723/B/2005. AB határozat
a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 130/I. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 130/I. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó első beadványában a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Hpt.) 54. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. A kifogásolt szabály úgy rendelkezett, hogy a késedelmes tartozás megszűnését követően legfeljebb öt évig tarthatók nyilván és kezelhetők a természetes személy adósokra vonatkozó adatok a központi hitelinformációs rendszerben (BAR). Az indítványozó álláspontja szerint, miután az adós visszafizette a teljes tartozását, a hitelinformációs rendszer jogalap nélkül tartja nyilván a személyes adatokat. Ezért a kifogásolt szabályozást az indítványozó ellentétesnek tartotta az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével, amely elismeri a személyes adatok védelméhez való jogot. Továbbá a támadott szabályozást ellentétesnek tartotta a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 5. §-ával, amely kimondja, hogy személyes adatot csak meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet kezelni. Az indítványozó az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésére hivatkozva azt állította, hogy kétharmados többséget igénylő törvényben szabályozott alapjog nem korlátozható egyszerű többséggel elfogadott törvényben. Végezetül az indítványozó hivatkozott az Alkotmány 70/A. §-ára, és azt állította, hogy a támadott rendelkezés vagyoni és egyéb helyzet szerinti megkülönböztetést tartalmaz: az adóslistára azok az adósok is felkerülnek, akik nem megbízhatatlanságuk miatt nem tudták visszafizetni a hitelt, hanem személyi körülményeikben bekövetkezett változások (állás elvesztése, rokkantság) miatt.
Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXXXVIII. törvény 37. § (1) bekezdés a) pontjával hatályon kívül helyezte a kifogásolt rendelkezést, és a Hpt. XX/A. fejezetében részletesen újraszabályozta a központi hitelinformációs rendszert (KHR). Ezért az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozót, hogy nyilatkozzon, fenntartja-e indítványát a hatályos szabályozás tekintetében.
Az indítványozó újabb beadványában a Hpt. 130/I. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte, mivel ez a rendelkezés tartalmilag lényegében azonos a korábban támadott szabályozással. Az indítványozó - fenntartva korábbi indítványát - úgy ítélte meg, hogy a volt adósok személyes adatainak öt évig tartó kezelése ellentétes az Alkotmány 59. § (1) és (2) bekezdésével, valamint a 70/A. § (1) és (2) bekezdésével. Ugyanakkor az indítványozó a szabályozással kapcsolatos formai kifogását nem tartotta fenn.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal összefüggő rendelkezései:
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
(2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."
A Hpt. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"130/I. § (1) A KHR-t kezelő pénzügyi vállalkozás - a (3)-(4) bekezdésben foglalt kivétellel - a referenciaadatokat a (2) bekezdésben meghatározott időponttól számított öt évig kezeli. Az öt év letelte után a KHR-t kezelő pénzügyi vállalkozás a referenciaadatokat véglegesen és vissza nem állítható módon törli.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott határidő számításának kezdete:
a) a késedelmes tartozás megszűnésének időpontja a 130/C. § szerinti esetben,
b) az adat átadásának időpontja a 130/D. §, a 130/E. § és a 130/F. § (3) bekezdése szerinti esetben,
c) a követelések sorba állításának megszűnési időpontja a 130/F. § (2) bekezdése szerinti esetben,
d) a szerződés megszűnésének időpontja a 130/F. § (1) bekezdése szerinti esetben.
(3) A KHR-t kezelő pénzügyi vállalkozás haladéktalanul és vissza nem állítható módon törli a referenciaadatot, ha a referenciaadat-szolgáltató jogutód nélkül megszűnt és az adatszolgáltatással kapcsolatos szerződésből eredő követelésnek másik referenciaadat-szolgáltató részére történő átruházására nem került sor, vagy ha a referenciaadat-szolgáltató az adatszolgáltatással kapcsolatos szerződésből eredő követelést nem referenciaadat-szolgáltató részére ruházta át.
(4) A KHR-t kezelő pénzügyi vállalkozás haladéktalanul és vissza nem állítható módon törli a referenciaadatot, ha az jogellenesen került a KHR-be."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy a Hpt. 130/I. § (1) bekezdése szerinti öt évig tartó adatkezelés ellentétes-e az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében elismert személyes adatok védelméhez való joggal. Az indítványozó az adatkezelés időtartamát kifogásolta, ezért az Alkotmánybíróság eljárása nem terjedt ki a KHR egészének, tulajdonosi viszonyainak és egyes további elemeinek alkotmányossági felülvizsgálatára.
1.1. Mivel a Hpt. XX/A. fejezete személyes adatoknak az érintettek beleegyezésétől független kezeléséről rendelkezik, az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a szabályozás alapjog-korlátozást valósít meg.
"Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme, vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni." [30/1992. (V. 25.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.; 879/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 397, 401.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a személyes adatok védelméhez való jog korlátozásának tartalmi vizsgálata először az adatkezelés céljának vizsgálatát igényli. Az adatkezelés legfőbb garanciája ugyanis a célhozkötöttség. "Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. (...) A célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli,'készletre', előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és -tárolás alkotmányellenes." [először: 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.] A magánszférához való jog és ezen belül az információs önrendelkezési jog korlátázását "nyomós közérdeknek" kell igazolnia. [56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 312, 313., valamint az általa hivatkozott 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 67, 71.]
Az Alkotmánybíróság a 36/2000. (X. 27.) AB határozatban általános érvénnyel mondta ki, hogy "ha a törvényi szabályozás csupán az elvont alkotmányossági mércét ismétli meg, ez önmagában nem felel meg a szabadságkorlátozást lehetővé tevő törvénnyel szemben támasztott alkotmányossági kritériumoknak. (...) Az alapjog-korlátozásnak az elérendő cél és az alkalmazott eszköz viszonyában határozott törvényi rendelkezésen kell alapulnia." (ABH 2000, 241, 273-274.)
Tehát a személyes adatok védelméhez való jog korlátozására csak akkor kerülhet sor, ha alapvető jogok védelme vagy konkrétan meghatározott nyomós közérdekű cél szükségessé teszi az adatkezelést. [2/1990. (II. 18.) AB határozat, ABH 1990, 18, 20.; 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 70.; 29/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 153.; 46/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 219, 221.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 194.; 718/B/2000. AB határozat, ABK 2009. február, 164, 166.]
Ezért jelen esetben az Alkotmánybíróságnak először azt kell megállapítania, hogy a vizsgált jogszabályból pontosan megállapítható-e az alapjog-korlátozás oka, illetve célja.
A Hpt. 130/A. § (1) bekezdése szerint a központi hitelinformációs rendszer olyan zárt rendszerű adatbázis, "amelynek célja a hitelképesség differenciáltabb megítélésének és ezáltal a hitelezésnek szélesebb körű lehetővé tétele, valamint a referenciaadat-szolgáltatók biztonságosabb működése érdekében a hitelezési kockázat csökkentésének elősegítése." A (2) bekezdés kimondja, hogy a KHR-ben kizárólag az e törvényben meghatározott referenciaadatok kezelhetők. A (4) bekezdés alapján a természetes személy referenciaadataira vonatkozó adatkérési igény kizárólag a Hpt.-ben meghatározott egyes pénzügyi szolgáltatásokra irányuló szerződés vagy a külön törvényben meghatározott befektetési hitel nyújtására, illetőleg értékpapír-kölcsönzésre vonatkozó szerződés megkötését megalapozó döntés meghozatalához vagy a Hpt. 130/J. § (3) bekezdése szerinti tájékoztatás megadásának céljára használható fel. Tehát jelen esetben a szabályozás nem tesz lehetővé készletező adatgyűjtést, mert a Hpt. meghatározott, konkrét célhoz (a hitelképesség vizsgálatához, továbbá a hitelezési kockázat mérlegeléséhez) kapcsolja az adatok nyilvántartását és továbbítását, valamint előre meghatározza a felhasználói kört. [Először: 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 44-45.]
A hitelintézetek és a pénzügyi vállalkozások mint gazdasági jogalanyok közérdekű tevékenységének megítélésekor az Alkotmánybíróság irányadónak tekinti a 42/2006. (X. 5.) AB határozat következő megállapítását: "a közérdek értelmezésénél elfogadható, hogy bár közvetlenül magánérdek áll előtérben, közvetetten, a társadalmi problémák megoldása révén az egész közösség érdekeinek szolgálatáról van szó." (ABH 2006, 520, 529.) A hitelezési tevékenység nemcsak a hitelező pénzügyi intézmények (a Hpt. szerinti hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások) érdeke. A Hpt. 11. § a) pontja szerint a pénzügyi intézmények prudens működése "óvatos, körültekintő és megbízható" működést jelent. A 70. § alapján a "hitelintézet a prudens működésre vonatkozó előírások betartásával úgy köteles a rábízott idegen és saját forrásokkal gazdálkodni, hogy folyamatosan fenntartsa azonnali fizetőképességét (likviditását) és mindenkori fizetőképességét (szolvenciáját)." A hitelintézetek fizetőképességének fenntartása a potenciális lakossági és vállalkozói hitelfelvevőknek is érdekük. Emellett a hitelintézetek prudens működését garantáló, illetve elősegítő rendelkezések közvetve a betétesek megtakarításait védik. Továbbá figyelembe kell venni azt is, hogy a KHR törvényi szabályozása a hitelintézetek önszabályozását váltotta fel, amely nem tartalmazott megfelelő garanciákat a személyes adatok védelmére. Következésképpen a megfelelő hitelezési jogviszonyok jogszabályi feltételeinek biztosítása olyan nyomós közérdek, ami indokolja a személyes adatok KHR-beli kezelését.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéssel kapcsolatban úgy foglalt állást, hogy a meghatározott, nyomós közérdek jelenti azt a szükségességet, amely alkotmányosan indokolja az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében elismert személyes adatok védelméhez való jog korlátozását.
1.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy - a szükségességen túlmenően - arányos mértékben korlátozza-e a támadott rendelkezés személyes adatok védelméhez való jogot.
A Hpt. 130/I. § (1) bekezdése alapján a KHR-t kezelő pénzügyi vállalkozás a késedelmes tartozás megszűnésétől öt évig kezeli az érintett személyek törvényben meghatározott adatait. A hitelszerződést kötő magánszemélyek adatai két esetben kerülhetnek ebbe a nyilvántartásba. A Hpt. 130/C. § (1) bekezdése alapj án azok a természetes személyek, akik a Hpt.-ben meghatározott egyes pénzügyi szolgáltatásra vonatkozó szerződésben, valamint a külön jogszabályban meghatározott hallgatói hitelszerződésben vállalt fizetési kötelezettségüknek oly módon nem tesznek eleget, hogy a lejárt és meg nem fizetett tartozás összege meghaladja a késedelembe esés időpontjában érvényes legkisebb összegű havi minimálbért és ezen minimálbérösszeget meghaladó késedelem folyamatosan, több mint kilencven napon keresztül fennállt. Emellett a KHR tartalmazza egyes adatait azoknak a természetes személyeknek is, akik a pénzügyi szolgáltatásra vonatkozó szerződés, valamint a hallgatói hitelszerződés megkötésének kezdeményezése során valótlan adatot közöltek, hamis vagy hamisított okiratot használtak, ha mindez okirattal bizonyítható. Tehát a hitelszerződések esetében hitelmulasztás és felróható ügyfélmagatartás alapján kerülnek természetes személyek adatai a rendszerbe. (Ezen túl a bankkártya-visszaélésekkel összefüggő adatokat tartalmaz a KHR.)
Az Alkotmánybíróság - tekintettel az adatkezelés alanyi körére - úgy ítélte meg, hogy a személyes adatoknak a tartozás megszűnését követően öt évig tartó nyilvántartása és kezelése (törvényben meghatározott esetben továbbítása) összhangban áll az adatkezelés céljával és alkalmas a cél elérésére, mert elősegíti a hitelképesség differenciáltabb megítélését, valamint a hitelezési kockázat mérlegelését. Vagyis - az indítványozó előfeltevésével szemben -nem az eredeti hitelszerződésre vonatkozó jogviszony indokolja az adatkezelést, hanem az esetleges újabb jogviszony létesítése előtti információszerzés. Az alkotmányossági kérdés megítélésénél annak is jelentősége van, hogy a Hpt. vizsgált szabályozása nem zárja ki a KHR-ben szereplő természetes személyeket a pénzügyi szolgáltatásokra vonatkozó szerződések köréből, hanem a rendszer fenntartásában közreműködő referenciaadat-szolgáltatók informálását segíti. Tehát a KHR érdemben nem befolyásolja a hitelintézetek, pénzügyi vállalkozások és a magánszemélyek szerződési szabadságát.
Az Alkotmánybíróság tekintetbe vette azt is, hogy a Hpt. módosítását követően kibővült az ügyfelek információs önrendelkezési jogát biztosító rendelkezések köre. A Hpt. 130/J. § (1) bekezdése alapján a referenciaadat-szolgáltató a pénzügyi szerződés megkötését megelőzően köteles írásban tájékoztatni a természetes személyeket arról, hogy adataik bekerülhetnek a KHR-be [b) pont]. Továbbá az adatátadás előtt 30 nappal arról is írásban tájékoztatni kell az érintett személyt, hogy az adatok bekerülnek a KHR-be, ha nem tesz eleget a szerződésben foglalt kötelezettségének [c) pont]. Ezek mellett a Hpt. részletesen szabályozza az ügyfelek tájékoztatáshoz és kifogás előterjesztéséhez fűződő jogait, valamint - különleges eljárási szabályokkal - kereset indítását teszi lehetővé a nyilvántartott referenciaadatokkal összefüggésben (130/L-130/O. §).
Az Alkotmánybíróság a 62/2009. (VI. 16.) AB határozatban foglalt állást a meghatározott jogviszony megszűnését követő adatkezeléssel kapcsolatban. A határozat szerint a felsőoktatási hallgatói jogviszony megszűnése után a hallgatók adatainak további kezelésének "számos célja lehet. Lehetővé teszi a pályakövetést és az oktatáspolitika stratégiai tervezését, valamint szükségessé válik abban az esetben, ha a volt hallgató a későbbiekben ismét hallgatói jogviszonyt kíván létesíteni (például az állami támogatás megítéléséhez). Egyes esetekben pedig az adatok hosszú időn át történő tárolása kifejezetten a hallgató érdeke; ennek segítségével a felsőoktatási intézmény az adatkezelési időn belül hiteles igazolást tud kibocsátani a megszerzett oklevélről, diplomáról, végzettségről." (ABK 2009. június, 696, 710.) Az idézett határozat - egyebek mellett - a munkáltatói jogok gyakorlását a szükségességet megalapozó közérdekű célnak ismerte el, és a "hosszú időn át történő adattárolást" arányosnak minősítette.
Mindezekre figyelemmel jelen ügyben az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy - tekintetbe véve az adatkezelés célját és az adatkezelés Hpt.-beli garanciáit - nem minősíthető a személyes adatok védelméhez való jog aránytalan korlátozásának hogy a Hpt. 130/I. § (1) bekezdése a késedelmes tartozás megszűnését követően öt évig lehetővé teszi természetes személyekre vonatkozó referenciaadatok kezelését. Az Alkotmányból kényszerítően nem következik, hogy a Hpt. a hitelképesség megítélése és a hitelkockázatok mérlegelése céljából öt évnél rövidebb időtartamú adatkezelést írjon elő.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 59. §-ával összefüggésben előterjesztett részében elutasította. Az Alkotmánybíróság az indítványi kérelem alapján kizárólag az adatkezelés idejéről foglalt állást. Az Alkotmánybíróság eljárása nem terjedt ki a Hpt. 130/I. §-a és az azzal összefüggő többi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára.
2. Az indítványozó álláspontja szerint a Hpt. 130/I. § (1) bekezdése vagyoni és egyéb helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetést tartalmaz, ezért ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a kifogásolt szabály nem rendelkezik a KHR-re vonatkozó szabályozás személyi hatályáról, ezért értelemszerűen nem alapozhatja meg az indítványban említett hátrányos megkülönböztetést. Az érintett természetes személyek köréről a Hpt. 130/C-130/E. §-ai rendelkeznek. A szabályok szerint a nyilvántartásba való felvétel függhet a lejárt és meg nem fizetett tartozás összegétől, a hitelszerződésben részes személy magatartásától és egyéb körülményektől.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy Hpt. 130/I. § (1) bekezdése nem áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 70/A. §-ával, ezért az indítványt e tekintetben is elutasította.
Budapest, 2009. október 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a döntéssel, annak indokolásával is, azonban a döntést további érvekkel is alátámasztanám.
Jelen ügyben a hitelező pénzügyi vállalkozások és a hitelfelvevő adósok magánjogi viszonyában nemcsak a résztvevő felek magánérdekeire, hanem a hitelezési kockázat minimalizálására - tehát a pénzforgalom, a vagyoni forgalom, a háztartások és a gazdasági élet biztonságára -ezekre együttesen mint alapvető közérdekre is figyelemmel kell lennie a jogalkotónak.
Az Alkotmánybíróság korábban más összefüggésben már vizsgált más nyilvántartásokat. Az ingatlan-nyilvántartással kapcsolatban a 15/1995. (III. 13.) AB határozatában kifejtette, hogy annak "nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog (...) egyik garanciális biztosítéka" [ABH 1995, 88, 90.]. A cégnyilvántartással először a 11/1990. (V. 1.) AB határozat foglalkozott, kimondta, hogy a cégnyilvántartás olyan közérdekű adatokat tartalmaz, amelynek a megismeréséhez - az Alkotmány 61. §-ának (1) bekezdésére is figyelemmel - mindenkinek joga van. A 955/B/1998. AB határozat szerint továbbá "a közhiteles cégnyilvántartás részét képező cégjegyzék adatai között szerepelnek a cégek természetes személy tagjaira, a cégjegyzésre jogosultakra, a könyvvizsgálóra, valamint a felügyelő bizottsági tagokra vonatkozó adatok is. Ezen adatok alapvető jelentőségűek a forgalom biztonsága, illetőleg a hitelezői érdekek védelme szempontjából" [ABH 2000, 787, 788.].
Jelen ügy megítélése szempontjából annak van kiemelkedő jelentősége, hogy a pénzügyi vállalkozások a betétesek megtakarításait helyezik ki a hitelfelvevőknek. A támadott jogszabályi rendelkezés így tehát nem kizárólag két magánfél - azaz a hitelező és az adós - közvetlen jogviszonyát szabályozza, hanem az érintett adatok nyilvántartása valójában a közvetítő intézményrendszer (hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások rendszere) prudens működésének mint nyomós közérdeknek a záloga. Az érintett referenciaadatok nyilvántartása nem csak az egyes hitelezők magánérdeke, hanem a betétesek összességének -mint társadalmi csoportnak - a biztonságát is szolgálja, a felelős eladósodásra késztetéssel pedig az adósok érdeke is. A pénzpiac, a pénzforgalom biztonsága tehát nyilvánvaló közérdek.
Ezzel összefüggésben utalok arra, hogy a Ptk.-ban -amely a magánjogi vagyoni és személyi viszonyok alapvető kódexe - is számos példa található arra, hogy két fél magánjogi viszonyában a közérdekre is tekintettel kell lenni [5. § (2)-(3) bekezdés: ha a joggal való visszaélés a nemzetgazdaság megkárosítására irányul vagy nyomós közérdeket sért; 75. § (3) bekezdés: ha a személyes önrendelkezés társadalmi érdeket sért; 81. § (3)-(4) bekezdés: közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetősége; 171. § (1) bekezdés: közérdekű használati jogok; 342. § (2) bekezdés: károsulti beleegyezéshez a társadalmi érdek figyelembevétele].
A pénzügyi intézmények közvetetten kapcsolatot teremtenek a betétesek és az adósok között akkor is, ha e két csoport egymással közvetlen szerződéses jogviszonyba nem kerül. Mivel a pénzügyi vállalkozások mögött a betétesek megtakarításai állnak, ez az intézményrendszer hivatott és egyben köteles is arra, hogy a betétesek magánérdekeinek a védelmét is - a magánjogban jellemző érdekkiegyenlítés keretében - ellássa. Ezt a jogalkotó a vizsgált törvényi szabályozással, a hitelképesség biztosabb megítélését elősegítő, egyértelműen célhozkötött nyilvántartás létrehozásával segíti elő, így az nem alkotmánysértő.
Budapest, 2009. október 19.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem érlek egyet azzal, hogy a többségi határozat a Hpt. 130/I. §-ának csak az első bekezdését - az adatkezelés időtartamára és a referenciaadatok törlésére vonatkozó szabályt-vizsgálta, és más, ezzel elválaszthatatlanul összefüggő szabályokat nem.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata kezdetben egységes volt abban, hogy az indítványozó akaratától függetlenül, de nem annak ellenére rendszeresen kiterjesztette határozatát az indítványban nem érintett kérdésekre és jogszabályokra is. Az Alkotmánybíróság a normakontrollra irányuló eljárás tárgyának kezdettől fogva nem az indítványt, hanem az adott jogszabály Alkotmánnyal való összeegyeztethetőségét tartotta. Az Alkotmánybíróság az indítványhoz kötöttséget tágan értelmezte: az indítványban jelzett konkrét kérdés adott esetben csak kiindulópont volt, ha az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítvány alapján több alkotmányjogi kérdés is felmerül. Ez számtalan esetben eredményezte olyan jogszabályok vizsgálatát is, amelyek konkrétan nem szerepeltek az indítványban. Az indítvány szabad kezelését az a felfogás eredményezte, amely szerint az Alkotmánybíróság jellemzően nem az indítványozó jogairól dönt, hanem alkotmányvédelmet lát el. A leggyakoribb eset volt, hogy "szoros összefüggés" okán az Alkotmánybíróság az indítványban nem támadott jogszabályok alkotmányosságát is elbírálta. A 42/1998. (X. 2.) AB végzés (ABH 1998, 532.) elfogadását követőn az Alkotmánybíróság az indítványhoz kötöttséget másként -szigorúbban - értelmezte, noha több esetben előfordult, hogy "szoros összefüggés" okán az eljárást kiterjesztették az indítványban konkrétan meg nem jelölt jogszabályokra is.
A jelen esetben véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak az indítványozó akaratától függetlenül, de nem annak ellenére ki kellett volna terjesztenie a vizsgálódást az indítványban nem érintett, de azzal szorosan összefüggő kérdésekre, akár a központi hitelinformációs rendszerre vonatkozó szabályozás egészére is, de különösen arra, hogy a természetes személyek referenciaadatait milyen okokból kell átadni a KHR-t kezelő pénzügyi vállalkozásnak (130/C. §, 130/E. §). Ennek vizsgálata nélkül nem ítélhető meg megalapozottan, hogy a jelentősen különböző okok által kiváltott adatkezelés általános, öt éves megőrzési időtartamáról szóló, az indítványban kifogásolt szabály ellentétes-e a személyes adatok védelmével.
2. Egyetértek dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleményének azzal a megállapításával, hogy az Alkotmánybíróságnak külön-külön kellett volna megvizsgálnia azt, hogy az öt évig tartó adatkezelés célhoz kötöttsége minden olyan esetben fennáll-e, amikor a Hpt. a személyes adatok KHR-ben történő kezelését kötelezővé teszi.
Véleményem szerint a Hpt. 130/C. §-ában említett késedelmes tartozás esetében, amely megvalósul a legkisebb összegű havi minimálbért meghaladó, vagyis rendkívül csekély összegű, és a több mint kilencven napon keresztül fennállt, vagyis viszonylag rövid idejű tartozásnál is, az ötéves adatkezelési időtartam szükségtelen, különösen, ha a tartozást hamar visszafizették. Úgy tűnik, hogy ebben az esetben ez az ötéves időtartam nem felel meg a célhozkötöttség követelményének, a készletező adatgyűjtés tilalmának [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.].
A Hpt. 130/E. § a) és b) pontjában említett okok (birtokból kikerültnek jelentett készpénz-helyettesítő fizetési eszközzel tranzakció végrehajtása, készpénz-helyettesítő fizetési eszköz jogosulatlan használata) önmagukban nem hozhatók összefüggésbe a többségi döntésben alkotmányosnak elfogadott, a Hpt. 130/A. (1) bekezdésében megjelölt adatkezelési céllal, az érintett természetes személy hitelképessége differenciáltabb megítélésével vagy a hitelezési kockázat csökkentésének elősegítésével. A Hpt. e szabályaival érintett esetekből nem vonható le minden esetben aggálytalanul következtetés a hitelképességre vagy a hitelezési kockázatra, ezért az ötéves időtartam ezekkel a szabályokkal összefüggésben nem áll összhangban a célhoz kötöttség követelményével, a készletező adatgyűjtés tilalmával.
3. Nem értek egyet a többségi határozat indokolásának azzal a megállapításával, amely a hitelintézetek "közérdekű" tevékenységére vonatkozik, és nem értek egyet azzal sem, hogy a hitelintézetek "fizetőképességének fenntartása a potenciális ... hitelfelvevőknek is érdekük" (III. 1.1. pont utolsó előtti bekezdése).
Véleményem szerint a pénzügyi intézmények piaci szereplők. Jóllehet ez a piac szabályozott és felügyelt, sem a szabályozottság, sem a felügyelet tényéből nem lehet olyan következtetést levonni, hogy ennek a piacnak a szereplői közérdekű tevékenységet végeznek. A pénzügyi intézmények magánkezdeményezésre, magánérdekből, magántőkével jönnek létre, működésüket magánérdekek vezérlik. A pénzügyi intézmények piaci szereplők, akik a pénzügyi intézményekre és a működtetésükre vonatkozó sajátos jogi keretek között, belső szabályzatok szerint, de alapvetően szabadon tevékenykednek; üzleti alapon, piaci kockázatok között végeznek pénzügyi szolgáltatásokat vagy hagynak fel azzal döntésük szerint.
A közérdekkel összefüggésben a többségi határozatban említett, a pénzügyi intézmény prudens működésére vonatkozó szabályok a pénzügyi intézményre bízott idegen és saját forrásokat védik. A prudens működés legfőképpen a betétesekkel hozható összefüggésbe, a hitelfelvevőkkel semmiképpen sem.
A KHR alkotmányossága megítélésénél ezért nem a hitelintézetek tevékenysége "közérdekű" voltából, vagy a hitelfelvevők védelméből kell kiindulni, hanem abból a tényből, hogy a személyek pénzügyi megtakarításai zömét a bankrendszer kezeli. Ezért semmilyen kormányzat nem lehet közömbös az iránt, hogy mi történik az emberek vagyonával.
Igaz az is, hogy a bankrendszernek alapvető szerepe van a piacgazdaság zavartalan működésében, hiszen komolyabb fennakadás a fizetések lebonyolításában hatással lenne a pénzügyi kapcsolatok hálóján keresztül a gazdaság egészére; ha pedig a bankszektor állami segítségre szorul, akkor annak terhe az adózó polgárok összességére terül szét.
Mindezek miatt az államnak közvetlenül vagy közvetve ellenőriznie, szabályoznia kell a bankszektort. Ehhez hozzátartozhat akár lakossági hitelinformációs rendszer működése is, amely alkalmas eszköz lehet a hitelezési kockázatok csökkentésére. Ezért nem állítható általánosságban, hogy a törvénnyel elrendelt vagy lehetővé tett adatkezelés, vagy ennek jelen esetben az ötéves időtartama a személyes adatok védelméhez való jogot minden esetben sérti, de a részletszabályoknak meg kell felelniük az adatkezelés célhoz kötöttsége elvének, és eleget kell tenniük a készletező adatgyűjtés tilalmának is.
A fentiek miatt, véleményem szerint, a Hpt. 130/I. §-ában foglalt, általános időtartam megalapozott vizsgálatához az Alkotmánybíróságnak az indítványt a Hpt. 130/C. § és 130/E. §-aira is kiterjedtnek kellett volna tekintenie. Mivel ez elmaradt, a Hpt. 130/I. §-át önmagában támadó indítvány elutasításával nem értek egyet.
Budapest, 2009. október 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet azzal, hogy az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely azért tartotta alkotmányellenesnek a Kpt. 130/I. § 1. bekezdését, mert öt évig kötelezővé teszi, hogy a központi hitelinformációs rendszerben (KHR) "készletező" jelleggel személyes adatokat tartsanak nyilván.
A Hpt. 130/I. § (1) bekezdése arra kötelezi a KHR-t kezelő pénzügyi vállalkozást, hogy a személyes adatokat tartalmazó referenciaadatokat "a (2) bekezdésben meghatározott időponttól számított öt évig" tárolja. A Hpt. 130/I. § (2) bekezdése a határidő számításának kezdetét érintően visszautal a Hpt. 130/C-F. §-aira, melyek meghatározzák, hogy a személyes adatokat tartalmazó referenciaadatok kezelésére milyen okokból kerül sor. E rendelkezések értelmében kötelező az adatkezelés,
- ha a természetes személy pénzügyi szolgáltatásra (hitelszerződés, pénzügyi lízing, elektronikus pénz használata, stb) irányuló szerződésben, illetve hallgatói hitelszerződésben vállalt kötelezettségét nem teljesítette, s ezáltal több, mint kilencven napon keresztül a legkisebb összegű havi minimálbért [a kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 321/2008. (XII. 29.) Korm. rendelet 2. §-a szerint: 71 500 Ft] elérő tartozása keletkezik (Hpt. 130/C. §);
- ha az érintett személy pénzügyi szolgáltatásra (hitelszerződés, pénzügyi lízing, elektronikus pénz használata stb) vonatkozó szerződés, valamint hallgatói hitelszerződés megkötésének kezdeményezése során valótlan adatot közöl, hamis vagy hamisított okiratot használ, s mindez okirattal bizonyítható (Hpt. 130/D. §);
- ha az érintett, miután bejelentette, hogy a készpénz-helyettesítő fizetési eszköz kikerült a birtokából, vagy az elektronikus fizetési eszköz használatához szükséges személyazonosító, illetve egyéb kódja vagy más hasonló azonosító adata jogosulatlan harmadik szemé tudomására jutott, a bejelentett fizetési eszközzel tranzakciót hajt végre (Hpt. 130/E. §);
- ha az érintett a készpénz-helyettesítő fizetési eszköz használata során jogosulatlanul más személy személyazonosító vagy egyéb kódját, illetve más azonosító adatát használja fel (Hpt. 130/E. §);
- ha az érintettel szemben a készpénz-helyettesítő fizetési eszköz használata miatt a bíróság jogerős határozatában a Btk. 313/C. §-ában meghatározott bűncselekmény elkövetését állapítja meg (Hpt. 130/E. §).
(Ezen túlmenően a Hpt. 130/F. §-a bizonyos esetekben a vállalkozások adatainak kezelését is kötelezővé teszi.)
A Hpt. rögzíti a (fenti indokok alapján begyűjtött) személyes adatok kezelésének célját. A törvény értelmében a nyilvántartás célja: a hitelképesség differenciáltabb megítélésének és ezáltal a hitelezésnek szélesebbkörű lehetővé tétele, valamint a referenciaadat-szolgáltatók biztonságosabb működése érdekében a hitelezési kockázat csökkentésének elősegítése [Hpt. 130/A. § (1) bekezdése].
A többségi határozat szerint a - Hpt. 130/C-F. §-aiban foglalt különböző indokokból begyűjtött - személyes adatok "öt évig tartó nyilvántartása és kezelése (törvényben meghatározott esetben továbbítása) összhangban áll az adatkezelés céljával, mert elősegíti a hitelképesség differenciáltabb megítélését, a referenciaadat-szolgáltatók biztonságosabb működését és a hitelezési kockázat csökkentését". Másképpen megfogalmazva a többségi határozat szerint: a Hpt. 130/C-F. §-aiban foglalt bármely okból kerüljön sor a személyes adatok átadására, feltétlenül szükséges az adatokat öt évig nyilvántartani a hitelképesség differenciáltabb megítélése, a referenciaadat-szolgáltatók biztonságosabb működése, a hitelezési kockázat csökkentése érdekében.
Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak külön-külön kellett volna megvizsgálnia azt, hogy az öt évig tarló adatkezelés célhozkötöttsége minden olyan esetben fennáll-e, amikor a Hpt. a személyes adatok KHR-ben történő kezelését kötelezővé teszi. Ennek során mindenekelőtt meg kellett volna állapítani azt, hogy a Hpt. 130/A. § (1) bekezdése szerinti célmeghatározás (pl.: referenciaadat-szolgáltatók biztonságosabb működése érdekében a hitelezési kockázat csökkentésének elősegítése) olyan tág, amely akár "készletre" történő adatgyűjtésre is lehetőséget ad. Ezen túlmenően rá kellett volna mutatni arra is, hogy még a szélesre szabott célmeghatározás sem minden esetben teszi szükségessé a személyes adatok öt évig tartó kezelését. Pl.: egy korábbi hitelszerződésből eredő, s a legkisebb összegű havi minimálbért alig meghaladó tartozás kilencven napon keresztül történő fennállása (Hpt. 130/C. §) irreleváns a hitelképesség megítélése szempontjából, ha a tartozás már nem áll fenn, s a hitelszerződés a kötelezett teljesítésével megszűnt. A szerződés teljesítését követően az érintett személyes adatainak kötelező (öt évig tartó) kezelésére hitelképességének megítéléséhez már rendszerint nincs szükség, ezért az ilyen adattárolás cél nélküli adatkezelésnek minősül. Megjegyzem továbbá, hogy amennyiben a tartozás fennállása indokolttá is tenné az érintettre vonatkozó adatkezelést a kitűzött cél, vagyis hitelképességének megítélése érdekében, akkor is aránytalan az a korlátozás, amely differenciálás nélkül korlátozza az érintettek információs önrendelkezési szabadságát, hiszen minden esetben azonos ideig teszi kötelezővé az adatkezelést: a minimálbért alig meghaladó tartozás esetén éppúgy öt évig tartó adatkezelési kötelezettséget állapít meg, mint a minibálbér tíz, húsz, illetve százszoros összegét elérő vagy a még ennél is magasabb tartozás esetén.
