99/2011. (XI. 17.) AB határozat
Pécel Város Önkormányzata Képviselő-testülete a helyi adókról szóló 28/2010. (XII. 16.) önkormányzati rendeletének vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Pécel Város Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 28/2010. (XII. 16.) önkormányzati rendelete 8. §-a sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért azt 2011. december 31. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a Pécel Város Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 28/2010. (XII. 16.) önkormányzati rendelete egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Pécel Város Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 28/2010. (XII. 16.) önkormányzati rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 19. §-ának sérelmére alapított - indítványt, illetve a Pécel Város Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 28/2010. (XII. 16.) önkormányzati rendelete módosításáról szóló 1/2011. (I. 28.) önkormányzati rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott kérelmében az indítványozó Pécel Város Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 28/2010. (XII. 16.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.) támadta. Elsődleges kérelmében az Ör. egészének keletkezésére visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését kérte. Indokolása szerint az Ör. megalkotása, konkrétan a telekadó bevezetése - illetve az 1/2011. (I. 28.) önkormányzati rendelettel (a továbbiakban: Ör.Mód.) végrehajtott módosítása - során nem tettek eleget a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (1) bekezdésében és 19-20. §-aiban - illetve a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: új Jat.) 17-18. §-aiban - írt követelményeknek, ezáltal sérült az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése, mely szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, de az nem lehet ellentétes más jogszabállyal.
Másodlagos kérelmében az indítványozó az Ör.-nek a telekadó mértékét meghatározó 8. §-a megsemmisítését kérte. Indoklásában a következőkre mutatott rá: az Ör. - mely a telekadót Pécelen 2011. január 1. napjával bevezette -eredetileg mindenfajta differenciálás nélkül 280 Ft/m2/év telekadó megfizetését rendelte el, ami majdnem elérte a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) alapján kivethető adómaximum mértékét (mely 2011-ben 287 Ft/m2/év). Ezt követően a képviselő-testület Ör.Mód. elfogadásával - visszamenőleges hatállyal - akként módosította a szabályozást, hogy az adómértéket az adóalany tulajdonában álló összes telek alapterülete szerint sávosan meghatározottá tette. E differenciálás mellett egyidejűleg adómentességi szabályokat is bevezettek (Ör.Mód. 2. §).
Az indítványozó - utalva a Hatv.-nek a telekadóra vonatkozó szabályaira [17. § adótárgy; 21. § adóalap; 22. § adómérték] - azt kifogásolja, hogy az adót az adóalany tulajdonában álló összes telek alapterülete szerint kell megfizetni, ami szerinte arra vezet, hogy a több telekkel rendelkező tulajdonosok esetében valójában más adómértéket alkalmaz az önkormányzat. E körben az indítványozó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének a sérelmére is hivatkozik.
Emellett azzal is érvel az indítványozó, hogy a rá kirótt adó olyan magas (több, mint 7 millió forint évente), hogy annak megfizetését jövedelmi helyzete nem teszi lehetővé. Úgy véli, az önkormányzat nyilvánvalóan nem vette figyelembe a Hatv. 6. § c) pontjában írt követelményt (mely szerint a helyi adókat az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan kell megállapítani), megsértve egyúttal az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdésében foglaltakat is. Különösen sérelmesnek tartja e körben, hogy az önkormányzat által tervezett összes telekadó-bevétel közel egyhetedét neki kellene kifizetnie, amiből azt a következtetést vonja le, hogy a szabályozásnak nem adópolitikai indokai voltak. Végezetül méltánytalannak, diszkriminatívnak tartja a telekadó és a kommunális adó mértéke közötti különbséget: míg a telekadónak az Ör.-ben meghatározott mértéke majdnem eléri a törvényi maximumot, addig a kommunális adó esetében csupán a törvényi maximum kétharmadának megfelelő adómértéket kell fizetni - hangzik az érvelés.
II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/I. § (1) Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. A Jat. érintett rendelkezései:
"18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell."
"19. § Az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködnek és életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában."
"20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik."
