerint országos népszavazást kell tartani 200 000 választópolgár kezdeményezésére, és - az Országgyűlés mérlegelésétől függően - országos népszavazás tartható a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére. A kezdeményezés részletszabályait az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény, az Nsztv. tartalmazza. Az Alkotmánybíróság már az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában is megfogalmazta: "[az Alkotmány] 28/C. § (2)-(3) bekezdés szerinti kötelező népszavazás (...) mindegyik eleme az érdekelt választópolgárok "befolyása" alatt áll: a kezdeményezés, a kérdés megfogalmazása és a kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató gyűlik össze) . Az ügy ura a közvetlen hatalomgyakorlás mindegyik ismérvét tekintve a "nép". A népszavazás Alkotmányban meghatározott "hatáskörén" [28/C. § (5) bekezdés] belül az Országgyűlésnek nincs lehetősége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthetőség befolyásolására. (...) Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát." (ABH 1997,331,340,343.)
Az Nsztv. mindezek alapján úgy határozza meg a népszavazás kezdeményezésének menetét, hogy már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt döntés szülessen arról, hogy egyrészt maga a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e az Alkotmány, illetve az Nsztv. előírásainak, másrészt pedig arról, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel-e az Nsztv. formai követelményeinek.
Az Alkotmány 200 000 választópolgár kezdeményezéséhez köti a kötelezően elrendelendő népszavazást; e kezdeményezés megvalósításának módja azonban az aláírásgyűjtő ív aláírása, és nem pedig a népszavazáson kifejtett választópolgári akarat. A konkrét (az OVB, illetve jogorvoslati fórumként az Alkotmánybíróság által megvizsgált) kérdés támogatására összegyűjtött 200 000 aláírás önmagában kiváltja azt a jogkövetkezményt, hogy az adott kérdésben az Országgyűlésnek népszavazást kell elrendelnie, és az érvényes és eredményes népszavazás során hozott döntést az Országgyűlés köteles végrehajtani. Az Alkotmány alapján tehát nem szükséges, de nem is lehetséges, hogy a népszavazás kezdeményezője egy másik, korábbi népszavazás legyen. A magyar népszavazási jogban nincs külön eljárás a kötelező és ügydöntő jellegű népszavazásnak a kiírására és ettől elkülönítve, a kiírt népszavazásra szánt kérdésről szóló népszavazásra. Az Alkotmány 28/C. § (2)-(3) bekezdése, és az Nsztv. minden további nélkül lehetővé teszi, hogy - a formai feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtásával -bárki ügydöntő népszavazást kezdeményezzen, megjelölve a kérdést, amelyet népszavazásra kíván feltenni. Ha a kérdés nem ellentétes az Alkotmánnyal [nem ütközik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt tiltott tárgykörökbe], és megfelel az Nsztv.-ben meghatározott, tartalmilag az Alkotmánybíróság határozataiban kikristályosodott egyértelműségi követelménynek, a népszavazást úgy lehet kikényszeríteni, hogy a 200 000 támogató aláírást összegyűjtik. A népszavazást soha nem általánosságban, hanem mindig valamely konkrét kérdés tekintetében kell megtartani. Így egy eljárással lehet elérni azt, hogy 1) a népszavazást elrendelje az Országgyűlés és kiírja a köztársasági elnök; 2) szó szerint abban a kérdésben kerüljön kiírásra a népszavazás, amelyben a kezdeményező kérte; 3) az érvényes és eredményes népszavazás alapján az Országgyűlés tegye meg a szükséges intézkedéseket. Ezeket az elemeket azonban nem lehet külön-külön kezdeményezni. A jelen ügyben két népszavazást kellene tartani, holott a népszavazással elérni kívánt cél ezt nem indokolja, egy népszavazással is elérhető. A népszavazási kezdeményezés nem felel meg az Alkotmány, illetve az Nsztv. népszavazásra vonatkozó rendelkezéseinek, mivel a népszavazási eljárás egyes döntési elemeit indokolatlanul szétválasztja.
4. Az Alkotmánybíróság - következetes gyakorlata alapján - a kifogást elbíráló jogorvoslati eljárásában arra is választ keres, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394., 52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 401.; 53/2001. (XI. 29.) AB határozat,
ABH 2001, 414, 416.] A Ve. 117. §-a alapján az OVB a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti. E rendelkezés alapján az OVB-nek a népszavazásra bocsátandó kérdés tekintetében meg kell vizsgálnia, hogy azok valamennyi jogszabályi feltételnek megfelelnek-e.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jelen ügyben a probléma nem az, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyértelműségi követelménynek, hanem az, hogy az Alkotmány alapján nem népszavazás útján kell, illetve lehet az ügydöntő népszavazás kötelező elrendelését és kiírását kikényszeríteni. Erre úgy van lehetőség, hogy az OVB által hitelesített aláírásgyűjtő íven megfelelő számú (200 000) választópolgárnak a népszavazási kezdeményezést támogató aláírását összegyűjtik, és az ezeket tartalmazó íveket megfelelő határidőben benyújtják az OVB-nek. Az érvényes és eredményes népszavazás már maga eldöntheti a kérdést; nem szükséges, de nem is lehetséges népszavazással újabb népszavazás kezdeményezése; ez ugyanis ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) és (4) bekezdésével, melyek meghatározzák, hogy kik kezdeményezhetnek népszavazást. Az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése alapján pedig a kötelezően elrendelt, eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB döntését tartalmilag helybenhagyta, ám nem az OVB 121/2003. (X. 27.) határozatában, hanem az Alkotmánybíróság jelen határozatában szereplő indokok alapján.
Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ára, valamint az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
dr. Kukorelli István
alkotmánybíró akadályoztatása miatt
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 866/H/2003.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével. Nézetem szerint azonban a népszavazás kezdeményezését azért nem lehet jóváhagyni, mert az Alkotmány 2/A. § (2) bekezdésével ellentétes az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdéssel népszavazást tartani. Indokaim a következők:
1. Az Alkotmánybíróságnak a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. §-a alapján folyó eljárása jellegét tekintve jogorvoslati eljárás, de az Alkotmánybíróság ilyen esetekben is alkotmányos jogállásának megfelelően látja el feladatát [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]. Így nem csak az Országos Választási Bizottság határozata ellen benyújtott kifogásban kifejtett álláspontot bírálja el, hanem a jogbiztonság követelményeire tekintettel arra is kiterjeszti a vizsgálatot, hogy nincs-e egyéb akadálya a népszavazásnak [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 343.; 15/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 208, 212, 213.].
Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése tárgyában tervezett népszavazás kérdésében azt kell ellenőrizni, hogy az Alkotmány alapján lehet-e helye ügydöntő népszavazásnak.
2. Az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdése rendelkezik arról, hogy melyek azok a kérdések, amelyekről nem lehet népszavazást tartani. A népszavazás megengedhető-ségének vizsgálata azonban nem korlátozódhat az Alkotmánynak erre a szabályára. A Magyar Köztársaság Európai Unióban tagállamként való részvételével kapcsolatban az Alkotmány módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény új szabályokkal egészítette ki az Alkotmány szövegét. Az országgyűlési döntéshozatalt érintő kérdésekben az alkotmánymódosítás a következőket tartalmazta:
- a 2/A. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges az olyan nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez, amely a 2/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Unióban tagállamként való részvétel érdekében
- az Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékben - az Alkotmányból eredő egyes hatáskörök közös gyakorlásáról szól,
- a 35/A. § (1) bekezdése szerint a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés ellenőrzési jogkörének, a Kormánnyal való egyeztetésnek és a Kormány tájékoztatási kötelezettségének a részletes szabályairól,
- a 71. § (3) bekezdése szerint az Európai Parlament képviselőinek választásáról szóló törvényhez is a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges,
- a már hatályát vesztett 79. § ügydöntő népszavazást rendelt el az Unióhoz való csatlakozásról, meghatározva a népszavazás kérdését: "Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?"
A felsorolt döntéshozatali eseteknél figyelembe kell venni
egyrészt, hogy a 2/A. § (2) bekezdése az Alkotmányból folyó jogoknak az Unió keretében történő közös gyakorlására vonatkozó nemzetközi szerződések megerősítéséhez azt a követelményt támasztja, amit a 24. § (3) bekezdése az Alkotmány megváltoztatásához vagy olyan rendkívüli döntések meghozatalához, mint a hadiállapot kinyilvánítása,
másrészt, hogy az Unióhoz való csatlakozásról tartandó népszavazást alkotmánymódosítás rendelte el.
Az alkotmánymódosításról szóló törvényjavaslatának a 2/A. §-ra vonatkozó indokolása többek között a következőket mondta ki:
"A szükséges mérték garanciális jelentőségű korlátja mellett tehát azt is kimondja az Alkotmány, hogy a közös gyakorlás csak egyes konkrét hatáskörökre terjed ki, vagyis a közösen gyakorolt hatáskörök terjedelme korlátozott. Amennyiben az Európai Unió alapító szerződéseinek módosításával újabb hatáskörök tekintetében válna szükségessé azok közös gyakorlása, az erről szóló nemzetközi szerződés megerősítésére és kihirdetésére irányadó az Alkotmány új 2/A. § (2) bekezdése. Tekintettel arra, hogy a törvény az Alkotmányból eredő egyes hatáskörök közös gyakorlására ad felhatalmazást, ez csak olyan hatáskörre vonatkozhat, amelyet az Alkotmány alapján magyar állami szerv egyébként alkotmányosan gyakorolhatna.
E törvény szerint a 2/A. § (1) bekezdésében szabályozott nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez alkotmányozó többség szükséges, mivel a Magyar Köztársaság főhatalmának korlátozására kerül sor."
3. Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva azt az álláspontot fogadja el, hogy az Országgyűlés hatásköre minden kérdés eldöntésére kiterjed, ezzel szemben a népszavazással történő döntéshozatal kivételes (894/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 247, 248.) . Ezt az elvi álláspontot erősítette meg az Alkotmánybíróság 1993-ban az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott határozatában, amelyben kimondta, hogy a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet, népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben, a népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magába burkolt alkotmánymódosítást [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993,33.].
Az 1993. évi határozat alapján az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Alkotmány módosítása tárgyában nem rendelhető el olyan ügydöntő népszavazás, amelynek eredménye kötelező volna az Országgyűlésre [25/1995. (V. 10) AB végzés, ABH 1995, 427, 429.].
A népszavazás tárgyában hozott másik, elvi jelentőségű határozatában az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az
Alkotmány 28/C. §-ának (2) és (3) bekezdésében meghatározott népszavazás a nép közvetlen hatalomgyakorlását jelenti. Itt mind a kezdeményezés, mind a kérdés megfogalmazása, mind a kikényszeríthetőség tekintetében "az ügy ura" a nép. Az Országgyűlés köteles minden "kiszolgáló", megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 340.].
Az Alkotmány 1997. évi LIX. törvénnyel történő módosítása iktatta be a 28/C. § (5) bekezdését, amely meghatározza, hogy mely esetekben nem lehet országos népszavazást tartani. Az Alkotmánybíróságnak az 1997. évi alkotmánymódosítás óta követett gyakorlata változatlanul fenntartja azonban azt az 1993-ban elfogadott elvet, hogy a választópolgárok kezdeményezésére tartott népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. Az Alkotmánybíróság ennek az álláspontnak az alapjaként kifejtette, hogy az 1997-ben végrehajtott alkotmánymódosítás nem érintette az Alkotmánynak a közjogi berendezkedés alapjait meghatározó rendelkezéseit. A népszavazás kiegészítő jellege az Alkotmányban rögzített parlamentáris kormányforma lényegéből következik [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 260-261.].
Az Alkotmánybíróság álláspontjának az is alapját adja, hogy az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetett módon szabályozza az alkotmányozást. Az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, és az Országgyűlés e jogkörében az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el [1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816, 819.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 234.].
Az alkotmánymódosításra irányuló jellege miatt állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy nincs helye népszavazásnak annak a kezdeményezésnek az esetében, amelynél a kérdés az volt: "Akarja-e Ön, hogy Magyarország államformája Királyság legyen?" [28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290, 292.].
Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy ha az alkotmánymódosítás tartalmát a népszavazás határozza meg, akkor a népszavazás elvonja az alkotmányozó hatalomjogkörét [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 262.; 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359,369.].
Az alkotmánymódosítás esetén kívül az is előfordulhat a kétszázezer választópolgár által kezdeményezett eredményes ügydöntő népszavazás esetében, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alapján valamely alapjogot nyilvánvaló módon súlyosan sértő vagy tömeges egyéni jogsérelmet okozó jogszabály megalkotására lenne köteles a törvényhozó hatalom. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ebben az esetben a népszavazásra bocsátandó kérdésnek a hitelesítési eljárásban történő előzetes alkotmányossági vizsgálata nyújthat megfelelő védelmet [15/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 208, 212.]. A védelem alapja azonban ilyenkor sem az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott lista alkalmazása. Az Alkotmány 79. §-ának az Európai Unióhoz való csatlakozásra vonatkozó népszavazásról szóló rendelkezését vizsgálva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez az egy esetre meghatározott szabály eltér a népszavazás jogi szabályozásától. A 79. §-ban meghatározottól különböző, más népszavazásra nem kerülhet sor, és ezzel kapcsolatos jogorvoslatnak nincs helye [48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 552, 554.].
4. Az elmondottak alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdése - a 79. §-hoz hasonlóan - eltér az Alkotmány korábbi szabályaitól. Ez az eltérés megnyilvánul abban, hogy az alkotmányozó hatalomnak tartja fenn - a kérdés különleges jelentősége miatt - azoknak a nemzetközi szerződéseknek a megerősítését és kihirdetését, amelyek az Unióhoz való csatlakozást követően ismét rendezik az Alkotmányból származó hatásköröknek az Európai Unió keretei között történő közös gyakorlását. Az Alkotmány 79. §-ával is jelezte az alkotmányozó, hogy ebben a hatáskör közös gyakorlására vonatkozó kérdéskörben a nemzetközi egyezményről népszavazás csak akkor lehetséges, ha alkotmánymódosítás ezt lehetővé teszi.
Az Európai Alkotmányról szóló szerződés a korábbi nemzetközi szerződések helyébe lépve új rendelkezéseket tartalmaz a hatáskörök közös gyakorlásáról is. Az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdése alapján ennek a szerződésnek a megerősítése és kihirdetése az alkotmányozó hatáskörébe tartozik. E nemzetközi szerződés ratifikálására vonatkozó népszavazás ellentétes volna az Alkotmány 2/A. §-ának (2) bekezdésével.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró