EBD 2014.01.P1 I. A közjognak a jogalkotó számára immunitást biztosító szabályai az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló jogalkotási tevékenységre és a hozzá kapcsolódó felelősségre vonatkoznak. Ha azonban az Országgyűlés egyedi ügyben jogszabályi formába öltöztetett, de tartalmilag jogalkalmazói döntést hoz, és e tény kimondásával az Alkotmánybíróság a jogszabályi rendelkezést határozatával megsemmisíti, akkor a diszfunkcionális működés polgári jogilag is jogellenessé teszi a jogalkotó magatartását.[1]

II. Az Országgyűlés nem jogi személy, ezért perbeli jogképessége hiányában a diszfunkcionális működésével okozott károkért a Magyar Államnak van helytállási kötelezettsége a károsult felé [Ptk. 28. § (1) és (4) bek., 76. §, 84. § (1) bek. e) pont, 339. § (1) bek., 349. § (1) bek.; PK 42. sz. állásfoglalás; Alkotmány 19. § (3) bek. b) pontja; 2003. évi XLII. tv. (továbbiakban: GET) 85. § (10) bek.; 5/2007. (II. 27.) AB határozat; 2002. évi LXII. tv. 1. sz. melléklete].

A felperes keresetében a Ptk. 349. § (1) bekezdése és 339. § (1) bekezdése, továbbá a Ptk. 84. § (1) bekezdés e) pontja alapján 39 962 924 forint vagyoni kártérítés, ebből 33 562 724 forint elmaradt jövedelem után középarányos kezdő időponttól, azaz 2006. október 1-jétől, 6 400 200 forint elmaradt juttatás után 2008. február 16-tól a kifizetés napjáig járó törvényes késedelmi kamat, valamint 5 000 000 forint nem vagyoni kártérítés és ezután 2003. november 1-jétől a kifizetés napjáig járó törvényes késedelmi kamat megfizetésére kérte kötelezni az alperest.

Előadta, hogy a Magyar Köztársaság miniszterelnöke 2002. február 1-jei hatállyal 6 évi időtartamra kinevezte a MEH elnökévé. Határozott időtartamú vezetői megbízatása jogellenes módon, a kinevezés időtartamának lejárta előtt, 2003. október 30. napján akként szűnt meg, hogy a gázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény (GET) 85. § (10) bekezdésének 2003. augusztus 1-jétől hatályos szövege kimondta: e rendelkezés hatálybalépését követő 15 napon belül a miniszter nyilvános pályázatot ír ki a Hivatal elnöki és elnökhelyettesi tisztségének betöltésére. E rendelkezés hatálybalépését követő 90. napon a Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása megszűnik. Az Alkotmánybíróság az 5/2007. (II. 27.) AB határozatban megállapította, hogy a GET 85. § (10) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a GET csak formálisan iktatott be egy új megbízatás megszűnési okot a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény (továbbiakban: VET) 7. §-ába, amely normatív tartalom nélkül, egyedi módon szüntette meg a Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatását. Rögzítette, hogy a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó normatív szabályozási tárgykörben egyedi döntést hoz, és visszaélésszerű, ha a hatályos jogszabály alkalmazását vagy annak normatív módon való módosítását úgy kerüli meg, hogy az egyedi döntést jogszabályi formába öltözteti. Kimondta, hogy a GET 85. § (10) bekezdése tartalmában "jogalkalmazói (munkáltatói egyoldalú jognyilatkozatot helyettesítő) aktus", mely ellen a jogszabályi formára tekintettel az érintettek jogorvoslattal nem élhettek. Az elnöki megbízatása megszűnésére tekintettel 2003. október 31. napjával a hivatal új elnöke köztisztviselőként besorolta, és ezzel egyidejűleg a Hivatalnál fennálló közszolgálati jogviszonyát 2003. november 24-i hatállyal a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) 17. § (1) bekezdés a) pontjára hivatkozással felmentéssel megszüntette. Közszolgálati jogviszonya megszüntetésére nyilvánvalóan az elnöki megbízatása megszűnése okából került sor, melyre pedig az Alkotmánybíróság által megsemmisített törvényhely - GET 85. § (10) bekezdés - adott lehetőséget. A felmentését jogszerű eljárás esetén kizárólag a miniszterelnök eszközölhette volna a törvényben meghatározott szubjektív vagy objektív ok alapján. Ha pedig a miniszterelnök ilyen ok hiányában mentette volna fel, mint állami vezető köztisztviselő, a Ktv. szerinti garanciák mellett a bíróságtól kérhetett volna jogorvoslatot. Az alperes kifogásolt eljárása azonban elzárta a Ktv. 59. §-ában biztosított jogorvoslattól. Állami vezetői megbízatása, köztisztviselői jogviszonya jogellenes megszüntetéséből vagyoni és nem vagyoni kára származott. Az alperes megsértette a személyhez fűződő jogait [Ptk. 75. § (1) bekezdés], nevezetesen az emberi méltósághoz, a becsülethez és a jóhírnévhez való jogát. Az eltávolítása azt az értékítéletet közvetítette mindenki számára, aki az ügyről értesült, hogy alkalmatlan, méltatlan, hozzá nem értő személy. A Hivatal éléről történő jogellenes eltávolítása a pozitív megítélés alá eső nemzetközi tevékenységét megtörte, hazai és nemzetközi szakmai kapcsolatait szétzilálta.

A felperes utalt arra, hogy elfogadott jogelv, de a Ptk. 339. § (1) bekezdéséből is következik, hogy minden károkozás jogellenes, kivéve, ha a károkozó magatartás jogellenességét jogszabály kizárja. Álláspontja szerint a kárát az Országgyűlés okozta, mely az Alkotmány értelmében az állam nevében - mintegy közjogi megbízottként - látja el a törvényhozás feladatát. Országgyűlés által alkotott törvény az állam jogrendszerének része, az állami irányítás egyik eszköze. Az államnak pedig helyt kell állnia a szervei által az állami feladat ellátása során okozott károkért. A Ptk. szabályaiból egyértelműen következik - de a Ptk. 28. § (2) bekezdése ezt a tényt meg is erősíti -, hogy az állam jogellenes károkozása folytán a károsulttal magánjogi (vagyonjogi, azon belül is kötelmi) jogviszonyba kerül. Az adott esetben a jogalkotás során nem általános és absztrakt magatartási szabály megalkotására került sor, ezért nem alkalmazható a tartalmában is jogalkotásnak minősülő tevékenységre vonatkozó bírói gyakorlat. A 3/2004. Polgári jogegységi határozatban és a PK 42. számú állásfoglalásban kifejtettek alapján megállapítható, hogy a kára közhatalmi tevékenység gyakorlása során következett be. Az alperes károkozó magatartása az Alkotmánybíróság határozatától függetlenül okozott kárt, de az Alkotmánybíróság határozata nélkül a kárigény sikerrel nem volna érvényesíthető. A károkozó jogszabályhoz (tartalmilag egyedi aktushoz) kapcsolódó kártérítési felelősség a Ptk. alapján jön létre, ezért a kártérítési igény elbírálásakor az 1989. évi XXXII. törvény (továbbiakban: Abtv.) 43. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés irreleváns.

Az alperes az ellenkérelmében a kereset elutasítását kérte.

Az volt az álláspontja, hogy a Ptk. 1. § (1) bekezdésére és a 28. § (1) bekezdésére, valamint a 349. §-ára tekintettel az állam a jogalkotási tevékenységgel összefüggésben nem perelhető. Az állam a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 1. § (1) bekezdése alapján egyrészt nem jogalkotó szerv, másrészt kizárólag a vagyoni jogviszonyokban bír jogi személyiséggel. Az adott esetben, ha a felperes által sérelmezett norma nem jogalkotói hatáskörben, hanem egyedi aktusként került volna meghozatalra, annak felülvizsgálatára az Alkotmánybíróság nem rendelkezett volna hatáskörrel. Hivatkozott a 31/1991. (VI. 5.) AB határozatban kifejtettekre: a jogszabály megsemmisítése nem jelenti azt, hogy ennél fogva az alkotmányellenes jogszabály alapján keletkezett jogviszonyok is semmissé válnának. Hangsúlyozta, hogy a jogszabály általános érvényű és elvontan megfogalmazott magatartás-szabályokat állapít meg, ezért a jogalkotásra - beleértve a hozzá fűződő felelősséget is - a közjog szabályai az irányadók, amelyek alkotmánysértés esetén még akkor is védelmet biztosítanak a jogalkotó számára, ha az Alkotmánybíróság a jogszabályt visszamenőleges hatállyal semmisíti meg. Az a tény tehát, hogy az 5/2007. (II. 27.) AB határozat megsemmisítette a GET 85. § (10) bekezdését, nem érinti az AB határozat létrejötte előtti, jogorvoslattal már nem támadható aktusok érvényességét, és ebből kifolyólag nem keletkeztet polgári jogi igényt sem a felperes és a jogalkotó, sem a felperes és az állam között. Rámutatott arra, hogy a felperes munkaviszonya nem a GET alapján, hanem létszámleépítés miatt felmentéssel szűnt meg, mely egyedi munkáltatói aktussal szemben nem merítette ki a jogorvoslati jogot. A vezetői jogviszony megszűnését követően a MEH kötelezettsége lett volna, hogy a felperest képzettségének megfelelő másik munkakörbe helyezze át. Az Alkotmánybíróság a felperes által hivatkozott határozatában kifejtette, hogy a határozott időre szóló elnöki megbízatás idő előtti megszüntetésének, vagyis a személyi változásnak szervezeti indokoltsága nem volt, hiszen a Hivatal átszervezésére a VET módosítása során nem került sor, az elnöki és elnökhelyettesi tisztség is megmaradt. E körülmény a felperes által megindított munkaügyi jogvitában is feltárható lett volna, és a munkaügyi perben a felperes jelen perben kártérítésként érvényesített kiesett jövedelme is megítélhető lett volna. A munkaügyi perrel párhuzamosan lehetőség lett volna az Alkotmánybíróság előtti eljárás kezdeményezésére, akár a megindított munkaügyi per felfüggesztése mellett. Ebben az esetben a Pp. XXIV. fejezetében szabályozott eljárás keretében is érvényesíthető lett volna a felperesi követelés. Az alperes hivatkozott arra is, hogy a felperes személyét érintő, konkrét jogsérelem nem valósult meg, de ha ilyen be is következett, az őt érintő kritikát a felperes közszereplőként kárigény előterjesztésére való jogosultság nélkül lenne köteles viselni. Az alperes a jogalap mellett vitatta a kereset összegszerűségét is. Arra hivatkozott, hogy az alkotmánybírósági döntés a GET kifogásolt rendelkezésének hatályát 2003. augusztus 1-je és 2007. február 27-e között nem érintette, így erre az időszakra jogellenesség nem állapítható meg. E körben utalt arra is, hogy a felperes a Ptk. 340. §-ában foglalt kötelezettségének sem tett eleget.

Az elsőfokú bíróság keresetet elutasító ítéletét a Fővárosi Ítélőtábla végzésével hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot a Pp. 252. § (2) és (3) bekezdése alapján a per újabb tárgyalására és újabb határozat hozatalára utasította.

Rámutatott arra, hogy a Ptk. 349. § (1) bekezdésére alapított kereset vonatkozásában szükségszerűen felmerül a Ptk. 339. § (1) bekezdésének alkalmazása is. Az volt az álláspontja, hogy a kártérítési felelősség konjunktív felté­telei közül megvalósult az alperes részéről a jogellenes magatartás, a rendelkezésre álló peradatok alapján azonban abban a kérdésben nem lehetett állást foglalni, hogy ezzel okozati összefüggésben a felperesnek bekövetkezett-e kára. Az elsőfokú bíróság eltérő jogi álláspontja folytán nem tett eleget a Pp. 3. § (3) bekezdésében foglalt tájékoztatási kötelezettségének, ami olyan lényeges eljárási szabálysértés, melynek orvoslása a másodfokú eljárás kereteit meghaladó, további bizonyítás szükségességét is előrevetíti. Az ítélőtábla ezért az új eljárásra vonatkozóan azt az utasítást adta, hogy vizsgálni kell az okozati összefüggést, valamint a kár bekövetkeztét, és figyelemmel kell lenni a káronszerzés tilalmára is. A nem vagyoni kár tekintetében abban a kérdésben kell állást foglalni, hogy a jogellenes magatartásként megjelölt, látszólag jogalkotói típusú magatartással elkövethető-e személyiségi jogi jogsértés.

A per megismételt tárgyalása során a felperes kifejtette: kára abból fakad, hogy az alperes jogellenes magatartása következtében nem tudott eleget tenni vezetői megbízatásának, így nem jutott hozzá ahhoz a jövedelemhez, amelyhez közszolgálati jogviszonyban álló, határozott időre kinevezett állami vezetőként a jogszabályi rendelkezések alapján hozzájuthatott volna. A jövedelemveszteség a kinevezése idő előtti megszüntetése és a 6 éves megbízatásának lejárta, azaz 2003. október 31. és 2008. január 31. közötti időszakban érte. Kártérítésként a Ptk. 355. § (4) bekezdése alapján annak a jövedelemnek (illetmény, egyéb juttatások) a megtérítésére tarthat igényt, amelyet a MEH elnökeként ebben az időszakban megkapott volna, leszámítva abból azt a jövedelmet, amelyhez ezen időszakban munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony keretében hozzájutott. Előadta, hogy állami vezetőként 2006. június 30-ig a 2001. évi CX. törvény, az 1997. évi LXXIX. törvény és a 131/1997. (VII. 24.) Korm. rendelet alapján közigazgatási államtitkári illetményre és juttatásokra, 2006. július 1-jétől pedig a 2006. évi LVII. törvény és a 136/2006. (VI. 26.) Korm. rendelet alapján államtitkári illetményre és juttatásokra lett volna jogosult. A határozott időre szóló megbízatása megszűnésekor a 2006. évi LVII. törvény 11. § (2) bekezdése alapján hat havi illetményével megegyező juttatásban részesült volna. A számításai szerint 73 070 418 forint jövedelemveszteség érte. Ebből levonásba helyezte a vezetői megbízatása, illetve közszolgálati jogviszonya megszűnésére tekintettel részére kifizetett 17 830 767 forintot, valamint az előbbiekben hivatkozott időszakban kapott 15 276 727 forint munkajövedelmet. Személyes meghallgatása során előadta, hogy hivatalvezetői tisztségével kapcsolatban majdnem egy éven keresztül bizonytalan volt a helyzete. A sajtó a jogszabály-módosítást "lex K-ként" emlegette. Fájó volt számára, hogy nem a szakmai munkája volt, amit értékeltek ennek során. Mindez fokozott idegi megterheléssel járt, és szívtáji panaszokat, erőteljes kézremegést okozva hatással volt az egészségi állapotára is. A jogellenes magatartás és a bekövetkezett kár közötti okozati összefüggéssel kapcsolatban kiemelte: vezetői megbízatásának jogellenes megszüntetése tette lehetővé a közszolgálati jogviszonyának megszüntetését is. Kizárt ugyanis, hogy egy kormányhivatal élén álló állami vezető közszolgálati jogviszonyát egy létszámcsökkentésről szóló kormányzati döntés alapján megszüntették volna, így kizárt az is, hogy a vezetői megbízatásának megszűnése nélkül is létszámleépítés áldozata lett volna. A 2003. november 24-én kelt irat szerkezete, tartalma, dátuma egyértelműen bizonyítja, hogy az alperes jogellenes magatartása nem csupán a vezetői megbízatásának megszüntetésére irányult, okot szolgáltatott a közszolgálati jogviszonyának megszüntetésére is.

Az alperes a per újabb tárgyalása során azzal érvelt, hogy a Pp. 229. §-a szerint nem fűződik anyagi jogerő hatás az ítélőtábla hatályon kívül helyező végzéséhez. A Pp. 252. §-ában foglaltakra tekintettel le kell folytatni a másodfokú bíróság által előírt bizonyítást, ez azonban nem zárja ki, hogy a bíróság ezt meghaladóan is teret adjon a bizonyításnak a jogalap tekintetében. Álláspontja szerint nem valósult meg a részéről jogellenes magatartás. Utalt a Legfelsőbb Bíróság egyik eseti döntésében kifejtettekre, miszerint a bíróság a jogszabályi formában kibocsátott jogalkotói döntés jogszabályi jellegét nem vizsgálhatja, nem vitathatja. Előadta továbbá, hogy a hatályon kívül helyező végzésben kifejtett jogi álláspontot elfogadva is vizsgálni kellene: mikortól vált a jogi norma egyedi aktussá, és azt a kérdést is meg kellene válaszolni, hogy mitől vált azzá. Ezekre a kérdésekre azonban az ítélőtábla végzése és a felperes eddigi előadása nem ad érdemi választ, hiszen paradoxon azt állítani, hogy egy rendelkezés egyidejűleg jogi norma és egyedi aktus is. Az ítélőtábla ugyanakkor nem vizsgálta azt a körülményt, hogy az Országgyűlés az állampolgárok által közvetlenül választott képviselőkből áll, az általuk megalkotott jogi norma kötőerővel bír, és azt a polgári bíróság előtt senki nem teheti vitássá. A jogi norma megalkotása nem tudható be az állam magatartásának. Az ítélőtábla nem vette figyelembe azt az alperesi hivatkozást sem, hogy egyértelmű a bírói gyakorlatban az állami immunitás elismerése. Figyelmen kívül hagyta továbbá, hogy a felperes ugyan a jogi norma következtében, de nem az által, hanem egyedi munkáltatói döntés eredményeként veszítette el vezetői megbízatását, mely munkáltatói döntéssel szemben eredményesen érvényesíthetett volna munkaügyi perben igényt.

Az elsőfokú bíróság a megismételt eljárásban hozott ítéletével kötelezte az alperest, hogy 15 napon belül fizessen meg a felperesnek 36 802 009 forint tőkét, ebből 28 401 809 forint után 2006. október 1-jétől, 6 400 200 forint után 2008. február 16. napjától, míg 2 000 000 forint után 2006. no­vember 1. napjától a kifizetés napjáig járó, a késedelemmel érintett naptári félévet megelőző utolsó napon érvényes jegybanki alapkamattal megegyező mértékű késedelmi kamatot. Ezt meghaladóan a keresetet elutasította.

Az ítélet indokolásában rögzítette: az ítélőtábla a hatályon kívül helyező végzésében a kereset jogalapja vonatkozásában a Ptk. 349. § (1) bekezdése szerinti feltételek, továbbá a jogellenesség, a felróhatóság tekintetében részletes jogi álláspontot fejtett ki, mely szerint az alperes részéről a jogellenes magatartás megvalósult. A másodfokú bíróság iránymutatásaihoz a Pp. 252. § (4) bekezdésének első mondatában foglaltakra tekintettel kötve volt, ezért a megismételt eljárásban azt vizsgálta, hogy okozati összefüggésben áll-e az alperes jogellenes magatartásával a felperes vezető tisztségének megszűnésén túl a közszolgálati jogviszonyának megszüntetése is. Kifejtette: a felperes tényelőadásán kívül bizonyítékként kizárólag a 2003. november 24-i munkáltatói intézkedés okirata állt rendelkezésre. Az okirat tanúsága szerint a Hivatal azért szüntette meg a felperes közszolgálati jogviszonyát, mert a kormányzati létszámcsökkentésről szóló 1106/2003. (X. 31.) Korm. határozat végrehajtási kényszerére is tekintettel nem rendelkezett olyan köztisztviselői álláshellyel, amely a felperes képzettségének, végzettségének megfelelő foglalkoztatását lehetővé tette volna. Ebből arra következtetett, hogy az alperes jogellenes intézkedésével nem csak a felperes vezetői tisztségének megszűnése, hanem közszolgálati jogviszonyának megszűnése is okozati összefüggésben áll, ezért a kár (az elmaradt jövedelem) meghatározásánál a Hivatal vezetőjeként elérhető illetmény és egyéb juttatások összegét vette figyelembe. Megállapította a felperesnek 2003. november 1. és 2008. január 21. (helyesen 31.) közötti időszakban a Hivatal elnökeként járó jövedelmét rögzítve, hogy a 2006. évi LVII. törvény 11. § (2) bekezdése alapján jogosult lett volna további összegre is, melytől az alperes jogellenes magatartása folytán elesett. A közszolgálati jogviszonya megszűnésével összefüggésben 18 502 367 forint jövedelemhez jutott, és 2003 novemberétől a C. Egyetem dolgozójaként rendszeres bérjövedelemmel, illetve esetenkénti publikálásból honoráriummal rendelkezett. A káronszerzés tilalma miatt ezért az így elért bevétellel csökkentette az elmaradt jövedelem összegét, és az alperest - az ítélet indokolása szerint - 34 802 009 forint vagyoni kártérítés fizetésére kötelezte. A felperes személyes előadása, dr. S. K. tanú vallomása, valamint "a korabeli sajtóból a "lex K-val" összefüggésben eljáró bíró hivatalos tudomása" alapján arra a meggyőződésre jutott, hogy a felperes nem vagyoni kárt is szenvedett. A keresetben követelt nem vagyoni kártérítés összegét azonban arra figyelemmel, hogy a felperes személyes előadása szerint 2003. év elején vált a Hivatal élén labilissá a helyzete, a vezetői megbízása megszűnésének ténye és időpontja pedig 2003. június 16-án vált biztossá, eltúlzottnak értékelte, és az elszenvedett sérelmekkel 2 000 000 forint összegű nem vagyoni kártérítést látott arányban állónak.

A fellebbezésében az alperes az elsőfokú ítélet megváltoztatását, a felperes keresetének elutasítását és perköltségben való marasztalását kérte.

A fellebbezés indokolásában kifejtett álláspontja szerint az elsőfokú bíróság ítélete megalapozatlan és jogszabálysértő. Az elsőfokú eljárás során előterjesztett nyilatkozatait fenntartva kiemelte, hogy a Magyar Állam államigazgatási tevékenységet a perbeli esetben nem végzett, nem is végezhetett, mivel ilyen tevékenység végzésére kizárólag az államszervezet erre jogszabály által hatáskörrel felruházott szervei jogosultak. A Ptk. személyi hatálya az államra csak mint a vagyoni viszonyok alanyára terjed ki. A Jat. 1. § (1) bekezdése határozza meg a jogalkotó szervek körét, melyek között a Magyar Állam jogi személy nem szerepel. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja szerint kizárólag az Országgyűlés alkothat törvényt. Alkotmányjogi vagy jogszociológiai megközelítésben a törvényalkotás lehet állami feladat, ez azonban az állam ún. közjogi feladatai körébe tartozik. Jellege szerint a jogszabályalkotás nem minősül államigazgatási tevékenységnek, így nem lehet szó a PK 42. számú állásfoglalás által megkövetelt államigazgatási jellegű károkozó magatartásról, amely a Ptk. 349. §-a szerinti kártérítési felelősség feltétele. A jogi személy Magyar Állam nem felel a közjogi állam tevékenységéért, az ilyen tevékenységgel esetlegesen okozott kárért, hiszen e közjogi (közhatalmi) tevékenység nem lehet polgári jogi jogviszony tárgya. A közjogi jogviszony - kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában - nem fordulhat át mellérendeltségen alapuló polgári jogi jogviszonyba. Téves és alkotmánysértő az a megközelítés, hogy az Országgyűlés az állam szervezeti egysége, tevékenységét az államnak kell betudni. Az Alkotmány értelmében az Országgyűlés sem szervezetrendszerében, sem rendszertanilag nem áll kapcsolatban a Magyar Állam polgári jogi jogalannyal. Az alperes kiemelte továbbá, hogy a "károkozás" időpontjában a GET 85. § (10) bekezdése érvényes és hatályos jogszabályi rendelkezés volt, ilyen esetben pedig kizárt a magatartás jogellenességének megállapítása. Az Abtv. 43. § (2) bekezdésében foglaltakra tekintettel a megszüntetett vezetői megbízás a törvényi rendelkezés alkotmányellenessé nyilvánítása és megsemmisítése ellenére nem éled fel. Az okozati összefüggést illetően az alperes kifejtette, hogy a megismételt eljárásban az elsőfokú bíróság nem tett eleget a hatályon kívül helyező végzésben foglaltaknak. Tény, hogy a felperes vezetői megbízatását a GET szüntette meg, a közszolgálati jogviszonya azonban nem e törvény következtében, hanem létszámleépítés címén, felmentéssel szűnt meg. A MEH munkáltatói döntése nem tartalmazott utalást arra, hogy a felmentés oka a GET felperesre sérelmes rendelkezésének a hatálybalépése lett volna. Az elsőfokú bíróság közvetett következtetés útján jutott arra a meggyőződésre, hogy a felperes közszolgálati jogviszonyának megszűnése is okozati összefüggésben áll az alperes jogellenes intézkedésével. Hasonlóképpen közvetett információn alapulónak tűnik a nem vagyoni kárral kapcsolatos megállapítása is, emellett értelmezhetetlen a bíróság hivatalos tudomására történt utalás.

A felperes fellebbezési ellenkérelmében az elsőfokú bíróság ítéletének helybenhagyását kérte.

Rámutatott arra, hogy az alperes a védekezése során figyelmen kívül hagyja az Alkotmánybíróság határozatának a peres ügyre kiterjedő jelentőségét és hatását. A védekezés alapvetően arra - az ügy egyediségét mellőző - érvelésre épül, hogy a jogalkotással nem lehet kárt okozni. A felperes álláspontja szerint azonban nem jogalkotással okozott kárért áll fenn az alperes felelőssége. Kifejtette továbbá, hogy a Fővárosi Ítélőtábla a fellebbezési eljárásban a kereset jogalapja tekintetében az alperes jogi álláspontjától eltérő megállapításra jutott. Téves az az alperesi érvelés, mely nem tulajdonít jelentőséget a másodfokú határozatnak. A hatályon kívül helyező végzés rendelkező része és indokolása elválaszthatatlan egymástól és csak együtt értelmezhető. Az elsőfokú bíróság kötve van a másodfokú bíróság megállapításaihoz és állásfoglalásához, lényeges eljárási szabályt sértene, ha figyelmen kívül hagyná annak utasításait, meghagyásait. A másodfokú bíróság a megismételt eljárás során már csak az okozati összefüggés és a kár vizsgálatát tartotta szükségesnek. Nem merültek fel olyan újabb tények, bizonyítékok, amelyek a kereset jogalapját illetően tett megállapításokat megdöntötték volna.

Az alperes fellebbezése alaptalan.

A Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság által megállapított tényállást kiegészíti azzal, hogy az Alkotmánybíróság 5/2007. (II. 27.) AB határozatának indokolása tartalmazza: "a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó normatív szabályozási tárgykörben (s kétségkívül ilyennek minősül a Hivatal elnöke és elnökhelyettese megbízatási jogviszonyának tartalma) egyedi döntést hoz. A normatív aktus szükségképpeni eleme ugyanis az, hogy a címzettek köre szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy vagy több személy; vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét egyedi ügyre vonatkozik. Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály alkalmazását vagy a jogszabály normatív módon történő módosítását kerüli meg az adott egyedi döntés jogszabályi formába öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik. A konkrét jogviszonyokat ezzel a módszerrel megszüntető jogszabályi rendelkezés [itt: a GET 85. § (10) bekezdése] tartalmában jogalkalmazói (munkáltatói egyoldalú jognyilatkozatot helyettesítő) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a jogszabályi formára) az érintettek jogorvoslattal nem élhetnek. Az állami vezetők határozott tartalmú megbízatási jogviszonya idejének lerövidítésére csak a törvényben meghatározott objektív vagy szubjektív okok (lemondás, halál, illetőleg összeférhetetlenség megállapítása, továbbá valamely nevesített felmentési jogcím alkalmazása, valamint a megbízatásra közvetlenül kiható egyéb ok, így például szervezet-átalakítás) alapján kerülhet sor. A jelen eljárásban vizsgált, konkrét megbízatásokat egyedi jelleggel megszüntető rendelkezés viszont ezen követelmények egyikének sem felel meg. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a GET 85. § (10) bekezdése szerinti egyedi esetre szabott, jogszabályi formába öltöztetett döntés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvének szerves részét képező jogbiztonságot."

Az így kiegészített tényállás alapján a Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság döntésével egyetért, indokait azonban az alábbiak szerint pontosítja és egészíti ki.

Az elsőfokú bíróság az ítélete indokolásából kitűnően a Pp. 252. § (4) bekezdésére hivatkozással a per újabb tárgyalása során nem vizsgálta a jogellenességet, e tekintetben csak utalt az ítélőtábla hatályon kívül helyező végzésben kifejtett álláspontjára. Az alperes helytállóan hivatkozott arra, hogy a hatályon kívül helyező végzéshez jogerő hatás nem fűződik, és az új eljárásra vonatkozó utasításokhoz való kötöttség nem értelmezhető úgy, hogy semmilyen körülmények között nem lehet eltérni a másodfokú bíróság megállapításaitól, álláspontjától. A per újabb tárgyalása során az alperes által a jogalap körében hivatkozott valamennyi körülmény vizsgálható volt, és az elsőfokú ítéletben állást kellett volna foglalni a kártérítési igény összes törvényi tényállási eleme vonatkozásában. Ezt az ítélőtábla a következők szerint pótolja.

A felperes a Ptk. 349. §-a alapján kártérítési igényt érvényesített az alperessel szemben. A keresetre és az ellenkérelemre figyelemmel a következő kérdésekre kellett választ adni: perelhető-e az állam a GET Alkotmánybíróság által megsemmisített 85. § (10) bekezdésével okozott kárral kapcsolatban; alkalmazható-e a perbeli tényállásra a Ptk. 349. § (1) bekezdése; fennállnak-e a kártérítési felelősség Ptk. 349. §-ában és 339. § (1) bekezdésében foglalt feltételei.

A felperes jogellenes károkozó magatartásként az Országgyűlés diszfunkcionális jogalkotási tevékenységét jelölte meg. Az Országgyűlés azonban az államszervezet olyan szerve (az Alkotmány 19. § (1) bekezdése szerint a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv), amely sem az Alkotmány rá vonatkozó szabályai, sem a peresített időszakban irányadó, a 2003. évre vonatkozó költségvetési törvény (2002. évi LXII. törvény 1. sz. melléklete) szerint nem jogi személy, az állam által elismert önálló jogképességgel nem rendelkezik. Az állam az, aki - mint a vagyoni jogviszonyok alanya - a Ptk. 28. § (1) bekezdése alapján jogi személy. Az államszervezet jogi személyiséggel nem rendelkező szervének tevékenységét az államnak kell betudni. A felperes ezért helyesen jelölte meg az alperes személyét, a közvetlen károkozó Országgyűlés magatartásáért ugyanis a kifejtettek szerint a károsult irányában az alperes tartozik helytállással.

A Ptk. 349. §-a abban az esetben alkalmazandó, ha a károkozás államigazgatási jogkör gyakorlása közben történt. A PK 42. számú állásfoglalás értelmében a Ptk. 349. §-ának alkalmazása szempontjából államigazgatási jogkörben okozott kárnak a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenységgel, illetőleg ennek elmulasztásával okozott kárt lehet tekinteni. Az állásfoglalás a Ptk. eredeti miniszteri indokolására utalva kifejti, hogy az elhatárolás szempontjából nem az eljáró szerv minősége, hanem a konkrét tevékenységének a jellege a döntő. Nem annak van tehát jelentősége, hogy az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (2), (3) bekezdései szerint jogszerűen milyen feladatokat láthat el, hanem az a releváns, hogy adott esetben ténylegesen milyen tevékenységet végzett, és ez a konkrétan kifejtett tevékenysége a közhatalom gyakorlása során szervező-intézkedő tevékenységnek minősül-e. Az Országgyűlés a GET 85. § (10) bekezdésének megalkotásával csak formailag alkotott jogszabályt, valójában azonban nem általános és absztrakt magatartásszabály megfogalmazására és elfogadására került sor, a címzetti köre is konkrétan meghatározható 1-2 személy. Mint ahogy az Alkotmánybíróság 5/2007. (II. 27.) AB határozata is rögzítette, a jogalkotó ebben az esetben normatív szabályozási tárgykörben egyedi döntést hozott, ami tartalmában jogalkalmazói aktus, amely ellen az érintettek jogorvoslattal nem élhettek. Vagyis konkrét állami megbízatásokat egyedi jelleggel megszüntető, egyedi esetre szabott döntésről van szó. Ha pedig egyedi, jogalkalmazói aktus a döntés lényege: ez olyan közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenység, ami a Ptk. 349. § (1) bekezdése alá esik.

Az Abtv. 27. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező. Az Alkotmánybíróság a 131/2008. (XI. 3.) AB határozat indokolásában maga értelmezte úgy a rá vonatkozó jogszabályt, hogy nem csak a határozat rendelkezése, de az indokolás releváns jogi okfejtése - mint az Alkotmány értelmezése - is kötelező mindenkire, következésképpen attól az utóbb eljáró polgári bíróság sem térhet el. Az Alkotmánybíróság 5/2007. (II. 27.) AB határozatának indokolásából kitűnően a GET 85. § (10) bekezdése tartalmában már a megalkotásakor egyedi aktus volt, de azt az Országgyűlés normatív aktus módjára, jogszabályként alkotta meg, ezért az alkotmányellenességének utólagos vizsgálata az Abtv. 1. § b) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozott. Ez azonban nem változtat azon a tényen, hogy az Országgyűlés már eleve nem absztrakt magatartásszabályt, hanem jogalkalmazói döntést hozott; ugyanakkor e tény kimondására csak az Alkotmánybíróság volt jogosult. A GET 85. § (10) bekezdése tehát nem annak megsemmisítésétől vált egyedi döntéssé, mindig is az volt. Az alkotmánybírósági megsemmisítés csak azzal a jogkövetkezménnyel járt, hogy az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezés hatályát vesztette, a megsemmisítéséről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehetett alkalmazni [Abtv. 40. §, 42. § (1) bekezdés, 43. §]. Az alperes által feltett kérdésekre tehát, hogy mikortól és mi által vált a jogi norma egyedi aktussá, hogyan lehet egy rendelkezés egyidejűleg jogi norma és egyedi aktus is, az alkotmánybírósági határozat indokolása adja meg a választ, mely szerint a GET 85. § (10) bekezdése egyedi esetre szabott, jogszabályi formába öltöztetett döntés.

A közjognak (alkotmányjognak) a jogalkotó számára immunitást biztosító szabályai az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló jogalkotási tevékenységre és a hozzá kapcsolódó felelősségre vonatkoznak. Jelen esetben az Alkotmánybíróság döntése ehhez képest olyan többlettényállást tartalmaz, melyből kitűnően a megsemmisített jogszabályhely tartalmában jogalkalmazói aktusnak minősül, amely a felperes egyedi ügyében rendelkezett. Ha pedig a közhatalom gyakorlása a jogalkalmazás területére esik, akkor a Ptk. 349. § (1) és 339. § (1) bekezdése alkalmazható. Vagyis a diszfunkcionális jogalkotás polgári jogilag is jogellenessé teszi a jogalkotó magatartását, a jogellenes károkozás kárkötelmi jogviszonyt keletkeztet a jogalkotó, valamint a károsult között. Mindebből tehát az következik, hogy az Országgyűlés nem a törvényalkotással okozott kárt, nem is a GET 85. § (10) bekezdésének hatálybalépése az a jogellenes magatartás, ami károsodáshoz vezetett, hanem az Országgyűlés diszfunkcionális működése: az, hogy törvényi formában egyedi ügyre vonatkozó, jogalkalmazói döntés született, amely jogorvoslati lehetőség nélkül szüntette meg a felperes állami megbízatását.

A Ptk. 349. § (1) bekezdésén alapuló kárigény csak akkor lehet alapos, ha a károkozó a kifejezetten rá vonatkozó, speciális jogszabályok megsértésével okozott kárt (e szabályok ugyanis bizonyos esetekben a kár okozását megengedhetik). A jelen esetben nem lehet kétséges az Országgyűlés jogellenes magatartása - az, hogy az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontját megsértette -, mivel az Alkotmánybíróság határozata lényegében ezt megállapította azzal, hogy kimondta: a jogalkotó törvényi formába öltöztetett egyedi döntést hozott.

Az ítélőtábla az alperes által hivatkozott eseti döntésekkel kapcsolatban azt emeli ki, hogy a Legfelsőbb Bíróság az EBH 1999.14. számú eseti döntésben abban foglalt állást, hogy a jogalkotásra mint az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló tevékenységre nem alkalmazhatók a polgári jogi kárfelelősség szabályai. A BH 1993.312. számú eseti döntésben pedig azt mondta ki, hogy a normatív általánosságot megfogalmazó jogszabály hatálybalépésével esetleg bekövetkezett károsodás nem keletkeztet a jogalkotó és károsult között polgári jogi jogviszonyt. Kiemelte, hogy az adott esetben a támadott rendelkezések általános érvénnyel és nem a felperes egyedi ügyében rendelkeztek. A BH 1994.31. számú eseti döntés azt a bírói gyakorlatot tükrözi, mely szerint a jogalkotók kártérítő felelősségét az általuk kibocsátott normatív szabályokkal összefüggésben többlettényállás hiányában nem lehetett megállapítani. A jelen esetben viszont ettől eltérően a többlettényállás adott, az Alkotmánybíróság ugyanis megállapította, hogy diszfunkcionális jogalkotás történt.

Az alperes védekezésében, majd a másodfokú eljárásban is hivatkozott az Abtv. 43. § (2) bekezdésére, amely §-ból azonban a fellebbezésben kifejtettekkel ellentétben az adott esetben csak az következik, hogy a felperes megbízatása nem állítható vissza. Ez azonban nem jelenti, hogy a megbízatás jogellenes megszüntetésével okozott kár megtérítése iránti igényt a felperes ne érvényesíthetné, hiszen az ezzel kapcsolatos követelés a már befejezett jogviszonyt nem érinti.

A kártérítési felelősség feltételei közül az alperes a jogellenesség vitatása mellett az okozati összefüggés hiányára is hivatkozott, ezért - arra figyelemmel, hogy az elsőfokú bíróság ítéletét a fellebbezés keretei között kellett felülbírálni - a következőkben az ítélőtábla azt vizsgálta, helytálló-e az elsőfokú bíróság azon megállapítása, miszerint az alperes jogellenes intézkedésével nem csak a felperes vezetői tisztségének megszűnése, hanem a közszolgálati jogviszonyának megszüntetése is okozati összefüggésben áll.

Az ítélőtábla az okozati összefüggés fennállása tekintetében egyetértett az elsőfokú bírósággal, ugyanis nem férhet kétség ahhoz, hogy amennyiben a felperes állami vezetői megbízatása nem szűnik meg, rá a létszámleépítés nem vonatkozott volna, és fel sem merült volna, hogy a MEH-nél fennálló jogviszonya a Ktv. 17. § (1) bekezdés a) pontja alapján felmentéssel megszüntetésre kerül. A 2003. november 24-én kelt irat tartalmából és dátumából is az a következtetés vonható le, hogy a felperes állami vezetői megbízatásának megszűnése összefüggött a felmentésével; a közszolgálati jogviszonyát azért kellett megszüntetni, mert a képzettségének és besorolásának megfelelő másik betöltetlen - nyilvánvalóan vezetői - munkakört nem tudtak számára felajánlani, a Hivatalnál történő további foglalkoztatására emiatt nem volt lehetőség.

Az alperes arra hivatkozott, hogy a felperes jelen perben kártérítésként érvényesített kiesett jövedelme munkaügyi perben - melynek megindításától nem volt elzárva - megítélhető lett volna. A munkaügyi per megindításának elmulasztásával kapcsolatban az alperes a kárenyhítési kötelezettség megszegését is állította. Az ítélőtábla ezzel kapcsolatban arra mutat rá, hogy a jogszabályi formába öltöztetett döntéssel szemben a felperes a munkaügyi bíróságon nem léphetett fel. A Ptk. 349. §-ában foglalt speciális feltételeket illetően pedig a munkaügyi per nem minősül rendes jogorvoslatnak. Egy elmaradt munkaügyi per kimenetele egyebekben nem is bizonyítható, így a Ptk. 340. § (1) bekezdése körében a bizonyításra köteles alperes védekezése e vonatkozásban sem lehet alapos. Nem volt akadálya annak, hogy a felperes a közigazgatási jogkörben kárt okozó személlyel szemben a Ptk. 349. § (1) bekezdése alapján érvényesítsen igényt.

A fentiekre tekintettel a felperes vagyoni kárigénye tekintetében az alperes jogellenes magatartása és az ezzel okozati összefüggésben bekövetkezett kár bizonyított, így a kereset jogalapja e körben fennáll. Az alperes fellebbezésében az elsőfokú bíróság által meghatározott vagyoni kártérítés összegét nem kifogásolta, ezért az ítélőtábla ebben a vonatkozásban nem vizsgálódott.

Az alperes a fellebbezésében az elsőfokú ítélet nem vagyoni kárral kapcsolatos megállapítását is sérelmezte. Az ítélőtábla nem osztotta az álláspontját abban, hogy a felperest nem érte nem vagyoni kár.

A nem vagyoni kártérítés a személyhez fűződő jogok megsértésének polgári jogi szankciója. Az elsőfokú bíróságnak ezért nemcsak a kár bekövetkezése tekintetében, hanem abban a kérdésben is állást kellett volna foglalnia, hogy milyen személyiségi jogi jogsértés történt. A felperes írásbeli nyilatkozataiban a becsület, az emberi méltóság és a jóhírnév sérelmére hivatkozott. A személyes meghallgatása során előadottakat az ítélőtábla úgy értékelte, hogy az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében foglalt testi és lelki egészséghez való joga megsértését is állította. Erre figyelemmel azt kellett bizonyítania, hogy az alperes megsértette a fenti személyhez fűződő jogait és emiatt őt személyiségi jogi hátrány érte.

A tanúként meghallgatott dr. S. K. vallomása a felperes lelki egészségének sérelmét alátámasztotta. Az elsőfokú bíróság az ítéletében tévesen hivatkozott a személyiségi jogsértés körében a hivatalos tudomása alapján történt ténymegállapításra, a hivatalos tudomás alatt ugyanis a bíró hivatali működése során szerzett ismereteit kell érteni. Az ítélet indokolásából kitűnően azonban nem erről, hanem köztudomású tényről van szó, melyről a bíró a sajtó útján értesült. A felperes maga is a köztudomás alapján kérte megállapítani, hogy olyan hátrány érte, amely a nem vagyoni kártérítés megállapítását indokolja. Az pedig tapasztalati tény, hogy a kifogásolt jogszabály "lex K." néven vált ismertté. A felperes nevének az adott törvénnyel való összefüggésbe hozása, az ezzel járó, negatív értelemben vett ismertsége olyan körülmény, amely a Ptk. 76. §-ában védett személyhez fűződő jogot sértette. Az ítélőtábla a rendelkezésre álló peradatok alapján ezért megállapította, hogy az alperes jogellenes magatartásával a felperes emberi méltóságát és lelki egészségét sértette meg, és ezek miatt őt nem vagyoni hátrány érte. A nem vagyoni kártérítés elsőfokú bíróság által megítélt összegét nem vizsgálta, mivel az összegszerűséget az alperes a fellebbezésben nem kifogásolta.

A kifejtettekre figyelemmel a Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság ítéletét a Pp. 253. § (2) bekezdése alapján helybenhagyta.

(Fővárosi Ítélőtábla 5. Pf. 21.829/2010.)