3. Az Ör. támadott rendelkezése:
"8. § Az adó mértéke:
Az adóalany tulajdonában lévő összes telek alapterülete után az alábbi sávok szerint:
Az összes alapterületből:
2500 négyzetméterig 0 Ft/m2
2501-3500 négyzetméterig 75Ft/m2
3501-4500 négyzetméterig 125 Ft/m2
4500 négyzetméter felett 280 Ft/m2"
III. Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt a közjogi érvénytelenségre vonatkozó indítványozói hivatkozást vizsgálta meg. Az indítványozó mind az Ör., mind az Ör.Mód. elfogadásával kapcsolatban hivatkozott arra, hogy annak során a jogalkotó elmulasztott eleget tenni bizonyos - a Jat.-ban, illetve az új Jat.-ban írt - jogszabály-előkészítési kötelezettségének. A kérelem azonban csak az Ör. elfogadásával - a telekadó mint új adónem bevezetésével - kapcsolatban tartalmazott indokolást, és ebben a tekintetben is csupán a Jat. 18. § (1) bekezdésének (hatásvizsgálat végzésének követelménye), illetve 20. §-ának (jogalkalmazó szervek, társadalmi szervezetek és az érdekképviseleti szervek bevonása a jogszabály-tervezetek előkészítésébe) vélt sérelmét támasztotta alá érvekkel.
Emiatt az Alkotmánybíróság az Ör. egészét támadó - a Jat. 19. §-ának sérelmére alapított - indítványt, illetve az Ör.Mód.-ot érintő indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint visszautasította, és érdemben csak az Ör.-t támadó, a Jat. 18. § (1) bekezdésére és 20. §-ára alapított kérelmet vizsgálta meg.
Mindenekelőtt jelen ügyben is szükséges utalni arra, hogy "[a] Jat. megsértése [Alkotmány 7. § (2) bekezdés] az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint önmagában nem teszi alkotmányellenessé a jogszabályt, csak az Alkotmány valamely rendelkezésével való kapcsolatában" [32/1991. (VI. 6.) AB határozat; ABH 1991, 146, 159.]. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmében ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, ez a rendelkezés azonban nem emelte az Alkotmány szintjére a jogalkotási törvény normáit [ld. először: 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 496.]. Ennek alapján az 54/1996. (XI. 30.) AB határozat kimondta, hogy "a Jat. 18. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés nem alkotmányi szabály.
Ennek a szabálynak a megsértése feltehetően a törvény társadalmi hatékonyságának a kár átfogja eredményezni, de közvetlen alkotmánysértéshez csak az vezet, ha maga a törvény sérti az Alkotmány valamely rendelkezését. A törvényjavaslat előkészítése körébe tartozó társadalmi-szociológiai követelmények teljesítése, illetve azok elmulasztása az Alkotmány rendelkezéseivel nem hozható közvetlen összefüggésbe, s az nem vezet a jogállamiság és a jogbiztonság sérelméhez." [ABH 1996, 173, 190.; megerősítette: 38/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 303, 313. és 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 886, 902.]
A Jat. 20. §-át érintően az Alkotmánybíróság a legutóbb a 74/2006. (XII. 15.) AB határozatban összegzett álláspontjára utal, mely szerint: "önmagában a Jat. 20. §-a szerinti szervezetek és szervek törvényalkotási folyamatba való bevonásának elmaradása nem teszi az egyébként szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé. (352/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 228, 229.) A jogalkotó szervek egyeztetési kötelezettségét előíró, a Jat. 20. §-a és 27. § c) pontjában foglalt szabályok megsértése kapcsán az Alkotmánybíróság - áttekintve az Alkotmánybíróság addigi gyakorlatát - a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában (ABH 1999, 325, 349.) leszögezte: A Jat. e rendelkezéseit figyelembe véve megállapítható, ha a jogalkotó a jogszabály előkészítése során nem kéri ki az érintett társadalmi szervek véleményét, megsérti a Jat. e rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése önmagában nem érinti a jogszabály érvényességét, vagyis pusztán ez a kötelezettségszegés nem elégséges ok a kiadott jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. [352/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 228, 229.; 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421, 422.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495.; 7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419-420.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395-397.] (...) A jogszabályok előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. [7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419.] Az Alkotmány 7. § (2) bekezdéséből nem látta levezethetőnek az Alkotmánybíróság a jogalkotó szervek azon kötelezettségét, hogy a jogalkotási eljárás során az érintett társadalmi szervek véleményét kikérje. [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.; 9/2003. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2003, 89, 116.]" (ABH 2006, 870, 872-873.)
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elutasította az Ör. egészét azon az alapon támadó indítványt, hogy a jogalkotó annak megalkotása során megsértette a Jat. 18. § (1) bekezdésében és 20. §-ában írtakat.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az indítványozónak az Ör. 8. §-át támadó kérelmét vizsgálta meg.
E körben mindenekelőtt arra kell utalni, hogy "[a] helyi önkormányzatok adómegállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzati alapjogok között a képviselő-testület alkotmányi védelemben részesített hatásköreként határozza meg azt, hogy a képviselő-testület a törvény keretei között meghatározza a helyi adók fajtáit és mértékét. A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának a kereteit a Htv. [a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény] szabályozza. E rendelkezések alapján a helyi önkormányzat széles körű önállósággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. A Htv. [Hatv.] keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be helyi adót, ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be." [25/2005. (VI. 24.) AB határozat, ABH 2005, 658, 662-663.] Az önkormányzat a szabályozást később - a helyi tapasztalatok függvényében - bármikor módosíthatja is.
A Hatv. a telekadó (mint vagyoni típusú adó) esetében alternatív módon határozza meg az adó alapját, illetőleg mértékét: választási lehetőséget ad a helyi önkormányzatnak a tekintetben, hogy a telek alapterülete alapján tételes adóként vagy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján, annak bizonyos %-ában határozza meg az adó mértékét (Hatv. 21-22. §). Hangsúlyozni kell ugyanakkor azt is, hogy a Hatv. 17. §-a értelmében a telekadónak az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészlet (telek) a tárgya, tehát az ingatlan-nyilvántartás szerinti önálló ingatlan. A Hatv. az adó alanyai és az adó tárgya tekintetében kógens rendelkezéseket tartalmaz, azaz nem teszi lehetővé azt, hogy a helyi önkormányzatok a helyi adórendeleteik megalkotása során ezektől a törvényi rendelkezésektől eltérjenek [Vö. 57/1996. (XII. 22.) AB határozat ABH 1996, 339, 340.; 57/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 504, 507.] 1058/H/2006. AB határozat; 1058/H/2006. AB határozat, ABH 2009, 2581, 2584-2585.]. Az adó tehát csak a törvény szerinti adótárgyat terhelheti, az önkormányzat azt nem határozhatja meg a törvényben foglaltaktól eltérő módon, és az adó mértékét is a Hatv. szerinti adótárgyak vonatkozásában kell szabályoznia. A telekadót ennek megfelelően - a Hatv. eltérő rendelkezése hiányában - adótárgyanként kell megállapítani és kivetni.
A Hatv. csak egyetlen esetben ad lehetőséget adótárgyak alapterületének összeadására, mégpedig az építményadó vonatkozásában: a Hatv. 15. § a) pontja szerinti tételes adó esetében az 52. § 9. pontja alapján az egy helyrajzi számon lévő, több azonos fajtájú épület, épületrész esetén ezek összesített hasznos alapterületét kell hasznos alapterület alatt érteni. Ugyanakkor az adókötelezettséget ebben az esetben is adótárgyanként külön-külön kell megállapítani, és az adót is így kell kivetni.
Mindezekből következően - mivel a Hatv. arról nem rendelkezik - az önkormányzatnak nincs lehetősége arra, hogy a több telekkel rendelkező adózók esetében a külön helyrajzi számon lévő-tehát önálló ingatlannak minősülő-telkek alapterületének összegét tekintse a telekadó alapjának. Ez ugyanis a telekadó törvényben meghatározott tárgyának (beépítetlen belterületi földrészlet mint önálló ingatlan) megváltoztatását eredményezi. Megjegyzendő továbbá, hogy egy ilyen megoldás arra is vezethet (amint az az indítványozó által becsatolt iratok alapján jelen esetben is történt), hogy az adókivetésre nem adótárgyanként kerül sor, hanem adózónként összesítetten (tehát a telkek alapterületét összeszámítva egyetlen határozatban állapítják az adózót terhelő adókötelezettséget), ami azt jelenti, hogy nem lehet egyértelműen megállapítani a Hatv. szerinti adótárgyat - az egyes földrészleteket külön-külön -terhelő adót mértékét.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja: az Ör. 8. §-a azáltal, hogy a telekadó mértékének szabályozásakor alapterület-összeszámítást ír elő, s ehhez rendel sávosan differenciált adómértékeket, a Hatv.-be ütköző - s ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő, alkotmányellenes - előírást tartalmaz. Az Alkotmánybíróság ezért az Ör. 8. §-át az adóévre tekintettel 2011. december 31. napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság az időpont meghatározásakor figyelemmel volt arra, hogy a megsemmisítés veszélyeztetheti az önkormányzat gazdálkodását, az ellátandó feladatok tárgyévi finanszírozását, ezért azt - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alkalmazásával - úgy állapította meg, hogy az önkormányzatnak elegendő idő álljon rendelkezésére az új szabályozás megalkotására.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések esetleges sérelmét a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben érdemben nem vizsgálja [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 38/2003. (VI. 26.) AB határozat, ABH 2003, 829, 835.]. Mindezek alapján az Ör. 8. §-ával kapcsolatban felhozott további kérelmek tekintetében az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot már nem folytatta le.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Budapest, 2011. november 15.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 406/B/2011.