42/2006. (X. 5.) AB határozat
az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény, valamint a távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvény módosításáról szóló 1999. évi LXVI. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján indult eljárásban - dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Paczolay Péter alkotmánybírák különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény 95. §-ának (1)-(3) bekezdése és 96. §-ának (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezeket a szabályokat a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvény módosításáról szóló 1999. évi LXVI. törvény 11. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában megindult eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Közel kétszáz indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Tt.), valamint az ezt módosító 1999. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Ttm.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványok túlnyomó része azonos szövegű volt, egy részüket egyesület gyűjtötte össze és nyújtotta be. Az ügyeket az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
2. Az indítványok különböző csoportosításban és megfogalmazásban az alkotmányellenesség elbírálása szempontjából jelentős következő álláspontokat tartalmazták:
- a Tt. 26. §-a (1) bekezdésének b) pontja, továbbá (2) és (3) bekezdése, valamint a Ttm. 11. §-a (1) bekezdésének c) pontja ellentétes az Alkotmány 13. §-ában, 18. §-ában és 70/D. §-ában foglalt rendelkezésekkel, mert a támadott jogszabályok alapján a tulajdonjognak a mobil távközlési szolgáltatók javára történő korlátozása vagy elvonása nem közérdekből és nem kivételesen történik, a mobil távközlés céljait szolgáló tornyok és egyéb építmények létesítése sérti a természetvédelmi és egészségvédelmi érdekeket, és mindez a káros hatás nemcsak azokat az ingatlantulajdonosokat érinti, akiknek ingatlanán a távközlési eszközöket elhelyezték,
- a Tt. 26. §-a (3) bekezdésének a Ttm. 7. §-ával megállapított szövege az ingatlantulajdonos rendelkezési jogának korlátozása révén a vállalkozás jogának, a verseny szabadságának (az Alkotmány 9. §-ának) a megsértését jelenti, továbbá a magánlakás használhatóságának megváltoztatása folytán az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdésébe is ütközik, a berendezések élettani hatása miatt pedig ellentétes az Alkotmány 18. §-ával, 54. §-ának (1) bekezdésével és 70/D. §-ának (1) bekezdésével,
- a Tt. 26. §-a (3) bekezdésének a Ttm. 7. §-ával beiktatott új szövege a tulajdonjognak - műszaki szükségszerűség nélkül történő - aránytalan korlátozását idézi elő, más jogszabályokkal való összefüggésben pedig alkotmányellenesjogalkalmazási gyakorlat kialakulásának veszélyét hordozza magában,
- a Tt. 26. §-a (3) bekezdésének eredeti szövege alkotmányos, a tulajdonjog ennek alapján történő korlátozása arányos volt, de a Ttm. 7. §-ával történt kiegészítés, az új távközlő eszközök műszaki szükségszerűség megkövetelése nélkül történő elhelyezésének lehetővé tétele az arányosságot megbontotta, a tulajdonjogot aránytalanul korlátozza és a jogbiztonságot sérti,
- a Tt. 28. §-a (2) bekezdésének a Ttm. 11. §-a (1) bekezdésének c) pontjával történt hatályon kívül helyezése sérti az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdését, megbontja azt az összhangot, amely a Tt. korábbi rendelkezése révén az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. §-ának (1) bekezdésével és az Alkotmány 43. §-ának (2) bekezdésével fennállt.
3. Az Alkotmánybíróság megkeresése alapján az indítványokban felvetett kérdésekről az egészségügyi miniszter, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter, az igazságügyi miniszter, a környezetvédelmi miniszter, valamint a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter véleményt nyilvánított.
4. A hírközlés - különösen a távközlés - nagymértékben átalakult a rendszerváltozás után. A kizárólagos infrastrukturális és szolgáltatási monopólium helyébe a Tt. 1992-ben koncessziós rendszert vezetett be. A verseny lehetőségének megteremtésével - egyebek mellett - az volt a gazdaságpolitikai cél, hogy a távközlési rendszert (külföldi befektetők közreműködésével) jelentősen javítsák, a lakosság telefonnal való ellátását megoldják. Ezután egyre erősebben jelentkezett az a követelmény, hogy a magyar jogrendszer feleljen meg az Európai Unió szabályainak. A távközlési szolgáltatóknak biztosított kizárólagossági jogok időtartamának lezárulása és a hírközlési piacnak a nemzetközi piachoz való igazítása, az Európai Unió szabályozásához való további közelítés érdekében az Országgyűlés megalkotta a hírközlésről szóló 2001. évi XL. törvényt (a továbbiakban: Hkt.), amelynek 103. § (1) bekezdés e) pontja hatályon kívül helyezte a Tt.-t. 2003-ban a hírközlés területén újabb törvény megalkotására került sor. Az Országgyűlés elé terjesztett törvényjavaslat indokolása szerint ennek oka egyrészt az volt, hogy a Hkt. "nem teljes egészében váltotta be a hozzáfűzött reményeket", másrészt az, hogy az Európai Unióban átfogó reformra került sor a hatékony verseny kialakítása, valamint fenntartása érdekében, és a magyar jog szabályait ehhez kellett igazítani. Az Unióban öt új irányelvet és egy határozatot dolgoztak ki a távközlési rendszerre. A jogharmonizáció feladatait is ellátta tehát az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (a továbbiakban: Eht.) . Az Eht. 165. § (1) bekezdésének a) pontja hatályon kívül helyezte a Hkt.-t. Az Eht. 94-96. §-ai azoknak megfelelő szabályokat is tartalmaznak, mint amelyeket az indítványozók a Tt.-nek a Ttm.-mel történt módosítása utáni szövegében támadtak.
Az Alkotmánybíróság hatáskörébe hatályos jogszabályok vizsgálata tartozik. Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányosságát csak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés, valamint 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja, amikor a jogszabály alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990/13. AB végzés, ABH 1990, 261, 262.) . Az Alkotmánybíróság a hatályos szabályok alkotmányossági vizsgálatát elvégzi azonban, ha az indítványban megjelölt, hatályát vesztett jogszabályhoz hasonló tartalmú rendelkezés van a hatályos jogszabályban (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.) .
Ezért az Alkotmánybíróság az Eht. hivatkozott szabályai tekintetében végezte el az alkotmányossági vizsgálatot.
II.
Az indítványok elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
2. A Tt. támadott rendelkezései:
"26. § (1) Az ingatlan tulajdonosa (kezelője, használója) tűrni köteles, hogy előzetes értesítés alapján
a) a közcélú távközlési szolgáltató erre felhatalmazott képviselője az ingatlan területére karbantartás és hibaelhárítás céljából belépjen;
b) a közcélú távközlési szolgáltató, ha műszaki indokok miatt az másként nem oldható meg (amelyet a hatóság nyilatkozatával igazol), az ingatlanon, épületen, létesítményen, az alatt vagy felett, illetőleg abban közcélú távközlési szolgáltatás céljára szolgáló távközlő berendezést, vezetéket, antennát (a továbbiakban együtt: távközlő eszköz) létesítsen.
(2) Az (1) bekezdés a) pontjában az ingatlan tulajdonosát a korlátozás mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg. A b) pontban foglalt esetben a tulajdonos ezen felül a Ptk. 108. § (2) bekezdésében meghatározott jogokat érvényesítheti. Kisajátítás esetében a kisajátítást kérőnek be kell szereznie a hatóság véleményét is.
(3) Távközlő eszközöknek ingatlanon való elhelyezése érdekében, valamint ingatlanon elhelyezett távközlő eszközök esetében a közcélú szolgáltató kérelmére - közérdekből - a hatóság határozatával szolgalmi vagy más használati jogot alapíthat, illetőleg vezetékjogot engedélyezhet."
3. A Ttm. támadott rendelkezése:
"11. § (1) E törvény a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba, egyidejűleg
(...)
c) a Tt. 28. §-ának (2) bekezdése,
(...)
hatályát veszti."
A Tt. hatályon kívül helyezett 28. §-a (2) bekezdésének szövege a következő volt:
"A távközlés érdekében emelendő új magasépítmény csak a települési önkormányzat, Budapesten a Fővárosi Önkormányzat hozzájárulásával építhető. Ennek során fokozottan figyelembe kell venni a táj- és városképvédelem szempontjait."
4. Az Eht. rendelkezései:
"9. § (1) A Nemzeti Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: hatóság) országos hatáskörű, jogi személyiséggel rendelkező közigazgatási szerv. A hatóság irányítását a Kormány, felügyeletét a miniszter látja el."
"10. § A hatóság
(...)
m) eljár az elektronikus hírközlési szolgáltatások bejelentésével, a polgári célú frekvenciagazdálkodással, az azonosítógazdálkodással, a jogszabályban előírt nyilvántartások vezetésével, a zavarelhárítással, a piacfelügyelettel, az ingatlanhasználattal, az elektronikus hírközlési építmények engedélyezésével, az építésfelügyelettel kapcsolatos hatósági ügyekben;"
"83. § (1) Az elektronikus hírközlési építmények létesítéséhez, használatbavételéhez, fennmaradásához, átalakításához, megszüntetéséhez - ha jogszabály másként nem rendelkezik - hatósági engedély szükséges. Az engedélyt - az antennák, antennatartó szerkezetek és az azokhoz tartozó műtárgyak kivételével - a hatóság adja ki."
"94. § (1) A település tervezésénél, rendezésénél, utak és közművek építésénél, korszerűsítésénél, egyéb építmények és más létesítmények megvalósításánál, felújításánál - a külön jogszabályban meghatározott módon - biztosítani kell az elektronikus hírközlési építmények elhelyezésének lehetőségét.
(2) Az elektronikus hírközlési építményt elsősorban közterületen vagy meglévő elektronikus hírközlési építmények közös használatával, illetőleg közüzemi szolgáltató létesítményeinek felhasználásával kell elhelyezni. Ha erre nincs lehetőség, az elhelyezést magánterület igénybevételével lehet megoldani.
(3) Helyi önkormányzat tulajdonában lévő közterületen elektronikus hírközlési építmény abban az esetben helyezhető el, ha e célra állami tulajdonban lévő közterület nem áll rendelkezésre, vagy ez utóbbin műszaki okból, illetőleg jogszabály tiltó rendelkezése miatt az elhelyezés nem lehetséges. A helyi önkormányzat a létesítmény önkormányzati tulajdonú közterületen való elhelyezéséhez szükséges tulajdonosi hozzájárulás és területhasználati engedély megadását csak abban az esetben tagadhatja meg, ha a tulajdonosi hozzájárulás megadása különös méltánylást érdemlő települési vagy lakossági érdeket sértene, illetve, ha a területhasználati engedély megadása jogszabályban foglalt tilalomba ütközne.
(4) Az elektronikus hírközlési építmény építtetője (elhelyezője) az építési munkálatok befejeztével a környezet eredeti állapotának helyreállítására köteles. Az elektronikus hírközlési építmény elhelyezéséhez használt más létesítmény, magánterület, illetve önkormányzati tulajdonban lévő közterület tulajdonosa megállapodhat az építtetővel, hogy a helyreállítás az eredetinél jobb minőségben történjen, ha a tulajdonos viseli az eredeti állapot helyreállításához szükséges költségeket meghaladó többletköltséget."
"95. § (1) Ha az ingatlan tulajdonosa és az építtető között megállapodás nem jött létre, a hatóság az érintett ingatlan tulajdonosát (kezelőjét, használóját) hozzájárulása hiánya esetében - közérdekből - korlátozhatja az ingatlan használatában annak érdekében, hogy az építmény építtetője az ingatlanon, épületen, létesítményen, az alatt vagy felett, illetőleg abban elektronikus hírközlési építményt létesíthessen.
(2) Az ingatlan tulajdonosát a korlátozás mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg. A tulajdonos ezen felül a Ptk. 108. §-ának (2) bekezdésében meghatározott jogokat érvényesítheti.
(3) Az elektronikus hírközlési építmény ingatlanon való elhelyezése érdekében, valamint ingatlanon elhelyezett elektronikus hírközlési építmények esetében az építtető kérelmére - közérdekből - a hatóság határozatával szolgalmi vagy más használati jogot alapíthat.
(4) A hatóság az érintett ingatlan tulajdonosát (kezelőjét, használóját) hozzájárulásának hiánya esetében - közérdekből - korlátozhatja az ingatlan használatában annak érdekében, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltató erre felhatalmazott képviselője előzetes értesítés alapján az ingatlan területére az elektronikus hírközlési építmény ellenőrzése, karbantartása és a szükséges hibaelhárítás céljából belépjen."
"96. § (1) Amennyiben a szolgáltató által használt elektronikus hírközlési építmény a közvetlen környezetében lakó vagy tartózkodó felhasználók számára a létesítmény fizikai közelségéből adódóan az átlagosnál kedvezőbb szolgáltatási feltételeket vagy többletszolgáltatásokat biztosít, a szolgáltató sem az előfizetői szerződések útján, sem más módon ezért ellenértéket nem kérhet.
(2) Az elektronikus hírközlési építményt az ingatlanon úgy kell elhelyezni, hogy az a szomszédos ingatlanok tulajdonosait a jogaik gyakorlásában ne, vagy az adott körülmények által lehetővé tett legkisebb mértékben zavarja, ebben az esetben a létesítmény elhelyezése és működtetése nem minősül a Ptk.-ban meghatározott szükségtelen zavarásnak."
5. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései:
"108. § (1) Az ingatlan tulajdonosa tűrni köteles, hogy az erre külön jogszabályban feljogosított szervek - a szakfeladataik ellátásához szükséges mértékben - az ingatlant időlegesen használják, arra jogot szerezzenek, vagy a tulajdonjogát egyébként korlátozzák. Ebben az esetben az ingatlan tulajdonosát az akadályoztatás (korlátozás) mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg.
(2) Ha a használat vagy egyéb korlátozás az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszünteti vagy jelentős mértékben akadályozza, a tulajdonos az ingatlan megvásárlását, illetőleg kisajátítását kérheti."
"115. § (3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását."
"171. § (1) Ingatlanra közérdekből a külön jogszabályban feljogosított szervek javára - államigazgatási szerv határozatával - szolgalmat vagy más használati jogot lehet alapítani. A használati jog alapításáért kártalanítás jár.
(2) A használati jog alapításának eseteit, továbbá a kártalanítás szabályait külön jogszabály állapítja meg."
"188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg."
"191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(...)
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is."
III.
1. Az indítványozóknak az Alkotmány 13. §-ára hivatkozással - részben eltérő indokokkal - előterjesztett kérelmét az új szabályozás keretei között az Eht. 95. §-ának (1)-(3) bekezdése és 96. §-ának (2) bekezdése tekintetében kell megvizsgálni.
Az indítványok megalapozottak.
2. A tulajdonjog alkotmányos védelménél a következőket kell alapul venni:
a) Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése kimondja a tulajdonhoz való jogot. A 13. § (2) bekezdése lehetővé teszi ugyan, hogy a tulajdonjog kivételesen, közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon teljes egészében elvonásra kerüljön, de ennek feltételeként határozza meg a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítást.
b) Az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való jogot alapvető jognak tekinti [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.]. A tulajdonhoz való jog által védett vagyoni körbe nemcsak a polgári jogi tulajdonjog tárgyai tartoznak, hanem vagyoni jogosultságok is [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]. A későbbiekben az Alkotmánybíróság gyakorlatában ismételten alapul vett 64/1993. (XII. 22.) AB határozat [ABH 1993, 373, (a továbbiakban: Abh.) ] kimondta, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot az egyéni cselekvési autonómia anyagi alapjaként részesíti védelemben (380.) .
c) Az Abh. az állami tulajdonból önkormányzati tulajdonba kerülő lakásokra vonatkozóan törvényben meghatározott vételi jogról szóló szabály alkotmányosságát vizsgálta és hangsúlyozta, hogy az Alkotmánybíróság tekintettel van az ügy történelmi körülményeire is (377.) . A tulajdonjog korlátozásával kapcsolatban kifejtette, hogy a közhatalmi korlátozások széles körben érvényesülnek, és e korlátozások miatt gyakran kerül sor a kisajátítás esetére előírthoz hasonló védelem alkalmazására. Ezzel egyidejűleg ellentétes tendencia is kialakult: a tulajdonosnak egyre több korlátozást kell ellentételezés nélkül elviselnie. Különösen az ingatlanok tulajdonosait terheli sok korlátozás. Ezekben az esetekben a közérdek is tág értelmezést kap: a tulajdonjog korlátozására közvetlenül magánszemély javára kerül sor és csak közvetetten jelentkezik a közösség érdekeinek szolgálata. Minderre tekintettel fogalmazza meg az Abh. a tulajdonkorlátozás vizsgálatánál figyelembe veendő elvet.
Az Abh. szerint az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése alapján védelemben részesülő alapjog korlátozásánál is a 13. § (2) bekezdésében megjelölt közérdek az irányadó, mert a tulajdon társadalmi és gazdasági szerepe miatt nehezebb az egyéb alapjogok korlátozásának elismerésénél követelményként szereplő szükségesség ellenőrzése (381.) . A közérdek vizsgálatánál pedig kielégítő annak tisztázása, hogy indokolt-e a jogszabályban a közérdekre való hivatkozás, illetve, hogy nincs-e szó a tulajdonjog korlátozásán kívül más alapjog sérelméről is. Az Abh. szerint a közérdek mellett vizsgálandó, hogy a tulajdonjog korlátozása arányos-e az alapját szolgáltató közérdekkel. A más alapjogokhoz viszonyítva kisebb védelmet (a korlátozás szükségessége helyett a közérdekre szűkített vizsgálatot) ellensúlyozhatja az, hogy az arányosság elismeréséhez az Alkotmánybíróság külön feltételeket támaszthat, például kártalanítást követelhet meg annak ellenére, hogy nincs szó kisajátításról (382.) .
d) Több évvel a tulajdoni rendszer átalakulását követően az Alkotmánybíróság már szigorúbb követelmények érvényesítését tartja indokoltnak a tulajdonjog védelme érdekében, mint amit az Abh. 1993-ban megfogalmazott.
A 27/2000. (VII. 6.) AB határozat a kérdéses jogi szabályozás által érintett terület tekintetében vizsgálta, hogy a közérdek szükségessé teszi-e az ingatlanok tulajdonjogának korlátozását, nem állt meg tehát az elvont közérdekre hivatkozás elfogadásánál.
Az Alkotmánybíróság szigorúbb követelményeket érvényesítő megoldása nem áll előzmények nélkül. Az említett 2000. évi határozat indokolása az álláspont megalapozásaként hivatkozott a 7/1991. (II. 28.) AB határozatra [ABH 1991, 22. (a továbbiakban: Abh1.) ], amely a tulajdonjog részjogosítványainak korlátozásánál abból indult ki, elkerülhetetlenül szükséges-e a korlátozás (ABH 2000, 449, 454, hasonló már az 1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 796.) .
Az Abh1. az ingatlanok tulajdonjoga korlátozásának alkotmányossági vizsgálatánál az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdéséből indult ki, és azt ellenőrizte, sor kerül-e a tulajdonjog lényegének sérelmére, továbbá szükséges-e és arányos-e a korlátozás. Ezekre a szempontokra tekintettel vizsgálta meg az Alkotmánybíróság a korlátozást kimondó törvényi rendelkezés célját (ABH 1991, 22, 26.) .
Az Abh1. eltérően fogalmazott, mint az 1993-ban, az önkormányzatoknak történő vagyonjuttatással összefüggésben hozott határozat. Az Abh1.-ben kifejtett elvet követte a 2299/B/1991. AB határozat (ABH 1992, 570, 571.), majd erre hivatkozva újabban a 33/2002. (VII. 4.) AB határozat (ABH 2002, 173, 182.), a 21/2005. (VI. 2.) AB határozat (ABH 2005, 239, 243.) . Más határozatok azonban az 1993-ban kialakított, enyhébb megfogalmazású álláspontra hivatkoztak.
e) A nem teljesen azonos elvi alapra hivatkozó határozatokhoz viszonyítva egyértelmű, új álláspontot fejtett ki a 35/2005. (IX. 29.) AB határozat. Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg azért, mert nem történt meg a kisajátítás szabályozásának az Alkotmány 13. §-ával való összhangba hozatala, átfogó elvi felülvizsgálata. A határozat rámutatott a közérdek megváltozott jelentésére, amely szerint a privatizáció, a korábban kizárólagos állami tevékenység magánszemélyeknek történő átengedése következtében a tulajdonjogot sértő szabályok gyakran közvetlenül magánszemélyek érdekét szolgálják és csak az általuk végzett tevékenységben, közvetetten jelenik meg a közösség érdeke (ABH 2005, 379, 385-386) .
f) Az új gyakorlatnak a tulajdonjog korlátozása tekintetében kialakított elvei a következők:
A tulajdonjogot az Alkotmány a többi alapvető jogtól eltérően szabályozza. A 13. § (2) bekezdése - meghatározott feltételek mellett - a tulajdonjog teljes elvonását is lehetővé teszi. A 13. § (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog biztosításának általános tételét tartalmazza, de nem rendelkezik a tulajdonjog korlátozásáról.
Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése határozza meg az alapvető jogok korlátozásáról szóló általános szabályt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a 8. § (2) bekezdése alapján alapvető jog korlátozása akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozást törvény mondja ki, a korlátozás szükséges és az elérendő célhoz viszonyítva arányos [20/1990. (X. 4.) AB határozat ABH 1990, 69, 70-71.]. A korlátozás elbírálásának részletesebben meghatározott alapelve: alapjog korlátozására akkor kerülhet sor, ha másik alapjog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el, feltéve, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog sérelmének súlya megfelelő arányban áll egymással [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
A tulajdonjog korlátozása tekintetében is az Alkotmánynak az alapvető jogok korlátozására meghatározott szabályát és az ennek alapján kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot kell alkalmazni. Ennek során figyelembe kell azonban venni az Alkotmánynak a tulajdonjogról szóló 13. §-ából származó sajátosságokat is. Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulajdonjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként. Erre tekintettel a tulajdonjog korlátozásánál az alkotmányossági vizsgálat egyik szempontja a másik alapvető jog, alkotmányos érték vagy cél érvényesülésének szükségessége, vagy a közérdek miatt fennálló szükségesség.
A jelenlegi körülmények között a közérdek értelmezésénél elfogadható, hogy bár közvetlenül a magánérdek áll előtérben, közvetetten, a társadalmi problémák megoldása révén az egész közösség érdekeinek szolgálatáról van szó.
A közérdek alapján történő tulajdonkorlátozásnál az Alkotmánybíróság nem tekinti elégséges alapnak, hogy a jogszabály általánosságban hivatkozik a korlátozást szükségessé tevő közérdekre, szabad hatósági mérlegelési jogkörben hagyva annak meghatározását, konkrétan milyen tulajdoni tárgyakra kell a korlátozást alkalmazni. A közérdeket jogszabályban úgy kell meghatározni, hogy konkrét ügyben a közérdekből történő korlátozás szükségességét bíróság ellenőrizhesse.
A vizsgálat másik szempontja itt is - az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján - az arányosság. Az arányosság tekintetében a tulajdonhoz való jog Alkotmányban meghatározott szabályából nem származik sajátos követelmény. Ezért az arányosság általános vizsgálati mércéje alkalmazandó: a korlátozással elérni kívánt cél fontosságának és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlyának összhangban kell állnia.
[A fentiekben összefoglalt elvek már megjelentek a 25/2006. (VI. 15.) AB határozatban, ABK 2006. június; a 29/2006. (VI. 21.) AB határozatban, ABK 2006. június; a 7/2006. (II. 22.) AB határozatban, ABK 2006. február; a 35/2005. (IX. 29.) AB határozatban, ABH 2005, 379, 386-387; a 11/1993. (II. 27.) AB határozatban, ABH 1993,109,110.].
3. Az Alkotmánybíróságnak a tulajdonhoz való jog védelmére kialakított gyakorlata megfelel az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) első kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkében foglaltaknak, és összhangban áll az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) határozataiban kifejtett elvekkel.
Az Egyezmény hivatkozott szabálya a következőket mondja ki:
"Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik.
Az előző bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az államok jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek ahhoz, hogy a javaknak a köz érdekében történő használatát szabályozhassák, illetőleg az adók, más közterhek vagy bírságok megfizetését biztosítsák."
A Bíróság a javak fogalmát tágan értelmezi és minden vagyoni jogra kiterjedően fogja fel (Georgi c. Roumanie, 2006. május 24-i határozat, no 58318/00, 64, 67. pont; Weissman c. Roumanie, 2006. május 24-i határozat, no 63945/00, 58, 59. pont) . A javak használata kifejezést a Bíróság nem az egyes országok polgári jogi szabályai szerint értelmezi, hanem minden jogosultságot idetartozónak tekint, ami az adott szabállyal kapcsolatban áll (The Former King of Greece and others v. Greece, 2000. november 20-i határozat, no 25701/94, 60. pont) .
A közérdeket a Bíróság tágan értelmezi. Konkrét esetben megjegyezte, hogy a közérdekű tevékenységet végző, de magántársaság légi fuvarozó gazdasági érdekeit a járatok üzemeltetésével kapcsolatban aligha lehet elválasztani az ország egészének érdekeitől (Hatton and others v. The United Kingdom, 2003. július 8-i határozat, no 36022/97, 126. pont) . A közérdek meglétének ellenőrzését a Bíróság álláspontja szerint az egyes országok inkább el tudják végezni, mint egy nemzetközi bíróság, de a Bíróság a közérdekre való nyilvánvalóan alaptalan hivatkozást nem fogadja el (The Former King ofGreece már idézett esetben hozott határozat 87. pontja) .
A tulajdonjog korlátozásánál a Bíróság állandó gyakorlata szerint ugyanazokat a követelményeket kell alkalmazni, mint amelyeket az Egyezmény a tulajdonjog elvonására meghatároz. Ez azt jelenti, hogy a korlátozás csak akkor fogadható el, ha az okozott sérelem arányos a közérdeket szolgáló előnnyel (Athanasiou et autres c. Gréce, 2006. február 9-i határozat, no 2531/02, 22, 23. pont) . Az arányosság kérdésénél a Bíróság széles körben vizsgálja az összefüggéseket és ezen az alapon megállapította az Egyezmény megsértését olyan esetben, amikor a tulajdonjog korlátozásánál az állammal szemben való fellépésre nem volt lehetőség, megfelelő jogvédelmet szolgáló eljárási szabályokat nem dolgoztak ki (S. A. Dangeville c. France, 2002. április 16-i határozat, no 36677/97, 61. pont) .
A Bíróság újabb gyakorlatában kialakult az úgynevezett elvi határozat, amelynek alkalmazására akkor kerül sor, ha valamelyik országban az Egyezmény megsértése sok jogalanyt érint, a jogrendszerben meglévő problémáról van szó. A Broniowski ügyben a Bíróság elvi határozata nemcsak a tulajdonjognak az adott kérelmezővel szemben történt megsértését állapította meg, hanem a jogrendszer olyan hiányosságát is, hogy nem rendelkezett a jogvédelmet szolgáló megfelelő eljárásról a tulajdonjog sérelme esetére. Ezért felhívta a kérdéses államot a megfelelő jogi és közigazgatási lépések megtételére (Broniowski v. Po-land, 2004. június 22-én hozott határozat, no 31443/96, 189. pont, valamint az egyezség alapján az ügyet lezáró 2005. szeptember 28-i határozat 34. pont) . Ugyanezt a megoldást alkalmazta a Bíróság egy újabb ügyben, amelyben a jogrendszer hiányosságát abban jelölte meg, hogy nem állnak rendelkezésre olyan eljárási és egyéb jogintézmények, amelyek megakadályoznák a tulajdonjog önkényes és kiszámíthatatlan megsértését. Ezért felhívta a kérdéses államot az arányosságot biztosító jogi megoldás kidolgozására (Hutten-Czapska v. Poland, 2006. június 19-i határozat, no 35014/97, 168. és 251. pont) .
4. Az Eht. értelmező rendelkezéseket tartalmazó 188. §-ának 12. pontja szerint az elektronikus hírközlési építmény kifejezés többek között olyan létesítményeket jelent, amelyek magukba foglalják a vezeték nélküli összeköttetésekkel összefüggő műtárgyakat, az antennatartószerkezeteket (tornyokat), oszlopokat is.
Az Eht. 94. §-ának (1) bekezdése általános jelleggel kimondja, hogy biztosítani kell az elektronikus hírközlő létesítmények elhelyezését. A 94. § (2) bekezdése szerint az elektronikus hírközlő létesítményeket elsősorban közterületen kell elhelyezni, de ha erre nincs lehetőség, akkor magánterület igénybevételével lehet az elhelyezést megoldani. A 95. § (1) bekezdése szerint a hatóság korlátozhatja az ingatlan tulajdonosát az ingatlan használatában, ha az elektronikus hírközlő létesítmények elhelyezéséről nem jött létre megállapodás. Az Eht. a korlátozás konkrét feltételét nem határozza meg, csak a közérdekre utal. Ehhez a szabályhoz kapcsolódóan a 95. § (2) bekezdése a korlátozásért megfelelő kártalanítás nyújtását írja elő és utal a Ptk.-nak arra a rendelkezésére, amely szerint az ingatlan tulajdonosa - megfelelő feltételek esetén - kérheti ingatlanának megvételét vagy kisajátítását. Ez a kiegészítő rendelkezés sem ad azonban eligazítást a tulajdonjog korlátozását a konkrét ingatlan tekintetében szükségessé tevő közérdekre vonatkozóan.
A 95. § (3) bekezdése szerint elektronikus hírközlési építménynek az ingatlanon történő elhelyezése érdekében, valamint az ingatlanon már elhelyezett építmény esetében az építtető kérelmére a hatóság határozattal szolgalmi vagy más használati jogot alapíthat. Az Eht. itt sem határozza meg a tulajdon korlátozásának feltételeit, csak utal a közérdekre. Az Eht. 95. §-ának (3) bekezdése nem említi a Ptk. 177. §-ának a szolgalmi jog vagy használati joghatósági határozattal, közérdekből történő alapításáról szóló szabályát, de az összefüggés fennáll a két rendelkezés között. E két szabály együttesen sem határozza meg egyértelműen, hogy milyen feltételek mellett kell az eljáró hatóságnak adott ingatlanra megállapítania a tulajdonjog korlátozását. A szabad mérlegelést biztosító szabályozásról nem állapítható meg, hogy a tulajdonjog korlátozása a konkrét ingatlan tekintetében a közérdek alapján fennáll, és ezért az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a szabály nem tekinthető alkotmányosnak [11/1993. (II. 27.) AB határozat, ABH 1993, 109, 110.].
5. Az Eht. 95. §-ának (1)-(3) bekezdése a tulajdonjog korlátozását írja elő a közérdekre utalással. A közérdek vizsgálatánál az Alkotmánybíróság figyelembe vette az elektronikus hírközlésnek az ország életében játszott fontos szerepét. Az indítványokra tekintettel külön számításba vette a mobiltelefonok használatát. A mobiltelefonok jelentőségét tükrözik az Európai Unió Statisztikai Hivatala által 2005-ben közölt adatok, amelyek szerint 2003-ban az Unió országaiban átlagban 100 állampolgárra 79,9 mobiltelefon-előfizetésjutott (az Unió fejlettebb országaiban általában az átlag felett volt az adat) . Magyarországon a mobiltelefon-előfizetés adata 78,3 volt, ezzel szemben a vezetékes telefonoknál csak 35,6. A mobiltelefon használata tekintetében fennálló, széles körben jelentkező igényre is figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy általában fennáll a közérdek az elektronikus hírközlő létesítmények és így az antenna-tartószerkezetek létrehozására.
Az elektronikus hírközlő létesítmények létrehozásához fűződő közérdekre való általános hivatkozás mellett az Eht. nem határozza meg azokat a szempontokat, amelyekből megállapítható volna a konkrét ingatlanok tekintetében a korlátozást szükségessé tevő közérdek megléte. Ez a szabályozási mód nem felel meg az Alkotmány 13. §-a (1) bekezdésében meghatározott, a tulajdonhoz való jogot biztosító rendelkezésnek.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eht. 95. §-ának (1)-(3) bekezdése alkotmányellenes és ezeket a szabályokat megsemmisítette.
6. Az indítványozók nemcsak azon személyek jogainak sérelmét állították, akiknek az ingatlanán a hírközlő létesítményeket elhelyezik, hanem a környező ingatlanokon élőkét is.
Az Eht. 96. §-ának (2) bekezdése szerint az elektronikus hírközlő létesítményt úgy kell elhelyezni, hogy a szomszédos ingatlanok tulajdonosainak és birtokosainak jogait a létesítmény ne zavarja, vagy az adott körülmények között a lehető legkisebb mértékben zavarja. Erre az esetre az Eht. kimondja, hogy nem áll fenn a Ptk. értelmében vett szükségtelen zavarás, azaz a tulajdonjog korlátozása jogos. Az Eht.-nek ez a rendelkezése azzal a következménnyel jár, hogy a szomszédos ingatlanok tulajdonosai és birtokosai sem tulajdonvédelmet, sem birtokvédelmet nem élveznek, a zavarás megszüntetését nem kérhetik, kártérítési követelést nem érvényesíthetnek.
Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése alapján a tulajdonjog korlátozásáná itt is vizsgálni kell, hogy a korlátozás közérdekből történik-e és az arányosság követelményének a kérdéses rendelkezés eleget tesz-e. A 96. § (2) bekezdésének megítélése szoros összefüggésben áll a 95. § (1)-(3) bekezdésében meghatározott korlátozással. Ezért a szomszédos ingatlanok tulajdonosai vonatkozásában sem állapítható meg, hogy a hírközlő létesítmény elhelyezésére vonatkozó, általában vett közérdek mellett a konkrét ingatlan tekintetében is fennáll-e a közérdek. A 96. § (2) bekezdése ezen túlmenően a hírközlési építmény létesítését a lehető legkisebb mértékűnek tekintett zavarás esetében jogossá minősíti, kizárva a tulajdonjog és a birtoklás háborítására a Ptk.-ban meghatározott szabályoknak az alkalmazását. A lehető legkisebb mértékű zavarás meghatározásának szempontjait a támadott szabály nem határozza meg, az eljáró szerv szabad mérlegelésétől függ ennek megállapítása. Ilyen körülmények között a tulajdonkorlátozás nem fogadható el arányosnak és így alkotmányosnak.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Eht. 96. §-a (2) bekezdésének alkotmányellenességét megállapította és ezt a szabályt megsemmisítette.
7. Az indítványozók az előzőekben vizsgált rendelkezéseken túlmenően, az Alkotmány más szabályaival is ellentétesnek találták a támadott szabályokat. Az Alkotmánybíróság azonban, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti és megsemmisíti, akkor további alkotmányellenességi okot nem vizsgál [4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996,37,44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.].
IV.
Az egyik indítványozó azt is kifogásolta, hogy a távközlés érdekében emelendő új magasépítmény létesítéséhez a települési önkormányzat, Budapesten a Fővárosi Önkormányzat hozzájárulását a jogszabály - a korábbi rendelkezéstől eltérően - nem kívánja meg.
Az Eht. eltérő szabályozást tartalmaz attól, mint amit az indítványozó támadott. Az Eht 83. §-ának (1) bekezdése szerint az antennák, antennatartó szerkezetek és az azokhoz tartozó műtárgyak építésére más szerv adja ki az engedélyt, mint az elektronikus hírközlő létesítményekre általában. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 52. §-ának (3) és (7) bekezdése szerint ez a hatóság az építésügyi hatóság. A 31. § (1) bekezdésének c) pontja pedig előírja, hogy az építmények elhelyezésénél biztosítani kell a környezetvédelem és a természetvédelem követelményeit. Ehhez az (5) bekezdés követelményként azt is hozzáteszi, hogy figyelmet kell fordítani a táj- és településkép, a látvány és a helyi jelleg védelmére. Mindez azt jelenti, hogy a támadott szabály hatályon kívül helyezésével az indítványozó által hiányolt rendelkezés beépült az Eht.-ba, és így az indítvány tárgytalanná vált. Ezért az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 31. §-ának a) pontja alapján az Alkotmánybíróság a Ttm. 11. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemisítésére irányuló indítvány tárgyában megindult eljárást megszüntette.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 535/B/1999.
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény 95. § (1)-(3) bekezdésének megsemmisítésével. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a tulajdonhoz való jog garanciális szabályainak hiánya miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kellett volna megállapítania.
Az ügyben az Alkotmánybíróságnak azt kell megítélnie, hogy megállapítható-e az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelme az Eht. 95. § (1)-(3) bekezdésében foglalt szabályozás alapján.
- A többségi határozat maga bizonyítja, hogy a mobil hírközlési szolgáltatás közérdekű tevékenységnek tekinthető.
- A vitatott tényállás elektronikus hírközlési építmény elhelyezésére vonatkozik. Az Eht. 188. § 12. pontja pontosan definiálja, hogy milyen építmények tartoznak ehhez a fogalomhoz.
E fogalom alapján megállapítható, hogy a vitatott szabály a szolgáltató nem közérdekű tevékenységet szolgáló építményeinek elhelyezése esetén nem alkalmazható.
Tehát van közérdekű célja, mégpedig konkrét közérdekű célja a tulajdoni korlátozásnak. Ha van egy jogszabályban szabályozott közérdekű cél (hírközlési szolgáltatás és az ehhez szükséges építmények elhelyezése), a hatósági beavatkozás feltételrendszerében a további "közérdekre" utalás nem értelmezhető másként, mint hogy a hatóságnak - Nemzeti Hírközlési Hatóság - minden esetben azt is vizsgálnia kell, hogy a konkrét ingatlan tulajdonjogának korlátozása valóban a köz érdekét szolgálja-e, vagy a közérdek megvalósítható a tulajdoni korlátozás nélkül is.
- Az Eht. 94. § (2)-(3) bekezdése kimondja, hogy az ilyen építményeket elsősorban közterületen, mégpedig azon belül is állami tulajdonban levő közterületen kell elhelyezni. Önkormányzati tulajdonú közterületen csak akkor helyezhető el, ha nincs állami tulajdonú közterület, vagy az állami közterületen műszaki okokból, vagy jogszabályi tilalom miatt nem helyezhető el. Az önkormányzat a hozzájárulást, illetőleg az engedélyt csak akkor tagadhatja meg, ha a tulajdonosi hozzájárulás megtagadása különös méltánylást érdemlő települési vagy lakossági érdeket sértene, illetve az jogszabályi tilalomba ütközne.
Magánterület használatával az elhelyezést csak akkor lehet megoldani, ha közterületen az nem lehetséges.
A hatósági korlátozás feltételeként azt is előírja a 95. § (1) bekezdése, hogy a hatósági beavatkozás előtt meg kell kísérelni a tulajdonossal való megállapodás létrehozását, ami kizárja a tulajdon korlátozását.
Tehát a hatósági korlátozásra csak akkor kerülhet sor, ha más módon, mint magántulajdon korlátozásával az elhelyezés nem oldható meg.
- A korlátozásért a 95. § (2) bekezdése alapján kártalanításnak van helye. Tehát a szabályozás az arányosság követelményeinek is eleget tesz.
Ez a szabályozás absztrakt szinten a tulajdonelvonással szemben támasztott alkotmányi követelményeknek is megfelel (kivételesség, közérdek, törvényben meghatározott esetben és módon, kártalanítás mellett) .
Tehát az nem állapítható meg, hogy a törvényhozó alkotmányellenesen nyúlt a tulajdonkorlátozás eszközéhez.
A jogi szabályozás alapján a többségi határozat által felvetett probléma az, hogy a törvény széles mérlegelési jogkört adva hatalmazza fel a hírközlési hatóságot a tulajdonkorlátozásra. A hatóság szabadon mérlegelheti a konkrét ügyben a közérdekre való hivatkozás indokoltságát. Azaz a törvényi szabályozás lehetőséget ad arra, hogy a hatóság előre kiszámíthatatlan módon, önkényesen korlátozza a tulajdonjogot.
Ez az alkotmányossági probléma álláspontom szerint is fennáll. Az ingatlan tulajdonosa számára hatósági határozattal írható elő a tűrési kötelezettség, úgy hogy a hatósági korlátozás feltételeit a törvény csak az általános közérdekre utalással határozza meg, s nem szabályozza azokat a hatóság eljárása során vizsgálandó szempontokat, amelyek alapján a hatóság a közérdekre való hivatkozás indokoltságát a konkrét ügyben megállapíthatja. A vitatott szabályok alkotmányellenességét a többségi határozat is a garanciális szabályok hiánya miatt állapítja meg. Az Alkotmánybíróság általánosan követett gyakorlata szerint az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor, ha valamely alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 231.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132., 138.]
Ezért álláspontom szerint a 95. § (1)-(3) bekezdésével kapcsolatos indítványokat az Alkotmánybíróságnak el kellett volna utasítani és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kellett volna kimondani.
2. Aggályosnak tartom a határozatban a tulajdonkorlátozás alkotmányossági megítélésére az Alkotmánybíróság által kidolgozott mérce módosításának indokolását is. Az Alkotmánybíróság által az alapvető alanyi jogok és a tulajdonhoz való jog korlátozhatóságára kimunkált mércének az indokolás III. 2. pontjában alkalmazott összekapcsolása az Alkotmánybíróság által követett alapjogvédelmi gyakorlat fellazulásának veszélyét rejti magában. Az alapjogi tesztnek lényege az, hogy alapvető jog csak valamely másik alapvető jog, alkotmányos cél vagy érték védelme, érvényesülése érdekében korlátozható, és csak ehhez képest bír jelentőséggel a szükségesség, arányosság követelménye. Egy határozatlan tartalmú közérdek fogalom bevezetése a 8. § (2) bekezdésének értelmezésébe az alapjogi korlátozás lehetőségének kiszélesítéséhez vezethet.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában az Alkotmány 13. §-ában foglalt rendelkezések értelmezéséből indult ki, amikor arra az álláspontra jutott, hogy a 8. § (2) bekezdése alapján kimunkált alapjogi teszt a tulajdonkorlátozásra nem alkalmazható. Abból kiindulva, hogy maga az Alkotmány lehetővé teszi meghatározott feltételek esetén a tulajdon elvonását is, a tulajdonkorlátozás alkotmányossági követelményrendszere sem lehet szigorúbb, mint a kisajátítás Alkotmányban szabályozott feltételrendszere, ezt szem előtt tartva munkálta ki a tulajdonkorlátozás alkotmányosságának önálló mércéjét.
Mivel a tulajdonkorlátozás alkotmányosságának megítélésében az Alkotmánybíróság gyakorlata nem tekinthető stabilnak és következetesnek, egyet lehet érteni a határozatnak a tulajdonkorlátozási teszt továbbfejlesztésére irányuló törekvésével, azonban úgy gondolom, hogy ezt nem a határozatban leírt módon kellene megtenni. A tulajdonhoz való jog korlátozásának megítélésére irányuló önálló alkotmányossági mérce fenntartását tartom indokoltnak. Álláspontom szerint a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban kimunkált tulajdonkorlátozási mérce keretei között, az arányosság követelményének értelmezésével is eljuthatott volna az Alkotmánybíróság annak a követelménynek a megállapításához, hogy ha törvény közigazgatási szervet jogosít fel a tulajdon korlátozására, a korlátozás feltételeit úgy köteles meghatározni, hogy a közérdekre való hivatkozás indokoltsága a konkrét ügyben ténylegesen is fennálljon.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (Eht.) 95. § (1)-(3) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával és megsemmisítésével. Véleményem szerint nem ellentétes a tulajdonhoz való joggal az, hogy hírközlési létesítmény elhelyezése magánterület igénybevételével is történhet a korlátozás mértékének megfelelő kártalanítás mellett.
Az Eht. X. fejezete arról szól, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatások egyes feltételeit harmadik személyeknek hogyan kell biztosítaniuk.
Az Eht. 94-98. §-ai az ingatlanhasználat és a közös építményhasználat kérdéseit szabályozzák.
Az Eht. 94. § (2) és (3) bekezdéséből, valamint az Eht. 95. § (1) bekezdéséből az következik, hogy magánterület igénybevételére kivételesen kerülhet sor.
Magánterület igénybevétele előtt meg kell vizsgálnia a hatóságnak, hogy az elektronikus hírközlési létesítmény
- állami tulajdonban lévő - közterületen vagy meglévő elektronikus hírközlési építmények közös használatával, illetőleg közüzemi szolgáltató létesítményeinek felhasználásával elhelyezhető-e. Ha e három lehetőség egyikének igénybevételével sem lehet a hírközlési építményt elhelyezni, akkor az a helyi önkormányzat tulajdonában lévő közterületen is elhelyezhető, feltéve, hogy az elhelyezéshez szükséges tulajdonosi hozzájárulás és területhasználati engedély megadása különös méltánylást érdemlő települési vagy lakossági érdeket nem sért, illetve a területhasználati engedély megadása jogszabályban foglalt tilalomba nem ütközik.
Magánterület igénybevételével való elhelyezésre csak akkor kerülhet sor, ha a törvény szövege szerint - "nincs lehetőség" sem közterületen való elhelyezésre, sem meglévő elektronikus hírközlési építményeken való elhelyezésre, sem közüzemi szolgáltató létesítményének felhasználására, sem megállapodásra az ingatlan tulajdonosával.
Mindebből az következik, hogy az építtetőnek, mielőtt közérdekre hivatkozással a hatóságtól magánterületen lévő ingatlan használatának korlátozását kéri, vizsgálódnia kell abban a kérdésben, hogy magánterület használata nélkül a létesítmény elhelyezhető-e.
Magánterületen az elektronikus hírközlési építmények létesítésére a főszabály szerint az ingatlan tulajdonosa és az építtető megállapodása alapján kerül sor. Az építtetőnek az Eht. 95. § (1) bekezdéséből következően meg kell kísérelnie megállapodni az ingatlan tulajdonosával. A megállapodás hiányában a Nemzeti Hírközlési Hatóság közérdekből korlátozhatja az ingatlan használatát az elektronikus hírközlési építmények létesítése érdekében.
Az Eht. 95. § (2) bekezdése szerint az ingatlan tulajdonosát a korlátozás mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg. A tulajdonos ezen felül a Ptk. 108. §-ának (2) bekezdésében meghatározott jogokat érvényesítheti, vagyis ha a használat vagy egyéb korlátozás az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszünteti vagy jelentős mértékben akadályozza, az ingatlan megvásárlását, illetőleg kisajátítását kérheti.
Az Alkotmánybíróság számomra ma is mérvadó gyakorlata szerint "a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását teszik lehetővé". Az Alkotmánybíróság 1993. óta követett gyakorlata szerint a tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal nem a tulajdon "korlátozása" és polgári jogi értelemben vett "elvonása" között húzódik, hanem az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogai korlátozásáért. A gyakorlat értelmében, minthogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz - vagyis a tulajdon elvonásához - is csupán a "közérdeket" kívánja meg, ha az értékgarancia érvényesül, a szigorúbb "szükségesség" nem alkotmányos követelmény. Ugyanezen határozat szerint "a törvénnyel érvényesített "közérdek" alkotmánybírósági vizsgálata ezért nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul, hanem [...] arra kell szorítkoznia, indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a "közérdekű" megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot (például a hátrányos megkülönböztetés tilalmát) " [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380-382.].
Igaz, hogy a törvény döntési jogkört ad a hírközlési hatóságnak a magánterület, azaz a magántulajdonban álló ingatlan használatának a korlátozására. Azonban valamely konkrét ügyben sem elég a korlátozáshoz önmagában a közérdekre való puszta hivatkozás, hanem a hatóság csak akkor korlátozhatja az ingatlan használatát, ha a konkrét ügyben a közérdekre való hivatkozás indokolt, az Eht. 94. § (2) és (3) bekezdésében, valamint az Eht. 95. § (1) bekezdésében foglalt feltételek szerint. Vagyis a törvényi szabályozás véleményem szerint nem ad lehetőséget arra, hogy a hatóság előre kiszámíthatatlan módon, önkényesen, közérdek tényleges fennállása nélkül korlátozza a tulajdonjogot.
Ezért az Eht. 95. § (1)-(3) bekezdése nem ellentétes az Alkotmánynak a tulajdonhoz való jogot biztosító 13. §-ával.
Aggályosnak tartom végül, hogy az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való alapvető jogot korlátozó törvénnyel szemben, a határozat szándéka szerint, az eddigiektől szigorúbb követelményt állít fel. Az Alkotmánybíróság a tulajdonjog alkotmányos korlátozásával összefüggő követelményeket 1993-ban eloldotta az Alkotmány 8. § (2) bekezdésétől. Ennek oka részben az volt, hogy a tulajdonhoz való jog az egyetlen alapvető jog az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, amelyet közérdekre hivatkozva lehet korlátozni [Vö. 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342, 354.]. Nincs ok arra, hogy az Alkotmánybíróság, kellő indok nélkül, ettől a gyakorlattól eltérjen.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró