102/E/1998. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány elutasításáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 19/D. §-ával, valamint a 19/E. § (3) bekezdésével összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 65. § (2) bekezdésével összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
Az indítványozó azt kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követett el azzal, hogy nem alkotta meg a rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokról szóló törvényt, a Kormány - rendkívüli állapot vagy szükségállapot bevezetése előtti - azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokról szóló törvényt, valamint a menedékjogról szóló törvényt.
Mivel az Alkotmány 19/D. §-a, 19/E. § (3) bekezdése, valamint a 65. § (2) bekezdése ezekben a tárgykörökben az Országgyűlés jogalkotási kötelezettségét fogalmazza meg, az indítványozó álláspontja szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet okoz, hogy az említett törvényeket az Országgyűlés nem alkotta meg.
Az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő eljárás közben az indítványozó visszavonta az Alkotmány 65. § (2) bekezdésével összefüggésben előterjesztett indítványát, mert az Országgyűlés megalkotta a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvényt.
Az Alkotmánybíróság beszerezte a honvédelmi miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "19/D. § A rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
19/E. § (1) Külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, illetőleg az ország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, az alkotmányos rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi terv szerint - a támadással arányos és erre felkészített erőkkel - a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig azonnal intézkedni köteles.
(2) A Kormány az (1) bekezdés alapján megtett intézkedéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlést, a köztársasági elnököt a további intézkedések megtétele érdekében.
(3) A Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. "
"65. § (2) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. "
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy terheli-e az Országgyűlést az Alkotmány 19/D. §-ából, valamint a 19/E. § (3) bekezdéséből következő jogalkotási kötelezettség.
1. 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése kimondja: "Ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. " Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.]
Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság már több határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 196, 201.]
1. 2. Az Alkotmány 19/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy ha az Országgyűlés az Alkotmányban felsorolt döntések meghozatalában akadályoztatva van, a köztársasági elnök jogosult a hadiállapot kinyilvánítására, a rendkívüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére.
A rendkívüli állapotra vonatkozó általános szabályokat az Alkotmány 19/B. §-a tartalmazza. Az (1) és (3) bekezdés határozza meg, hogy rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanácsot milyen döntési jogkör illeti meg, a
(2) bekezdés pedig a Honvédelmi Tanács tagjairól rendelkezik. A (4) és (5) bekezdés a Honvédelmi Tanács jogalkotási hatáskörét írja körül, a (6) bekezdés kimondja, hogy az Alkotmánybíróság működése rendkívüli állapot idején sem korlátozható.
A 19/C. § a szükségállapotra vonatkozó általános rendelkezéseket foglalja magában. Az (1)-(3) bekezdés a köztársasági elnök, az Országgyűlés, illetve annak Honvédelmi Bizottsága jogait és kötelességeit fogalmazza meg. A (4) bekezdés a rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések hatályáról rendelkezik, az (5) bekezdés kimondja, hogy a szükségállapotra egyebekben a rendkívüli állapotra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
A 19/D. § arról rendelkezik, hogy a rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
A 19/E. § a Kormánynak a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetéséig terjedő azonnali intézkedési kötelessége feltételeit határozza meg. A 19/E. § (3) bekezdése kimondja, hogy a Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
Az Alkotmány szerint a rendkívüli állapot, illetve a szükségállapot különleges helyzetnek minősül a jogalkotás és a jogalkalmazás szempontjából. Ugyanakkor az Alkotmány megköveteli, hogy - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott - törvény határozza meg egyrészt a rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokat (19/D. §), másrészt a Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokat [19/E. § (3) bekezdés]. További alkotmányos garancia, hogy az Alkotmánybíróság működése a rendkívüli jogrend idején sem függeszthető fel [19/B. §. (6) bekezdés, 19/C. § (5) bekezdés], valamint az Alkotmány 8. § (4) bekezdése szerint egyes alapvető jogok rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején sem függeszthetők fel.
1. 3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak a Honvédelmi Tanácsról rendelkező 19/B. § (2) bekezdése absztrakt értelmezését tartalmazó 63/1992. (XII. 11.) AB határozat indokolásában kifejtette: "A Honvédelmi Tanács belső döntéshozó mechanizmusa, működésének részletes szabályai sem az Alkotmányban, sem más jogszabályban rögzítve nincsenek. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan felhívja a jogalkotó figyelmét, hogy e kérdéseket az Alkotmány 19/D. § szerinti törvényben szabályozni kell. E törvényben kell rendezni, hogy a Honvédelmi Tanács működése szempontjából milyen jelentősége van annak, ha a 19/B. § (2) bekezdésében szereplő egyes funkciókat (beosztásokat) betöltő személyek más, a felsorolásban szereplő beosztásokhoz rendelt hatáskörök gyakorlására is jogosultak. " (ABH 1992, 284, 286.)
1. 4. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint: "A jogbiztonság követelményét önmagában nem sérti az, ha valamely tárgykörre több jogszabály is - és nem egyetlen átfogó - tartalmaz rendelkezéseket. (1103/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 539, 542.) Vagyis önmagában nem alkotmányellenes, ha az ugyanarra az életviszony-csoportra vonatkozó szabályozás több, külön törvényben és alacsonyabb szintű jogszabályokban található, és nem egyetlenjogforrás tartalmazza azt. " (725/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 663, 664.; 518/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 624, 625.) Amennyiben nincs kifejezett alkotmányi előírás átfogó törvény megalkotására, akkor a jogalkotók több törvényben, valamint a jogforrási hierarchia alacsonyabb szintjén álló jogszabályokban alkothatnak szabályokat az adott tárgykörben. [45/2000. (XII. 8.) AB határozat, ABH, 2000, 344, 346-347.]
Eltérő alkotmányossági megítélés alá esik, ha az Alkotmány kifejezetten megnevez meghatározott törvényhozási tárgykört. Az ilyen esetekben az Országgyűlés köteles az Alkotmányban előírt szavazati aránnyal elfogadni a kérdést átfogóan szabályozó egy vagy több törvényt. Ugyanakkor az Alkotmányból az nem következik, hogy az alkotmánybeli megnevezéssel megegyező című törvényt kell elfogadni. Továbbá azt sem követeli meg az Alkotmány, hogy minden szabályozási kérdést kétharmados törvényben kell rendezni. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány törvényalkotási előírásai meghatározott szabályozási tárgykörökre vonatkoznak, és a koncepció lényegi elemeit kell kétharmados törvénybe foglalni. [Összefoglalóan: 31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 262-264.]
A4/1993. (II. 12.) AB határozat megállapította: "Az Alkotmány egyes esetekben nem csupán azt mondja ki, hogy az illető alapjogról szóló törvényt a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával kell elfogadni, hanem külön is megnevez az illető alapjoggal összefüggő egyes témákat, amelyekről kétharmados törvényt kell hozni. Így a 61. § (3) bekezdése szerint a sajtószabadságról szóló törvényt minősített többséggel kell megalkotni. A (4) bekezdés azonban meghatároz négy tárgyat a tömegkommunikáció köréből, amelyhez szintén kétharmados törvényt követel meg. Hasonló technikai megoldás található az államszervezetet érintő kétharmados előírások között is. A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény, ugyanígy a rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény kétharmados (40/A. §). Ugyanígy kétharmados többség szükséges az egyesülési jogról szóló törvény elfogadásához (63. §) . A 40/B. § (4) bekezdése mégis külön rendelkezik arról, hogy a fegyveres erők és a rendőrség tényleges állományú tagjainak pártban való tevékenysége csak minősített többségű törvénnyel korlátozható.
Ha az illető alapjogok szabályozásának a törvényhozásra tartozó része a maga összességében kétharmados törvény tárgya lenne, nem volna értelme az említett résztémák minősített szintre emelésének. Például a sajtószabadság nemcsak a nyomtatott sajtóra vonatkozik, hanem a rádióra és televízióra is. Nem lehet vitás, hogy a szervezeti garanciák is azok közé a lényeges garanciák közé tartoznak, amelyeket törvényben (legalább egyszerű többségű törvényben) kell szabályozni az egész sajtóra nézve, de ezekből csak a (4) bekezdésben említettek tartoznak kötelezően kétharmados törvényre. Ha a fegyveres erők kétharmados "részletes szabályai" valóban minden, törvényre tartozó részletkérdést felölelnének - márpedig a hivatásos állomány pártpolitikai tevékenysége törvényben szabályozandó -, nem kellene az Alkotmánynak külön előírnia, hogy ennek korlátozásához kétharmados többség kell. " [ABH 1993, 48, 61.; megerősítve: 31/2001 (VII. 11.) AB határozat, ABH, 2001, 258, 262-264.]
A61/1995. (X. 6.) AB határozat megállapította: "Az Alkotmány 61. § (4) bekezdésében foglalt közszolgálati hírügynökség kapcsán (...) a törvényhozó köteles olyan törvényt alkotni, amely anyagi, eljárási, valamint szervezeti rendelkezésekkel biztosítja a teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatást. Az a körülmény, hogy ez az alkotmányi rendelkezés együtt említi a közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség kétharmados törvényi szabályozásának követelményét, nem jelenti szükségképpen azt, hogy a hírügynökségekről kizárólag a rádióról és a televízióról szóló törvény keretében kell rendelkeznie a törvényalkotónak. Természetesen az önálló hírügynökségi törvény léte sem alkotmányos követelmény. " (ABH 1995, 317, 319.)
A 4/1993. (II. 12.) AB határozat szerint alapvető jelentőségű, hogy "az alkotmányi felhatalmazás alapján megalkotott alapjogi vagy intézményi tárgyköröket szabályozó kétharmados törvény tartalmát az Országgyűlés miként alakítja ki (a szabályozási köre mire terjed ki, milyen kérdéseket rendez a minősített többség igényével) . Ezt követően azonban - amelyet a formális jogállamiság elveinek a megtartása is megkövetel - a törvényhozás korábbi döntéséhez kötve van. " [ABH 1993, 48, 69.; megerősítve: 1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 26, 38-41.; 31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 264.)
Mindezek alapján az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett megvizsgálnia, hogy az Alkotmány 19/D. §-ában, valamint a 19/E. § (3) bekezdésében megfogalmazott szabályozási tárgykörben az Országgyűlés megalkotta-e - a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben - a koncepció lényegi elemeit tartalmazó szabályokat.
2. 1. Az Országgyűlés 1993. december 7-én elfogadta a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvényt (a továbbiakban: Hvtv1.), amelynek 3. § (2) és (3) bekezdése így rendelkezett:
"(2) Az Alkotmány 19/B. -D. §-aiban meghatározott külön törvények megalkotásáig terjedő időszakra, átmeneti jelleggel e törvény tartalmazza az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett rendkívüli állapotban és szükségállapotban alkalmazható, valamint a Honvédelmi Tanácsra vonatkozó alapvető szabályokat.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott külön törvényeket 1997. december 31-ig kell megalkotni. "
2. 2. Az Országgyűlés a Hvtv1. 3. § (2) bekezdésében említett külön törvényeket a 3. § (3) bekezdésében megjelölt időpontig nem alkotta meg. Új szabályozási koncepciót jelenített meg a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény (Hvtv2.), amelynek 209. § 4. pontja hatályon kívül helyezte a Hvtv1. -et. A Hvtv2. -nek A Honvédemi Tanács című V. fejezete tartalmazza a Honvédelmi Tanács hatáskörére és működésére vonatkozó alapvető szabályokat. A Hvtv2. emellett a Rendkívüli intézkedések című Harmadik részében (a XIV. fejezetben) a Megelőző védelmi helyzet, rendkívüli állapot, szükségállapot, az Alkotmány 19/E. §-a szerinti eset és vészhelyzet idején alkalmazható szabályok cím alatt részletes szabályokat tartalmaz. Az általános rendelkezések élén álló 148. § kimondja: "A megelőző védelmi helyzet, rendkívüli állapot, szükségállapot, az Alkotmány 19/E. §-a szerinti eset, valamint veszélyhelyzet idején alkalmazható szabályokat, a bevezethető rendkívüli intézkedéseket ez a fejezet állapítja meg. " A Hvtv. XIV. fejezete külön alcím alatt szabályozza a honvédelmi igazgatás körében alkalmazható, a közrendre és közbiztonságra, az igazságszolgáltatásra, valamint a gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettségre vonatkozó rendkívüli intézkedéseket. Mindezek mellett a Hvtv2. 207. § (1) bekezdése e) pontja felhatalmazza a Kormányt, hogy a törvény alapján rendeletben állapítsa meg a Honvédelmi Tanács és a Kormány speciális működési feltételeinek biztosítását szolgáló szabályokat. A 207. § (2) bekezdése a) pontja pedig felhatalmazza a honvédelemért felelős minisztert, hogy rendeletben szabályozza a rendkívüli állapotban és megelőző védelmi helyzetben a hadkötelesek katonai szolgálatra behívásának, katonai szolgálatának és leszerelésének rendjét.
2. 3. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés megalkotta az Alkotmány 19/D. §-ának és a 19/E. § (3) bekezdésének végrehajtására szolgáló törvényi rendelkezéseket. A Hvtv2. tartalmazza a rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokat (19/D. §), valamint a Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokat [19/E. § (3) bekezdés].
Az Országgyűlés az Alkotmány 19/D. §-ának és a 19/E. § (3) bekezdésének végrehajtására szolgáló rendelkezéseket egy törvényen belül, a honvédelemre és a Magyar Honvédségre vonatkozó alapvető szabályok között helyezte el. Ez a konstrukció az Alkotmány és az alkotmánybírósági gyakorlat alapján nem kifogásolható, mivel a szabályozási tárgykör indokolhatóvá teszi a törvényalkotók megoldását. A szoros tartalmi összefüggés megmutatkozik az Alkotmánynak A Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek című VIII. fejezetében lévő rendelkezéseiben is. A 40/B. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Honvédséget - egyebek mellett - "az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett szükségállapot idején lehet felhasználni, akkor, ha a rendőrség alkalmazása nem elegendő". A 40/B. § (3) bekezdése pedig a Magyar Honvédség irányítására jogosult szervek között sorolja fel a Honvédelmi Tanácsot.
Az Alkotmány 19/D. §-a és a 19/E. § (3) bekezdése alapján a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges az Alkotmány e rendelkezéseit végrehajtó törvény elfogadásához. Az Alkotmány 40/A. § (4) bekezdése kimondja: "A Magyar Honvédség feladatairól és a rá vonatkozó részletes szabályokról szóló, továbbá a Rendőrségről, a Határőrségről, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvények elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. " Az Országgyűlés az Alkotmány 40/A. § (4) bekezdésének megfelelően - és az Alkotmány 19/D. §-ával, valamint a 19/E. § (3) bekezdésével összhangban - fogadta el a Hvtv2. -t.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány 19/D. §-ával és a 19/E. § (3) bekezdésével összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Mivel az indítványozó általában véve kifogásolta az Alkotmány 19/D. §-a és a 19/E. § (3) bekezdésének végrehajtásáról rendelkező törvényi szabályozás megalkotásának elmulasztását, az Alkotmánybíróság nem vizsgálta, hogy a Hvtv2. -ben megalkotott szabályozás az egyes részterületeken minden tekintetben megfelel-e az Alkotmány egyes rendelkezéseinek.
IV.
Az indítványozó az Alkotmány 65. § (2) bekezdésével összefüggésben előterjesztett indítványát visszavonta. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tű. határozat (ABH 2003, 2065.) 31. § d) pontja szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítványozó indítványát visszavonta.
Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 65. § (2) bekezdésével összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszüntette.
Budapest, 2007. június 11.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró