1252/B/2010. AB határozat

a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 34/A. §-a alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 34/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

Indokolás

I.

Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, melyek a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvénynek (a továbbiakban: Vht.) a Magyar Bírósági Végrehajtói Kamarát (a továbbiakban: kamara) megillető, általános költségátalányt szabályozó 34/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányultak. A folyamatban levő ügyeket - azok tárgyi összefüggése miatt - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

A támadott rendelkezés értelmében a kamarát az önálló bírósági végrehajtó hatáskörébe tartozó végrehajtási ügyek után általános költségátalány illeti meg, melyet az adós visel és melynek mértéke 500 000 Ft alatti végrehajtási ügyérték esetén ügyenként 1000 Ft, 500 000 Ft feletti végrehajtási ügyérték esetén az ügyérték 1%-a. Az átalány célja az önálló bírósági végrehajtói szervezetrendszer fenntartásának, az ezzel kapcsolatos igazgatási, nyilvántartási és felügyeleti tevékenység végzésének, továbbá a kamara hatáskörébe utalt egyéb feladatok ellátásának biztosítása.

Az egyik indítványozó szerint az, hogy - a többi végrehajtási költséggel együtt - a költségátalányt is az egyedi végrehajtási ügyek adósai és nem a kamara tagjai (azaz a végrehajtók) viselik, sérti a jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményét, mivel a költségátalány egy, az adós által fizetendő, de a konkrét eljáráshoz nem kapcsolódó "indirekt" díj.

Emellett az egyik indítványozó szerint a Vht. 34/A. §-a az Alkotmány arányos közteherviselést előíró 70/I. §-ába is ütközik. Álláspontja az, hogy a költségátalány az államot tehermentesíti, ezért az köztehernek minősül. Arra hivatkozott, hogy a költségátalánynak nincs meghatározott felső határa, azért a "rendszer progresszívnek nem tekinthető", azaz nem felel meg az arányosság követelményének. Azzal is érvelt, hogy a jogalkotó nem rendeltetésszerűen gyakorolta a jogalkotói hatáskörét, ugyanis egyrészt a költségátalány nem igazodik a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyaihoz, másrészt a kamara működési költségeinek egy részét az adósokkal fizetteti meg.

Emellett mindkét indítványozó sérelmezte, hogy a rendelkezés az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe, a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik. Úgy vélték hogy a "kvázi bírságként" kifizetett átalányösszeget a "végrehajtó hatalom függetlenségéért róják le az adósok", noha azért "semmivel sem tartoznak több felelősséggel, mint bármelyik másik állampolgár". Arra utaltak, hogy a kamara mint köztestület fenntartása a tagjait kellene, hogy terhelje, nem pedig az adósoknak kellene ezt a költséget megfizetniük. Végül az egyik indítványozó azt is sérelmezte, hogy a végrehajtói kamarát a jogalkotó az egyéb jogi személyekkel (kamarákkal) szemben előnyösebb helyzetbe hozza, hiszen a költségátalányban (vagy ehhez hasonló díjban) mint "többletjogosítványban" más jogi személyek nem részesülnek.

II.

1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

"70/I. § (1) Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."

2. A Vht.-nak az indítványokkal támadott rendelkezése: "34/A. § (1) A kamarát az önálló bírósági végrehajtói szervezetrendszer fenntartásának, az ezzel kapcsolatos igazgatási, nyilvántartási és felügyeleti tevékenység végzésének, továbbá a kamara hatáskörébe utalt egyéb feladatok ellátásának érdekében az önálló bírósági végrehajtó hatáskörébe tartozó végrehajtási ügyek után általános költségátalány illeti meg.

(2) Az önálló bírósági végrehajtó az adóstól a behajtott követelésen felül, a végrehajtási költségekkel együtt hajtja be az általános költségátalányt, és azt befizeti, illetőleg átutalja a kamarának. A költségátalány összegének elszámolása és kielégítése a 164. § szerint történik.

(3) Az általános költségátalány mértéke 500 000 Ft alatti végrehajtási ügyérték esetén ügyenként 1000 Ft, 500 000 Ft feletti végrehajtási ügyérték esetén az ügyérték 1%-a."

III.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. Az indítványozók által támadott jogszabályi rendelkezést a Vht. és a kapcsolódó jogszabályok módosításáról szóló 2000. évi CXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vhtmód.) 15. §-a iktatta be a Vht. szakaszai közé. A törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolás szerint "a törvény kiegészíti a végrehajtási költségekre vonatkozó szabályozást az ún. általános költségátalány intézményével. A végrehajtás során befolyt összegből a kamara részére befizetendő összeg hivatott - a törvény hatálybalépésétől számított 3 évig - fedezni a kamara azon feladatainak ellátását, melyet egyrészt a bíróságoktól venne át (végrehajtói szervezetrendszer igazgatása), illetve amelyet a törvény új intézményként vezet be."

A jogalkotó később úgy döntött, hogy az átmeneti 3 éves időtartamot kiveszi a jogszabályból és a költségátalány intézményét időkorlát nélkül rendeli alkalmazni (a Vhtmód. módosításáról szóló 2003. évi CXXIII. törvény (a továbbiakban: Vhtmód2.) 2. § (3) bekezdése a Vhtmód. 183. §-ának (3) bekezdését hatályon kívül helyezte). E javaslat indokolása szerint a "törvény hatályba lépése óta eltelt két év tapasztalatai arra engednek következtetni, hogy az önálló bírósági végrehajtói szervezet működésének hatékonysága csak a kamarai szakmai és igazgatási felügyelet még szorosabbá tételével, fokozottabb kamarai szerepvállalással tartható fenn, illetve növelhető. Az adósok és kötelezettek felkutatása, a végrehajtási cselekmények különböző, elektronikusan vezetett nyilvántartásokban időszerűen történő rögzítése is egyre inkább összehangolt cselekvést és komoly informatikai hátteret igényel, amelyet csak egységes irányítással a szakmai önkormányzat tud biztosítani, ezért a kamara működésének részbeni fedezetét jelentő kamarai költségátalány fizetésének szabályait indokolt továbbra is fenntartani. Hangsúlyozni kell, hogy a modern informatikai háttérrel rendelkező bírósági végrehajtás nemcsak a belső jog érvényesülése szempontjából kiemelkedő fontosságú. Az európai unió igazságügyi együttműködésre vonatkozó joganyaga is olyan irányba fejlődik tovább, hogy a végrehajtás rendszerét nemcsak a tagállamokon belül, hanem európai szinten kívánja összehangolni. Példa erre az európai fizetési meghagyásra, vagy a nem vitatott követelések európai végrehajtására vonatkozó rendelettervezet, amelyek a végrehajtható okiratok, illetve a végrehajtás alapjául szolgáló okiratok tagállamok közötti közvetlen és szabad áramlását írják elő, ezek alkalmazása is azt feltételezi, hogy a végrehajtási szervezet irányítása problémamentesen történjen. Az indítvány az első lépcsőt jelenti ennek megvalósításához."

2. Az Alkotmánybíróság áttekintette magának a végrehajtási eljárásnak a sajátosságait, illetve azt, hogy ebben az eljárásban mi a végrehajtói kamara szerepe, milyen tevékenységet fejt ki, ennek megvalósításához milyen források állnak a rendelkezésére, valamint megvizsgálta a kamara mint köztestület intézményrendszerbeli elhelyezkedését is.

2.1. Maga a végrehajtás az igény állapotába került, azaz a megsértett alanyi jog állami kényszerrel való érvényre juttatása. Az állami kényszer elsősorban az adós vagyoni jogait korlátozhatja, kivételesen azonban az adós személyiségi jogait is érintheti [Vht. 5. § (2) bekezdés]. A végrehajtási kényszer alkalmazását - mint szélesebb értelemben a társadalmi konfliktusok kezelésének eszközét - a jogalkotó kizárólagosan az államra bízta, azt állami monopóliumként a megyei bíróság elnöke által kinevezett megyei bírósági végrehajtók, illetve a miniszter által kinevezett önálló bírósági végrehajtók, valamin ezek helyettesei végzik.

A megyei bírósági végrehajtók és az önálló bírósági végrehajtók azonban számos tekintetben különböznek egymástól.

Míg a megyei bírósági végrehajtók a megyei bírósággal szolgálati jogviszonyban álló bírósági tisztviselők, addig az önálló bírósági végrehajtók olyan igazságügyi feladatokat ellátó, önálló jogállású személyek, akik nem állnak a bírósággal szolgálati viszonyban.

A végrehajtók e két csoportjának hatáskörei sem azonosak. A megyei bírósági végrehajtók igazságügyi követelések (pénzbüntetés, pénzbírság, rendbírság, vagyonelkobzás, bűnügyi költség), a bíróság által előlegezett gyermektartásdíj, és a bíróságot, az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot (OIT), az OIT Hivatalát, a miniszter által vezetett minisztériumot, az igazságügyi szakértői intézményt vagy az államot egyéb jogcímen megillető követelések végrehajtását végzik. Az önálló bírósági végrehajtók mindazokat a követeléseket végrehajthatják, amelyek behajtását a törvény nem utalja kifejezetten a megyei bírósági végrehajtók hatáskörébe (így főleg a magánjogi követeléseket).

Eltérő a végrehajtók díjazásának rendszere is. Míg a szolgálati viszonyban álló megyei bírósági végrehajtók javadalmazása a szolgálati viszony alapján történik, addig az önálló bírósági végrehajtók a díjazásukat alapvetően a felektől kapják, azt a végrehajtást kérő előlegezi és - eredményes végrehajtás esetén - az adós viseli. A megyei bírósági végrehajtókra a bírósági végrehajtási jutalomról és a végrehajtási költségátalányról szóló 13/1994. (IX. 8.) IM rendelet vonatkozik, az önálló bírósági végrehajtókra a bírósági végrehajtói díjszabásról szóló 14/1994. (IX. 8.) IM rendelet irányadó.

Az Alkotmánybíróság megegyzi, hogy a végrehajtók a jogszabályokban meghatározott, "kötött" díjakat érvényesítik, ezektől nem térhetnek el, szemben más szakmák kamaráival, ahol - jogszabályi rendelkezések hiányában - a kamarai költségek mértékének megállapításánál az "árkalkuláció" módszere alkalmazható.

2.2. A Magyar Bírósági Végrehajtói Kamara kizárólag az önálló bírósági végrehajtókat (és végrehajtó-helyetteseket) tömörítő, önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szakmai és érdekvédelmi szervezet, köztestület. A megyei bírósági végrehajtók (és helyetteseik) nem tagjai a kamarának. (A Vht. egyébként is a megyei bírósági végrehajtókról szóló XVII. fejezettől elkülönülten rendelkezik a kamaráról, azt az önálló bírósági végrehajtókról szóló XVI. fejezetben szabályozza.)

Az általános költségátalányt is kizárólag az önálló bírósági végrehatók által lefolytatott eljárásokban kell megfizetniük az adósoknak, mely a kamarát illeti meg. Ebből - a Vht. támadott rendelkezésével egyezően - az következik, hogy a megyei bírósági végrehajtók által foganatosított végrehajtási eljárások során általános költségátalány fizetésére az adósok nem kötelesek.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a különböző kamarák, mint köztestületek közjogi státuszával [az ügyvédi kamarát a 22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127.; a gazdasági kamarát a 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249.; az orvosi kamarát a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263.; a tervező- és szakértő mérnökök, valamint az építészek kamaráit a 40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282.; az állatorvosi kamarát a 21/1998. (V. 27.) AB határozat, ABH 1998, 165.; a magánnyomozói kamarát a 3/2001. (I. 31.) AB határozat, ABH 2001, 68.; a vadászkamarát a 41/2002. (X. 11.) AB határozat érintette]. E döntések azonban alapvetően a kötelező kamarai tagság, s tagdíjfizetési kötelezettség kérdéseivel foglalkoztak. Jelen ügyben az alkotmányossági probléma azonban más aspektusban merül fel, nevezetesen abban, hogy a kamara által végzett egyes (köz)feladatok finanszírozását a végrehajtási eljárások adósainak (azaz nem a kamara tagjainak) kell finanszírozniuk, mely az indítványozók szerint a jogbiztonságot sérti.

A kamara finanszírozásáról a Vht. 250. § (5) bekezdése rendelkezik, melynek értelmében a kamara működésével felmerülő kiadásokat elsősorban a végrehajtók által fizetett kamarai hozzájárulás (tagdíj), a kamara tevékenységével kapcsolatos gazdasági tevékenységből származó bevétel, az általános költségátalány, valamint a fegyelmi büntetésként kiszabott pénzbírságok összege fedezi. Ez tehát azt jelenti, hogy a támadott általános költségátalány a kamara bevételeinek nem kizárólagos, hanem csak egyik eleme.

A 22/1994. (IV. 16.) AB határozatban (ügyvédek kötelező ügyvédi kamarai tagsága) az Alkotmánybíróság általános megállapításokat is tett, így rámutatott arra, hogy a szakmai kamara nem az egyesülési szabadság jogán alapított személyegyesülés, egyesület, személyközösség, személyi társulás vagy társadalmi szervezet, hanem köztestület, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A "törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületként szakmai kamarát, és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. (ABH 1994, 128, 129.)

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 65. § (4) bekezdése szerint törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható.

A 39/1997. (VII. 1.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a "köztestületek mint intézmény alkotmányosságából még nem következik, hogy az e törvényi keretekbe illő bármely szabályozás is alkotmányos. Esetről esetre döntendő el, hogy a Ptk.-ban a köztestület fogalmi ismérveként előírt "közfeladat" valóban fennáll-e, vagy hogy az ott csupán a törvényhozó lehetőségeként szereplő kizárólagos feladatellátás, továbbá a kényszertagság valóban az alkotmányosság kerete között maradt-e. (ABH 1997, 263, 267.)

Azt kellett tehát az Alkotmánybíróságnak megvizsgálnia, hogy a Vhtmód2-höz fűzött miniszteri indokolásban foglalt feladatok közfeladatnak minősülnek-e. Jelen határozat indokolásának 2.1. pontjában foglaltak alapján megállapítható, hogy maga a végrehajtási eljárás egyértelműen közfeladat. Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy ilyen közfeladatnak minősül a köztestületi formában működő szervezet tagai által végzett tevékenységhez, az az az egyedi végrehajtási eljárásokhoz szorosan kapcsolódó, azokat nagymértékben elősegítő, az alábbiakban részletesen bemutatásra kerülő nyilvántartások vezetése, naprakészen tartása, üzemeltetése is.

Közfeladatnak minősül tehát a Vht. 31/A. §-a és a 250. § (3) bekezdésének a) pontjába foglalt, a végrehajtók által folytatott végrehajtási eljárásokról való nyilvántartás vezetése, valamint ugyanezen szakasz c) pontja értelmében azokról a gazdálkodó szervezetekről való nyilvántartás vezetése is, amelyekkel szemben a végrehajtás eredménytelen volt. E nyilvántartások vezetésére vonatkozó részletes szabályokat a kamara egyes feladatairól szóló 14/2001. (X. 20.) IM rendelet tartalmazza. Ilyen nyilvántartásnak minősül továbbá a Vht. 132/C. § (1) bekezdése alapján az ingó- és ingatlan-árverési hirdetmény elektronikus úton történő közzétételére és a vételi ajánlatok elektronikus úton történő megtételére szolgáló, a kamara által működtetett, az interneten folyamatosan elérhető informatikai keretrendszer, amelyen keresztül elérhető a felhasználók számára az elektronikus árverési hirdetmények nyilvántartása, az árverezők elektronikus nyilvántartása és a licitnapló egyaránt.

3. A továbbiakban az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a jogbiztonság követelményét sérti-e azt, hogy egy közfeladatot nem közvetlenül az állam finanszíroz, hanem annak költségét a végrehajtási eljárás alá vontakra, az az az adósokra hárítja. Az egyik indítványozó szerint ugyanis a jogbiztonság követelménye azért sérül, mert az adós által fizetendő költségátalány a konkrét eljáráshoz nem kapcsolódó "indirekt" díjnak minősül. Az indítvány tehát arra irányul, hogy az Alkotmánybíróság állapította meg: a szabályozás a közérdeket, valamint a jogot államiságból következő tisztességes eljáráshoz való jogot sérti.

Az Alkotmánybíróság - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogbiztonság követelményének sérelmével összefüggésben - számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság.

Az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatban kifejtette, hogy a "jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket".

A hivatalos iratok postai kézbesítését vizsgáló 46/2003. (X. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette: "A jogbiztonság kettős követelményt támaszt a jogalkotóval szemben. Ennek megfelelően elsősorban a létrejött jogviszonyok stabilitásának eljárásjogi biztosítékait kell megteremtenie. Az igazságszolgáltatás és a közigazgatás hatékony működésének biztosítása ugyanakkor nem eredményezheti a jogbiztonságból levezethető eljárási garanciák sérelmét azáltal, hogy a címzettek számára biztosított alkotmányos jogok gyakorlását akadályozza meg.

A jogbiztonság követelményéből következik az igazságszolgáltatás és az államigazgatás kiszámítható és hatékony működése, de a címzettek joggyakorlásának biztosítása is. E követelményeknek azonban megfelelő egyensúlyban kell lenniük a jogi szabályozásban." (ABH 2003, 488, 499.)

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítványozó alaptalanul érvel azzal, hogy a fizetendő átalánydíj az adós ellen folyó végrehajtási eljárással nincsen kapcsolatban.

A Vht. 31/A. §-a világosan kimondj a, hogy a kamara nyilvántartást vezet az önálló bírósági végrehajtók által lefolytatott végrehajtási ügyekről. Emellett az adósok és kötelezettek felkutatása, a végrehajtási cselekmények elektronikusan történő rögzítése és a végrehajtási rendszerek európai szintű összehangolása éppen úgy része a végrehajtási eljárásnak, mint az adós teljesítésre való felszólítása, az árverés, vagy adott esetben a végrehajtás során befolyt összeg végrehajtást kérő részére történő kifizetése. Az egyes végrehajtó éppen akkor tudja a feladatát hatékonyan és a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően maradéktalanul ellátni, ha a kamarai "háttérben" az adósok és a kötelezettek felkutatásának lehetősége biztosított, illetve az informatikai rendszerek a technika mindenkori állásának megfelelnek, naprakészek és pontosak. Önmagában az a tény, hogy az ehhez szükséges források - részben - az adósoktól kerülnek beszedésre, nem ellentétes a jogállamiság fent részletezett követelményével, és nem sérti ezen alapelv a tisztességes eljáráshoz való jogot sem. A jogszabályi rendelkezés tartalma egyértelműen megismerhető, a jogintézmény működése előre kiszámítható és az eljárás tisztességes volta sem szenved sérelmet.

Emiatt az Alkotmánybíróság a jogbiztonság sérelmére alapított indítványokat elutasította.

4. Az egyik indítványozó szerint a Vht. 34/A. §-a az Alkotmány arányos közteherviselést előíró 70/I. §-ába ütközik.

4.1. A Vht. által előírt befizetési kötelezettség alkotmányossági vizsgálatát megelőzően az Alkotmánybíróságnak elsőként arra kellett választ adnia, hogy e kötelezettségek az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdése szerinti közterheknek tekinthetőek-e.

Az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdése alapján minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. E § jelentéstartalmát az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte.

A 821/B/1990. AB határozat megállapította, hogy "[a]z Alkotmány maga nem határozza meg a közteher fogalmát, de kétségtelenül ide tartoznak az állami pénzügyekről szóló törvény szerinti mindazon, az állam javára előírható közbefizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményi működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis az állam bevételi forrását jelentik. Az Alkotmány 70/I. §-a tehát egyrészt az egyének számára ír elő kötelezettséget e vonatkozásban, más oldalról az államot feljogosítja az ilyen célú kötelezések, befizetések előírására, ezt azonban csak törvényi szinten teheti meg" (ABH 1994, 481, 486.). Ehhez hasonlóan a 14/B/2001. AB határozat szerint az Alkotmány 70/I. §-a alapján köztehernek minősülő befizetési kötelezettségeket az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) határozza meg (ABH 2003, 1309, 1313.). Az Áht. 10. § (2) bekezdése azonban nem tartalmaz taxatív felsorolást; e szerint fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő. Nincs tehát alkotmányos akadálya annak sem, hogy az Áht.-n kívül más törvények is közteherviselési kötelezettséget keletkeztessenek.

A kamara azonban nem szerepel a központi költségvetésben és nem része az államháztartás egyik alrendszerének sem. Közfeladatot lát ugyan el, hiszen halósági jogszolgáltató tevékenységet végez, bevétele azonban nem minősül szoros értelemben vett, közcélokra az állam által felhasználható bevételnek. A kamara működésével felmerülő kiadásokat - mint ahogyan az fentebb kifejtésre került - elsősorban a végrehajtók által fizetett kamarai hozzájárulás (tagdíj), a kamara tevékenységével kapcsolatos gazdasági tevékenységből származó bevétel, az általános költségátalány, valamint a fegyelmi büntetésként kiszabott pénzbírságok összege fedezi [Vht. 250. § (5) bekezdés].

Az, hogy a végrehajtók állami kényszer alkalmazásával teljesítik a törvényi kötelezettségüket (azért, hogy a végrehajtást kérők igényeit kielégítsék), nem jelenti azt, hogy akár a végrehajtó, akár a kamara állami intézménynek minősülnének. Ugyanakkor monopolhelyzetben vannak, hiszen végrehajtási ügyekben a legális állami kényszer kizárólagos gyakorlói, akik a végrehajtás eredményes lefolytatásáért felelnek. Ebben a tekintetben tehát mind a kamara, mind a végrehajtók az állami és a nem állami intézmények közötti "Janus-arcú" intézmények: közhatalmat gyakorló nem közhatalmi szervek.

Ebben a vonatkozásban tehát a költségátalány a közfeladatot közhatalom gyakorlásával ellátó kamara működtetésének részbeni fedezetét szolgálja.

Az Alkotmánybíróság korai határozatai szerint az állam nagy szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy a közteher meghatározásánál milyen formát választ, de a szabályozásnak meg kell felelnie az arányosság mércéjének. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az Alkotmány 70/I. §-a a közterhekhez való hozzájárulás mértéke tekintetében egyedül azt a követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyainak, vagyis azokkal arányban kell állnia (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 506, 507.). Az arányosság követelményéből azonban nem következik az a jogalkotói kötelezettség, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megjelölt jövedelem, vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.). E határozatában az Alkotmánybíróság nem tartotta alkotmányellenesnek a tételesen meghatározott adóösszeget. A jogalkotó tehát széles keretek között mérlegelhet a köztehermérték megállapításakor, szabadsága igen nagy abban a kérdésben is, hogy a közteherviselési kötelezettség kiindulópontjaként milyen gazdasági forrást választ ki, és ennek alapján mit jelöl ki a közteher tárgyának (620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 541.). Az Alkotmány tehát nem azt határozza meg, hogy jövedelmet és vagyont kell, illetve lehet közteherviselési kötelezettség alapjává tenni, hanem azt írja elő, hogy a közteher viselésének a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz igazodóan, arányosan kell megtörténnie [448/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 724, 726.; 44/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 304, 306-307.].

Ezen tények összevetéséből az Alkotmánybíróság megállapítja: a kamara részére fizetendő általános költségátalány olyan, a végrehajtási ügyértékhez igazodó, a közhatalmi kényszerítő eljárás lefolytatásáért fizetendő, illeték-szerű pénzösszegnek tekinthető, melynek lerovását törvény (Vht.) írja elő és megkülönböztetés nélkül minden, az önálló bírósági végrehajtó előtt folyamatban levő végrehajtási ügy adósa azt kötelezően megfizetni tartozik. Ebben a tekintetben tehát az adós szempontjából közelít az Áht.-ban meghatározott illeték-természetű fizetési kötelezettséghez, azaz közteher-jellegű kötelezettségnek minősül, így összefüggésbe hozható az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt arányos közteherviselési kötelezettséggel.

4.2. Ezt követően az Alkotmánybíróságnak azt kellett eldöntenie, hogy az Országgyűlés által 2010. november 16. napján elfogadott és 2010. november 20-án hatályba lépett, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvénynek az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozó szabálya jelen ügyben alkalmazható-e.

A módosított Alkotmány szerint:

"32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.

(2) A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okot.

(3) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor semmisíti meg, ha azok tart alma az élethez és emberi méltósághoz való jogot, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogokat sérti."

Az Országgyűlés ugyanezen az ülésnapján fogadta el az Alkotmánybíróságról szóló 2010. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) módosításáról szóló 2010. évi CXX. törvényt (a továbbiakban: Abtvm.), mely szintén 2010. november 20-án lépett hatályba. Az Abtv. 40. §-a az alábbiak szerint módosult [figyelembe véve a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 40. § (1) bekezdésének e) pontját is]: "Ha az Alkotmánybíróság a jogszabály, illetőleg a közjogi szervezetszabályozó eszköz alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt vagy a közjogi szervezetszabályozó eszközt teljesen vagy részben megsemmisíti. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket, vagy törvényi rendelkezéseket az Alkotmánybíróság kizárólag akkor semmisíti meg, ha azok tartalma az élethez és emberi méltósághoz való jogot, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó, az Alkotmány 69. §-a szerinti jogokat sérti."

Az Abtvm. 3. §-a szerint a megváltozott rendelkezéseket a folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni kell.

Tekintettel arra, hogy az alkotmánymódosítás 2010. november 20-án hatályba lépett, az Alkotmánybíróság ezen időpont után a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket csak abban az esetben vizsgálhatja felül (és semmisítheti meg), ha az indítvány az alkotmányellenességet az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vall ás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmére alapozza.

2010. november 20-át követően az Alkotmánybíróságnak minden esetben vizsgálnia kell, hogy az indítvány alapján a hatáskörébe tartozik-e az indítványozó által alkotmányellenesnek tartott törvény felülvizsgálata, hiszen az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 29. § b) pontja szerint az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha megállapítható, hogy az eljárásra nincs az Alkotmánybíróságnak hatásköre.

4.3. Az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket sorolja fel, mint amelyek csak kivételes esetben lehetnek alkotmányos felülvizsgálat tárgyai. A hatáskörszűkítésre vonatkozó alkotmányi rendelkezés tehát nem minden illetékkel kapcsolatos, vagy illetékszerű (természetű) fizetési kötelezettséget tartalmazó törvényi rendelkezés, hanem csak az illetékekről szóló törvény alkotmányossági vizsgálatát korlátozza. Ugyanis a tárgyazonosság kérdésének az eldöntésénél egyfelől a törvényi rendelkezés elnevezése, másfelől annak tartalma (funkciója) is figyelembe veendő. Jelen ügyben az indítványozó nem a felsorolt jogszabályokhoz, hanem a Vht. egyik rendelkezéséhez kapcsolódóan kérte a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, azaz a támadott jogszabályi rendelkezés nem tartozik az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdésében felsorolt (kivett) jogszabályok közé. A Vht. 34/A. §-ában szereplő fizetési kötelezettség illeték-szerű ugyan, azonban mint költségátalány (expressis verbis) mégsem minősül illetéknek, és nem is az "illetékekről szóló" törvényben került szabályozásra. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a hat ás-köri korlátozás csak az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdésében felsorolt területeket szabályozó törvényekre és tartalmilag, valamint funkcionálisan egyértelműen csak az illetékekre vonatkozik.

Az Alkotmánybíróság ezek alapján megállapította, hogy az indítvány olyan törvénnyel (a Vht.-val) kapcsolatban kérte az alkotmányellenesség megállapítását, amelynek felülvizsgálatára az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése, az az a hatásköri korlátozás nem vonatkozik. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 70/I. §-a szempontjából az alábbiak szerint bírálta el.

4.4. Az illetékfizetési kötelezettség előírásának alkotmányos alapját az Alkotmány 70/I. §-a teremti meg. Az illetékfizetési kötelezettség az egyén számára a közteherviselés része, amely közjövedelmet, az állami funkciók teljesítésének anyagi fedezeteként állami bevételt biztosít. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította: az Alkotmány 70/I. §-a nem rendelkezik arról, hogy az állam milyen jogcímen írhat elő fizetési kötelezettséget; ezért a törvényalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy a közteherviselési kötelezettség kiindulópontjaként milyen gazdasági forrást választ és ennek alapján mit jelöl ki a közteher tárgyának. A 70/I. §-ból csak az következik, hogy a közterhekhez való hozzájárulást arányosan, a jövedelem és a vagyon mértékéhez viszonyítva lehet megállapítani. Az arányosság általános követelménye, az arányos közteherviselés elve azonban nem zárja ki, hogy a jogalkotó adott esetben az illeték mértékét tételesen, egy összegben határozza meg. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 666/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.; 821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481, 487.; 620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 540-541.; 44/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 304, 306-307.; 522/D/1992. AB határozat, ABH 2001, 755, 758.]

Mivel a jogalkotónak a közbefizetések szabályozásában meglehetősen tág a mérlegelési lehetősége, így széles körű szabadsága van az illetékeket előírni, az illeték tárgyát, alapját és mértékét megállapítani. Az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés, és ennek megfelelően a törvényi szabályozás pénzügyi, jogi, gazdaságpolitikai alapjainak célszerűségi szempontú felülvizsgálatára; hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével. A jogalkotás szabadságának határait természetesen ezen a területen is megszabják az alkotmányos alapjogokból adódó korlátok (574/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 628, 629.; 1106/B/1997. AB határozat, ABH 2003, 1018, 1021.).

Az Alkotmánybíróság a 90/B/1993. AB határozatában megállapította: "[k]izárólag szélső esetben alkotmányellenes az illeték mértéke, figyelemmel arra, hogy az illeték közteherviselésen alapuló személyi eljárási, vagyoni természetű átalányfizetési kötelezettség" (ABH 1998, 554, 556.).

Jelen esetben az általános költségátalány mértéke a végrehajtási ügyértékhez igazodik. A Vht. támadott rendelkezése szerint 500 000 Ft alatti végrehajtási ügyérték esetén ügyenként 1000 Ft, 500 000 Ft feletti végrehajtási ügyérték esetén az ügyérték 1%-a. Ez alapján megállapítható, hogy a jogalkotó egyfelől differenciál az 500 000 Ft alatti és az ezt meghaladó ügyérték között, másrészt pedig a fizetendő díjak mértékét alacsonyan (1000 Ft, vagy 1%) határozza meg. Emellett a jogalkotó az 500 000 Ft feletti ügyérték esetén az arányosság követelményét is szem előtt tartotta.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak az indítványozó azon hivatkozását, hogy a költségátalány mértéke "nem progresszív", valamint, hogy nem fel el meg az arányosság követelményének. Emellett az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a költségátalány annak mértékét tekintve sem minősül eltúlzottnak, ezért a szabályozás az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott arányos közteherviselés elvét nem sérti. Emiatt az Alkotmánybíróság az Vht. 34/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

5. Végül az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy az általános költségátalány szabályai hátrányos megkülönböztetést valósítanak-e meg.

Az Alkotmány e rendelkezését az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlata szerint - a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte és kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom - ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot - kiterjed az egész jogrendszerre. Így abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok körött [előrzör: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [először: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161-162.].

Az Alkotmánybíróság a jogszabály tartalmát megvizsgálva megállapította, hogy a fizetésre kötelezetteknek a végrehajtási eljárások adósai minősülnek. A jogszabály nem tesz különbséget az adósok között, pusztán a végrehajtási ügyérték alapján határozza meg a fizetési kötelezettség mértékét.

A homogén csoportot jelen esetben a végrehajtási eljárások adósai képezik. A végrehajtható határozatnak önként eleget nem tevő adósok ugyani s azok, akik miatt a végrehajtóknak el kell járniuk, akik miatt végső soron a végrehajtás teljes rendszerét üzemeltetni kell. A jogszabály minden adóst egységesen (a végrehajtási ügyértékhez igazodóan) kötelez az általános költségátalány megfizetésére, ezért a jogszabály hátrányos megkülönböztetést nem valósít meg.

Emellett az egyik indítványozó azt is sérelmezte, hogy a végrehajtói kamarát a jogalkotó az egyéb jogi személyekkel (kamarákkal) szemben előnyösebb helyzetbe hozza, hiszen a költségátalányban (vagy ehhez hasonló díjban) más jogi személyek nem részesülnek.

Jelen határozat indokolásának III/2. pontjában az Alkotmánybíróság összefoglalta egyfelől a végrehajtásnak, mint a közhatalom gyakorlása egyik eszközének jellemzőit, másrészt a kamara sajátos jogi helyzetét, és rendszerbeli elhelyezkedését. Ezt a két aspektust együttesen figyelembe véve az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a végrehajtói kamara helyzete nem hasonlítható össze más, ilyen erős közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező köztestületekkel. Emiatt a kamarák általánosságban nem képeznek homogén csoportot, ennek hiányában pedig a hátrányos megkülönböztetés tilalmának a sérelme nem valósulhat meg.

Emiatt az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.

Budapest, 2011. június 21.

Dr. Paczolay Péter s.k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s.k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró