65/2006. (XI. 24.) AB határozat

a 2006. évi központi költségvetés céltartalékának felhasználásáról szóló 140/2006. (VI. 29.) Korm. rendelet 6. § (3) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a 2006. évi központi költségvetés céltartalékának felhasználásáról szóló 140/2006. (VI. 29.) Korm. rendelet 6. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezés a határozat közzétételének napján veszti hatályát.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó a 2006. évi központi költségvetés céltartalékának felhasználásáról szóló 140/2006. (VI. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 6. § (3) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezte.

Az R. alapján a központi költségvetés egyszeri hozzájárulást nyújt a központi költségvetési szerveknél megvalósuló létszámcsökkentések személyi kifizetéseinek részbeni, illetőleg teljes fedezetére. A támadott rendelkezés értelmében a költségvetési szervnek befizetési kötelezettsége támad, ha olyan munkavállalót foglalkoztat, akit költségvetési szervnél megvalósított létszámcsökkentés következtében végkielégítéssel bocsátottak el, az érintett munkavállaló munkaviszonyának megszüntetéstől számított egy éven belül.

Az indítványozó szerint ez ellentétes az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével, a 70. § (6) bekezdésével és a 70/B. § (1) bekezdésével. Utal arra, hogy a végkielégítés egy - a munkavállaló számára egyértelműen hátrányos -helyzet terheinek enyhítése, az újrakezdés elősegítése, a kifogásolt szabályozás a végkielégítés rendeltetésével ellentétes. A végkielégítés juttatás törvényi előíráson alapul, az a munkavállalónak nem felróható. Az a körülmény, hogy a végkielégítés finanszírozása milyen forrásból történik, nem változtat a végkielégítés jogi jellegén. Az R. kifogásolt rendelkezése indokolatlan teher a juttatáson és az érintett köztisztviselőn egyaránt, tárgyilagos mérlegelés és ésszerű indokok nélkül hátrányos helyzetbe hozza az érintett munkavállalókat más csoportokkal szemben és nehezíti az állását vesztett - végkielégítéssel érintett - munkavállaló újrakezdését, más oldalról diszkriminációs pénzügyi akadályokat gördít a költségvetési szervek gazdálkodása elé.

II.

Az Alkotmány felhívott szabályai szerint:

"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfoszta-ni. (...)

70. § (...)

(6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (...)

70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."

Az R. támadott szabálya szerint:

"6. § (...)

(3) Ha a költségvetési szerv más - fejezeten belüli vagy fejezeten kívüli - költségvetési szervnél megvalósított létszámcsökkentés következtében végkielégítéssel elbocsátott személyt foglalkoztat (újrafoglalkoztatás) az érintett munkavállaló munkaviszonyának megszüntetéstől számított egy éven belül, az újrafoglalkoztatott munkavállaló által felvett végkielégítés járulékokkal együtt számított összegét be kell fizetnie."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. A támadott jogszabály rendelkezését az indítványozó olyan megkülönböztetésnek tartja, amely ellentétes az Alkotmányban foglalt diszkrimináció-tilalommal.

Az Alkotmánybíróság ezért elsőként azt vizsgálta, hogy az R. rendelkezése alkotmányellenes-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és 70/B. § (1) bekezdése tükrében.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében "[a]z Alkotmány 70/B. §-a ... helyes értelme szerint az általános diszkrimináció-tilalmat megfogalmazó 70/A. §-nak a munka világára vonatkoztatott konkretizálása" (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 459.) .

Az Alkotmánybíróság már több határozatban értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt tilalom alkotmányos tartalmát, az emberi méltósághoz való joggal [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] is összefüggésben.

Megállapította, hogy "a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni." [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.].

Rámutatott arra is, hogy "az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes." [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.].

A megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne" (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.) .

Az Alkotmánybíróság ezeket a megállapításokat irányadónak tekintette a jelen ügy elbírálásánál is.

2. Az R.-t a Kormány az R. bevezető rendelkezései szerint "a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 4. §-a (1) bekezdésének a) pontja vonatkozásában kapott felhatalmazás alapján" alkotta.

A Tv. 4. § (1) bekezdése a) pontja szerint céltartalék szolgál "a központi költségvetési szerveknél - ideértve a Tudományos Akadémiához tartozó, költségvetési rendben gazdálkodó intézményeket és a társadalombiztosítási költségvetési szerveket is - a feladatok változásával, a szervezetek, szervezetrendszerek korszerűsítésével, a feladatellátás ésszerűsítésével megvalósuló, kiadás- és költségvetési támogatás-megtakarítást eredményező létszámcsökkentések személyi kifizetéseinek részbeni, illetőleg teljes fedezetére X. Miniszterelnökség fejezet, 20. cím, 2. alcím, 1. Különféle személyi kifizetések jogcím-csoporton. A többlettámogatás igénylési feltételeit az a)-d) és f) pontok tekintetében a Kormány rendeletben állapítja meg, az e) pont vonatkozásában külön törvényben foglaltak az irányadók."

Az R. 6. §-a arról rendelkezik, hogy milyen esetben kell a költségvetési szervnek visszafizetnie azt, a központi költségvetésből nyújtott egyszeri hozzájárulást, amelyet a kiadás- és költségvetési támogatás-megtakarítást eredményező létszámcsökkentések személyi kifizetéseihez lehet igényelni.

E szabályok között szerepel az R. 6. §-ának (3) bekezdése. A (3) bekezdés azonban nem visszafizetési, hanem befizetési kötelezettségről szól és nem a kapott támogatás összegéhez, hanem a munkavállaló végkielégítéséhez igazodik.

Az R. 6. § (3) bekezdése az R. szerinti költségvetési szerv foglalkoztatóra vonatkozik. Hatálya azokra a munkavállalókra terjed ki, akiket - fejezeten belüli vagy fejezeten kívüli - költségvetési szervnél megvalósított létszámcsökkentés következtében végkielégítéssel bocsátottak el.

Ha a költségvetési szerv a munkavállaló munkaviszonyának megszüntetéstől számított egy éven belül ilyen munkavállalót alkalmaz, akkor az R. szabálya alapján befizetési kötelezettsége keletkezik a központi költségvetésbe.

A befizetési kötelezettség mértéke a munkavállaló által felvett végkielégítés járulékokkal együtt számított összege.

Az R. 6. § (3) bekezdése az érintett, végkielégítéssel elbocsátott munkavállaló költségvetési szervnél való elhelyezkedéséhez fűz a foglalkoztatót terhelő jogkövetkezményt, a munkaviszony megszüntetéstől számított egy éven belül.

Az Alkotmánybíróság 1449/B/1992. AB határozata értelmében a különféle jog- és foglalkoztatáspolitikai, illetőleg gazdasági indítékú korlátok, ha a szakmai jellegen belül maradnak és nem tartalmaznak az érintett körhöz tartozó személyek tekintetében az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglaltak szerinti megkülönböztetést, nem alkotmányellenesek (ABH 1994, 561, 564.) .

Az Alkotmánybíróság 37/1997. (VI. 11.) AB határozata értelmében (ABH 1997, 234, 241.) az állami gazdaságpolitika és foglalkoztatáspolitika körébe tartozik az, hogy az állam a foglalkoztatáshoz milyen jogkövetkezményeket kapcsol, milyen adminisztratív vagy pénzügyi feltételeket, kötelezettséget ír elő, vagy a foglalkoztatáshoz milyen jogkövetkezmények kapcsolódnak, s a foglalkoztatás ténye lehet alapja közteher formájú fizetési kötelezettségnek.

A jelen esetben azonban azt lehet megállapítani, hogy az R. - tartalma szerint - nem a közterhekhez való hozzájárulásról szól, hanem költségvetési szerv számára ír elő befizetési kötelezettséget. A befizetési kötelezettség hatásában a végkielégítéssel elbocsátott munkavállaló elhelyezkedését nehezíti el, a munkaviszony megszűnésétől számított egyéves időtartam alatt. Az R. ezzel különbséget tesz az álláskeresők között a költségvetési szervtől, végkielégítéssel elbocsátott munkavállalók hátrányára.

A végkielégítés jogintézményét a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvénymódosításáról szóló 1991. évi XLVIII. törvény iktatta be a Munka Törvénykönyvbe.

Az alkalmaztatási viszonyok után a törvény által előírt módon, kötelezően járó végkielégítés indoka egyrészt, hogy a munkavállalónak az újra elhelyezkedésig biztosítsa megélhetését, másrészt, hogy hosszabb munkaviszony esetén a felmondás megfontolására intse a munkáltatót. E kettős cél miatt akkor is járhat végkielégítés, ha a munkavállaló a végkielégítéssel biztosított időtartam alatt új munkaviszonyt létesít, mert a második szempont akkor is érvényesül, ha az első elesett.

A végkielégítésre vonatkozó törvények a végkielégítésre való jogosultságot jellemzően a jogviszonyoknak a munkáltató tágabb értelemben vett működésével összefüggő okokból történő felszámolásához kötik (felmentés, rendkívüli lemondás stb.) . A foglalkoztatási jogviszonyoknak ez a jellemzően a munkáltató működésével összefüggő ok miatti megszüntetéséhez kötődő, mértékét illetően pedig az illetményhez (illetve átlagilletményhez, átlagkeresethez, távolléti díjhoz) és a különböző foglalkoztatási jogviszonyok időtartamához igazodó egyszeri juttatás nem minősül bérnek, illetve illetménynek (1303/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 693, 694.) . Rendeltetését tekintve a végkielégítés a munkakeresés időszakában, az ismételt munkavállalásig terjedő időben egyfajta anyagi jellegű támogatást jelent és a megélhetés biztosítását célozza azon nyugellátásra nem jogosult foglalkoztatottak számára, akiknek a jogviszonya önhibájukon kívül (tehát nem szakmai alkalmatlanság, a szolgálatra való méltatlanná válás stb. miatt) kerül megszüntetésre (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870.) .

A végkielégítéshez való jog nem tartozik az emberi, illetve állampolgári jogok körébe. A jogalkotó a végkielégítésre vonatkozó elosztási szabályokban a munkavállalók alkalmazási körülményei szerinti megkülönböztetést tehet, ha ez egyébként nem sérti az emberi méltóságot. A végkielégítésre jogosultnak ahhoz van alkotmányosan védett joga, hogy a vele azonos jogállásúak között ne érje tilos megkülönböztetés (2180/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 559.) .

A végkielégítéssel elbocsátott munkavállalók a munkaviszonyuk megszűnését követően azzal jellemezhetők, hogy álláskeresőkké válnak. A felmondási, felmentési és végkielégítési szabályok még azt sem zárják ki, hogy a megszűnő munkaviszonyú munkavállaló, közalkalmazott vagy köztisztviselő a munka alóli felmentése vagy a végkielégítéséhez figyelembe vett időtartam alatt rögtön kereső foglalkozást keressen és találjon (Vö.: 397/B/1994 AB határozat, ABH 1994, 712.) . Más kérdés, hogy e körülményeknek bizonyos esetekben hatása lehet a végkielégítés mértékére, de ez az érintett személy elhelyezkedését önmagában nem nehezíti.

A kifogásolt szabály a munkaviszony megszűnése utáni időre vonatkozik, a felmentési idő utolsó napját követő egyéves időtartamra. Hátrányos következményt fűz ahhoz, ha a költségvetési szerv végkielégítéssel elbocsátott munkavállalót kíván foglalkoztatni, a munkaviszony megszűnésétől számított egyéves időtartam alatt. Ugyanakkor nincs olyan törvényi szabály, amely végkielégítéssel elbocsátott munkavállaló költségvetési szervnél való elhelyezkedését, akárcsak rövid időre is tiltaná, vagy a költségvetési szervre tartalmazna az ilyen személy foglalkoztatását meghatározott ideig tiltó rendelkezést. A vizsgált rendelkezés nem alkalmas arra sem, hogy a befizetési kötelezettség kilátásba helyezésével a létszámcsökkentés hatását tartóssá tegyék.

A költségvetési szerv e következmény nélkül megteheti, hogy meghatározott létszámkeretén belül az álláskeresők közül más személyt alkalmaz, vagy az egyéves időtartamot követően alkalmazza a végkielégítéssel tőle vagy más, a rendelet hatálya alá tartozó költségvetési szervtől elbocsátott munkavállalót. A befizetési kötelezettséget ésszerűen indokolhatná az, ha akár a költségvetési szerv, akár az érintett munkavállaló a végkielégítés jogintézményét igazolhatóan visszaélésszerűen alkalmazná. A joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlenjogágra, hanem e tilalom - az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában - az egész jogrendszerben érvényre jut [31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240.]. Az R. szervi, személyi hatályából, 6. § (3) bekezdése rendelkezési környezetéből azonban nem vonható le alappal olyan következtetés, hogy a befizetési kötelezettséget abban a körben kell alkalmazni, amelyben joggal való visszaélésre lehet következtetni.

A kifejtettekre figyelemmel a vizsgált különbségtételnek tárgyilagos mérlegelés szerint nincs ésszerű indoka, vagyis az R. 6. § (3) bekezdése önkényes, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sérti, ezért az R. 6. § (3) bekezdését az Alkotmánybíróság megsemmisítette.

3. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben -érdemben nem vizsgálja [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193,200.].

Mivel az Alkotmánybíróság az R. 6. § (3) bekezdését az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközőnek minősítette, ezért az R.-nek az Alkotmány más, az indítványban felhívott rendelkezéseivel való ellentétét nem vizsgálta.

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 672/B/2006.