847/B/2005. AB határozat

A terület- és regionális fejlesztési szakterületen kifejtett szakértői tevékenység szabályozásáról szóló 13/2004. (VIII. 6.) TNM rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 30/2005. (IX. 2.) TNM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a terület- és regionális fejlesztési szakterületen kifejtett szakértői tevékenység szabályozásáról szóló 13/2004. (VIII. 6.) TNM rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 30/2005. (IX. 2.) TNM rendelet alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a terület- és regionális fejlesztési szakterületeken kifejtett szakértői tevékenység szabályozásáról szóló 13/2004. (VIII. 6.) TNM rendelet hatálya feléledésére vonatkozó indítványt visszautasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozó a terület- és regionális fejlesztési szakterületen kifejtett szakértői tevékenység szabályozásáról szóló 13/2004. (VIII. 6.) TNM rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 30/2005. (IX. 2.) TNM rendelet (a továbbiakban: R.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint annak kimondását kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy az R. megsemmisítésével az általa hatályon kívül helyezett terület- és regionális fejlesztési szakterületeken kifejtett szakértői tevékenység szabályozásáról szóló 13/2004. (VIII. 6.) TNM rendelet (a továbbiakban: TNM r) hatálya feléled. Előadta, hogy a TNM r. alapján 2005. május 11-én felvételét kérte a szakértői névjegyzékbe a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatalnál (a továbbiakban: MTRFH), ezzel összefüggésben a megfizette a szükséges igazgatási szolgáltatási díjat is. Az MTRFH elnöke arról tájékoztatta az indítványozót, hogy szükségessé vált a TNM r. felülvizsgálata. Ezt követően az indítványozó kérte az MTRFH elnökétől a kérelme elbírálását, illetve ennek hiányában kérelme felügyeletet gyakorló miniszterhez való felterjesztését, hogy az utasítsa az MTRFH elnökét kérelme elbírálására, erre azonban nem került sor, sőt az MTRFH elnöke arról tájékoztatta az indítványozót, hogy javasolta a TNM r. hatályon kívül helyezését, és intézkedett a befizetett díjak visszafizetéséről. A megsemmisíteni kért R. 2005. szeptember 2-án lépett hatályba, és kihirdetése napjával hatályon kívül helyezte a TNM r.-t.

Az indítványozó az R-rel összefüggésben - indítványa tartalmát tekintve - két kérelmet terjesztett az Alkotmánybíróság elé. Utólagos normakontroll keretében kéri az R visszamenőleges hatályú megsemmisítését, mert ellentétesnek tartja az Alkotmány több rendelkezésével, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogbiztonság követelményével, az Alkotmány 7. § (2) bekezdésével, és a miniszterek feladatkörét meghatározó és a jogforrási hierarchiát rögzítő alkotmányi rendelkezésekkel [Alkotmány 37. § (2)-(3) bekezdés], továbbá a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (4), és 15. § (1) bekezdéseivel. Indítványában előadta, hogy a TNM r.-t az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter adta ki, azonban a Kormány megalakulásával összefüggésben egyes feladat- és hatáskörök gyakorlásáról szóló 274/2004. (X. 7.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) ezt a tisztséget megszüntette, és a hatáskörök átrendezésével létrehozta az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszteri, valamint a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszteri posztokat. A TNM r.-t hatályon kívül helyező R-t a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter adta ki. Az új miniszterek feladat- és hatásköréről szóló Korm. rendeletek [a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter feladat- és hatásköréről szóló 293/2004. (X. 28.) Korm. rendelet, illetve az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter feladat- és hatásköréről szóló 334/2004. (XII. 15.) Korm. rendelet] a szakértői tevékenység szabályozásával kapcsolatos kérdéseket nem érintették, ami az indítványozó szerint azt jelenti, hogy a TNM r.-t csak a két miniszter együttes rendeletében lehetett volna hatályon kívül helyezni, arra a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter önállóan nem lett volna jogosult. Az indítványozó kifogásolta azt is, hogy a TNM r. hatályon kívül helyezésére új szabályozás megalkotása nélkül került sor, annak ellenére, hogy szerinte a szakértői működéssel kapcsolatos egyes kérdések szabályozásáról szóló 24/1971. (VI. 8.) Korm. rendelet 2. § (2)-(3) bekezdéseiben foglalt felhatalmazás alapján ezeket szabályozni kellett volna. Sérelmezi az indítványozó azt is, hogy nem került sor átmeneti szabályok megalkotására, így nincsen szabályozás a hatályon kívül helyezésig benyújtott, de el nem bírált kérelmek elintézésére vonatkozóan, azaz lényegében - indítványa tartalmát tekintve - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet fennállását állítja.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

"37. § (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.

(3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

2. A Jat. hivatkozott rendelkezései:

"12. § (4) A jogszabályt és végrehajtási jogszabályát egy időben kell hatályba léptetni."

"15. § (1) A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat."

3. Az R. kifogásolt rendelkezései:

"1. § A terület- és regionális fejlesztési szakterületen kifejtett szakértői tevékenység szabályozásáról szóló 13/2004. (VIII. 6.) TNM rendelet hatályát veszti.

2. § Ez a rendelet a kihirdetése napján lép hatályba."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, vajon R. megalkotására alkotmánysértő módon került-e sor, azaz sérti-e a jogbiztonságot, a jogforrási hierarchiát, valamint a jogalkotás rendjét az, hogy az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter által kiadott TNM r.-t hatályon kívül helyező R.-t a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter adta ki. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megvizsgálta az érintett miniszterek feladat- és hatáskörét.

Az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter feladat- és hatásköréről szóló 70/2003. (V. 19.) Korm. rendelet 6. § (1) bekezdés b) pontjával a minisztert felhatalmazta arra, hogy ellássa a területpolitikai, területfejlesztési, területrendezési és régiófejlesztési ágazati feladatokat, továbbá az ezzel összefüggő tulajdonosi joggyakorlás terén jelentkező kormányzati teendőket. Ezt a rendeletet a Korm. rendelet 6. § (2) bekezdése 2004. október 7. napjával hatályon kívül helyezte, egyúttal létrehozta az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszteri, valamint a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszteri tisztségeket. Eszerint: a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter a regionális fejlesztéssel, a területfejlesztéssel, az idegenforgalommal, valamint az európai uniós fejlesztési támogatások gyakorlati lebonyolításával és a pályáztatásokkal kapcsolatos egyes kormányzati feladatokat lát el [1. § (1) bekezdés]. Az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter a nemzeti fejlesztéssel és fejlesztési tervezéssel, programozással, valamint az európai uniós ügyek kormányzati koordinációjával kapcsolatos feladatokat lát el. Az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter - feladatkörében a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélkül miniszterrel együttműködve - ellátja a Nemzeti Fejlesztési Hivatal felügyeletét [2. § (l)-(2) bekezdés].

A regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter feladat- és hatásköréről szóló 293/2004. (X. 28.) Korm. rendelet szerint a tárca nélküli miniszter irányítja többek között a területpolitikai, területfejlesztési, területrendezési és régiófejlesztési kormányzati feladatok ellátását. Ezen rendelet 13. § (1) bekezdés a) pontja a következőket tartalmazza: ahol e rendelet hatálybalépését megelőzően kiadott kormányrendelet, miniszteri rendelet vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze területfejlesztési és területrendezési feladatok tekintetében európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli minisztert említ, ott a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli minisztert kell érteni.

Az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter feladat- és hatásköréről szóló 334/2004. (XII. 15.) Korm. rendelet 1. §-a értelmében az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter javaslatot tesz az Európai Unióval kapcsolatos magyar kormányzati politikára, ellátja az Európai Unió közösségi politikáiból eredő kormányzati feladatok tárcaközi összehangolását, valamint az országos szintű fejlesztéssel, fejlesztési tervezéssel és programozással kapcsolatos kormányzati feladatokat, továbbá javaslatot tesz az európai uniós politikák alakításához és végrehajtásához szükséges kormányzati intézmények fejlesztésére.

Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint a Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A tárca nélküli miniszterek feladat- és hatásköreit szabályozó Korm. rendeleteket figyelembe véve megállapítható tehát, hogy nem megalapozott az az indítványozói állítás, hogy - mivel egyik Korm. rendelet sem rendelkezik a szakértői tevékenység szabályozásáról - az R. kiadására csak a két tárca nélküli miniszter együttes rendeletében kerülhetett volna sor, hiszen a terület- és regionális fejlesztéssel összefüggő hatásköröket kizárólag a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter gyakorolhatja. A két tárca nélküli miniszter feladat- és hatáskörének meghatározásából kitűnik, hogy a két tisztség elválasztásával a regionális politika a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter hatáskörébe került. Az R. kiadásakor hatályos jogszabályoknak megfelelően tehát kizárólag ő volt jogosult a TNM r. hatályon kívül helyezésére, azaz az R. megalkotására. így az adott esetben a megjelölt alkotmányi rendelkezések sérelme nem volt megállapítható.

A Jat. egyes rendelkezéseinek állított sérelmével kapcsolatban az Alkotmánybíróság utal a 496/B/1990. AB határozatára, melyben kimondta, hogy a Jat. "egyes rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet az elfogadott törvény vagy egyéb jogszabály alkotmányellenessége megállapításához, hanem csak akkor, ha egyben az Alkotmány valamely szabályaiba ütközik. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének értelmében ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez a rendelkezés azonban önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit." [ABH 1991, 493, 496.] A Jat. megsértése csak akkor valósít meg alkotmánysértést, ha egyúttal alkotmányi rendelkezésbe is ütközik. Az adott esetben a megjelölt alkotmányi rendelkezések sérelme nem volt megállapítható.

2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy fennáll-e olyan alkotmányellenes, a jogbiztonságot sértő mulasztás, mely egyrészt abból fakad, hogy R. nem tartalmaz átmeneti szabályokat azokra az ügyekre nézve, melyeket a TNM r. hatályon kívül helyezéséig nem bíráltak el, másrészt abból, hogy a TNM r. hatályon kívül helyezésével nem került sor a területi- és regionális fejlesztési szakértői tevékenység újraszabályozására.

2.1.Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Eszerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Abtv. rendelkezése és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van:

- a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget, és

- a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik.

Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő "jogalkotói mulasztás" és "alkotmányellenes helyzet" egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját: "Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenüljelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58-59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968-969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani." (ABH 2004, 504, 508.)

2.2. A konkrét esetben tehát meg kellett vizsgálni azt, hogy az átmeneti szabályok hiánya sérti-e a jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában kimondta, hogy "a stabilitás alkotmányos követelményét veszélyeztető tényező lehet, ha a jogalkotásban az átmeneti időre megállapított szabályozás nem megfelelő. Az átmeneti szabályok megalkotása során követelmény, hogy az új szabályozásra történő átállás előreláthatóan, kiszámíthatóan történjék. Ezt kívánja meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság lényegi elemét adó jogbiztonság szempontja is." (ABH 1995, 203, 209.) A 436/E/2000 AB határozat részletesen kifejtette az átmeneti szabályozás érvényesülésének feltételeit és a következőket állapította meg:

"Az, hogy egy adott jogszabály mikor lép hatályba, tartalmaz-e átmeneti szabályokat, jogalkotói döntés kérdése, amely azon túl, hogy alapvetően jogalkotói célokat vesz figyelembe, számos egyéb tényezőtől is függ. (Az adott jogszabály tartalmától, alanyi és tárgyi összefüggéseitől, anyagi és eljárási kérdések összhangjától, az elérni kívánt gazdasági és egyéb céloktól, elvárásoktól stb.) Önmagában az, hogy egy adott jogszabály valamilyen rendelkezésére nézve nem tartalmaz átmeneti szabályt, alkotmányossági kérdést nem vet fel, más szóval egy adott jogszabály hatálybalépéséhez kapcsolódó átmeneti szabály szükségessége önmagában nem alkotmányossági kérdés." (ABH 2002, 1156, 1160.) "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az átmeneti rendelkezések hiánya abban az esetben vet fel alkotmányossági problémát, amennyiben az átmeneti szabályok nélkül sérülne a visszaható hatályú jogalkotás tilalma" [9/2006. (II. 22.) AB határozat, ABH 2006, 913, 919.].

A fenti határozatok ismeretében az adott ügyben azt vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy a TNM r. átmeneti rendelkezések nélküli hatályon kívül helyezése váratlanul, felkészületlenül érte-e azokat, akik felvételüket kérték a szakértői névjegyzékbe. Az indítványozó - saját előadása szerint - hivatalos tájékoztatást kapott a TNM r. várható hatályon kívül helyezéséről; ezt erősítette meg az a tény, hogy az MTRFH elnöke intézkedett a pályázók által befizetett díjak visszatérítéséről, továbbá a tárca nélküli miniszter hivatalának vezetője 2005. augusztusában az indítványozót arról tájékoztatta, hogy a TNM r.-t hatályon kívül helyező R.-t megküldték a Magyar Közlönyben történő kihirdetésre, és erre a 2005. szeptember 2-ai számban sor is került. Mindezek alapján megállapítható, hogy a TNM r. tervezett hatályon kívül helyezése már a jogalkotás folyamatában nyilvánosságot kapott, arról az érintettek már az R. megalkotását megelőzően tudomást szereztek. Az indítványozót és a hozzá hasonló helyzetben levő érintetteket ennek megfelelően sérelem nem érte, és mivel átmeneti szabályok megalkotására vonatkozó jogalkotó kötelezettséget sem a Jat, sem más jogszabály nem tartalmaz, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az átmeneti rendelkezések hiányából adódó, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem áll fenn, ezért az indítványt ebben a részében elutasította.

2.3. Nem megalapozott az az indítványozói álláspont sem, hogy az R. hatályon kívül helyezésére csak azután kerülhetett volna sor, hogy a miniszter a szakértői tevékenységet újraszabályozza. Valamely jogszabály hatályon kívül helyezése nem keletkeztet kényszert az adott kérdés ismételt szabályozására, hiszen ez akár a jogalkotó szerint szükségtelenné vált jogintézmények fenntartásának alkotmányos kötelezettségét jelentené. Jogszabály hatályon kívül helyezését indokolhatják szakmai szempontok, vagy a szabályozott jogintézmény korszerűsítésének igénye [erre utal például a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatalról szóló 195/2003. (XI. 28.) Korm. rendeletet hatályon kívül helyező, az egyes országos hatáskörű államigazgatási szervek megszüntetéséről és jogutódlásáról szóló 149/2006. (VII. 21.) Korm. rendelet preambuluma is]. Sem a Jat., sem más jogszabály nem tartalmaz olyan rendelkezéseket, amely jogszabály hatályon kívül helyezése esetére előírná az azonos tárgyú új jogszabály megalkotásának kötelezettségét. A jogalkotó szerv helyezkedhet arra az álláspontra, hogy adott társadalmi viszony jogi szabályozása szükségtelen; ez önmagában véve nem minősül alkotmányellenesnek.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.

3. Az indítványozó kérte annak kimondását is, hogy az R. megsemmisítésével a TNM r. hatálya feléled. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe az Abtv. 1. §-a szerint elsősorban jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek alkotmányossági vizsgálata tartozik az erre irányuló határozott kérelem esetén. Az Alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv; törvényes felhatalmazása kizárólag az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezések megsemmisítésére terjed ki. Valamely jogszabály hatálya feléledésének kimondása azonban már a jogalkotás körébe tartozna, erre azonban az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Az Alkotmánybíróság R. megsemmisítése esetén legfeljebb azt állapíthatná meg, hogy a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy nem szabályozta a területi- és regionális fejlesztési szakértői tevékenységet, az erre vonatkozó indítványt azonban a 2.3. pontban már elutasította.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 31. § b) pontja alapján visszautasította.

Budapest, 2008. május 27.

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

akotmánybíró