144/2010. (VII. 14.) AB határozat
az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény nem tartalmaz szabályt arról, hogy a fővárosban az ingatlan tulajdonosa mely önkormányzattal szemben érvényesítheti 30. § (4) bekezdésében szabályozott igényét. Ezért felhívja az Országgyűlést arra, hogy jogalkotási kötelezettségének 2010. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 30. § (4) bekezdése, valamint 60. § (2) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
Az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, valamint 44/A. § (1) bekezdése c) pontjának sérelmére hivatkozással az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 30. § (4) bekezdése, valamint 60. § (2) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.
Az indítványozó álláspontja szerint a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, és emiatt sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság követelményét az Étv. 60. § (2) bekezdésének az a - 2000. január 1-jén hatályba lépett - rendelkezése, amely lehetőséget ad arra, hogy a kisajátítási hatóság az Étv. 30. § (4) bekezdése alapján a korábban hatályos jogszabályoknak megfelelően elrendelt korlátozások miatt kártalanítási kötelezettséget állapítson meg a települési önkormányzatok számára.
Vitatja az indítványozó az Étv. 30. § (4) bekezdésének alkotmányosságát is. Az indítványban foglaltak szerint a vitatott szabály nem egyértelműen határozza meg a kötelezettség címzettjét. A települési önkormányzat a fővárosban nem egyértelműen értelmezhető fogalom, ugyanis a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 63. § (1) bekezdése alapján a fővárosban mind a fővárosi önkormányzat, mind a kerületi önkormányzatok települési önkormányzatnak minősülnek. Az indítványozó szerint a kötelezettség címzettjének ilyen pontatlan megfogalmazása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből folyó jogbiztonság követelményét.
E szabályozás sérti a fővárosi kerületi önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott alapjogát is, mert a törvény úgy állapított meg kötelezettséget az önkormányzatok számára, hogy nem biztosította a feladat ellátásához szükséges bevételi forrásokat.
Az indítványozó utal arra, hogy e szabályok alapján egy olyan jogalkalmazási gyakorlat van kialakulóban, mely szerint a kisajátítási hatóság az önkormányzatok létrehozását megelőzően bevezetett építési korlátozások miatt kötelezi a kerületi önkormányzatot magas összegű kártalanítás melletti kisajátításra.
II.
Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezése:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(... )
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,"
2. Az Étv.-nek az indítványozó által vitatott szabályai:
"30. § (... )
(4) Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó - jogszabályban megállapított - olyan közérdekű célban határozza meg, amelynek megvalósítása a tulajdonostól nem várható el, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított öt éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani."
"60. §
(2) (... )
E törvény 30. §-ának rendelkezéseit kell alkalmazni a törvény hatálybalépésétől kezdődően a korábbi rendezési tervek alapján fennálló, a tulajdonosi érdekeket sértő övezeti előírások változásával, az egyedi határozattal elrendelt, továbbá az egyedi határozattal el nem rendelt tilalmakkal kapcsolatban."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e az Étv. 60. § (2) bekezdése második mondatának alkotmányellenessége a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelme miatt.
1.1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonsággal és ezzel összefüggésben a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával.
A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65-66.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81-82.; 28/1993. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1993, 220, 225.]. A kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának alkotmányos elvét. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81-82.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332, 333.].
A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította:
"A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki, és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is." (ABH 1992, 131, 132.)
Következetes alkotmánybírósági gyakorlat alakult ki a tekintetben is, hogy "valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell." [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]"
1.2. Erre tekintettel, annak megállapítása érdekében, hogy a vitatott szabályozás sérti-e a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett, hogy az Étv. 60. § (2) bekezdés utolsó mondatába foglalt rendelkezés az Étv. 30. § (4) bekezdésével összefüggésben keletkeztetett-e az önkormányzatok számára a hatálybalépése előtt keletkezett jogviszonyokra is alkalmazandó új kötelezettséget.
Ezért az Alkotmánybíróság áttekintette a településrendezési szabályozásból eredő tulajdoni korlátozások kompenzációjának korábbi szabályozását.
Az Étv. hatálybalépését megelőzően a településrendezési és építési viszonyokat az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Ét.) szabályozta. Az Ét. 13. § (3) bekezdése 1990. március 15-ig úgy rendelkezett, hogy a telekalakítási és építési tilalom elrendeléséért kártalanítás nem jár. A 13. § (4) bekezdésében azonban előírta, hogy "[h]a az ingatlan tulajdonosa a telkét terhelő építési tilalom miatt nem tudja megvalósítani lakóházépítési szándékát, kérelmére - kisajátítási eljárás nélkül - részére beépíthető cseretelket kell adni, feltéve, hogy a tulajdonos vagy egyeneságbeli rokona a lakóházépítésre kötelezettséget vállal(...)". Egyúttal a kisajátításról szóló 1976. évi 24. tvr. (a továbbiakban: Ktvr.) kisajátítás alapjául szolgáló közérdekű célként ismerte el az építési tilalom alatt álló ingatlanok megszerzését. A Ktvr. végrehajtásáról szóló 33/1976. (IX. 5.) MT rendelet (a továbbiakban: MTr.) 7. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy "[é]pítési tilalom alatt álló ingatlan tulajdonjogának megszerzése jogcímén az olyan beépítetlen telket lehet - a tulajdonos kérelmére - kisajátítani, amelyet öt évnél hosszabb idő óta az 1964. évi III. törvény 13. §-ában szabályozott építési tilalom terhel, feltéve, hogy a tulajdonos a külön jogszabályban megállapított feltételek szerint cseretelekre jogosult, de
a) cseretelek nem áll rendelkezésre, vagy
b) a tulajdonos - szociális helyzete vagy egyéb méltánylást érdemlő körülményei miatt - a cseretelek beépítésére nem tud kötelezettséget vállalni."
Az MTr. 31. §-a lehetőséget adott arra, hogy a kisajátítási hatóság a tulajdonos kérelmére határozatban kötelezze a kisajátítási kérelem benyújtására azt a szervet, amelynek érdekében a tilalmat elrendelték, ilyen szerv hiányában az illetékes tanács igazgatási osztályát.
Ez a szabályozás tehát csak a lakóház építés céljára szolgáló telkek tulajdonosai számára biztosított kártalanítást cseretelekadás, illetőleg kisajátítás útján.
Mindezek alapján megállapítható, hogy ha korlátozottan is, de már a rendszerváltást - az önkormányzatok létrejöttét -megelőzően is léteztek olyan intézmények a jogrendszerben, amelyek arra voltak hivatottak, hogy kompenzálják azt a tulajdonost, aki építési szándékát a településrendezési előírások korlátozó rendelkezései miatt nem tudta megvalósítani. Ennek az eszközrendszernek része volt a kisajátítás is.
A rendszerváltás alkotmányozási folyamatában bekerültek az Alkotmányba a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmének szabályai, elsőként az 1989. évi XXXI. törvény 2. §-a a kisajátítással szemben támasztott alkotmányos követelményeket, majd az 1990. évi XL. törvény a tulajdonhoz való jogot iktatta be az Alkotmány 13. §-ába.
Tekintettel arra, hogy a településrendezési, építési korlátozások az immár alkotmányos védelem alatt álló tulajdonhoz való jogot korlátozzák, az építési jogban is megjelentek azok a garanciális szabályok, amelyek a közhatalmi beavatkozással szemben a tulajdonhoz való jog védelmét voltak hivatottak biztosítani.
Elsőként az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről és módosításáról szóló 1990. évi XXII. törvény módosította az Ét. 13. §-át. A törvény indokolása alapján megállapítható, hogy a módosítás célja az Ét. szabályai és az Alkotmány rendelkezései közötti összhang megteremtése volt. Ez a törvény iktatta be - a cseretelekadás és a kisajátítás kiegészítéseként - a korlátozási kártalanítás intézményét az Ét.-be:
"13. § (3) Ha a telekalakítási, az építési tilalommal terhelt, vagy más okból érintett ingatlanok kisajátítását az erről szóló határozatot követően nem kezdik meg, a telektulajdonosok részére - a természeti kár megelőzése érdekében elrendelt tilalom esetének kivételével - korlátozási kártalanítást kell fizetni. A kártalanítás mértéke az ingatlanok forgalmi értékének 20%-a. A kártalanítást a határozatot hozó hatóság tartozik megfizetni. A hatóság a kártalanítás összegét követelheti attól, akinek érdekében a tilalmat elrendelte.
(4) Amennyiben a kisajátításra a határozatot követően 5 éven belül sor kerül, a korlátozási kártalanítást a kisajátítási kártalanításba be kell számítani - az itt megjelölt határidőn túl viszont figyelmen kívül kell hagyni.
(5) Öt éven túli kisajátítás esetén a kártalanítást - a (3) bekezdésben foglalt mértékben -, mindaddig ismételten meg kell fizetni, amíg a korlátozást fenntartják, illetőleg az ingatlanokat ki nem sajátították. A rendelkezést a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell."
A módosító törvény 64. § (3) bekezdése alapján a korlátozási kártalanítás fizetési kötelezettség az 1991. január 1-jén fennálló, illetőleg azt követően keletkezett építési korlátozásokra vonatkozott.
Az Ét. 13. § (3)-(6) bekezdését a helyi önkormányzatok létrehozását követően a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény 77. §-a módosította a következőképpen:
"(3) Ha a telekalakítási, illetőleg építési tilalommal terhelt - a tilalom elrendelése előtt felosztható, illetőleg beépíthető - ingatlant nem sajátítják ki, vagy a tulajdonos nem kap csereingatlant, vagy pedig a tilalmat időközben nem szüntetik meg, három év eltelte után a tulajdonos részére - kérelmére - évenként korlátozási kártalanítást kell fizetni. Ez a fizetési kötelezettség a természeti kár megelőzése és a tulajdonos érdekében elrendelt tilalom esetére nem vonatkozik.
(4) A korlátozási kártalanítás évi mértéke a használat, illetőleg a hasznosítás lehetőségének a korlátozásából eredő kár összegének arányos része, legfeljebb azonban az ingatlan mindenkori forgalmi értékének 5%-a. Ezt a kártalanítást az ingatlan kisajátítása esetén a kisajátítási kártalanításba, csereingatlan adása esetén pedig annak értékébe be kell számítani.
(5) A korlátozási kártalanításra csak az a tulajdonos tarthat igényt, aki a tilalom elrendelésekor is az ingatlan tulajdonosa volt, vagy az ingatlant ilyen tulajdonostól örökölte. A kártalanítást a tulajdonos részére az köteles megfizetni, akinek az érdekében a tilalmat elrendelték.
(6) A korlátozási kártalanítás fizetési kötelezettség az 1992. január 1-jén fennálló, illetőleg azt követően elrendelt tilalmakra vonatkozik. A (3) bekezdésben említett hároméves időtartamot az 1992. január 1-jén fennálló tilalom esetében ettől a naptól, egyébként pedig a tilalmat elrendelő határozat jogerőre emelkedésének a napjától kell számítani."
Az Ét. e szabályai, valamint a Ktvr.-nek és az MTr.-nek az építési tilalom alatt álló ingatlan tulajdonjogának kisajátítással való megszerzésére vonatkozó szabályai az Étv. hatálybalépéséig változatlanok maradtak.
Az Étv. újra szabályozta a tulajdoni korlátozásokért járó kártalanítást. Míg a korábbi szabályozásban a tulajdoni korlátozások esetében összefonódott a kisajátítás és a korlátozási kártalanítás intézménye, az Étv. elválasztotta egymástól azokat a korlátozásokat, amelyeket a tulajdonos kártalanítás mellett tűrni köteles és azokat a korlátozásokat, amelyek esetében a tulajdonos az ingatlan megvásárlását, illetőleg annak sikertelensége esetén a kisajátítását követelheti. Az Étv.-nek az indítványozó által vitatott 30. § (3) bekezdése alapján - számozását 30. § (4) bekezdésre módosította az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosításáról rendelkező 1999. évi CXV. törvény (a továbbiakban: Étvm.) -, abban az esetben, ha az építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó olyan közérdekű célban határozza meg az ingatlan rendeltetését, amelynek megvalósítása a tulajdonostól nem várható el és ezzel a tulajdonhoz való jogot korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha az adásvételi megállapodás a kérelem benyújtásától számított három éven belül - a hatályos szabályozás szerint öt éven belül - nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani. A kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény 5. § (2) bekezdése alapján ebben az esetben a kisajátítási hatóság kisajátítási kérelem benyújtására kötelezheti a közérdekű cél kedvezményezettjét, ennek hiányában a települési önkormányzatot.
Ezzel a szabályozással az Étv. egy a korábbi szabályozástól eltérő, új kisajátítási jogcímet állapított meg.
Az Étv. 30. §-ába foglalt kártalanítási szabályok az Étv. 60. § (2) bekezdése alapján a törvény kihirdetését követő 8. napon léptek hatályba, azzal, hogy a (2) bekezdés utolsó mondata a következő szabályozást tartalmazta:
"A törvény hatálybalépésekor még fennálló telekalakítási és építési tilalmakra és a velük kapcsolatos korlátozási kártalanításra továbbra is az 1964. évi III. törvény 13. §-ának (2)-(6) bekezdésében foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni. A korlátozási kártalanítási eljárást az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytatja le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint."
Ez utóbbi rendelkezéseket módosította az Étvm. 34. § (1) bekezdése és helyettük iktatta be az indítványozó által vitatott szabályt, mely szerint az Étv. 30. §-ában foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni a törvény hatálybalépésétől kezdődően a korábbi rendezési tervek alapján fennálló, a tulajdonosi érdekeket sértő övezeti előírások változásával, az egyedi határozattal elrendelt, továbbá az egyedi határozattal el nem rendelt tilalmakkal kapcsolatban.
Az indítványozó álláspontja szerint ez a módosítás terjesztette ki az Étv. 30. § (4) bekezdésének alkalmazhatóságát az Étv. megalkotása előtt - sőt az önkormányzatok létrehozását megelőzően - létrejött jogviszonyokra, és ezzel visszamenőleges hatállyal kötelezettséget keletkeztetett az önkormányzatok számára.
Mindezek alapján megállapítható, hogy már az Étv. vitatott szabályának hatálybalépése előtti jogi szabályozás, - ha nem is egyértelműen határozta meg a határokat a korlátozási kártalanítás és a kisajátítás között - széles körben adott lehetőséget arra, hogy amennyiben a településrendezési előírások korlátozták a tulajdonost építési szándékának megvalósításában az őt ért tulajdoni sérelem orvoslása érdekében az ingatlan kisajátítását kérje, az Étv. szabályai alapján pedig - a legsúlyosabb tulajdoni korlátozások tekintetében - ez a joga alanyi joggá vált.
1.3. Az Étv. 60. § (2) bekezdése utolsó mondatának alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azoknak a szabályoknak a jogban betöltött funkcióját is, amelyek alkalmazásáról a vitatott szabály rendelkezik.
Az Étv. 30. §-ában szabályozott korlátozási kártalanítás és a 30. § (4) bekezdésében szabályozott kisajátítási kötelezettség, az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog védelmének garanciáit jelentik a településrendezési előírások által okozott tulajdoni korlátozásokkal szemben.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog tartalmát. Elsőként átfogóan a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában fejtette ki a tulajdonvédelem alkotmányos követelményeit. E határozatában rámutatott arra, hogy bár az Alkotmány nem az alapjogi fejezetében szabályozza a tulajdonhoz való jogot, a tulajdonhoz való jog alapvető jog.
"A tulajdon közjogi megterhelése az alapjogvédelem területén vagy a közhatalmi beavatkozás alkotmányellenességének kimondásához és így az alapul fekvő jogszabály megsemmisítéséhez vezet, vagy a teherviselés alkotmányosságának elismeréséhez, és legfeljebb az állaggarancia értékgaranciával való helyettesítéséhez. Ez utóbbinak az Alkotmányban kifejezetten szabályozott szélső esete a 13. § (2) bekezdésében szabályozott kisajátítás, de az értékgarancia belépésének más esetei is lehetségesek.
A tulajdon elvonása alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése; viszont az állagelvonás ellen az Alkotmány nem ad feltétlen védelmet. (...)
2. A tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal ma már nem a tulajdon korlátozása és polgári jogi értelemben vett elvonása között húzódik. Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogai korlátozásáért. A jogszabályi korlátozások sokasodására adott válaszként kitágul a klasszikus kisajátítás fogalma, amelyet az állam akkor alkalmazott a (rendszerint ingatlan-) tulajdon valamely közcélhoz elengedhetetlen megszerzésére, ha azt polgári jogi ügylettel nem tudta megszerezni. De ahogy egyre több tulajdonkorlátozásért jár a kisajátításhoz hasonló védelem, egyre több korlátozást kell minden ellentételezés nélkül elviselni. Különösen érintik a korlátozások az ingatlantulajdont, ahol a klasszikus kisajátítás közérdekűségének tartalmát adó közhasznúság vagy közcélúság is megváltozik abban az értelemben, hogy a tulajdonkorlátozás vagy a tulajdonelvonás gyakran közvetlenül más magánszemélyek javára szól (és csak a társadalmi problémák megoldása által a köz javára) - mint például a városrendezés, földreformok, bérlővédelem sok esetében.
3. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátítást csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett engedi meg. Ez a szabály a kisajátításnak arra a hagyományos fogalmára vonatkozik, amikor a tulajdont teljes egészében elvonják. A tulajdon súlyos megterhelése is megkövetelheti azonban az Alkotmány alapján a kisajátításhoz hasonló védelmet. A közérdekből szükséges korlátozás esetében is szólhat valamely más alkotmányosan figyelembe veendő szempont amellett, hogy a tulajdonos veszteségét mégis ki kell egyenlíteni, vagy legalábbis mérsékelni. Ilyen szempont lehet például a korlátozás súlya vagy az, ha a törvény csak a tulajdonosok egy csoportját kényszeríti a teherviselésre, összehasonlítható más tulajdonosokat azonban nem. Ezekben az esetekben a beavatkozást igazoló közérdek és a tulajdonos kényszerű jogsérelme közötti arányosság követeli meg a kiegyenlítést." (ABH 1993, 373, 381.)
Az Alkotmánynak a tulajdonhoz való jog védelmét kimondó szabályai hatálybalépésével alkotmányellenessé vált minden olyan jogi helyzet fenntartása, amely nem felelt meg az alkotmányos tulajdonvédelem követelményeinek. Az Étv. 30. §-ában foglalt korlátozási kártalanítási szabályok és a 30. § (4) bekezdésében foglalt kisajátítási szabály megalkotásával a törvényhozó a korábbinál egyértelműbb és teljesebb szabályozást alakított ki a települési előírások okozta tulajdoni korlátozások és az alkotmányos tulajdonvédelem követelményei közötti összhang megteremtése érdekében. Elismerte azt, hogy nemcsak a formálisan elrendelt építési tilalmak eredményezhetnek olyan tulajdoni korlátozást, amelyek csak akkor felelnek meg a tulajdonhoz való jog alkotmányossági követelményeinek, ha a korlátozás arányosságát a törvény értékgarancia belépésével biztosítja, hanem az is, ha a helyi építési szabályzat, vagy a szabályozási terv az ingatlan rendeltetését, használati módját úgy változtatja meg, hogy azzal a tulajdonosnak aránytalanul kárt okoz.
Az Étv. 30. § (4) bekezdésében - az Étv. eredeti szövegében 30. § (3) bekezdés - foglalt szabályozás, amelynek alkalmazásával összefüggésben az indítványozó az Étv. 60. § (2) bekezdésének második mondatát vitatja, a legsúlyosabb tulajdoni korlátozások esetére biztosítja az értékgarancia érvényesülését.
Az a településrendezési szabályozás, amely olyan később megvalósítandó közérdekű célban határozza meg az ingatlan rendeltetését, amelynek megvalósítása az ingatlan tulajdonosától nem elvárható, ugyanakkor az ingatlan tulajdonosa az ingatlant a korlátozás elrendelése előtti rendeltetésének megfelelő célra nem tudja használni, építési szándékát a helyi építési szabályzat és szabályozási terv módosítása miatt nem tudja megvalósítani, a tulajdonhoz való jognak a tulajdon elvonásához hasonló súlyú korlátozását eredményezi a tulajdonos számára. Az ilyen tulajdoni korlátozás, akkor tekinthető alkotmányosnak, ha annak törvényi szabályozása a kisajátításhoz hasonló garanciák mellett teszi lehetővé alkalmazását. Az Étv. a tulajdonhoz való jog védelme érdekében e korlátozások esetére úgy rendelkezik, hogy a tulajdonos ezt a jogi helyzetet tartósan nem köteles tűrni, követelheti az ingatlan megvételét, s ha az adásvételi szerződés a törvényben meghatározott határidőn belül nem jött létre, a kisajátítását. Az Étv. 30. §-ában foglalt rendelkezések a 60. § (2) bekezdése alapján az Étv. kihirdetését követő 8. napon, 1997. augusztus 1-jén léptek hatályba. Azzal, hogy a 60. § (2) bekezdésének utolsó mondata - az Étvm.-mel történt módosítását megelőző szövege szerint - a törvény hatálybalépésekor fennálló korlátozások közül az építési, telekalakítási tilalmakra és a velük összefüggő korlátozási kártalanításra nézve úgy rendelkezett, hogy azokra továbbra is az Ét. 13. § (2)-(6) bekezdésében foglaltakat kell alkalmazni. Az Étv. 30. § (3) bekezdésének [a hatályos szövegben 30. § (4) bekezdés] megfogalmazásából egyértelműen megállapítható, hogy az nem a tilalmakra, hanem azokra a tulajdoni korlátozásokra vonatkozott, amelyek annak következtében álltak fenn, hogy a hatályos helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv az ingatlan rendeltetését valamely később megvalósítandó közérdekű célban határozta meg, és nem kártalanításra, hanem az ingatlan megvételének követelésére, illetőleg kisajátításra adott jogot a tulajdonosnak. Tehát ez a rendelkezése az Étv. kihirdetését követő 8. naptól a fennálló, az akkor hatályban lévő önkormányzati (tanács) rendelet által korábban elrendelt ilyen tulajdoni korlátozásokra is alkalmazandó volt. Az Étv. e szabályának hatálybalépése arra kellett, hogy késztesse az önkormányzatokat, hogy rendezzék a korábbi szabályok alapján nem rendezett, tulajdonhoz való jogot sértő alkotmányellenes helyzeteket, felülvizsgálják az ilyen típusú településrendezési előírásaikat, mérlegeljék a később megvalósítandó közérdekű cél realitását, megvalósíthatóságát, településrendezési jelentőségét, s azt, hogy a 30. § (3) bekezdésében előírt kötelezettség mellett is indokoltnak tartják-e a fenntartásukat, ha nem, módjukban állt megszüntetni azokat.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Étv. 60. § (2) bekezdésének vitatott szabálya az Étv. 30. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés alkalmazásával összefüggésben az ingatlantulajdonosok Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogának érvényesülését szolgálja, így a visszamenőleges jogalkotás tilalmának sérelme fel sem merül, ezért az indítványt elutasította.
2. Az indítványozó kérte az Étv. 30. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is. Az indítványban kifejtett álláspont szerint ez a szabályozás egyrészt sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt önkormányzati alapjogot, mely szerint "az önkormányzat törvényben szabályozott feladatai ellátásához saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül". Másrészt az Étv. 30. § (4) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elemét képező jogbiztonság követelményét azzal, hogy nem határozza meg egyértelműen, hogy a fővárosban melyik önkormányzat - a fővárosi vagy a kerületi önkormányzat - a rendelkezésben foglalt kötelezettség címzettje.
2.1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott rendelkezés alkotmányellenessége az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján nem állapítható meg.
A vitatott szabály nem kötelezően ellátandó feladatot állapít meg az önkormányzatok számára. A településrendezés az Étv. és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) alapján önkormányzati feladat. A települési önkormányzatok a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzatok megalkotása során a törvény keretei között nagy szabadsággal rendelkeznek a település egyes területei felhasználásának, az ingatlanok rendeltetésének szabályozásában. A települési önkormányzatok döntési szabadsága körébe tartozik annak meghatározása is, hogy mely területeket jelölnek ki, a korábbi rendeltetésükkel ellentétes, később megvalósítandó közérdekű célra. Az Étv. 30. § (4) bekezdése - amint arra az Alkotmánybíróság az előzőekben rámutatott -az ingatlantulajdonos Alkotmányban szabályozott tulajdonhoz való jogának védelmét szolgáló garanciális szabály, amelynek alkalmazására akkor kerül sor, ha az önkormányzat rendeletében a tulajdonjogot súlyosan korlátozó rendelkezést írt elő. A vitatott szabály alapján az önkormányzat helytállási kötelezettsége a saját döntésén alapul. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a törvényi szabályozás alapján kialakuló jogalkalmazási gyakorlat alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) alapján nem rendelkezik hatáskörrel.
2.2. Az Étv. 30. § (4) bekezdésébe foglalt kártalanítási kötelezettség telepítése során a jogalkotó abból indult ki, hogy abban az esetben, ha nem állapítható meg a helyi építési szabályzatban, szabályozási tervben meghatározott később megvalósítandó közérdekű cél kedvezményezettje, akkor a korlátozásra a települési közösség érdekében került sor. Ezért rendelkezik a vitatott szabály úgy, hogy a tulajdonos ilyenkor a helyi építési szabályzatot, illetőleg szabályozási tervet megállapító - azaz a korlátozást elrendelő - települési önkormányzattal szemben léphet fel a megvásárlás, illetőleg a kisajátítás igényével.
A főváros esetében azonban a szabály értelmezése nem egyértelmű.
Az Alkotmány 41. § (2) bekezdése, 42. § (1) bekezdése, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) IX. fejezetében foglaltaknak megfelelően a fővárosban kétszintű önkormányzati rendszer működik. Az Ötv. 63. § (1) bekezdése alapján, mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzatok települési önkormányzatok, amelyek között az önkormányzati feladat- és hatáskörök megosztását törvény határozza meg. E törvények egyike az Ötv. maga, ugyanakkor az Ötv. 63. § (2) bekezdése kimondja azt is, hogy ha törvény önkormányzati feladat- és hatáskört állapít meg, meg kell, hogy határozza azt is, hogy a fővárosban az a fővárosi vagy a kerületi önkormányzatot illeti meg.
A településrendezési feladat- és hatáskörök megosztásáról részben maga az Ötv. rendelkezik 63/A. § (1) bekezdésének a) pontjában, valamint 63/C. §-ában, a fővárosi településrendezés eszközrendszerét, a fővárosi és a kerületi önkormányzatok által megalkotandó településrendezési aktusok alapvető tartalmát, elfogadásuk rendjét az Étv. 14. §-a szabályozza.
E szabályozás szerint, mind a fővárosi önkormányzat, mind a kerületi önkormányzat rendelkezik hatáskörrel településrendezési tervek és építési szabályzat elfogadására.
Az Étv. 14. § (2) bekezdése szerint a Fővárosi Önkormányzat fővárosi építési keretszabályzatban állapítja meg a főváros területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezeti elemek védelmével kapcsolatos általános követelményeket. A (3) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a kerületi önkormányzat a keretszabályzat keretei között alkotja meg a kerület építési szabályzatát. A településrendezési tervezés körében a fővárosi önkormányzat közgyűlése fogadja el a főváros településszerkezeti tervét, és rendelettel jóváhagyja a fővárosi szabályozási kerettervet, a kerületi önkormányzatok szabályozási terveket készítenek.
A törvényi szabályozás nem határolja el pontosan a fővárosi önkormányzatot, illetőleg a kerületi önkormányzatokat az építési és településrendezési szabályozás körében megillető szabályozási tárgyköröket. A jogalkotó azt a szabályozási módot alkalmazta, hogy általánosan, keret jelleggel illetőleg példálózó felsorolással meghatározza a fővárosi önkormányzat szabályozási jogkörének fő irányait, és kimondja, hogy a kerületi önkormányzatokat köti a fővárosi szabályozás. A kerületi önkormányzat a fővárosi építési keretszabályzat keretei között alkothat építési szabályzatot, és a fővárosi szabályozási keretterv és kerületi szabályozási tervek között hierarchikus viszonyt teremt, és ezzel együtt a településrendezésben együttműködési kötelezettséget ír elő a fővárosi és a kerületi önkormányzatok számára az Étv. 14. § (6) bekezdése azzal, hogy kimondja "[a] kerületi szabályozási tervbe a kerületet érintő, a főváros szabályozási kerettervében szereplő szabályozási elemeket be kell építeni, eltérés szükségessége esetén a főváros szabályozási kerettervét előzetesen módosítani kell".
Az Ötv. 63/C. § (3) bekezdése a fővárosi önkormányzat közgyűlését hatalmazza fel arra, hogy rendeletében szabályozza a fővárosi és a kerületi településrendezési tervek összhangjához szükséges követelményeket, és e rendeletében meghatározza, hogy a tervezési folyamatban a kerületi és a fővárosi önkormányzatot mely esetekben illeti meg véleményezési, egyetértési jog, és mely esetekben kötelező a kölcsönös tájékoztatási, illetve tervezési együttműködés.
A szabályozási jogkörök megosztásának ilyen keretjellegű szabályozása mellett, nem állapítható meg egyértelműen, hogy a fővárosban az építési szabályzatok, illetőleg szabályozási tervek előírásai alapján keletkezett tulajdoni korlátozás melyik települési önkormányzat településrendezési tevékenységének a következménye, a később megvalósítandó közérdekű cél meghatározása fővárosi vagy kerületi érdeket szolgál-e. Az Étv. 30. §-ának az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosításáról rendelkező 2006. évi L. törvény 15. § (2) bekezdésével módosított (6) bekezdése, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról rendelkező 2005. évi LXXXIII. törvény 312. §-ával megállapított (7) bekezdése a korlátozási kártalanítás tekintetében tartalmaz szabályozást arra nézve, hogy a kártalanítási kötelezettség a fővárosban milyen módon terheli a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatokat, és a tulajdonos milyen eljárásban érvényesítheti igényét.
A törvényhozó ilyen szabályokat a 30. § (4) bekezdésében szabályozott tulajdonosi igények érvényesítése tekintetében nem alkotott.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szabályozásnak ez a hiánya sérti a jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből folyó követelmény, hogy a jogalkotó a jogszabályi rendelkezéseket a jogbiztonság követelményének megfelelően fogalmazza meg. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is [lásd először: 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.].
Az, hogy az Étv. nem tartalmaz rendelkezést arra nézve, hogy az ingatlan tulajdonosa a fővárosban mely önkormányzattal szemben érvényesítheti az Étv. 30. § (4) bekezdésében szabályozott igényét, kiszámíthatatlanná teszi a jogintézmény működését a fővárosban. A szabályozás hiánya kiszámíthatatlan, bizonytalan jogi helyzetet eredményez, mind az érintett önkormányzatok, mind a jogalkalmazó, mind az ingatlantulajdonos számára. A kötelezett önkormányzat meghatározásának hiányában - a településrendezési hatáskörök megosztására vonatkozó szabályozás alapján - az érintett önkormányzatok számára nem állapítható meg egyértelműen, hogy melyiküket terheli a korlátozással terhelt ingatlan megvételének kötelezettsége, illetőleg kiszámíthatatlan, hogy a hatósági, illetőleg bírói döntések következtében melyikük lesz köteles a kisajátítási kártalanítás megfizetésére, a kisajátítási hatóság számára sem megállapítható, hogy melyik önkormányzat kötelezhető a kisajátítási kérelem benyújtására. Az Étv. e rendelkezése - mint arra az Alkotmánybíróság az előzőekben rámutatott - a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmének garanciáját jelenti a tulajdon súlyos közhatalmi korlátozásával szemben. A tulajdonhoz való jog védelmét szolgáló alanyi jog érvényesítését jelentősen megnehezíti az, hogy az Étv. szabályai alapján vitatható a kötelezettség címzettje. A szabályozás hiányossága a gyakorlatban az ingatlan megvételére irányuló követelés eredménytelenségét eredményezi, és kisajátítási eljárásban is csak hosszas jogviták eredményeként juthat hozzá a tulajdonos az őt megillető teljes kártalanításhoz.
Tekintettel arra, hogy e szabályozási hiányosság részleges - kizárólag a fővárosban vezet alkotmányellenes helyzet kialakulásához - önmagában az Étv. 30. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása nem indokolt, ezért az erre irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy e részleges szabályzási hiányosság, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonságot sértő jogi helyzet fennállása, alkotmánybírósági intézkedést indokol.
2.3. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ez által az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
Az Abtv. hivatkozott szabálya és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a jogi szabályozás hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha a jogi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett, a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.]
Az Étv. 30. § (4) bekezdésében a jogalkotó úgy állapított meg kötelezettséget a települési önkormányzatok számára, hogy - az Ötv. 63. § (2) bekezdésében előírt jogalkotási kötelezettségét elmulasztva - nem jelölte meg a fővárosban a kötelezettség címzettjét, és ennek következtében - amint arra az Alkotmánybíróság az előzőekben rámutatott -a jogbiztonságot sértő jogi helyzet keletkezett, ezért a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának az Abtv. 49. §-ában szabályozott feltételei fennállnak.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy az Országgyűlés nem szabályozta azt, hogy a fővárosban az ingatlan tulajdonosa mely önkormányzattal szemben érvényesítheti az Étv. 30. § (4) bekezdésében szabályozott igényét. Felhívta az Országgyűlést arra, hogy jogalkotási kötelezettségének 2010. december 31-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az alkotmányellenesség megállapítására, valamint az érintettek széles körére tekintettel rendelte el.
Budapest, 2010. július 13.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1377/B/2007.