412/B/1996. AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 42. § (4) bekezdése, valamint annak 2. számú melléklete alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 42. § (4) bekezdése, valamint annak 2. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I
Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 42. § (4) bekezdése, valamint annak 2. számú melléklete utólagos normakontroll] át kérte. Álláspontja szerint a Ktv. ellentétes az Alkotmány 70/A. § (3), valamint a 70/B. § (2) és (3) bekezdésében foglaltakkal, mivel "nem rendelkezik külön kategóriaként" azon köztisztviselőkről, "akik az érettségi megszerzése után - munka és családi kötelezettség mellett - állami oktatás keretében többéves képzési idővel felsőfokúnak minősülő szakvizsgákat szereztek meg és ezzel biztosították szaktudásuk színvonalát". Ezért szakértői munkavégzése ellenére az indítványozó besorolását munkáltatója - a Ktv. szabályozása alapján - a gépírók besorolásával egyezően állapította meg.
II.
Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"70/A. § (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga."
"70/B. § (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének."
A Ktv. vonatkozó rendelkezései:
"23. § A köztisztviselőt az e törvényben meghatározott feltételek teljesítése esetén - a 32. §-ban foglaltak kivételével - iskolai végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének megfelelően kell besorolni."
"42. § (1) A köztisztviselő a közszolgálati jogviszonya alapján havonta illetményre jogosult.
(2) Az illetmény a 43. § (2) bekezdése szerint megállapított alapilletményből, valamint - az e törvényben meghatározott feltételek esetén - illetménykiegészítésből és illetménypótlékból áll. (...)
(4) A felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőt az I., a középiskolai végzettségű köztisztviselőt a IL, az ügykezelőt a III., a fizikai alkalmazottat a IV. osztályba kell besorolni (a továbbiakban: besorolási osztály). A besorolási osztály fizetési fokozatokból áll."
"43. § (3) A besorolási osztályokat és a fizetési fokozatokat e törvény 2. számú melléklete tartalmazza."
Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés megalkotta a Ktv. módosításáról szóló 1997. évi CI. törvényt. E törvény 44. §-a a Ktv.-t akként módosította, hogy a fenti törvény szövegébe 1998. január 1-jétől annak 48/A. §-ául az alábbi rendelkezéseket iktatta be:
"48/A. § (1) A feladatkör szakszerűbb ellátását biztosító, valamint a feladatkörön belüli szakosodást elősegítő további szakképesítés, szakképzettség elismeréseként a közigazgatási szerv köztisztviselői számára a hivatali szervezet vezetője - a közigazgatási szerv személyi juttatása előirányzata terhére - képzettségi pótlékot állapíthat meg.
(2) Képzettségi pótlék állapítható meg annak a köztisztviselőnek is, aki a besorolásánál figyelembe vett iskolai végzettségénél magasabb szintű szakképesítéssel, szakképzettséggel rendelkezik, feltéve, ha az a munkakör ellátásához szükséges.
(3) A képzettségi pótlékra jogosító munkaköröket és képzettségeket a szervezeti és működési szabályzat (ügyrend) mellékletében kell feltüntetni.
(4) A képzettségi pótlék mértéke:
a) felsőfokú iskolai rendszerű képzésben, továbbképzésben szerzett további szakképesítés, szakképzettség esetén az illetményalap 50%-a,
b) akkreditált iskolai rendszerű felsőfokú szakképzésben vagy iskolarendszeren kívüli felsőfokú szakképzésben szerzett szakképesítés, szakképzettség esetén az illetményalap 40%-a,
c) iskolarendszeren kívüli középfokú szakképzésben szerzett további szakképesítés, szakképzettség esetén az illetményalap 30%-a.
(5) A több feltételnek is megfelelő köztisztviselő csak egy, a magasabb összegű pótlékra jogosult. A (4) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott több, a képzettségi pótlék szempontjából azonos szintű oklevél vagy szakképesítés esetén is csak egyszeres pótlék állapítható meg.
(6) A felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő nem jogosult képzettségi pótlékra, ha a (4) bekezdés c) pontjában meghatározott további szakképesítéssel rendelkezik."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. A köztisztviselők előmeneteléről a Ktv. 23. §-a rendelkezik, amely szerint a köztisztviselőt a törvényben meghatározott feltételek teljesítése esetén - a 32. §-ban foglaltak kivételével - iskolai végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének megfelelően kell besorolni. Ez jut kifejezésre a köztisztviselő díjazása során a Ktv. 42. §-ának (4) bekezdésében, amely - az iskolai végzettség szerint - négy besorolási osztályt állapít meg, így a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő az I., a középiskolai végzettségű köztisztviselő a II., az ügykezelő a III., míg a fizikai alkalmazott a IV. besorolási osztályba tartozik. A besorolási osztályok fizetési fokozatokból állnak, melyeket a Ktv. 2. számú melléklete tartalmaz.
2. Az Alkotmány 70/B. §-ának (2) bekezdése alkotmányos alapjogként rendelkezik az egyenlő munkáért járó egyenlő bér elvéről, mely alapjog az Alkotmány általános diszkrimináció tilalmat megfogalmazó 70/A. §-ának a munka világára vonatkoztatott konkretizálása. (137/B/1991. AB határozat ABH 1992, 456., 459.) Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmát vizsgálva a 43/B/1992. számú AB határozatában rámutatott, hogy személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon (ABH 1994, 744., 745.). A jogalanyok közötti megkülönböztetés pedig - az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint - akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. (191/B/1992. AB határozat ABH 1992, 592., 593.)
Az Alkotmánybíróság az egyenlő munkáért járó egyenlő bér elvének vizsgálata kapcsán már többször kifejtette, hogy az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdéséből nem következik az, hogy az "egyenlő munkáért" kifejezés olyan, megegyező jellemzőkkel meghatározott, munkavégzés jellegű tevékenységeket foglalna magában, amelyekért a jogviszony személyi és tárgyi körülményeitől függetlenül, minden esetben azonos mértékű szolgáltatás (munkabér) járna. (1060/B/1993. AB határozat ABH 1997, 770., 772.; 1014/B/1997. AB határozat ABH 1998, 780., 784.)
Az Alkotmánybíróság a Ktv. 23. §-ával összefüggésben már állást foglalt abban, hogy: "az azonos besorolási osztályba tartozók között a szolgálatban eltöltött időre tekintette! történő különbségtétel nem minősíthető olyan megkülönböztetésnek, ami ellentétben állna az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdéseiben foglalt rendelkezéseivel (...), miként az sem, hogy a végzett munka mennyiségének, minőségének megfelelő jövedelem biztosítása során a törvényhozó a munka mennyiségének és minőségének egyik mérhető kritériumát a megfelelő iskolai végzettség és vizsga meglétében határozta meg." (849/B/1992. AB határozat ABH 1996, 391., 393.)
Az Alkotmánybíróság a 849/B/1992. számú AB határozatában a Ktv. 42. § (4) bekezdésével összefüggésben - mely indítvány többek között a főiskolai és az egyetemi végzettségűek azonos besorolási osztályba tartozását vélte alkotmányellenesnek - azt is megállapította: "Az Alkotmány hivatkozott [70/B. § (2) bekezdése] rendelkezéséből nem vezethető le olyan kötelezettség, ami arra kötelezné a jogalkotót, hogy az iskolai végzettség tekintetében az alapfokú, középfokú és felsőfokú különbségtételt meghaladóan további különbségeket tegyen." (ABH 1996, 395., 396.) Az Alkotmánybíróság fent megjelölt határozatában hangsúlyozta továbbá, hogy:
"A munkavégzéstől független különbségtétel tilalma (...) nem korlátozza a munkáltatót abban, hogy a különböző fajtájú munkatevékenységeket saját tevékenységének céljából - figyelemmel az ellenszolgáltatás megállapításánál anyagi lehetőségeinek korlátaira is - értékelje. (...) A munkáltatót a különböző munkafajták értékelése kapcsán megillető szabadság azonban nem értelmezhető a munkáltatót terhelő alkotmányos kötelezettségként." (ABH 1996, 395.)
A magyar felsőoktatásra vonatkozó jogszabályok megkülönböztetik az iskolázottság szintjére utaló iskolai végzettséget és a valamely szakma gyakorlását lehetővé tevő ismeretek elsajátítását igazoló szakmai képzettséget (szakképzettséget). Az indítványozó által becsatolt szakmai képzettségei megszerzését igazoló oklevelek kiállításának idején hatályban volt, az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény 8. § (3) bekezdése szerint: iskolai végzettséget tanúsító okiratot csak alap-, közép- és felsőoktatási intézmény adhat ki, ezért az iskolarendszeren kívüli tanfolyami képzésben szerzett szakmai képzettség elismerése iskolai végzettségként az oktatási törvénybe ütközik.
A jelenleg hatályos, a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kötv.) és a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Ftv.) az iskolai végzettség és a szakképzettség jogintézményét változatlanul fenntartotta és bár kifejezett definiálásukra egyik jogszabályban sem került sor, azok tartalma és logikai felépítése a két jogintézmény változatlan továbbélését tükrözi. (Kitűnik mindez különösen a Ftv. 2. §-ában, 7/A. §-ában, illetve a 95-99. §-ában foglaltakból, továbbá az Kötv. 2. §-ának, 9. §-ának, 20-23. §-ának rendelkezéseiből.)
A fentiek alapján az ún. szaktanfolyami iskolák sem a jelenleg hatályos, sem a korábbi jogi szabályozás szerint nem (voltak) részei a magyar felsőoktatási intézményrendszernek, így az ott megszerzett felsőfokú tanfolyamok elvégzéséről szóló okiratok nem tanúsíthatnak felsőfokú iskolai végzettséget, csupán felsőfokú szakképzettséget.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv.-nek a fizetési osztályokba sorolására vonatkozó rendelkezései nem valósítanak meg összehasonlítható helyzetű jogosultak közötti megkülönböztetést és ezzel nem ütköznek az egyenlő munkáért járó egyenlő bér elvébe.
3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésében foglaltakkal kapcsolatban több ügyben is irányadóan állapította meg, hogy "az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése összemérhető minőségű munkák tekintetében tűzi ki követelményként, hogy a jövedelemnek a végzett munka mennyiségéhez és minőségéhez kell igazodnia." (422/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 656., 657., 1014/B/1997. Ab határozat, ABH 1998. 780., 782.)
A 2/1997. (I. 22.) AB határozatában az Alkotmánybíróság általános jelleggel utalt arra, hogy a jogalkotó széles mérlegelési joga folytán az államnak lehetősége van a megfelelő gazdasági megoldás megválasztására, amelynek során többek között figyelemmel lehet a központi költségvetés, illetve az önkormányzati költségvetés terhelhetőségére is. (ABH 1997, 27., 32.)
Ezen alkotmányos alapelvvel összhangban, már az indítvány benyújtásakor is hatályban volt a Ktv. 42. §-ának (5) bekezdésében foglalt személyi illetmény intézménye, amely a kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselő munkavégzésére figyelemmel lehetőséget biztosít az illetményrendszer általános szabályaitól történő eltérésre.
A jogalkotó az indítvány benyújtását követően 1998. január 1-jei hatállyal beiktatta a Ktv. 48/A. §-át (az 1997. évi CI. törvény 44. §-ával), amely bevezette a képzettségi pótlék intézményét. Ezzel a Ktv. további lehetőséget teremtett a munkáltató számára a feladatkör szakszerűbb ellátását biztosító, valamint a feladatkörön belüli szakosodást elősegítő további szakképesítés, szakképzettség külön elismerésére, amely éppen a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő javadalmazást hivatott biztosítani.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. vonatkozó szakaszai nem állnak ellentétben az Alkotmány 70/B. §-ának (3) bekezdésében foglaltakkal.
4. Az Alkotmánybíróság már a 446/B/1990. AB határozatban kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése "az emberi, illetőleg állampolgári jogegyenlőség érvényesülését segítő szabály." (ABH 1990, 231., 232.) Továbbá az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésének értelmezésekor rámutatott arra is, hogy "a különböző társadalmi csoportok esélyeinek egyenlőségét nem egy-egy jogszabály, vagy állami intézkedés, hanem jogszabályok és állami intézkedések rendszere révén lehet biztosítani, illetve az állam ilyen módon járulhat hozzá az esélyegyenlőség megteremtéséhez, vagy legalábbis az egyenlőtlenségek csökkentéséhez." (725/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 663., 664., 709/D/1996. AB határozat, ABH 1998, 640., 645.) Az Alkotmánybíróság 2100/B/1991. AB határozatában hangsúlyozta továbbá, hogy "az e célkitűzések megvalósulását szolgáló állami intézkedések tartalmának kialakítása azonban - természetesen az Alkotmány keretei között - a hatáskörrel rendelkező állami szervek belátásától függ." (ABH 1992, 554., 557.)
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy jelen esetben az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében rögzített alapjog nem sérült, ezért alkotmányellenesség nem állapítható meg.
5. Tekintettel arra, hogy a vizsgált javadalmazási szabályok az indítványozó által megjelölt alkotmányos alapjogok egyikét sem sértik, az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2000. április 17.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró