930/B/2000. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 88. § (1) bekezdése és a 93. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 7. § (1) bekezdése, valamint (2) bekezdésének a) és b) pontjai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM. rendelet 2. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

4. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezési kérdéseiről szóló 47/2004. (V. 11.) EszCsM rendelet 15. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

5. Az Alkotmánybíróság az indítványt egyebekben visszautasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozó kiegészített indítványában egyrészt az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 88. § (1) bekezdése, 93. § (1) és (2) bekezdései, a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet (a továbbiakban: EüM.r.) 2. § (1) bekezdése, 9. § (1), (3) és (5) bekezdései, továbbá a 10. § (1) bekezdése, valamint az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 7. § (1) bekezdése, valamint (2) bekezdése a) és b) pontjai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Érvelése szerint az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény 2. § (2) bekezdése szerint önálló orvosi tevékenység csak személyesen nyújtható, ezért az említett, a háziorvosok készenléti és ügyeleti tevékenységére vonatkozó rendelkezések (azzal, hogy biztosítják a folyamatos háziorvosi ellátást) - a tevékenységüket "munkavállalói jogviszonyban" végző háziorvosok esetében - egyrészt ellentétesek a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) túlmunkára, valamint a munkaidőre és pihenőidőre vonatkozó 117. § (3) bekezdésével, a 123. § (1) és (2) bekezdéseivel, a 128. § (1) és 129. § (1) bekezdéseivel. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések - a háziorvosok túlmunkára kötelezése miatt - a háziorvosok Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében rögzített alapjogának sérelmét eredményezik.

Időközben az EüM.r. 9. §-át az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezési kérdéseiről szóló 47/2004. (V. 11.) ESzCsM rendelet (a továbbiakban: ESzCsM.r.) 23. § (7) bekezdése új szöveggel állapította meg, eszerint: "A háziorvosi feladatok munkaidőn kívüli ellátásáról külön jogszabály rendelkezik". Ugyanakkor az EszCsM.r. hatálybalépésével (2004. május 16.) 15. §-ában szabályozza az egyes egészségügyi szolgáltatások folyamatos biztosításának formái között a rendelési időn kívüli háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátást. Az indítványozó által támadott EüM.r. 10. §-át az EszCsM.r. 23. § (6) bekezdése 2004. május 16-ával hatályon kívül helyezte, de az abban foglaltakat az EszCsM.r. 15. §-ának (9) és (10) bekezdése gyakorlatilag azonos szöveggel tartalmazza.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatánál a határozat meghozatalakor hatályos jogszabályokra nézve folytatja le az eljárást, ha a hatályos jogszabályok azonos tartalmúak a támadott, de már hatályban nem lévő rendelkezésekkel (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.). Az indítványozó által támadott EüM.r. 10. §-a és a jelenleg hatályos EszCsM.r. érintett szövegrészei tartalmában megegyeznek, ezért az Alkotmánybíróság eljárását a jelenleg hatályos EszCsM.r. 15. §-a tekintetében folytatta le. Míg az Alkotmánybíróság a jelenleg hatályos EüM.r. 9. §-ában lévő utaló szabályra figyelemmel, az azt tartalommal kitöltő EszCsM.r. 15. §-ára nézve folytatta le vizsgálatát.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:

"70/B. § (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz."

2. Az Eütv. indítvánnyal támadott rendelkezései:

"88. § (1) A beteg lakóhelyén, illetve annak közelében biztosítani kell, hogy választása alapján igénybe vehető, hosszú távú, személyes kapcsolaton alapuló, nemétől, korától és betegsége természetétől függetlenül folyamatos egészségügyi ellátásban részesüljön."

"93. § (1) Az ügyeleti rendszer a napi munkarenden kívül bekövetkező sürgősségi esetekben a 88-92. §-ok szerinti egészségügyi ellátás folyamatos igénybevételének lehetőségét biztosítja.

(2) Az ügyeleti ellátás célja az egészségügyi szolgáltatók napi munkarend szerinti munkaidő befejezésének időpontjától a következő napi munkarend szerinti munkaidő kezdetéig a beteg vizsgálata, egészségi állapotának észlelése, alkalomszerű és azonnali sürgősségi beavatkozások elvégzése, illetőleg fekvőbeteg-gyógyintézetbe történő sürgősségi beutalása, valamint a külön jogszabályokban meghatározott eljárásokban való részvétel."

3. A Kr. indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezései:

"7. § (1) A háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló rendelet (a továbbiakban: Hr.) hatálya alá tartozó háziorvosi és házi gyermekorvosi (a továbbiakban együtt: háziorvosi) tevékenységet nyújtó szolgáltató által nyújtott ellátásra a szolgáltató a finanszírozóval szerződés köt. A szolgáltató a szerződés megkötéséhez nyilatkozik arról, hogy az ellátást nyújtó orvos a (2) bekezdésben foglalt feltételekkel vállalja a folyamatos ellátást.