Kétségbe vonható, hogy a hitelképesség megítélése, illetve a hitelezési kockázat csökkentése, mint cél, indokolja-e az adatkezelést akkor, ha az adatkezelés oka pusztán az, hogy valaki miután bejelentette, hogy a készpénz-helyettesítő fizetési eszköz kikerült a birtokából, vagy az elektronikus fizetési eszköz használatához szükséges személyazonosító, illetve egyéb kódja vagy más hasonló azonosító adata jogosulatlan harmadik személy tudomására jutott, a bejelentett fizetési eszközzel tranzakciót hajt végre; valamint akkor, ha az érintett személy készpénz-helyettesítő fizetési eszköz használata során jogosulatlanul más személy személyazonosító vagy egyéb kódját, illetve más azonosító adatát használja fel (Hpt. 130/E. §). Ezek a készpénz-helyettesítő eszközökkel történő visszaélések semmilyen kapcsolatban nem állnak az érintett hitelképességének megítélésével, s így hitelezési kockázatot sem jelentenek. Ha ennek ellenére mégis feltételeznénk, hogy kapcsolat van az említett visszaélések és a hitelezési kockázat csökkentése érdekében történő öt évig tartó kötelező adattárolás között, akkor sem lehet alkotmányos indoka az adatgyűjtésnek az említett visszaélés puszta ténye. Hiszen a referenciaadat-szolgáltató a jogsértés jogerős megállapítása nélkül akár megalapozatlanul is hivatkozhat a visszaélés megtörténtére, illetve arra, hogy az érintett követte el azt, s így indokolatlanul is sor kerülhet az érintett adatainak öt évig tartó kezelésére. Ugyanez vonatkozik a Hpt. 130/D. §-ában rögzített esetre is, vagyis a valótlan adat közlésének, illetve a hamis vagy hamisított okirat használatának esetére, melyet -véleményem szerint - az öt évig tartó adatkezelés indokaként szintén csak akkor lehet figyelembe venni, ha azt jogerősen megállapították. A jogellenesség jogerős megállapítása nem mellőzhető arra hivatkozva, hogy az érintett a referenciaadatai átadása és kezelése miatt kifogást emelhet, illetve keresetet indíthat, s ilyen módon elérheti azt, hogy megalapozatlanul ne kerüljön sor az adatai kezelésére. A keresetindítás következtében ugyanis az érintettre hárul a bizonyítás terhe, hogy igazolja, az állítólagos jogsértés nem valósult meg, illetve nem ő követte el azt, s ezért nincs törvényes indoka az adatkezelésnek. Ez nemcsak azért hátrányos az érintettre nézve, mert ahelyett, hogy az adatkezelés érdekében a referenciaadat-szolgáltató lenne köteles bizonyítani az adatkezelés törvényes indokát, az érintettre hárul az adatkezelés indokolatlanságának bizonyítási terhe, hanem azért is, mert amíg ennek megállapítására sor nem kerül, addig az adatkezelésre, vagyis az alapjog-korlátozásra lehetőség nyílik.
A fenti indokok alapján úgy vélem, hogy a Hpt. 130/I. § (1) bekezdése úgy teszi kötelezővé a személyes adatok öt évig tartó tárolását a KHR-ben, hogy az adatfeldolgozásra nem pontosan meghatározott célból kerül sor, s az adatkezelés célhozkötöttsége nem, vagy legalábbis nem feltétlenül áll fenn. A pontos cél nélküli, "készletre" történő adatkezelés pedig ellentétes az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével. [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.]
Az Alkotmánybíróság az adatkezelés alkotmányosságának megítélésénél annak is jelentőséget tulajdonított, hogy "a Hpt. vizsgált szabályozása nem zárja ki a KHR-ben szereplő természetes személyeket a pénzügyi szolgáltatásokra vonatkozó szerződések köréből". Álláspontom szerint a kötelező adatkezelés, mint alapjog-korlátozás alkotmányossága az adatfeldolgozás célhozkötöttsége alapján dönthető el. A kötelező adatkezelés önmagában már akkor is alkotmányellenes, ha nem felel meg a célhozkötöttség követelményének. Az tehát már a kötelező adatkezelés mint alapjog-korlátozás alkotmányosságának megítélésén túlmutató kérdés, hogy a nyilvántartásban szereplő személyekkel szemben a jogalkotó milyen joghátrányokat helyez kilátásba. Ezért ez a Hpt. 130/I. § (1) bekezdése szerinti kötelező adatkezelés alkotmányellenességének vizsgálatában érvként sem pro, sem contra nem vehető számításba.
Budapest, 2009. október 19.
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró