45/2007. (VI. 27.) AB határozat

a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek, valamint az önkormányzati tűzoltóság szolgálati viszonyban álló tagjai szolgálati viszonyának egyes kérdéseiről és a személyügyi igazgatás rendjéről szóló 9/1997. (II. 12.) BM rendelet 48. § (7) bekezdése, illetőleg a belügyminiszter irányítása alatt álló fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai illetményének és egyéb juttatásainak megállapításáról, valamint a folyósítás szabályairól szóló 20/1997. (III. 19.) BM rendelet 9. §-ának első mondata alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek, valamint az önkormányzati tűzoltóság szolgálati viszonyban álló tagjai szolgálati viszonyának egyes kérdéseiről és a személyügyi igazgatás rendjéről szóló 9/1997. (II. 12.) BM rendelet 48. § (7) bekezdése, illetőleg a belügyminiszter irányítása alatt álló fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai illetményének és egyéb juttatásainak megállapításáról, valamint a folyósítás szabályairól szóló 20/1997. (III. 19.) BM rendelet 9. §-ának első mondata alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

A belügyminiszter irányítása alatt álló fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai illetményének és egyéb juttatásainak megállapításáról, valamint a folyósítás szabályairól szóló 20/1997. (III. 19.) BM rendelet 9. §-a a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban:

"9. § Pénzbeli megváltás címén aki nem vett szabadsággal arányos összegű kifizetéskori esedékességnek megfelelő összegű távolléti díj jár. "

2. Az Alkotmánybíróság a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek, valamint az önkormányzati tűzoltóság szolgálati viszonyban álló tagjai szolgálati viszonyának egyes kérdéseiről és a személyügyi igazgatás rendjéről szóló 9/1997. (II. 12.) BM rendelet 48. § (7) bekezdése, illetőleg a belügyminiszter irányítása alatt álló fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai illetményének és egyéb juttatásainak megállapításáról, valamint a folyósítás szabályairól szóló 20/1997. (III. 19.) BM rendelet 9. §-ának első mondata konkrét ügyben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Több indítványozó igazolt jogi képviselője útján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek, valamint az önkormányzati tűzoltóság szolgálati viszonyban álló tagjai szolgálati viszonyának egyes kérdéseiről és a személyügyi igazgatás rendjéről szóló 9/1997. (II. 12.) BM rendelet (a továbbiakban: Vhr1.) 48. § (7) bekezdése, illetőleg a belügyminiszter irányítása alatt álló fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai illetményének és egyéb juttatásainak megállapításáról, valamint a folyósítás szabályairól szóló 20/1997. (III. 19.) BM rendelet (a továbbiakban: Vhr2.) 9. §-a első mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.

Az indítványozó tartalmilag azt kifogásolta, hogy a támadott rendelkezések szerint a szabadságot pénzben megváltani csak a szolgálati viszony megszűnése esetén lehet, egyébként a jogszerűen járó szabadságot ki kell adni. Az indítványozó úgy vélte, hogy ez a szabály az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe (jogállamiság elve, jogbiztonság követelménye) és a 7. § (2) bekezdésébe (a jogalkotás rendjét törvény szabályozza) ütközik, ezen túlmenően ellentétes a 70/B. § (4) bekezdésében foglalt alapjoggal (pihenés, szabadidő, rendszeres fizetett szabadság) .

A jogállammal és a jogalkotás rendjével összefüggésben azzal érvelt, hogy a végrehajtási rendeletek megalkotásával a jogalkotó túllépte a felhatalmazás kereteit. A végrehajtási rendeletek alapját képező törvények, ezen belül is különösen a konkrét felhatalmazási rendelkezések ugyanis - mutatott rá az indítványozó - nem adtak felhatalmazást a miniszternek a szabadsággal, a szabadság kiadásával kapcsolatos szabályok megalkotására. Az indítványozó külön hivatkozott a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) egyes rendelkezéseire, így mindenekelőtt arra, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal, s ezáltal óhatatlanul utalt az Alkotmány 37. § (3) bekezdésére is.

A pihenéshez való joggal összefüggésben az indítványozó arra mutatott rá, hogy a szabadság kiadásának, és az azzal kapcsolatos mindenféle szabályozásnak kizárólag törvényi keretek közötti meghatározására van jogi lehetőség.

Az alkotmányjogi panasz előterjesztése körében az indítványozó kifejtette, hogy az érintettek munkáltatójuk, a Tolna Megyei Rendőr-főkapitányság ellen munkaügyi pert kezdeményeztek a Szekszárdi Munkaügyi Bíróságon. A felperes munkavállalók keresetükben kérték kötelezni az alperes munkáltatót a ki nem adott pótszabadságok ellenértékének megfizetésére. A másodfokon eljárt Tolna Megyei Bíróság - a munkaügyi bíróság döntését jórészt helyben hagyva - elrendelte a pótszabadságok természetbeni kiadását 2003. december 31. napjáig. Az érintettek nevében az indítványozó jogi képviselő kérte az általa alkotmányellenesnek tartott jogszabályi rendelkezések konkrét esetben történő alkalmazásának megtiltását.

Az indítványt előterjesztő jogi képviselő csatolta a jogerős határozatok kézbesítési időpontját igazoló tértivevé-nyeket. Ezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérelem az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (2) bekezdésében előírt 60 napon belül érkezett, ezért az alkotmányjogi panaszt érdemben bírálta el.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. "

"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. "

"37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni. "

"70/B. § (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz. "

2. A Jat. indítvánnyal érintett rendelkezése:

"1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:

a) az Országgyűlés törvényt,

b) a köztársasági elnök törvényerejű rendeletet,

c) a Kormány rendeletet,

d) a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,

e) az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,

f) a tanács rendeletet.

(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. "

3. A Vhr1. vizsgált rendelkezése:

"48. § (7) A szolgálati viszony megszűnése esetén, ha a jogszerűen járó szabadság kiadására nincs lehetőség, a szabadságot pénzben meg kell váltani. Egyéb esetben a szabadság pénzbeni megváltására nem kerülhet sor. "

4. A Vhr2. vizsgált rendelkezése:

"9. § 2001. július 1-jétől szabadság megváltására csak a szolgálati viszony megszüntetése esetén, az adott évre időarányosan járó és a Hszt. 12. § (1) bek. szerinti elévülési időn belül ki nem adott szabadság vonatkozásában kerülhet sor. Pénzbeli megváltás címén a ki nem vett szabadsággal arányos összegű kifízetéskori esedékességnek megfelelő összegű távolléti díj jár. "

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kifogásolt rendelkezések megalkotására volt-e felhatalmazása a jogalkotónak.

1.1. A Vhr1. preambuluma utal arra, hogy a rendelet megalkotása általánosságban (valamennyi érintettre vonatkozóan) a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 342. § (2) bekezdés b), c), f) pontjain alapul, amelyek a következőket tartalmazzák:

"(2) Felhatalmazást kap a miniszter, hogy a törvény hatálybalépését követő 6 hónapon belül, a törvény alapján rendeletben részletesen szabályozza:

b) a szolgálati viszony létesítésének, módosításának, megszüntetésének, a szolgálat ellátásának keretében a szolgálati viszony tartalmának, az előmenetelnek, a minősítés és a szolgálati jellemzés készítésének, a személyügyi nyilvántartásnak, az ezekkel összefüggő személyügyi hatáskörök és a személyügyi igazgatás rendjét;

c) a más kereső foglalkozást nem folytatható vezetők körét, a más kereső foglalkozás bejelentésével, engedélyezésével, az összeférhetetlenség megszüntetésével és tilalma megszegése következményeivel kapcsolatos eljárást;

f) azokat a szolgálati beosztásokat,

- amelyekben az idegen nyelv használata szükséges, illetőleg, ahol az idegen nyelv ismerete a szolgálati beosztással járó feladat, továbbá a ritka és a kettőnél több nyelv használatáért adható kiegészítő nyelvpótlék mértékét,

- amelyek betöltéséhez a 72. §-ban meghatározott iskolai végzettségen (szakképesítésen) túl magasabb iskolai végzettség (szakképesítés) megszerzése, illetve szaktanfolyam elvégzése szükséges,

- amelyek pályázat útján tölthetők be, a pályázat kiírásának és elbírálásának rendjét; "

Az Alkotmánybíróság az idézett felhatalmazó rendelkezések alapján megállapította, hogy a szabadsággal kapcsolatos szabályozásra a miniszter nem kapott felhatalmazást. Ugyanez a megállapítás irányadó a Vhr1. preambulumá-ban hivatkozott speciális felhatalmazó rendelkezésre is, amely úgyszintén nem a szabadság szabályainak, hanem a rendőr képesítési és egyéb alkalmassági követelményeinek megalkotására ad felhatalmazást. Ez annyit jelent, hogy a Vhr1. vizsgált rendelkezését törvényi felhatalmazás nélkül alkotta meg a miniszter.

1.2. A Vhr2. preambuluma szerint a rendelet megalkotására a Hszt. 342. § (2) bekezdésének e) pontja, illetve a Hszt. végrehajtásáról szóló 140/1996. (VIII. 31.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alapján került sor. A Hszt. felhatalmazó rendelkezése szerint:

"(2) Felhatalmazást kap a miniszter, hogy a törvény hatálybalépését követő 6 hónapon belül, a törvény alapján rendeletben részletesen szabályozza:

e) az illetmény megállapítása (illetményfokozatba besorolás, előresorolás, kifizetés, levonás stb.), a juttatások, a költségtérítések, a kedvezmények és támogatások (beleértve a lakhatási jellegűeket is), a természetbeni ellátás feltételeit és az azokban való részesítés, a kedvezményes üdültetés, valamint a végkielégítés, leszerelési segély, továbbszolgálói jutalom kifizetésének rendjét, az illetménypótlékra jogosultak körét; "

Az Alkotmánybíróság az idézett felhatalmazó rendelkezés alapján megállapította, hogy a szabadsággal kapcsolatos szabályozásra a miniszter ez esetben sem kapott felhatalmazást. Ugyanez a megállapítás irányadó a Vhr2. preambulumában hivatkozott további felhatalmazó rendelkezésekre is, amelyek úgyszintén nem a szabadságolás rendjéről, hanem a díszelgési, a különleges bevetési és a nyomozói pótlékokról szólnak. Ez annyit jelent, hogy a Vhr2. vizsgált rendelkezését is törvényi felhatalmazás nélkül alkotta meg a miniszter.

1.3. "Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 7. § (2) bekezdését értelmezve több döntésében rámutatott, hogy az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, ez a rendelkezés azonban önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 496.) . Így önmagában a Jat. szabályainak megsértése nem valósít meg alkotmányellenességet, csak akkor, ha egyben valamely alkotmányos elv vagy rendelkezés sérül [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.]. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján (lásd pl. a jogforrási hierarchiára vonatkozó alkotmányi szabályokat) egyes jogalkotási (a Jat. -ban is szereplő) alapelveket alkotmányos védelemben részesít. [2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41, 56.]

A fenti elvi megállapításból következően, illetőleg az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a felhatalmazás kereteinek túllépése alkotmányellenességet eredményez [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 433.; 551/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 840, 841-842.; legutóbb: 467/B/2005. AB határozat, ABK 2007. január, 69, 71.]. A formai alkotmányellenesség egyúttal a jogállam követelményeinek megsértését is megvalósítja [27/1997. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1997, 122, 127-128.; 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 409, 414.].

Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Vhr1. 48. § (7) bekezdése és a Vhr2. 9. §-ának első mondata - a felhatalmazás kereteinek túllépése miatt - sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, továbbá ellentétes a jogforrási hierarchiát tartalmazó 37. § (3) bekezdésével, ezért elrendelte az alkotmányellenes rendelkezéseknek a határozat közzététele napjával történő megsemmisítését.

1. 4. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben - érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.].

A jelen eljárásban az Alkotmánybíróság ezért nem vizsgálta, hogy a támadott rendelkezés sérti-e az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdése szerinti pihenéshez való alapjogot.

1. 5. Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy az indítvány benyújtását követő időszakban a törvényalkotó többször módosította a Hszt. -t. A módosítás következtében maga a törvény tartalmazza (a végrehajtási rendeletektől részben eltérő tartalommal) a szabadság kiadására vonatkozó rendelkezéseket:

"97. § (4) Más szervhez történő vezénylés, berendelés esetén a hivatásos állomány részére ki nem adott szabadságot az új szolgálati helyen kell kiadni. Más fegyveres szervhez történő végleges áthelyezés esetén a ki nem adott szabadság megváltása tekintetében úgy kell eljárni, mintha az érintett szolgálati viszonya megszűnt volna. " (hatályos: 2003. július 1-jétől);

"97. § (5) Szabadság pénzbeni megváltására csak a (4) bekezdésben meghatározott esetben, illetve a szolgálati viszony megszűnése esetén kerülhet sor. " (hatályos 2006. január 1-jétől) .

2. Ha az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz hatáskörben jár el, és az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességét megállapítja - a jogszabály alkotmányellenességéből eredő jogkövetkezmény levonásán túl - az Abtv. 48. §-a, illetve 43. § (4) bekezdése szerint lehetősége van az indítványozó ügyében az alkalmazási tilalom elrendelésére. Ilyenkor az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján mérlegeli, hogy az indítványozónak "különösen fontos érdeke" indokolja-e az alkalmazási tilalom kimondását.

A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányellenes rendelkezés folytán hozott jogerős bírósági határozat elrendelte a szabadság természetbeni kiadását 2003. december 31. napjával bezárólag. Ebből következően egy új eljárásban nem lenne arra lehetőség, hogy a már kiadott szabadság pénzbeli megváltását írja elő a bíróság.

Mivel az érintettek különösen fontos érdeke nem indokolja az alkotmányellenes rendelkezés konkrét ügyben való alkalmazási tilalmának kimondását, az erre irányuló kérelmet az Alkotmánybíróság elutasította.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 804/D/2002.