(2) Folyamatos az ellátás, ha

a) a háziorvosi szolgálat orvosa a Hr.-ben meghatározott rendelési időben rendelőjében háziorvosi tevékenységet végez;

b) munkanaponként a háziorvosi szolgálat orvosa 8 órában - beleértve a rendelési időt és a tanácsadás idejét is

- az őt választó biztosítottak számára szolgáltatást nyújt, ide nem értve a keresőképtelenség, a hivatalos távollét, illetve a szabadság miatt szükségessé váló helyettesítés eseteit;"

4. A Kr. indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:

"7. § (1) A háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló rendelet (a továbbiakban: Hr.) hatálya alá tartozó háziorvosi és házi gyermekorvosi (a továbbiakban együtt: háziorvosi) tevékenységet nyújtó szolgáltató által nyújtott ellátásra a szolgáltató a finanszírozóval szerződés köt. A szolgáltató a szerződés megkötéséhez nyilatkozik arról, hogy az ellátást nyújtó orvos a (2) bekezdésben foglalt feltételekkel vállalja a folyamatos ellátást.

(2) Folyamatos az ellátás, ha

a) a háziorvosi szolgálat orvosa a Hr.-ben meghatározott rendelési időben rendelőjében háziorvosi tevékenységet végez;

b) munkanaponként a háziorvosi szolgálat orvosa 8 órában - beleértve a rendelési időt és a tanácsadás idejét is - az őt választó biztosítottak számára szolgáltatást nyújt, ide nem értve a keresőképtelenség, a hivatalos távollét, illetve a szabadság miatt szükségessé váló helyettesítés eseteit;

c) munkanaponként a háziorvosi szolgálat által alkalmazott ápoló 8 órában, a házi gyermekorvosi szolgálatban alkalmazott gyermekápoló vagy asszisztens legalább a rendelési időben a biztosítottak számára rendelkezésre áll, ide nem értve a keresőképtelenség, a hivatalos távollét, illetve a szabadság miatt szükségessé váló helyettesítés eseteit; és

d) a háziorvosi szolgálat orvosa részt vesz a háziorvosi ügyeleti rendszerben, kivéve, ha az ügyeleti ellátásért felelős önkormányzat, önkormányzati társulás vagy annak egészségügyi intézménye nyilatkozik arról, hogy

da) a közreműködésre nem tart igényt, vagy

db) feladatátadási szerződés keretében más szolgáltatóval szerződést köt az érintett háziorvos által egyébként ellátandó ügyeleti feladatok teljes körének átadására."

5. Az EüM.r. indítvány benyújtásakor hatályos rendel-kezései:

"2. § (1) A háziorvos személyes és folyamatos orvosi ellátást nyújt az egészségi állapot megőrzése, a betegségek megelőzése és gyógyítása céljából.

(2) A folyamatos ellátás keretében a háziorvos hetente legkevesebb 15 órát, de munkanapokon naponta legkevesebb 2 órát rendel."

"9. § (1) A háziorvosi feladatok munkaidőn kívüli sürgősségi ellátására ügyeleti szolgálatot, sürgősségi orvosi szolgálatot vagy készenlétet kell szervezni.

(... )

(3) Összevont ügyeleti szolgálat a háziorvosoknak a sürgős orvosi tevékenységek elvégzése céljából a szervezett olyan szolgálata, amelyet az abban részt vevő háziorvosok a kijelölt orvosi rendelőre telepítve látnak el.

(... )

(5) Készenlét a háziorvosnak munkanapokon sürgős orvosi tevékenységek elvégzése céljából történő - rendelőn kívüli - rendelkezésre állása, amennyiben a (2)-(4) bekezdésekben meghatározott feltételek nem biztosíthatóak."

"10. § (1) Az ügyeleti, készenléti szolgálatot teljesítő orvos

a) orvosi ellátásban részesíti

aa) a rendelőben megjelent járóbeteget, sérültet,

ab) hívásra lakáson, szálláson a fekvőbeteget, sérültet,

ac) heti pihenőnapon és munkaszüneti napokon a folyamatos gyógykezelésre szoruló beteget;

b) gondoskodik

ba) a kórházi, szakorvosi ellátásra szoruló beteg kórházi beutalásáról, szakorvosi vizsgálatra, gyógykezelésre utalásáról,

bb) szükség esetén a betegnek az illetékes intézetbe történő szállításáról;

c) külön jogszabály szerint igazolja a beteg keresőkép-telenségét;

d) hatósági megkeresésre vagy a sérült kérelmére orvosi látleletet készít, és azt kiadja a hatóság részére, illetőleg a külön jogszabályban foglalt térítési díj megfizetését követően a sérültnek;

e) hatósági megkeresésre a betegnél (sérültnél) általános orvosi vizsgálatot végez, véralkohol-vizsgálathoz vért vesz, illetve egyéb szükséges vizsgálatokat végez;

f) rendkívüli esetben (tömeges sérülés, mérgezés, elemi csapás stb.) a mentést megszervezi, és mindaddig irányítja, amíg a mentőszolgálat orvosa a helyszínen a mentés irányítását át nem veszi;

g) ellátja a halottakkal kapcsolatos rendelkezésekben előírt feladatokat."

6. Az EüM.r. indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:

"2. § (1) A háziorvos személyes és folyamatos orvosi ellátást nyújt az egészségi állapot megőrzése, a betegségek megelőzése és gyógyítása céljából. A háziorvos rendelési időben a betegeket - sürgős ellátást igénylő eset kivételével - az érkezés igazolt sorrendjében fogadja. A háziorvos legalább a rendelési ideje egy részében, illetve a tanácsadás során előre programozható betegellátás keretében előjegyzés alapján végzi a betegek szűrését, gondozását és ellátását."

"9. § A háziorvosi feladatok munkaidőn kívüli ellátásáról külön jogszabály rendelkezik."

7. Az ESzCsM.r. indítvány elbírálásakor hatályos 15. §-a szerint:

"15. § (1) A háziorvosi, házi gyermekorvosi (a továbbiakban együtt: háziorvosi) feladatok rendelési időn kívüli ellátására ügyeleti szolgálatot kell szervezni, illetve azt központi ügyelet útján kell ellátni.

(2) Ügyeleti szolgálat a háziorvosoknak a sürgős - a következő rendelési időig nem halasztható - orvosi tevékenységek elvégzése céljából szervezett szolgálata.

(3)

(4) Az összevont háziorvosi ügyelet

a) változó telephelyű ügyelet: ha az adott napon az ügyeletet ellátó háziorvos rendelője az ügyelet helyszíne,

b) azonos telephelyű ügyelet: ha az adott ügyeleti körhöz tartozó háziorvosok ugyanazon a helyszínen látják el az ügyeleti szolgálatot.

(5) Központi ügyelet az érintett háziorvosi körzetek lakosságának folyamatos vagy meghatározott időben történő alapellátási szintű sürgősségi ellátása az adott területet ellátó mentőszolgálattal együttműködve.

(6) Az ügyeleti szolgálatot, valamint a központi ügyeletet (a továbbiakban: ügyelet) a területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvos az önkormányzattal, illetve intézményével kötött szerződésének megfelelően látja el. A területi ellátási kötelezettség nélkül háziorvosi tevékenységet végző orvos az ügyelet működtetőjével kötött szerződésben rögzített feltételek szerint működik közre az ügyelet ellátásában.

(7) Az ügyeletre beosztott orvos akadályoztatása esetén - jelentési kötelezettség mellett - maga gondoskodik helyettesítéséről, ha ez nem lehetséges, akkor az ügyelet működtetője köteles gondoskodni a helyettesítésről.

(8) Az ügyelet rendjét a rendelőben, illetve azon kívül kifüggesztett, jól olvasható tájékoztatón kell közölni a lakos ság gal.

(9) Az ügyeletet teljesítő orvos

a) orvosi ellátásban részesíti

aa) a rendelőben megjelent járóbeteget, sérültet,

ab) hívásra otthonában, tartózkodási helyén a fekvőbeteget, sérültet,

ac) heti pihenőnapon és munkaszüneti napokon a folyamatos gyógykezelésre szoruló beteget;

b) gondoskodik

ba) a kórházi, szakorvosi ellátásra szoruló beteg kórházi beutalásáról, szakorvosi vizsgálatra, gyógykezelésre utalásáról,

bb) szükség esetén a betegnek az illetékes intézetbe történő szállításáról;

c) igazolja a beteg keresőképtelenségét;

d) hatósági megkeresésre vagy a sérült kérelmére orvosi látleletet készít, és azt kiadja a hatóság részére, illetőleg a külön jogszabályban foglalt térítési díj megfizetését követően a sérültnek;

e) hatósági megkeresésre a betegnél (sérültnél) általános orvosi vizsgálatot végez, véralkohol-vizsgálathoz vért vesz, drogtesztet, illetve egyéb szükséges vizsgálatokat végez;

f) rendkívüli esetben (tömeges sérülés, mérgezés, elemi csapás stb.) a mentést megszervezi, és mindaddig irányítja, amíg a mentőszolgálat orvosa a helyszínen a mentés irányítását át nem veszi;

g) ellátja a halottakkal kapcsolatos rendelkezésekben előírt feladatokat.

(10) Az ügyeletet teljesítő orvos gondoskodik arról, hogy a beteg kezelőorvosa megfelelő tájékoztatást kapjon az általa nyújtott ellátásról."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az indítványozó az Eütv. 88. § (1), 93. § (1) és (2) bekezdését, továbbá az EüM.r. és az ESzCsM.r. kifogásolt rendelkezéseit azért tartja alkotmányellenesnek, mert folyamatos egészségügyi ellátási kötelezettséget írnak elő, és így a háziorvosokat rendkívüli munkavégzésre kötelezik, megsértve a háziorvosok Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében rögzített pihenéshez való jogát.

Az Alkotmánybíróság a 72/2006. (XII. 15.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) már vizsgálta az egészségügyi ügyeleti rendszer több alkotmányjogi kérdését (ABH 2006, 819, 862.). Ennek során megállapította, hogy az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében meghatározott egészséghez való alapjog, az egészségügyi ellátáshoz fűződő közérdek érvényesülésének biztosítása az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdése alapján az állam feladata az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével. Az Alkotmány 70/D. §-ában meghatározott legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása az államtól folyamatos és intézményes egészségügyi ellátás működtetését követeli meg, amely esetenként rendkívüli feladatok ellátását, s az e területen dolgozóktól rendkívüli munkavégzést is igényel. Egyben megállapította, hogy a rendkívüli feladatok ellátásával összhangban van a rendkívüli munkavégzés.

Az Abh. a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXII. törvény 59. § (5) bekezdésének vizsgálata során kifejtette, hogy kiemelkedően fontos társadalmi érdek fűződik a folyamatos egészségügyi ügyeleti, készenléti szolgálat zökkenőmentes működtetéséhez, ennek elmaradása ugyanis sértené az Alkotmány 70/D. §-ában biztosított legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot. Az ügyeleti, illetve készenléti szolgálat folyamatos biztosítása hatalmas humánerőforrás kapacitást igényel, melyből következik, hogy az egészségügyi dolgozók szabadidőhöz, pihenőidőhöz való alkotmányos jogát törvényben korlátozni lehet és kell oly mértékben, amely számukra a legkisebb jogsérelmet okozva biztosítja, hogy a Magyar Köztársaság területén tartózkodóknak az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében biztosított alapjoga ne szenvedjen sérelmet.

Mint azt az Abh. is megállapította, a magyar egészségügyi ügyeleti rendszerben az alapellátási ügyeletet a háziorvosok egyrészt közalkalmazotti jogviszonyban közalkalmazottként, vagy ellátási szerződés keretében vállalkozóként látják el. A folyamatos alapellátás rendkívüli munkavégzéssel történő biztosítása miatt az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésének sérelme csak akkor merülhet fel, ha a háziorvos tevékenységét közalkalmazotti jogviszony keretében, munkavállalóként végzi.

2. Az Alkotmánybíróság először a közalkalmazotti jogviszonyban álló háziorvosok rendkívüli munkavégzésére vonatkozó, az indítvány benyújtását követően megváltozott jogi szabályozást tekintette át. Bár az indítványozói kérelem ezeket a jogszabályi rendelkezéseket közvetlenül nem érintette, az indítvány elbírálása a megváltozott jogi szabályozás figyelembevétele nélkül nem lehetséges.

Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény egészségügyi ágazatban történő végrehajtásáról szóló 233/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet 9. § (1), (2), (3) bekezdése, 10. §-a, 12. §-a, 12/A. §-a, 12/B. §-a, 13, és 14. §-a alkotmányellenességét állapította meg és azokat 2007. június 30. napjával megsemmisítette, mivel azok a Kjt. 59. § (5) bekezdésében meghatározott mértéket meghaladó módon szabályozták a munkáltató által a munkavállaló rendkívüli munkavégzésre kötelezhetőségét, sértve ezzel az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, 2. § (1) bekezdését, továbbá 8. § (2) bekezdését.

A Kjt. 59. § (5) bekezdés ét, amely szer int - a Kjt. 55/A. §-a alábbiakban ismertetendő rendelkezéseitől eltérően - az egészségügyi tevékenységre vonatkozó külön törvényben meghatározott ügyeleti, készenléti feladatok ellátásában részt vevő közalkalmazott esetében az elrendelhető rendkívüli munkavégzés felső határa naptári évenként legfeljebb háromszáz, kollektív szerződés alapján legfeljebb négyszáz óra lehetett - 2007. július elsejével hatályon kívül helyezte az egyes foglalkoztatási jogviszonyokat szabályozó törvények munka- és pihenőidőre vonatkozó rendelkezéseinek módosításáról szóló 2007. évi LXXIII. törvény 12. § (4) bekezdésének b) pontja.

A Kjt. 55/A. §-a 2008. december 31-ig szabályozta a közalkalmazottakra általános jelleggel az elrendelhető munkavégzés naptári évenkénti felső határát, amely legfeljebb kétszáz, kollektív szerződés rendelkezése alapján legfeljebb kétszáznyolcvan óra volt. Ezt a rendelkezést a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény módosításáról szóló 2008. évi LXI. törvény 14. §-a 2009. január 1-jével hatályon kívül helyezte; ettől kezdve a közalkalmazottak részére is az általános -Mt. 127. § (4) bekezdése szerinti évi 300 óra - rendkívüli munkavégzés rendelhető el. A fenti Kjt. módosítás egyben 2009. január 1-jétől a Kjt. 55/A. § (2) bekezdésében rögzítette (szemben az addigi, a pihenőidő alóli kivételeket végrehajtási rendeletben rögzítő szabályozással), hogy amennyiben a készenlét alatt munkavégzés nem történt, a közalkalmazottat a készenlétet követően nem illeti meg pihenőidő.

Az Mt. 117/A. §-ának (2) bekezdése a munkaidőkeret általános szabályaitól eltérően az egészségügyi tevékenységre vonatkozó speciális rendelkezéseket tartalmaz, azzal, hogy kollektív szerződés a napi huszonnégy órán át folyamatos szolgáltatást nyújtó egészségügyi szolgáltató esetében legfeljebb hat havi, illetve legfeljebb huszonhat heti munkaidőkeretet is megállapíthat, továbbá külön törvény vagy kollektív szerződés az Mt. általános szabályaitól [118/A. § (1) bekezdés] eltérően legfeljebb négyhavi, illetve legfeljebb tizenhat heti munkaidőkeretet is megállapíthat. Az Mt. 117/A. § (2) bekezdése c) pontja külön törvény vagy kollektív szerződés számára lehetővé teszi az Mt. munkaidő-beosztásra vonatkozó 119. § (3) és (6) bekezdésétől való eltérést annyiban, hogy a nem készenléti jellegű munkakörben foglalkoztatott munkavállaló munkaideje nem haladhatja meg a munkaidőkeret átlagában a heti 60 órát, egészségügyi ügyelet esetén a heti 72 órát. Ugyane bekezdés d) pontja pedig rögzíti, hogy kollektív szerződés rendelkezése alapján, vagy ha a napi huszonnégy órán át folyamatos szolgáltatást nyújtó egészségügyi szolgáltatók esetében külön törvény lehetővé teszi, a munkavállaló előzetes írásos beleegyezése esetén, a pihenőidőre vonatkozó általános szabályoktól eltérő, legalább megszakítás nélküli nyolc óra napi pihenőidő biztosítását. Emellett e), f) és g) pontjaiban felhatalmazást ad arra, hogy külön törvény szabályozhassa az Mt.-n túl a rendkívüli munkavégzés, az ügyelet és a készenlét - az Mt.-ben nem rendezett - szabályainak egészségügyi ágazatban történő megalkotását.

Az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Eütev. tv.) módosításáról szóló 2007. évi LXXII. törvény 2007. július 1-jei hatálybalépésével törvényi szintre emelte és egybeépítette a korábban a Kjt.-ben és az Mt.-ben meghatározott, a fentiekben említett, Mt.-től eltérést engedő felhatalmazások alapján megalkotott, az egészségügyi ágazatra vonatkozó speciális szabályokat. Az Eütev. tv. létrehozta az egészségügyi ügyelet fogalmát, amely az Eütev. tv. 4. § e) bekezdése szerint az ügyeleti feladatellátás munkaviszony, illetve közalkalmazotti jogviszonyban történő ellátását jelenti. Ennek szervezését nem a rendkívüli munkavégzés Mt. szabályai, hanem az Eütev. tv. szabályai rendezik az egészségügyben. Az Eütev. tv. meghatározza továbbá azokat a jogviszonyokat, amelyek keretében az egészségügyi dolgozó egészségügyi tevékenység végzésre jogosult: szabadfoglalkozásúként, egyéni egészségügyi vállalkozóként, társas vállalkozás tagjaként, közalkalmazotti jogviszonyban, munkaviszonyban, közszolgálati jogviszonyban, szolgálati jogviszonyban, egyházi személyként, önkéntes segítőként [7. § (2) bekezdése a)-i) pontjai]. Egyben az egészségügyi tevékenység végzésének általános szabályai rögzítik, hogy valamennyi, a fentiekben megjelölt jogviszony alapján végezhető egészségügyi tevékenység együttes tartama 6 havi átlagban nem haladhatja meg a heti 60 órát, továbbá az egészségügyi tevékenység együttes időtartama egy naptári napon a 12 órát akkor sem haladhatja meg, ha az egészségügyi tevékenység végzésére párhuzamosan több, vagy több fajta jogviszony keretében kerül sor.

Az Eütev. tv. 12. § (1) bekezdése alapján, ha az egészségügyi szolgáltató megszakítás nélküli munkarendben működik, a munkaviszonyban és közalkalmazotti jogviszonyban álló egészségügyi dolgozó egészségügyi tevékenységet: műszakbeosztás szerinti munkarendben, egészségügyi ügyelet keretében vagy készenlét útján végezhet [Eütev. tv. 12. § (1) és (9) bekezdése].

Ha a folyamatos egészségügyi ellátást, továbbá a fekvőbeteg-ellátást nyújtó egészségügyi szolgáltató külön jogszabály alapján nem köteles a folyamatos működését műszakszervezéssel biztosítani, a folyamatos betegellátás egészségügyi ügyelet és készenlét szervezésével is ellátható. Fontos szabály, hogy az Eütev. tv. 12. § (5) bekezdése alapján az egészségügyi ügyeletre történő munkavégzésre nem kell alkalmazni az Mt. 126. § (1) bekezdése c) pontja szerinti, azaz az ügyelet alatti munkavégzés, mint az Mt. rendkívüli munkavégzésre vonatkozó szabályait.

Az alkalmazott egészségügyi dolgozó számára az Eütev. tv. 13. § (1) bekezdése alapján naptári évenként legfeljebb 416 óra egészségügyi ügyelet rendelhető el a heti 40 órás rendes munkavégzésen felül (amelynek keretében szintén lehetőség van ügyeleti feladatok ellátására). Az egészségügyi ágazatban is előfordulhat rendkívüli munkavégzés (a törvény indokolásában szereplő példa szerint a két órára tervezett műtét hat órán át tart, így a műtőorvos túllépi a rendes munkaidejét), ilyenkor a rendkívüli munkavégzés általános munkajogi korlátai érvényesek (évi legfeljebb 200 óra, kollektív szerződés alapján legfeljebb 300 óra), de a rendkívüli munkavégzés és az elrendelt egészségügyi ügyelet együttes időtartama nem haladhatja meg naptári évenként a 416 órát. Az Eütev. tv. 13. § (2) bekezdése szerint külön, írásba foglalt megállapodás alapján az alkalmazott egészségügyi dolgozó többletmunkát vállalhat, amelynek mértéke azonban nem haladhatja meg a munkaidőkeret átlagában a heti 12 órát. Ha azonban a többletmunka kizárólag egészségügyi ügyelet ellátására irányul, akkor a többletmunka mértéke nem haladhatja meg a munkaidőkeret átlagában a heti 24 órát.

Folyamatosan működő egészségügyi szolgáltatók esetén hat havi, az egyéb szolgáltatók esetén négy havi munkaidőkeret kerül megállapításra a törvény szerint. Az egészségügyi tevékenység befejezése és a következő, munkarend szerint megkezdett egészségügyi tevékenység között az Eütev. tv. 13. § (6) bekezdése értelmében legalább 11 óra - a napi huszonnégy órán át folyamatos szolgáltatást nyújtó egészségügyi szolgáltatók esetében legalább 8 óra - megszakítás nélküli pihenőidőt kell biztosítani. Ez utóbbihoz szükséges a munkáltató és az alkalmazott megállapodása is. Egészségügyi ügyelet esetén ezt a pihenőidőt közvetlenül az egészségügyi tevékenység befejezését követően kell kiadni. Az egészségügyi ügyelet ellátása után a munkáltató köteles pihenőidőt biztosítani az egészségügyi dolgozó számára (kompenzáló pihenőidő). Az Eütev. tv. 13. § (5) bekezdése alapján az alkalmazott egészségügyi dolgozó napi munkaidejének korlátja 12 óra, amely egészségügyi ügyelet teljesítésének idején 24 órásra bővült, amelyből legalább 12 óra ügyelet teljesítendő.

3. Az Alkotmánybíróság az indítványozói kérelem alapján elsőként azt vizsgálta, hogy az Eütv. 88. § (1) bekezdésében, valamint a 93. § (1) és (2) bekezdéseiben foglaltak folytán sérül-e a háziorvosok 70/B. § (4) bekezdésében biztosított pihenéshez való alapjoga.

Az Alkotmánybíróság már az 1403/B/1991. AB határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdése alapvető jogként fogalmazza meg a pihenéshez, a szabadidőhöz és a fizetett szabadsághoz való jogot (ABH 1992, 493, 494.). Az 1030/B/2004. AB határozatában az Alkotmánybíróság a pihenéshez való jogot a munkához való jog lényeges összetevőjeként értelmezte; de leszögezte, hogy az Alkotmánynak nincs olyan rendelkezése, amely a pihenéshez való jog konkrét módjait, illetve feltételeit közelebbről meghatározná, ez már a törvényhozó feladata (ABH 2005, 1307, 1311.).

Ugyanakkor a pihenéshez való jog elválaszthatatlan a munkához való jogtól, mert egyebek mellett, a rendszeres munkavégzés során elhasznált erőforrások, a fizikai és szellemi energia pótlását, a munkavállalók regenerálódását biztosítja. Az Alkotmánybíróság a 74/2006. (XII. 15.) AB határozatában már kifejtette, hogy a pihenéshez való jog tartalmának alakításában a jogalkotó szabadsága nagy - jóval nagyobb, mint a rendszeres fizetett szabadsághoz való jognál - a pihenéshez való jog a munka világában többféle módon is érvényre juttatható: a munkavégzési kötelezettség időbeni korlátait (pl. a munkaidőt, pihenőidőt, valamint a különböző munkaidő-kedvezményeket) meghatározó szabályok megalkotásával (ABH 2006, 870, 876.).

A pihenéshez való jog alkotmányos alapjog voltára tekintettel az Alkotmánybíróság irányadónak tekintette az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt garanciális szabályt és az ezzel kapcsolatban kimunkált "szükségességi-arányossági" tesztet. "Az Alkotmánybíróságnak a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban összegezett állandó gyakorlata szerint (ABH 1998, 91, 98-99.), az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg az alkotmányos határok között, ha a korlátozás elkerülhetetlen, azaz más alkotmányos alapjog, valamint alkotmányos érték védelme vagy érvényesülése, illetve az Alkotmányból következő feladat megvalósítása más módon nem biztosítható, továbbá, ha az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya arányban áll egymással." (1234/B/1995. AB határozat, ABH 1999, 524, 530.) Az alapjog sérelme megállapítható akkor is, ha az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, vagy a törvényhozó a korlátozás során nem az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt választotta ki [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 71.].

Az egészségügyi ellátáshoz való jogról, az egészséghez való jog részeként többek között az Eütv. szól; a törvény 7. § (1) bekezdése szerint minden betegnek joga van - jogszabályban meghatározott keretek között - az egészségügyi állapota által indokolt, megfelelő, folyamatosan hozzáférhető és az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő egészségügyi ellátáshoz. A 7. § (3) bekezdése értelmében folyamatosan hozzáférhető az ellátás, amennyiben az egészségügyi ellátórendszer működése napi 24 órán keresztül biztosítja annak hozzáférhetőségét. Az indítványozó által támadott Eütv. 88. § (1) bekezdése az egészségügyi alapellátás főbb követelményeit határozza meg. Eszerint a beteg nemétől, korától és betegsége természetétől függetlenül folyamatos egészségügyi ellátást kell biztosítani a beteg részére a beteg lakóhelyén, illetve annak közelében úgy, hogy választása alapján igénybe vehető, hosszú távú, személyes kapcsolaton alapuljon. Míg az Eütv. 93. § (1) és (2) bekezdése az egészségügyi ellátások folyamatos hozzáférhetőségének biztosítása érdekében rendelkezik az ügyeleti rendszertől, amely nem más, mint az egészségügyi ellátórendszernek a munkaidő befejezésétől a következő napi munkaidő kezdetéig való működtetése, amely magában foglalja a beteg vizsgálatát, egészségi állapotának észlelését, alkalomszerű és azonnali sürgősségi beavatkozások elvégzését, illetőleg fekvőbeteg-gyógyintézetbe történő sürgősségi beutalását, valamint a külön jogszabályokban meghatározott eljárásokban való részvételt.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eütv. 88. § (1) bekezdésében, továbbá a 93. § (1) és (2) bekezdésében foglaltak azzal, hogy a folyamatos egészségügyi ellátás biztosítását általános jelleggel meghatározzák, a háziorvosok rendkívüli munkavégzésére nézve nem határoznak meg olyan konkrét rendelkezéseket, amelyekkel összefüggésben vizsgálható lenne, hogy a pihenéshez való alapjogukat a jogalkotó korlátozza-e. Az Eütv. 88. § (1), illetve 93. § (1) és (2) bekezdése alapján ugyanis a jogalkotónak széles körű mérlegelési lehetősége van annak megválasztására, hogy folyamatos egészségügyi ellátást (ezen belül az indítvánnyal érintett alapellátás) milyen szervezeti keretek között, milyen munkavégzés során biztosítja. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében (összefüggés hiányában) elutasította.

4. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy a Kr. hatályos 7. § (1), valamint (2) bekezdésének a) és b) pontjai, továbbá az EüM.r. 2. § (1) bekezdése folytán sérül-e az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdése.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (4) bekezdése alapján az önkormányzat köteles biztosítani az egészségügyi alapellátást; az Eütv. 152. § (2) bekezdése pedig az önkormányzatot feljogosítja az egészségügyi alapellátások körzeteinek megállapítására és kialakítására. Az alapellátást az EüM. rendelet 1. § (1) bekezdése szerint az önkormányzattal közalkalmazotti jogviszonyban álló, vagy a vele kötött szerződés alapján gazdálkodó szervezeti formában, illetve magánorvosként működő háziorvosok, házi gyermekorvosok és fogorvosok látják el.

A Kr. 8. § (1) bekezdése értelmében a területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvosi szolgálat finanszírozására a regionális egészségbiztosítási pénztár (a továbbiakban: REP) - a lakosok igazolt számának figyelembevételével - finanszírozási szerződést köt a szolgáltatóval. Az indítványozó által támadott Kr. 7. §-ának (1) bekezdése értelmében a REP a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló EüM. r. hatálya alá tartozó háziorvosi és házi gyermekorvosi tevékenységet nyújtó szolgáltató (az önkormányzat) által nyújtott ellátásra szerződést köt, melynek megkötésekor nyilatkozik arról, hogy az ellátást nyújtó orvos vállalja a folyamatos ellátást, azaz a háziorvosi szolgálat orvosa az EüM.r.-ben meghatározott rendelési időben rendelőjében háziorvosi tevékenységet végez [Kr. 7. § (2) bekezdés a) pont], illetve munkanaponként a háziorvosi szolgálat orvosa 8 órában - beleértve a rendelési időt és a tanácsadás idejét is - az őt választó biztosítottak számára szolgáltatást nyújt, ide nem értve a keresőképtelenség, a hivatalos távollét, illetve a szabadság miatt szükségessé váló helyettesítést eseteit [Kr. 7. § (2) bekezdés b) pont]. Az EüM.r. 2. §-ának (1) bekezdése alapján a háziorvos személyes és folyamatos orvosi ellátást nyújt. E bekezdés a továbbiakban a háziorvosi rendelés rendjére vonatkozó szabályokat tartalmaz: egyrészt rögzíti, hogy a háziorvos rendelési időben a betegeket -sürgős ellátást igénylő eset kivételével - az érkezés igazolt sorrendjében fogadja, továbbá a háziorvosi rendelési idő egy részére a betegek előjegyzés alapján történő szűrését, gondozását és ellátását írja elő.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy sem az indítványozó által támadott Kr. 7. § (1) és (2) bekezdései, sem a ma hatályos EüM.r. 2. § (1) bekezdése nem tartalmaz a háziorvosok munkavégzésére vonatkozó, a rendes munkavégzésén kívüli szabályozást, amely alapján a háziorvosok pihenéshez való jogának korlátozása megállapítható lenne, mert az nem a munkaidőről, hanem a Kr. 7. § (1) és (2) bekezdése esetében a szolgáltató és a finanszírozóval megkötendő szerződésre vonatkozó, míg az EüM.r. 2. § (1) bekezdése esetében pedig a rendelési időre vonatkozó szabályozást tartalmaz. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is összefüggés hiányában utasította el.

5. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján azt is vizsgálta, hogy az EszCsM.r. 15. §-ában foglaltak alapján sérül-e a háziorvosok 70/B. § (4) bekezdése szerinti pihenéshez való joga.

Az egészségügyi ellátás folyamatossága - melyet az Eütv. 7. § (1) és (3) bekezdés e ír elő - érdekében az EszCsM.r. a beteg számára folyamatosan hozzáférhető egészségügyi ellátás szakmai és szervezési elveit, illetve szempontjait határozza meg. Ennek 15. §-a az egyes egészségügyi szolgáltatások formái közül a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátásra nézve határozza meg a folyamatos ellátás főbb szempontjait. A 15. § (1) bekezdése szerint a háziorvosi (illetve házi gyermekorvosi) feladatok rendelési időn kívüli ellátására az ügyeleti szolgálat szervezését teszi kötelezővé, illetve központi ügyelet útján való ellátását is lehetővé teszi. Meghatározza továbbá az ügyeleti szolgálat, továbbá az összevont háziorvosi ügyelet (ezen belül a változó és az azonos telephelyű ügyelet), továbbá a központi ügyelet fogalmát. A területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvos az ügyeleti szolgálatot, valamint a központi ügyeletet az önkormányzattal, illetve intézményével kötött szerződésének megfelelően látja el; a területi ellátási kötelezettség nélkül háziorvosi tevékenységet végző orvos az ügyelet működtetőjével kötött szerződésben rögzített feltételek szerint működik közre az ügyelet ellátásában. A (7) bekezdés az ügyeletre beosztott orvos akadályoztatásáról szól, míg a (9) és (10) bekezdés az ügyeletet teljesítő orvos egyes konkrét ellátási feladatait határozza meg.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az EszCsM.r. 15. §-a sem tartalmaz a háziorvosok rendkívüli munkavégzéséről szóló rendelkezéseket, amelyek korlátozhatnák a pihenéshez való jogát, mivel az ügyeleti szolgálat fenntartásának kötelezettsége nem az orvos és az egészségügyi szolgáltató közötti viszonyban áll fenn, hanem az egészségügyi szolgáltató kötelezettsége a REP, illetve az OEP iránt. Ezért a támadott rendelkezések tárgyuk alapján nem állnak összefüggésben az Alkotmány 70/B. §-ának (4) bekezdésével, így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.

6. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések ellentétesek az Mt. indítvány benyújtásakor hatályban volt 117. § (3) bekezdésével, 128. § (1) bekezdésével, valamint 129. § (1) bekezdésével.

Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot, a támadott jogszabályi rendelkezéseket és az Alkotmánynak ama rendelkezését, amelyet az indítványozó véleménye szerint a támadott norma sért (472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783-1784.; 630/B/2003. AB végzés, ABH, 2004, 2113, 2114.). Az indítványozó azonban kérelmében nem jelölte meg, hogy az általa vélt és hivatkozott normakollízió folytán az Alkotmány mely szakaszának sérelmére hivatkozással kéri a támadott rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását. Az indítvány ezért ebben a részében nem felel meg az Abtv.-ben meghatározott követelményeknek, így az Alkotmánybíróság azt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.). 29. § d) pontja alapján visszautasította.

Budapest, 2009. május 5.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bragyova András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró