125/B/2003. AB határozat

a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztásról szóló 2003. évi CXIV. törvény alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztásról szóló 2003. évi CXIV. törvény alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 116. §-a alkotmányosságának vizsgálatára és azzal összefüggésben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást megszünteti.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó 2003 februárjában benyújtott indítványában a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: Ötv.) - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról rendelkező 2003. évi I. törvény (a továbbiakban: Ötvm.) 6. §-a által beiktatott - új 116. §-a alkotmányellenességének megállapítását és a kihirdetés időpontjára visszaható hatályú megsemmisítését kérte. Az indítvány rámutatott arra, hogy az Ötvm. megalkotásával a törvényhozó nem tett eleget az Alkotmánybíróság 47/2001. (XI. 22.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) előírt követelményeknek. Az Országgyűlés a forrásmegosztás rendszerének felülvizsgálatát és az Alkotmánybíróság által meghatározott követelményeknek megfelelő átalakítását az Ötvm.-ben külön törvény szabályozási körébe utalta, azzal, hogy a majdan elkészülő külön törvényt első alkalommal a 2004. évi forrásmegosztás során kell alkalmazni. E külön törvény megalkotásáig átmeneti rendelkezéseket alkotott a forrásmegosztás törvényi kereteinek biztosítása érdekében. Ezeket az átmeneti rendelkezéseket tartalmazza az Ötv. új 116. §-a. Az átmeneti szabályok - az indítványozó álláspontja szerint -nem teljesítik az Alkotmánybíróság határozatában előírt követelményeket. Nem nyújtanak garanciát ahhoz, hogy valamennyi kerületi önkormányzat a feladataival és hatáskörével arányos és elégséges bevételhez jusson, hogy a forráselosztási rendelet előkészítése során minden kerületi önkormányzat érdekeit egyenlő súllyal vegye figyelembe a fővárosi önkormányzat, nem nyújt garanciákat a gazdaságilag is érdekelt fővárosi önkormányzat túlsúlyának ellensúlyozására. Sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét is, mert szabályai nem világosak és egyértelműek, a címzettek számára nem kiszámíthatóak, visszaélésre adnak módot.

Ugyanezen indítványában az indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság ismételten állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet amiatt, hogy az Országgyűlés az Alkotmánybíróság által meghatározott határidőn belül nem tett eleget jogalkotási kötelezettségének, nem alkotta meg a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás garanciális törvényi szabályait.

Az indítványban kifejtett álláspont szerint az Ötv. 116. §-ában megfogalmazott átmeneti szabályok nem alkalmasak az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére, egyébként is csak a 2003. évi forrásmegosztási rendelet megalkotására nézve adnak - az indítványozó által alkotmányellenesnek tartott - támpontokat. Az átmeneti szabályozás nem szüntette meg, hanem konzerválta az alkotmányellenes helyzetet, amely a külön törvény hiánya miatt továbbra is fenn áll.

2003 decemberében az Országgyűlés elfogadta a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztásról szóló 2003. évi CXIV. törvényt (a továbbiakban: Fmt.).

Az indítványozó 2004 márciusában benyújtott indítványában az Fmt. egészének alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.

Az indítványozó álláspontja szerint az Fmt. sem tett ele get az Abh.-ban foglaltaknak. Továbbra is fenntartotta a fővárosi önkormányzat rendeletalkotási jogkörét a forrásmegosztásban és fenntartotta azt a deficitarányos forrásmegosztási eljárást, amelyet a fővárosi önkormányzat korábban alkalmazott.

Az indítványozó által kifejtettek szerint az Fmt. egy rendkívül bonyolult, átláthatatlan és a gyakorlatban lényegében ellenőrizhetetlen számítási módszert szabályoz. A törvénynek ez a bonyolult, áttekinthetetlen szabályozása nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott, jogállamiságból fakadó világos, egyértelmű és közérthető, a címzettek által egyértelműen alkalmazható jogszabályalkotás követelményeinek.

Az indítvány szerint a jogbiztonság követelményét sérti az is, hogy az Fmt. alapján az ingatlanvagyon-kataszter adatait is figyelembe kell venni a számítások során, ugyanakkor nincs egységes szabályozás arra nézve, hogy a kerületeknek milyen módon kell a katasztert elkészíteni, a kataszterek eltérő módszerrel készültek és eltérő pontosságú adatokat tartalmaznak.

Kifogásolja az indítványozó azt is, hogy a forrásmegosztási számításoknál figyelembe veendő bevételek között olyanok is vannak, amelyek a kerületi önkormányzatok saját bevételének minősülnek, így nem képezheti részét a forrásmegosztásnak. Az Fmt. egyes bevételi forrásokat fiktív, nem a valóságnak megfelelő adatokkal vesz figyelembe, külső kényszert teremtve arra, hogy a kerületi önkormányzatok egyes bevételi forrásaikat a lehető legmagasabb szinten határozzák meg. Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás sérti a kerületi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a), b), c), d) pontja alapján megillető önkormányzati alapjogokat.

Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a belügyminisztert és Budapest főpolgármesterét.

II.

Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálása során az alábbi jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe.

Az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott szabályai:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,

c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,

d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,"

Az Ötv.-nek az indítványozó által felhívott rendelkezései:

"64. § (1) Az önkormányzati bevételek a fővárosi és a kerületi önkormányzat által ténylegesen gyakorolt feladat- és hatáskör arányában illetik meg a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatokat.

(2) Amennyiben törvény a fővárosi önkormányzatot a főváros érdekkörét vagy gazdasági lehetőségeit meghaladó regionális, illetve országos feladatok ellátására kötelezi, az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a központi hozzájárulás mértékéről és módjáról.

(3) A fővárosi önkormányzatot, illetve a kerületi önkormányzatokat önállóan és közvetlenül megilletik az alábbi bevételek:

a) a feladat ellátáshoz kapcsolódó normatív központi hozzájárulás;

b) a címzett és céltámogatások;

c) a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj;

d) az átvett pénzeszközök;

e) a tulajdonában levő közterületek hasznosítása után járó díj.

(4) A fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatot osztottan megillető bevételek:

a) a magánszemélyek jövedelemadójából az állami költségvetésről szóló törvény alapján a települési önkormányzatokat megillető rész;

b) az egyéb központi adó;

c) az állandó népességhez kapcsolódó központi hozzájárulás, kivéve a 64/B. § a) pontban foglaltakat;

d) a helyi adókból származó bevételek.

(5) A (4) bekezdésben felsorolt bevételeknek a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztását a fővárosi közgyűlés rendeletében határozza meg. A rendelettervezet véleményezésére a kerületi önkormányzatoknak legalább 30 napot kell biztosítani.

(6) A fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti - feladat- és hatáskörarányos - forrásmegosztás érdekében normatív eljárásokat kell alkalmazni. Ezeket a normatív eljárásokat külön törvényben kell meghatározni. Ebben a külön törvényben kell rögzíteni a számítások során figyelembe veendő feladatokat is.

(7) A közgyűlés rendeletében a kerületek részére cél- és címzett támogatási rendszert vezethet be. A közgyűlés rendeletében határozhatja meg azokat a fejlesztési célokat, amelyek megvalósításához a kerületi képviselő-testületek a közgyűléstől cél- és címzett támogatást igényelhetnek.

(8) A fővárosi és a kerületi önkormányzatok saját vagyonukkal önállóan gazdálkodnak, annak kezelésével más szervet is megbízhatnak.

64/A. § A kerületi önkormányzat kizárólagos bevétele a szabálysértési bírság letiltás útján befolyó összege.

64/B. § A fővárosi önkormányzat kizárólagos bevételei:

a) a normatív központi hozzájárulás igazgatási és közművelődési feladatokra;

b) az önkormányzatot megillető vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel, az érintett települések önkormányzataival kötött megállapodás szerint, te-rületarányosan meghatározott része;

c) a fővárosi önkormányzat részére törvényben megállapított körben a befolyt környezetvédelmi és műemlékvédelmi bírság;

d) az illetékek a külön törvényben meghatározottak szerint;

e) a 64. § (2) bekezdése alapján járó központi támogatás.

64/C. § (1) A fővárosi közgyűlés és a kerületi képviselő-testület saját éves költségvetést határoz meg az államháztartásról szóló törvény szabályai szerint.

(2) Mindaddig, amíg a fővárosi közgyűlés az érintett forrásoknak a fővárosi önkormányzatok közötti megosztásáról nem dönt, az állandó népességszám egészéhez kapcsolódó - kivéve a 64/B. §-ának a) pontját - normatív központi hozzájárulások és az átengedett központi adókból az önkormányzatokat megillető részt az Államháztartási Hivatal - a felmerülő személyi jellegű juttatásokat és egyéb kifizetéseket terhelő levonások, járulékok teljesítését és elszámolását követően - a fővárosi önkormányzatnak és az egyes kerületi önkormányzatoknak közvetlenül, az előző évi forrásmegosztási rendelet alapján számított arányok szerint utalja át."

"116. § (1) A fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásáról szóló rendelet elfogadásához a forrásmegosztás normatív módszereiről szóló külön törvény hatálybalépéséig a kerületi képviselő-testületek többségének egyetértése szükséges.

(2) A fővárosi önkormányzat az (1) bekezdésben meghatározott esetben a forrásmegosztásról szóló rendelet tervezetét legkésőbb a tárgyév január 15-éig megküldi valamennyi kerületi képviselő-testületnek. Amennyiben valamely kerületi képviselő-testület az egyetértéséről szóló határozatát tárgyév február 15-éig nem küldi meg a fővárosi önkormányzatnak, úgy kell tekinteni, hogy a tervezettel egyetért.

(3) A fővárosi önkormányzat a 2003. évi forrásmegosztás eredményét a külön törvényben meghatározásra kerülő normatív módszerek alapján utólag - a külön törvény hatálybalépését követően - visszaszámolja és korrigálja.

(4) A (3) bekezdésben foglalt utólagos korrekció biztosításához a fővárosi önkormányzat 2003. évi költségvetési rendeletében e célra elkülönített előirányzat szolgál.

(5) A külön törvényben meghatározásra kerülő forrásmegosztásra vonatkozó normatív módszereket első alkalommal a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 2004. évi megosztásáról szóló rendelet megalkotásakor kell alkalmazni."

III.

1. Az Alkotmánybíróság már több alkalommal vizsgálta a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás törvényi szabályozásának alkotmányossági kérdéseit.

Az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatában az Alkotmánybíróság az Ötv. 64. § (5) bekezdésében a fővárosi közgyűlés számára adott rendeletalkotási felhatalmazás alkotmányosságát vizsgálta. Abban az ügyben az indítványozó azt kifogásolta, hogy az Ötv. e szabályában adott rendeletalkotási felhatalmazás - az Alkotmány 43. § (1) bekezdésébe ütköző módon - alá-, fölérendeltségi viszonyt keletkeztet a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok között, és olyan társadalmi viszonyok szabályozására ad felhatalmazást, amelyek az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján kizárólagos törvényhozási tárgynak minősül. Az Alkotmánybíróság ezt az indítványt elutasította. E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogalkotó hatáskör gyakorlására adott felhatalmazás nem teremt hierarchikus viszonyt a jogalkotó és a jogszabály címzettje között. Kifejtette azt is, hogy az Ötv. 64. §-ának (4)-(6) bekezdése - a fővárost és a kerületeket megosztottan megillető bevételek szabályozásával - a főváros egységes településpolitikájának biztosítása, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programjának meghatározása és érvényesítése érdekében, az Ötv. 63/A. §-ában meghatározott koordinációs feladatok ellátásához biztosít gazdasági és jogi eszközöket a fővárosi önkormányzat számára. "A 64. § (5)-(6) bekezdésében az Ötv. által a fővárosi közgyűlésnek adott jogalkotási felhatalmazás a fővárosi önkormányzat törvényben megállapított feladatainak ellátásához, az Ötv. és a költségvetési törvény által meghatározott bevételi források feletti rendelkezés módját szabályozza. Ennek megfelelően, az Ötv.-nek indítványozó által kifogásolt 64. § (5) bekezdésében szabályozott rendeletalkotási jogkör nem tekinthető az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében meghatározott, kizárólagos törvényhozási tárgykörben adott felhatalmazásnak. A felhatalmazás - az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével összhangban - törvényben meghatározott feladatainak ellátása érdekében, feladatkörében jogosítja fel a fővárosi közgyűlést a rendeletalkotásra." (ABH 1996, 204, 210.)

Azaz az Alkotmánybíróság e korábbi határozatában nem állapította meg az Alkotmány 43. § (1)-(2) bekezdése alapján az Ötv. 64. § (5) bekezdésének alkotmányellenességét amiatt, hogy a fővárosi közgyűlés jogalkotási hatáskörébe utalta az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott bevételi források megosztását.

A fővárosi önkormányzat és kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás szabályozásának alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság az Abh.-ban is. E határozatában azt vizsgálta, hogy az Ötv. 64. § (5) bekezdése sérti-e az Alkotmány 44/A. § b) és c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogokat, illetőleg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét. E határozatában az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a vitatott rendelkezések kapcsán az Alkotmány 44/A. § b) és c) pontjában foglalt alapvető jogok alkotmányellenes korlátozása nem állapítható meg. (ABH 2001, 308, 321-322.)

Ugyanakkor e határozatának rendelkező részében az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását mondta ki amiatt, hogy az Ötv. nem állapította meg az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott bevételi források feladatarányos megosztásának - ezáltal az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a kerületi önkormányzatot megillető önkormányzati alapjog védelmének - garanciáit és felhívta az Országgyűlést, hogy 2002. december 31-ig tegyen eleget jogalkotási kötelezettségének.

E döntésének indokolásában kifejtette:

"Az Ötv. 64. § (5) bekezdése úgy ad felhatalmazást a fővárosnak, hogy az jogi kötöttségek nélkül, széles mérlegelési jogkörben rendelkezhet az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott bevételi források felett. Döntési szabadságának egyetlen eljárási feltétele van, nevezetesen az, hogy ki kell kérnie a kerületi képviselő-testületek előzetes véleményét. A vélemény azonban a közgyűlést nem köti, szabad belátásától függ, hogy döntése során figyelembe veszi-e vagy sem, illetőleg milyen mértékig veszi figyelembe. A fővárosi önkormányzat maga is gazdasági érdekeltséggel rendelkezik ezeknek a bevételi forrásoknak az elosztásában. A fővárosi önkormányzatnak ez a forrásmegosztást befolyásoló gazdasági érdekeltsége magában hordozza a centralizációs törekvések érvényesítésének, a kerületi önkormányzatok önállósága csorbításának a lehetőségét. Lehetőséget ad arra, hogy a kerületi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján megillető alapjog, a kerületi önkormányzatokat az önkormányzati feladatok ellátásában megillető autonómia sérüljön. Ezért az önkormányzati rendeletalkotás körébe utalt forrásmegosztás tekintetében törvényi szabályoknak kell megteremteni azokat a garanciákat, amelyek a főváros gazdasági érdekeivel szemben a kerületi önkormányzatok Alkotmányban szabályozott alapjogait védelemben részesítik, biztosítékot nyújtanak arra, hogy az anyagi források hiánya a kerületi önkormányzatok feladatellátását ne veszélyeztesse." (ABH 2001, 308, 323-324.)

Az Alkotmánybíróság e határozata alapján fogadta el az Országgyűlés az Ötvm.-et. Ez a törvény módosította az Ötv. 64. § (5) bekezdését és egy új (6) bekezdéssel egészítette ki a 64. §-t. Ez az új (6) bekezdés kimondta, hogy a fővárosi és kerületi önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörarányos forrásmegosztás érdekében normatív eljárásokat kell alkalmazni, egyúttal külön törvény szabályozási körébe utalta a normatív eljárások meghatározását, azzal, hogy ebben a külön törvényben kell megállapítani a számítások során figyelembe vehető feladatokat is. Tekintettel arra, hogy az Ötv. módosításának időpontjában a forrásmegosztás normatív eljárásait szabályozó külön törvény még nem készült el, az Ötvm. egy új 116. §-t fűzött az Ötv.-hez, amelyben a külön törvény hatálybalépéséig alkalmazandó átmeneti szabályokat állapított meg a forrásmegosztási rendelet elfogadásával kapcsolatosan.

A fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás alapjául szolgáló normatív eljárások végleges rendezésére a 2004. január 1-jén hatályba lépett Fmt.-ben került sor.

2. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként az Fmt.-vel kapcsolatos alkotmányossági kifogások megalapozottságát vizsgálta.

2.1. Mindenekelőtt arra a kérdésre kereste a választ, hogy a törvényhozó az Fmt. megalkotásával megszüntette-e az Alkotmánybíróság által az Abh.-ban megállapított alkotmányellenes helyzetet.

Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozottjogállamiság elvének sérelmét okozó szabályozási hiány miatt, amiatt állapította meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet fennállását, mert az Ötv. 64. § (5) bekezdése úgy adott jogalkotási felhatalmazást a fővárosi közgyűlésnek, hogy nem határozta meg a jogalkotási jogkör gyakorlásának kereteit, illetőleg korlátait. Az Abh. a forrásmegosztás normatív rendjének törvényi színtű szabályozását fogalmazta meg alkotmányossági követelményként, nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy a törvényhozó milyen módon szabályozza azt. (ABH 2001, 308, 323-324.)

Az Fmt. a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásának feladatarányos rendszerét alakította ki, normatív módon szabályozza a forrásmegosztási rendelet elkészítésének alapjául szolgáló közgazdasági számítási módszereket, a rendelet előkészítésének és elfogadásának eljárási rendjét, ezzel meghatározva a fővárosi közgyűlés rendeletalkotási jogkörének terjedelmét, jogi korlátok közé szorítva ezzel a fővárosi közgyűlés döntését.

Az Országgyűlés az Fmt. megalkotásával az Abh.-ban megállapított jogalkotási kötelezettségének eleget tett.

2.2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalnia abban a kérdésben is, hogy az Fmt. által alkalmazott szabályozási megoldás sérti-e az önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a), b), c), d) pontjában szabályozott alapjogokat.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már vizsgálta a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozásával kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerét nem szabályozza. Az önkormányzatok finanszírozására nézve az egyetlen alkotmányi szabály a 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt azon előírás, mely szerint az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. E szabály értelmezésével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány e rendelkezéséből "a törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a helyi önkormányzatok finanszírozásának intézményrendszerét megteremteni, az önkormányzatok számára a saját bevételi forrásoknak és a feladatarányos állami támogatásoknak egy olyan rendszerét köteles kialakítani, amely alkalmas a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges anyagi feltételek biztosítására. Az, hogy a finanszírozási rendszer megfelelő módon biztosítsa az önkormányzati működés gazdasági feltételeit az Országgyűlés politikai felelőssége körébe tartozik.

Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozása alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az az Alkotmány valamely tételes rendelkezésébe ütközik, illetőleg ha az önkormányzatok autonómiájának sérelmét eredményezi azáltal, hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét közvetlenül vagy közvetett módon elvonja az önkormányzatoktól. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján alkotmányellenesség megállapításának csak végső esetben, akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége ellehetetlenül." [47/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 308, 320.; l. még: 48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 330, 334.]

Az Fmt. rendelkezéseinek következtében a fővárosi önkormányzatok feladatellátásának, működőképességének ellehetetlenülése - s így az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának megsértése - nem állapítható meg.

Az Alkotmánybíróság ugyancsak több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 68-73.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 396.; 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.; 47/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 308, 317.; 48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 330, 334.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az, hogy ezeket a hatásköröket, hatáskörcsoportokat az Alkotmány rögzíti, azt eredményezi, hogy e hatásköröket, hatáskörcsoportokat az önkormányzattól elvonni csak alkotmánymódosítással lehet. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátoz-hatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.

"Az Alkotmánybíróság (...) gyakorlata szerint az önkormányzati alapjogok alkotmányellenes korlátozása akkor állapítható meg, ha a törvényhozó közvetlen vagy közvetett módon elvonja az önkormányzat Alkotmányban szabályozott alapjogát, azaz olyan mértékű korlátozást ír elő, amelyek az alapjog tartalmának kiüresedéséhez vezetnek, azaz kizárja azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön az Alkotmány által az önkormányzati autonómia körébe utalt ügyekben.

Ebből következően nem tekinthető alkotmányellenesnek a törvényi korlátozás, ha a törvény az önkormányzati alapjog tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását korlátozza, mindaddig, amíg a képviselő-testületet megillető hatáskörök elegendőek ahhoz, hogy a képviselő-testület önálló felelősséggel döntsön az Alkotmány által az önkormányzati autonómia körébe utalt ügyekben. [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 395-396.]" [48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 330, 338.]

Eljárása során ezért az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy az Fmt.-ben szabályozott számítási módszerek, a forrásmegosztás rendje alkalmas-e arra, hogy a fővárosi kerületi önkormányzatokat az Alkotmány alapján megillető alapjogok tartalmát kiüresítse, hogy ellehetetlenítse a képviselő-testületek Alkotmányban szabályozott hatásköreinek gyakorlását.

A fővárost és a kerületeteket osztottan megillető bevételek megosztásának az Fmt. által kialakított rendje, a deficitarányos forrásmegosztás, az Fmt.-nek az indítványozó által vitatott rendelkezései, nevezetesen az, hogy az Fmt. 14. § (2) bekezdése a forrásmegosztás alapjául szolgáló számítások során bevételként figyelembe venni rendel olyan bevételeket is, amelyek az önkormányzatok saját bevételi forrásának minősülnek, az, hogy az Fmt. 14. § (5) bekezdése alapján a lakbérbevételeket a budapesti átlagos lakbérmértéknek, az építmény-, telek- és kommunális adóbevételeket a budapesti átlagos adómértékek figyelembevételével kell a forrásmegosztási számítások során számba venni, kétségkívül befolyást gyakorolnak a kerületi önkormányzatok gazdálkodási önállóságára. Olyan szabályok, amelyek arra ösztönzik a kerületi képviselő-testületeket, hogy az Fmt. rendelkezéseire is figyelemmel gyakorolják adómegállapítási jogukat, illetőleg a lakbérek megállapítása terén szabályozási autonómiájukat, a saját bevételi forrásaikkal való rendelkezésük során számolniuk kell azoknak a forrásmegosztásra gyakorolt hatására. A vitatott előírások alkotmányosságának megítélése során azonban figyelembe kell venni azt is, hogy a fővárosi és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételekből való részesedés - az Ötv. 64. §-a alapján - nem egyedüli bevételi forrása a kerületi önkormányzatoknak, az Fmt. a forrásmegosztás alapjául szolgáló számítások során a lakbérbevételeket, a helyi adóbevételeket nem az elérhető, hanem a budapesti átlagos mértékek figyelembevételével rendeli számításba venni. Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy az Fmt. szabályai sem az alkotmányos alapjogok elvonását, sem az alapjogok tartalmi kiüresítését eredményező korlátozást nem tartalmaznak, nem zárják ki, hogy a kerületi önkormányzat önálló felelősséggel döntsön szabályozási és adómegállapítási jogkörének gyakorlása, valamint bevételei feletti rendelkezés során.

Ezért az Fmt. által kialakított forrásmegosztási szabályok alapján az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a), b), d) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogok alkotmányellenes korlátozása nem állapítható meg. [Így foglalt állást az Alkotmánybíróság a 48/2001. (XI. 22.) AB határozatban, amelyben a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény azon rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgálta, amelyek a települési önkormányzatokat a központi költségvetésből megillető bevételi források meghatározása során az önkormányzatok adóerő-képességének figyelembevételét írták elő. (ABH 2001, 330, 334-339.)]

2.3. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az Fmt. által szabályozott számítási mód miatt megállapítható-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből folyó jogbiztonság követelménye. Az indítványozó szerint az Fmt. rendkívül bonyolult, átláthatatlan és gyakorlatban ellenőrizhetetlen számítási módszert határoz meg, s ezzel sérti a normavilágosság követelményét.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában megfogalmazta a normatartalommal, a normavilágossággal kapcsolatosan a jogbiztonság követelményéből fakadó alkotmányossági elvárásokat. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." (ABH 1992, 135, 142.) Több határozatában az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabály a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135-136.; 685/B/1999. AB határozat, ABK 2004. augusztus-szeptember, 674, 678.; 935/B/2002. AB határozat, ABK 2004. december, 1071, 1072-1073.]

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint annak megállapítása során, hogy a szabályozás módja, a normatartalom sérti-e a jogbiztonságot minden esetben figyelembe kell venni a szabályozás célját és a címzettek körét is.

Az Fmt. rendeltetéséből következően az Ötv. 64. § (4) bekezdésében szabályozott bevételi források normatív megosztására vonatkozó módszertani eljárásokat, számítási módokat szabályoz. A törvény közgazdasági tartalma miatt nélkülözhetetlen a közgazdasági és matematikai szakmai nyelv használata a szabályozás során. Az Fmt. címzettjei a fővárosi és a kerületi önkormányzatok, olyan szervek, amelyeknél szakképzett alkalmazottak látják el a gazdálkodási feladatokat, a jogalkotó a törvényben foglalt magatartási szabályok megfogalmazása során megalapozottan számíthatott az önkormányzatok szakembereitől elvárható felkészültségre és szakértelemre. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a szabályozás bonyolultsága, összetett szakmai tartalma, a szakmai terminológia használata miatt nem állapítható meg a jogbiztonság sérelmére alapítottan a jogszabály alkotmányellenessége akkor, ha jogszabály rendelkezései kizárólag olyan szervezeteket, személyeket érintenek, akiktől a jogszabály értelmezéséhez szükséges szakértelem elvárható.

A Fmt.-ben foglalt előírások érvényesülésének szakmai ellenőrzését is biztosítja a törvény azzal, hogy a 16. § (5)-(6) bekezdésében a forrásmegosztási és a forrásmegosztási korrekcióra vonatkozó rendelettervezetek felülvizsgálatára független könyvvizsgáló igénybevételét írja elő a fővárosi önkormányzat számára. A könyvvizsgáló feladata annak ellenőrzése, hogy a tervezetek megfelelnek-e az Fmt. előírásainak, felülvizsgálja a szolgáltatott adatok megalapozottságát és a számítások helyességét.

Az indítványozó álláspontja szerint a jogbiztonságot sérti az is, hogy a törvény alapján a forrásmegosztási számításoknál az ingatlanvagyon katasztert is figyelembe kell venni, ugyanakkor a hatályos jog nem tartalmaz szabályozást arra nézve, hogy azt az önkormányzatoknak milyen módszerrel kell elkészíteniük. Így a létező ingatlanvagyon kataszterek eltérő pontosságú adattartalommal bírnak. Az önkormányzati ingatlanvagyon nyilvántartásának rendjét jogszabály, az önkormányzati tulajdonban levő ingatlanvagyon nyilvántartási és adatszolgáltatási rendjéről szóló 147/1992. (XI. 6.) Korm. rendelet szabályozza, amely részletes szabályozását tartalmazza az önkormányzati ingatlanvagyon kataszter felfektetésének. Tehát a jogi szabályozásnak az a hiányossága, amelyre az indítványozó hivatkozik nem áll fenn.

Az indítványozó szerint az Fmt. szabályainak a jogbiztonság követelményét sértő voltát igazolja az is, hogy az Fmt.-ben szabályozott számítási módok több rendelettervezet kidolgozására is lehetőséget adnak a fővárosi önkormányzat számára. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy az Fmt. nem alanyi jogi jelleggel biztosítja a megosztott bevételekből a fővárosi és a kerületi önkormányzatok részesedését, nem alkotmányellenes, nem sérti a jogbiztonságot az, hogy a törvény a finanszírozás rendjének szabályozása során teret enged az érintett önkormányzatok között az érdekek egyeztetésének.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Fmt. előírásainak alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményének megsértése miatt sem állapítható meg.

IV.

1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a forrásmegosztásnak az Ötv. 116. §-ában foglalt szabályai a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásáról szóló rendelet elfogadásának átmeneti, 2003. évre irányadó szabályait tartalmazza. A 116. § (1) bekezdése a forrásmegosztás normatív módszereiről szóló külön törvény hatálybalépéséig alkalmazandó szabályt állapít meg, az (5) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a külön törvényben szabályozott módszereket először a 2004. évi, a forrásmegosztásról szóló rendelet megalkotásakor kell alkalmazni. Ennek megfelelő szabályt tartalmaz az Fmt. 18. §-ának hatályba léptető rendelkezése, amikor kimondja, hogy az Fmt. 2004. január 1-jén lép hatályba.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. A Jat. nem határozza meg egyértelműen, hogy a jogszabályban meghatározott határidőnek kifejezetten a jogszabály hatályának megszűnésére vagy a jogszabály alkalmazhatóságára kell-e vonatkoznia.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatában a Jat.-nak ezt a rendelkezését a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezi. Határozataiban megállapította, hogy a szabály alkalmazására jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát veszti. [1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 700.; 880/B/1992. AB végzés, ABH 1996, 804-806.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 603.]

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy bár a jogalkotó az Ötv. 116. §-át formálisan nem helyezte hatályon kívül - alkalmazhatósága hiányában - már nem tekinthető hatályos szabályozásnak.

2. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre az utólagos normakontroll gyakorlása során csak hatályos jogszabályi rendelkezések vizsgálatára terjed ki, valamint arra, hogy az Országgyűlés az indítvány benyújtását követően elfogadta az Fmt.-t, az Alkotmánybíróság az Ötvm. 116. §-a alkotmányellenességének vizsgálatára, valamint ezzel összefüggésben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja alapján - megszüntette.

Budapest, 2005. október 4.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró