132/2008. (XI. 6.) AB határozat

a rendőrségi fogdák rendjéről szóló 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint - részben hivatalból eljárva - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a rendőrségi fogdák rendjéről szóló 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet 16. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2009. június 30. napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság - hivatalból - megállapítja: az Országgyűlés az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében az alapvető jogok korlátozására előírt törvényi szabályozási szint sérelmét okozó, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy nem rendelkezett a büntetés-végrehajtási szervezet által végrehajtott előzetes letartóztatás, valamint elzárás során alkalmazható motozás szabályairól.

Az Országgyűlés jogalkotói feladatának 2009. június 30. napjáig köteles eleget tenni.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó a rendőrségi fogdák rendjéről szóló 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 16. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt fordult az Alkotmánybírósághoz. A sérelmezett jogszabály előírja, hogy a rendőrségi fogdába befogadásakor a fogvatartott személyt "szükség esetén" motozásnak lehet alávetni, ami "indokolt esetben" kiterjedhet a testüregek orvos általi átvizsgálására is.

Az indítványozó sérelmezte, hogy az R. semmilyen szempontot nem jelöl meg a tekintetben, hogy a hatóság milyen esetben vesse alá a fogvatartottat motozásnak, illetve mikor indokolt a testüregek vizsgálata is. Ennek következtében a szabályozás túlságosan tág mérlegelési lehetőséget biztosít, ami önkényes jogalkalmazást tesz lehetővé. Álláspontja szerint az emberi méltóságot súlyosan sértő beavatkozásra csak jogszabály által konkrétan megjelölt esetekben, szigorú és egyértelmű eljárásjogi garanciák mellett kerülhetne sor. Mivel ezeknek a követelményeknek a szabályozás nem felel meg, sérti "az Alkotmány 2. §-a által védett jogállamiság elvét", a jogbiztonságot, továbbá az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében biztosított, az emberi méltósághoz való jogot.

Az indítványozó a szabályozás szintjét is kifogásolta. Álláspontja szerint az R. az állampolgári jogokat alapvetően érintő kérdést szabályoz, így ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § c) pontjával, aminek következtében sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését. Ennek kiküszöbölésére indítványozta a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és az Országgyűlés felhívását "a megfelelő szintű és tartalmú" jogszabály megalkotására.

2. Az Alkotmánybíróság beszerezte a belügyminiszter véleményét.

II.

Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések:

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"37. § (3) A Kormány tagai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."

2. A Jat. rendelkezése:

"2. § Az Országgyűlés törvényben állapítja meg

(... )

c) az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási szabályait."

3. Az R. rendelkezése:

"16. § (1) Befogadáskor a fogvatartott ruházatát át kell vizsgálni, szükség esetén motozásnak vethető alá. A motozás elvégzésével azonos nemű személyt kell megbízni. A motozás indokolt esetben kiterjedhet a testüregek orvos általi átvizsgálására is. A vizsgálatok során más fogvatartott, a motozásnál a fogvatartottal ellentétes nemű személy sem lehet jelen."

III.

Az indítványozó az "őrizetbe vétel esetére" a befogadáskor alkalmazható motozás, illetve ezen belül a testüregek lehetséges vizsgálata tekintetében állította az R. alkotmányellenességét, illetve indítványozta a törvényalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Az indítvány elbírálása ennél szélesebb körben igényelte a motozással kapcsolatos szabályozás áttekintését.

Törvény a személy - testüregeinek átvizsgálására is kiterjedő - motozását büntetőeljárási kényszerintézkedésként és büntetés-végrehajtási biztonsági intézkedésként teszi lehetővé. A szabálysértési eljárásban a motozás csupán a ruházat átvizsgálására szorítkozhat. A személyi szabadságában rendőri intézkedéssel korlátozott személy esetében törvény szintén csak a ruházat átvizsgálására ad felhatalmazást.

1. A motozás mint büntetőeljárási kényszerintézkedés szabályait és feltételeit a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) rögzíti. A motozás bizonyítási eszköz vagy elkobozható, illetőleg vagyonelkobzás alá eső dolog megtalálása céljából a terhelt és az olyan személy ruházatának és testének átvizsgálása, akiről megalapozottan feltehető, hogy bizonyítási eszközt vagy elkobozható, illetőleg olyan dolgot tart magánál, amely vagyonelkobzás alá eshet. Ha a motozás célja meghatározott dolog megtalálása, az érintettet előbb fel kell szólítani, hogy a keresett dolgot adja át, ha a felszólításra a keresett dolgot előadja, a motozástól el kell tekinteni. Az érintett testének átvizsgálását csak a megmotozottal azonos nemű végezheti, és a motozásnál csak ilyen személy lehet jelen. E rendelkezés nem vonatkozik a motozásnál közreműködő orvosra. [Be. 150. § (1), (3), (4) bekezdés]

A motozás rendeleti szintű szabályai pontosítják, hogy a testüreg átvizsgálását csak orvos végezheti [23/2003. (VI. 24.) BM-IM együttes rendelet 75. §].

2. A motozás e mellett a szabadságvesztés büntetés végrehajtása során alkalmazható biztonsági intézkedés is. A büntetések és az intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bv.tvr.) a szabadságvesztésre ítéltek jogai és kötelezettségei között ad felhatalmazást arra, hogy a büntetés-végrehajtás rendjét sértő cselekmény, illetőleg bűncselekmény megelőzése és megakadályozása érdekében az elítéltet megmotozzák [33. § (4) bekezdés].

A szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet (a továbbiakban: R2.) a személymotozást a fogvatartás rendjét és biztonságát sértő vagy veszélyeztető cselekmények megelőzését, illetve megszüntetését célzó, az elítélttel szemben alkalmazható biztonsági intézkedések között jelöli meg [45. § (1) bekezdés d) pont]. Az elítélt megmotozható, személyes használati tárgyai és teljes ruházata átvizsgálható. Az intézkedésnél technikai eszköz és szolgálati kutya is igénybe vehető. A személymotozás, illetve a ruházat átvizsgálása nem történhet szeméremsértő módon. A test üregeinek átvizsgálását csak orvos végezheti, a vizsgálaton az őrzést vagy felügyeletet ellátó személyen kívül más nem lehet jelen. [49. § (1) és (3) bekezdés]

A Bv.tvr. a büntetési-végrehajtási intézetben előzetes letartóztatást, illetve szabálysértés miatt elzárást töltő személyek esetében a biztonsági intézkedésként alkalmazható motozásra, ezen belül a testüregek átvizsgálására nem ad felhatalmazást. A Bv.tvr. ugyanis egyáltalán nem rendelkezik az elítéltekre, illetve az előzetes letartóztatást vagy elzárást töltőkre vonatkozó szabályozás viszonyáról. Csupán az R2. utal arra, hogy az előzetes letartóztatás végrehajtására a rendeletnek a szabadságvesztésre vonatkozó szabályait a rendelet III. Fejezetében foglalt eltérésekkel kell megfelelően alkalmazni (233. §). Mivel a sajátos szabályok között a biztonsági intézkedésekről nincs szó, az előzetesen letartóztatottak esetében az R2. 49. §-a alapján van mód a személymotozásra.

3. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) a ruházat átvizsgálására ad lehetőséget olyan személy esetében, akiről alaposan feltehető, hogy tárgyi bizonyítási eszközt tart magánál, vagy ha az átvizsgálásra lefoglalás érdekében van szükség (79. §). A törvény tehát a szabálysértési eljárásban a személymotozást, illetve a testüreg vizsgálatát egyáltalán nem teszi lehetővé. Ugyanakkor a 167. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján kiadott, az elzárás, illetőleg a pénzbírságot helyettesítő elzárás végrehajtásának részletes szabályairól szóló 7/2000. (III. 29.) IM-BM együttes rendelet (a továbbiakban: R3.) a büntetés-végrehajtási intézetben, illetve a rendőrségi fogdában elzárást töltők esetében az R2.-re utalással lehetővé teszi a motozást [1. §, 16. § (1) bekezdés, 21. § (2) bekezdés].

4. A "fogvatartottak" fogalma szélesebb, mint az őrizetbe vett személyek köre.

Az R2. a fogvatartott kifejezést a szabadságvesztést és a büntetés-végrehajtási intézetben előzetes letartóztatást töltők közös megjelöléseként használja [1. § (3) bekezdés].

A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) alkalmazásában fogvatartott: akit törvény, illetőleg törvény alapján kiadott hatósági határozat alapján a szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogában korlátoznak (őrizetbe vett, előzetesen letartóztatott, közbiztonsági őrizetben lévő, elfogott és előállított, elővezetett) személy [97. § (1) bekezdés h) pont].

Az R. alkalmazásában fogvatartott a bűnügyi, a szabálysértési és a közbiztonsági őrizetes, az előzetesen letartóztatott, valamint az elítélt és a szabálysértési elzárást töltő, amennyiben számára a fogvatartás helyéül rendőrségi fogdát jelöltek ki [1. § (1) bekezdés].

5. A szabályozás áttekintéséből egyértelmű, hogy a Be.-ben meghatározott motozás nem képezi törvényi alapját az őrizetbe vett, illetve előzetesen letartóztatott személy befogadásakor a rendőrségi fogdában alkalmazott motozásnak és testüreg-átvizsgálásnak.

A belügyminisztert (a hatályos szöveg szerint: a rendészetért felelős minisztert) a Bv.tvr.-nek az 1989. évi LVI. törvény 8. §-ával történt kiegészítése hatalmazta fel, hogy a bűnügyi őrizet és az előzetes letartóztatás rendőrségi fogdában való végrehajtásának szabályait - az igazságügy-miniszterrel (az igazságügyért felelős miniszterrel) és a legfőbb ügyésszel egyetértésben - meghatározza [Bv.tvr. 127. § (3) bekezdés]. Egyértelmű azonban, hogy a törvényerejű rendeletnek az elítéltek motozását meghatározó rendelkezései közvetlenül nem vonatkoztathatók még a rendőrségi fogdába került elítélt befogadásakor történő motozására sem.

Az R2. a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásából a büntetés-végrehajtási szervezetre háruló részletes feladatokat határozza meg [1. § (1) bekezdés], hatálya nem terjed ki a rendőrségi fogdákra. Ugyanakkor az elzárást töltők biztonsági intézkedésként az R2.-ben meghatározott szabályok szerint motozhatók meg a rendőrségi fogdában is [R3. 21. § (2) bekezdés].

6. A rendőrségi fogdák rendjének megállapítására az Rtv. hatalmazta fel a minisztert [101. § (1) bekezdés c) pont]. A felhatalmazás alapján kiadott R.-ben a befogadáskor történő motozás, illetve a testüreg-átvizsgálás megjelölt feltételeinek ("szükség esetén", "indokolt esetben") törvényi alapjait és/vagy korlátait tehát nem a Be.-ben, a Bv.tvr.-ben, illetve a Szabs.tv.-ben indokolt keresni, hanem az Rtv.-ben.

Az Rtv. a Rendőrség működésének általános elvei és szabályai között rögzíti az arányosság követelményét: a rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával. Több lehetséges és alkalmas rendőri intézkedés közül azt kell választani, amely az eredményesség biztosítása mellett az érintettre a legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással jár. (Rtv. 15. §)

A Rendőrség a feladatának ellátása során a testi épséghez, a személyes szabadsághoz, a magánlakás, a magántitok és a levéltitok sérthetetlenségéhez, a személyes adatokhoz, valamint a tulajdonhoz fűződő jogokat a törvényben foglaltak szerint korlátozhatja [Rtv. 17. § (1) bekezdés]. A Rendőrség gondoskodik a fogvatartott elhelyezéséről, a fogvatartás miatt bekövetkezhető egészségkárosodás megelőzéséhez szükséges ellátásáról. A fogvatartott jogait csak annyiban lehet korlátozni, amennyiben az a szökés vagy elrejtőzés, illetve a bizonyítási eszközök megváltoztatásának vagy megsemmisítésének megakadályozását, újabb bűncselekmény elkövetésének megelőzését, továbbá az őrzés biztonságát, a fogda rendjének megtartását szolgálja. [Rtv. 18. § (2)-(3) bekezdés]

A rendőri intézkedések között az Rtv. a ruházat átvizsgálására jogosít fel. Akivel szemben személyi szabadságot korlátozó intézkedést foganatosítanak, annak ruházatát a rendőr a támadásra vagy az önveszély okozására alkalmas tárgy elvétele végett, előzetes figyelmeztetés után átvizsgálhatja. A ruházat átvizsgálását - halaszthatatlan eset kivételével - az intézkedés alá vonttal azonos nemű személy végezheti. Az intézkedés nem történhet szeméremsértő módon. (31. §) A törvény alkalmazásában a ruházat: az intézkedéssel érintett személy testén viselt, illetőleg az intézkedés helyszínén nála lévő, vagy a közvetlen felügyelete alatt, illetve rendelkezésére álló ruházat, csomag és tárgy [97. § (1) bekezdés b) pont].

IV.

Az Alkotmánybíróság a továbbiakban - a jelen ügyben indokolt körben - áttekintette az Alkotmánybíróság döntéseit, valamint az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 3. és 8. Cikkéhez kapcsolódó joggyakorlatot.

1. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az ember személyi integritásához való joga, amelynek része a testi integritáshoz való jog is, az Alkotmány 54. § (1) bekezdésén alapuló általános személyiségi jog alkotóeleme. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az ember személyi, testi integritását érintő jogi szabályozás alkotmányosságát az emberi méltósághoz való jog keretében vizsgálja.

Ennek alapja, hogy az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinti. "Az általános személyiségi jog anyajog, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható." [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 45.]

Az Alkotmánybíróság több határozatban megerősítette, hogy az emberi méltósághoz való jog magában foglalja a magánszféra védelméhez fűződő jogot is. A magánszférához való jogot az Alkotmány konkrét, szubjektív alapjogként nem nevezi meg, de a magánélet szabadságához való jog kétségkívül az egyén autonómiájának védelmére szolgáló olyan alapjog, amely az ember veleszületett méltóságából ered, amelynek tehát az általános személyiségi jog - az emberi méltósághoz való jog - szubszidiárius alapjoga. [56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 312, 313.]

A magánszféra védelméről a 36/2005. (X. 5.) AB határozat kifejtette: a magánszféra lényegi fogalmi eleme, hogy az érintett akarata ellenére mások oda ne hatolhassanak be, illetőleg be se tekinthessenek. Ha a nem kívánt betekintés mégis megtörténik, akkor nemcsak önmagában a magánélethez való jog, hanem az emberi méltóság körébe tartozó egyéb jogosultsági elemek, mint pl. a testi-személyi integritáshoz való jog is sérülhet. (ABH 2005, 390, 400.)

Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogból levezetett részjogosultságok korlátozhatóságáról kialakított gyakorlatában abból indult ki, hogy az emberi méltósághoz való jog csupán az emberi státus meghatározójaként, csak az élettel együtt fennálló egységben abszolút és korlátozhatatlan. Ezért az olyan részjogosítványa, mint a személyi, testi integritásához való jog bármely más alapjoghoz hasonlóan korlátozható, de a korlátozás kizárólag az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés keretei között történhet meg. [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 381.; 22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 260.]

2. A személymotozással, a testüregek átvizsgálásával kapcsolatos hatósági cselekményeket az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) az Egyezmény 3. Cikke és 8. Cikke alapján vizsgálja.

Az Egyezménynek a kínzás tilalmáról szóló 3. Cikke kimondja: senkit sem lehet kínzásnak, vagy embertelen, megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek alávetni. A magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jogról szóló 8. Cikk 1. pontja szerint mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák. A 2. pont úgy rendelkezik, hogy e jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor az egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges.

A Bíróság gyakorlatában az ember fizikai integritását érintő hatósági beavatkozás, mint amilyen a levetkőztetéssel és a testüregek átvizsgálásával járó személymotozás, amennyiben annak módja embertelen, megalázó, az Egyezmény 3. Cikke megsértésének is minősülhet. [Wainwright kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. szeptember 26-án kelt, és 2006. december 26-án véglegessé vált ítélet 41-42. §] A 3. Cikk hatálya alá nem vonható ilyen jellegű hatósági beavatkozást - még ha csekély fokú is - az Egyezmény 8. Cikke által védett, a magánélet tiszteletben tartásához való jog alapján kell értékelni. [Juhnke kontra Törökország ügyben 2008. május 13-án kelt és 2008. augusztus 13-án véglegessé vált ítélet, 71. §]

Az Egyezmény 3. és 8. Cikke önmagában azonban nem tiltja a személymotozást. Az ember teste a magánélet legintimebb szférája [Y.F. kontra Törökország ügyben 2003. július 22-én kelt és oklóber 22-én véglegessé vált ítélet 33. §]. A motozás természeténél fogva nagymértékben in-vazív és potenciálisan megalázó beavatkozás, ezért szabályozásakor és végrehajtásakor az emberi méltóságot szigorú előírásokkal kell védeni annak érdekében, hogy a hatóság cselekménye ne okozzon a szükségképpen velejárónál nagyobb sérelmet. [Wainwright kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. szept ember 26-án kelt, és 2006. december 26-án véglegessé vált ítélet, 44. §, 48. §] A Bíróság elfogadja a személymotozás indokoltságát a börtön biztonságának, a bűncselekmény megelőzésének, mások egészsége megóvásának érdekében, azonban annak módja nem lehet olyan, hogy a Bíróság által kialakított mérce alapján a 3. Cikk tilalmába ütközzön. [Valasinas kontra Litvánia ügyben 2001. július 24-én kelt és október 24-én véglegessé vált ítélet 117. §]

A személymotozás általánosságban a 8. Cikk hatálya alá tartozó beavatkozás, így megítélése a 8. Cikk 2. pontja alapj án történik. Ennek során vizsgálni kell, hogy a beavatkozásnak van-e jogszabályi alapja, a 2. pontban meghatározott célt szolgál-e, és szükségesnek tekinthető-e az adott cél eléréséhez a demokratikus társadalomban. A kialakult esetjog szerint a szükségesség akkor állapítható meg, ha a beavatkozás nyomós közösségi igényt szolgál, és arányos az elérni kívánt legitim céllal. [Wainwright kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. szeptember 26-án kelt, és 2006. december 26-án véglegessé vált ítélet, 43. §]

Az első követelmény a jogi szabályozás minőségével kapcsolatos: megismerhetőnek kell lenni az érintett személyek számára, továbbá meg kell felelnie a jogállamiság követelményeinek. Ez utóbbi alapján a nemzeti jogban kell olyan eszközöknek lennie, amelyek biztosítékot jelentenek a 8. Cikk által védett jogokba való önkényes beavatkozás ellen. Amennyiben a szabályozás a hatóságoknak mérlegelési jogot ad, meg kell határozni a mérlegelés szempontjait. A szabályozás részletességének megkövetelt foka függ az adott hatósági beavatkozás jellegétől. [Juhnke kontra Törökország ügyben 2008. május 13-án kelt ítélet, 78. §]

V.

Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság - az indítványozó által az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és a 37. § (3) bekezdésével összefüggésben felvetett jogforrástani kifogásra tekintettel - az R. támadott rendelkezését elsőként a szabályozási szint tekintetében vizsgálta. Ennek során - bár arra az indítványozó kifejezetten nem hivatkozott - figyelemmel volt az alapjogok korlátozhatósága tekintetében az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt előírásra, miszerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg.

1.1. A motozás szabályozásának áttekintése alapján megállapítható, hogy a rendőrségi fogdába a befogadáskor történő - tartalmilag a rendőrségi biztonsági intézkedések körébe tartozó - személymotozásra nincs törvényi rendelkezés, ennek elsődleges szabályozása az R. szintjén jelenik meg.

Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében megkívánt törvényi szabályozással kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatban kifejtette: nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni. Ebből az következik, hogy mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy - az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően - törvénybe kell-e foglalni vagy sem. (ABH 1991, 297, 300.)

A jelen ügyben ennek megállapítása nem igényel mélyebb elemzést. A rendőrségi fogdában a befogadáskor történő motozás, ezen belül a testüregek átvizsgálása, szükségképpen az ember személyi, testi integritásához való jogának, érinthetetlenségének és sérthetetlenségének korlátozása. Az R. 16. §-ának szabályai tehát alkotmányos alapjogra vonatkoznak.

1.2. Ugyanakkor indokolt annak vizsgálata, hogy az Rtv.-nek a III/5. pontban részletezett, az intézkedésekre vonatkozó általános, illetve a fogvatartottakra vonatkozó sajátos szabályai megfelelnek-e az alapvető jogok korlátozásával kapcsolatos alkotmányos követelményeknek.

A fogvatartottakkal való bánásmódra is érvényes az intézkedések arányosságának követelménye (Rtv. 15. §), a sérülés-okozás elkerülésének előírása (Rtv. 17. §). A fog-vatartottak tekintetében a legközvetlenebb rendelkezés, hogy jogaikat csak annyiban lehet korlátozni, amennyiben az a szökés vagy az elrejtőzés, illetve a bizonyítási eszközök megváltoztatásának vagy megsemmisítésének megakadályozását, újabb bűncselekmény elkövetésének megelőzését, továbbá az őrzés biztonságát, a fogda rendjének megtartását szolgálja [Rtv. 18. § (3) bekezdés]. Ezek a szabályok képezik az R.-ben lehetővé tett motozás feltételeként meghatározott "szükség esetén", illetve a testüregek átvizsgálásának feltételeként meghatározott "indokolt esetben" kifejezések tartalmát.

Az Rtv. és az R. együttes szabályai alapján tehát el lehet jutni oda, hogy a befogadáskor a testüreg átvizsgálására is kiterjedő személymotozásra akkor kerülhet sor, ha az a szökés megakadályozását, a bizonyítási eszközök megváltoztatásának vagy a megsemmisítésének, újabb bűncselekmény elkövetésének megelőzését, illetőleg az őrzés biztonságát, a fogda rendjének megtartását szolgálja.

1.3. Az Rtv. 101. § (1) bekezdés c) pontja a rendőrségi fogdák rendjének szabályozására, a Bv.tvr. 127. § (3) bekezdése az őrizet és az előzetes letartóztatás rendőrségi fogdában való végrehajtása részletes szabályainak megalkotására hatalmazza fel a minisztert.

A 15/2008. (II. 28.) AB határozat megállapította: a jogalkotási felhatalmazás és a delegált jogalkotási hatáskör alapján kiadott jogszabályok alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmánybíróság számos határozatában rögzítette, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata a jogállam alkotmányi elve alapján értelmezi az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, a közhatalom gyakorlásának korlátait és kereteit, a hatalommegosztást. A közhatalom gyakorlásába tartozik a jogalkotás is. [66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 403.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 233.] Az 56/1991. (XI. 8.) AB határozat megállapította: a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket (ABH 1991, 454, 456.). A jogállamiság követelménye magában foglalja azt is, hogy ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is. [6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90, 94.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 353-354.; 21/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006, 333, 337.] E követelményeknek a jogszabály-alkotásban való érvényesülését konkretizálja a Jat. annak az alkotmányos jelentőségű elvárásnak a megfogalmazásával, amely szerint a magasabb szintű jogszabály által más jogalkotó számára adott felhatalmazásnak, azaz végrehajtási szabály megalkotására adott felhatalmazásnak tartalmaznia kell a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit [Jat. 15. § (1) bekezdés]. (ABK 2008. február, 159, 162.)

Az Alkotmánybíróság 51/2004. (XII. 8.) AB határozata összefoglalóan állapította meg, hogy az állami szervek jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a Jat. szabályozza. A Jat. 15. § (2) bekezdése értelmében a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. Az alapjogok tartalmát meghatározó szabályozást azért nem lehet végrehajtási jogszabályba foglalni, mert az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint - minden esetben törvénynek kell megállapítania. (ABH 2004, 679, 688.)

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította: az Rtv.-ben adott felhatalmazás nem jogosíthatja fel a minisztert, hogy a rendőrségi fogdában olyan, a fogvatartottak alkotmányos alapjogát közvetlenül és szükségképpen korlátozó intézkedések alkalmazását tegye lehetővé, amelyet az Rtv. nem ismer. Az Rtv. pedig csak a ruházat átvizsgálására ad jogot a támadásra vagy az önveszély okozására alkalmas tárgy elvétele végett (Rtv. 31. §).

A Bv.tvr. sem közvetlenül, sem pedig közvetve - a szabadságvesztésre ítéltekre vonatkozó biztonsági intézkedések szabályai alkalmazásának előírásával - nem rendelkezik az őrizetben lévők, illetve az előzetesen letartóztatottak motozásáról mint biztonsági intézkedésről. A miniszter felhatalmazása tehát nem foglalhatja magában, hogy a rendeletben tegye lehetővé a rendőrségi fogdában a Bv.tvr. alapján e személyi csoportra kifejezetten nem vonatkoztatott biztonsági intézkedést, a személymotozást.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 16. § (1) bekezdésének a motozásra és a testüregek vizsgálatára vonatkozó rendelkezései az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében az alapvető jogok korlátozására előírt törvényi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenesek. Erre tekintettel az R. 16. § (1) bekezdését megsemmisítette.

2. Az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően [31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133, 136.] az R. 16. § (1) bekezdésének további vizsgálatát mellőzte. Mivel a támadott rendelkezés alkotmányellenességét a törvényi szabályozási szint hiánya önmagában megalapozza, szükségtelenné vált, hogy az Alkotmánybíróság az indítványozó által a jogszabály alkotmányellenességének alátámasztására felhozott egyéb érvek és indokok megalapozottságát is vizsgálja és értékelje. Ezeknek az összefüggéseknek az elemzését az Alkotmánybíróság azért is mellőzte, mert ezekből semmiféle többlet joghatás nem következne. Így nem vizsgálta, hogy a motozás rendeleti színtű szabályozásának módja megfelel-e a jogbiztonságra és a normavilágosságra vonatkozó, az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett alkotmányossági követelményeknek.

3. Az Alkotmánybíróság a motozás rendeleti szintű szabályozását nem csupán az indítványban megjelölt "őrizetbe vett" személyek, hanem valamennyi, az R. 1. § (1) bekezdésében meghatározott fogvatartott tekintetében is megsemmisítette. Ez a tárgyi összefüggés és a szabályozási mód következtében elkerülhetetlen volt, hiszen az R. 16. § (1) bekezdése alkotmányellenességének oka - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelme - valamennyi fogvatartott esetében fennáll.

Az Alkotmánybíróság vizsgálata az R. 16. § (1) bekezdésében szabályozott, az Rtv. 31. §-ban meghatározott, és a 97. § (1) bekezdés b) pontjában értelmezett ruházat átvizsgálásra nem terjedt ki. Ugyanakkor a részleges megsemmisítés nem volt alkalmazható a jogszabály szövegének nyelvtani korrekciója nélkül.

A megsemmisítés időpontjának meghatározásakor az Alkotmánybíróság tekintettel volt arra, hogy a jogszabály alkotmányellenességének az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. §-ában meghatározott következményei szoros összefüggésben állnak a jogbiztonság elvével [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 73-74.]. A főszabályként irányadó ex nunc hatályú megsemmisítéstől akkor lehet eltérni, ha a jogbiztonság érdeke indokolja. A pro futuro megsemmisítés a jogbiztonságot szolgálja abban az esetben, ha az alkotmányellenesség kimondására úgy kerül sor, hogy az Alkotmánybíróság indokoltnak tartja az alkotmányellenes jogszabály helyett új szabályozás megalkotását. Ebben az esetben - ha az alkotmányellenes jogszabály időleges hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent a jogrend épsége szempontjából, mint az azonnali megsemmisítés - éppen a jogrend kiszámítható működésének biztosítása érdekében a jövőbeni hatályú megsemmisítés indokolt. [54/2004. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2004, 690, 770.] Erre figyelemmel a támadott rendelkezéseket a törvényhozás számára az új jogszabályok megalkotására elegendő idő biztosításával pro futuro hatállyal semmisítette meg.

VI.

Az Alkotmánybíróság az indítványban támadott jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását követően, annak okaira tekintettel nem foglalkozott külön és érdemben az R.-rel kapcsolatban előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványi résszel sem. A III. pontban áttekintett szabályozás alapján azonban - hivatalból - észlelte, hogy a személymotozás, illetve a testüregek átvizsgálása nem csupán a rendőrségi fogdában fogvatartottak tekintetében nem rendelkezik törvényi alappal, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelme ennél szélesebb körű.

Az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítően megköveteli. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításához két feltételnek kell együttesen megvalósulnia: a jogalkotó mulasztásának és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, amikor valamely alapjog érvényesüléséhez vagy védelméhez a meglévő szabályozásban foglalt garanciális rendelkezések nem elégségesek - az Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján akár hivatalból is - lehetősége van mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására.

Az Alkotmánybíróság tehát megállapította, hogy a törvényalkotó elmulasztotta a büntetőjogi és szabálysértési büntetések végrehajtása során, az emberi méltóság körébe tartozó, a személyi és fizikai integritást szükségképpen érintő, biztonsági intézkedésként lehetővé tett személymotozás törvényi szintű szabályozását a büntetés-végrehajtási intézményben lévő előzetesen letartóztatottak, valamint a szabálysértés miatt elzárást töltők esetében.

A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére az Alkotmánybíróság határidő tűzésével hívta fel az Országgyűlést.

Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján, valamint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság helyettes elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 786/E/2002.