1142/B/2004. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 6/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdés a) pontja alatti 4. pont alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá a tizenharmadik havi nyugdíjat szabályozó valamennyi jogszabályi rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 6/A. §-a, valamint a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 4. § (1) bekezdés a) pontja utolsó mondatának "továbbá a tizenharmadik havi nyugdíj" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését kezdeményezte arra hivatkozva, hogy e szabályok sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 70/A. § (1) bekezdését és 70/E. §-át. Az indítványozó a fenti rendelkezéseket azért tartja alkotmányellenesnek, mert "a tizenharmadik havi nyugdíj egy állami/kormányzati/párt ajándék az állami nyugdíjrendszerben lévők számára, mely hátrányosan érinti a magánnyugdíj rendszerében vagy azon kívül is levőket, pénzügyi fedezete nincs, választási-ötlet szerű, ezáltal sérti a jogbiztonságot", valamint "túlmegy az Alkotmány 70/E. szakaszában leírt 'megélhetéshez szükséges ellátás' szintjén, alkotmányos alapja tehát nincs". Az indítványozó szerint az ajándékozásnak - mint polgári jogi kategóriának - a közjogban- való, ilyen mértékű megjelenítése alapjaiban sérti a jogállamiságot, "figyelemmel választói szavazat-vásárlási jellegére is". Az indítványozó arra az esetre, ha a tizenharmadik havi nyugdíjat egyéb jogszabályokba is "becsempészték" volna, kérte az ilyen tartalmú szabályok hivatalból való megsemmisítését.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
A Tny. támadott, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése:
"6/A. § (1) Tizenharmadik havi nyugdíjra jogosult az, aki
a) a tárgyévet megelőző év legalább egy napján, valamint
b) a (4) bekezdésben esedékes folyósítás hónapjában
a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó nyugellátásban - ide nem értve a 47. § (1) bekezdésében említett ideiglenes özvegyi nyugdíjat - részesül.
(2) A tizenharmadik havi nyugdíj összege megegyezik a tárgyév november hónapra járó nyugellátás összegének
a) 50 százalékával 2004. évben,
b) 75 százalékával 2005. évben,
c) 100 százalékával 2006 évtől.
(3) A szociálpolitikai (szociális biztonsági) egyezmény alapján megállapított nyugellátásnál a magyar jogszabályok szerint elismert szolgálati idő tartamának megfelelő - a magyar szerződő felet terhelő - arányos részt kell a tizenharmadik havi nyugdíj kiszámításánál figyelembe venni.
(4) A tizenharmadik havi nyugdíjat a jogosultak részére évente két részletben - legkésőbb május, illetve november hónapban - kell folyósítani. Az első részlet folyósításra kerülő összege megegyezik a tárgyhavi nyugellátás összegének
a) 25 százalékával 2004. évben,
b) 37,5 százalékával 2005. évben,
c) 50 százalékával 2006. évtől.
A tizenharmadik havi nyugdíj november hónapban folyósításra kerülő összege megegyezik a (2) bekezdés szerinti tárgyévi összeg és az első részletben folyósított részösszeg különbözetével. Az így folyósításra kerülő összeg nem lehet kevesebb a tárgyév november havi nyugellátás összegének az a)-c) pontja szerinti mértékénél.
(5) A tizenharmadik havi nyugellátás megállapításánál a folyósítási hónapra járó nyugellátás összegének
a) a 47. § (1) bekezdés szerinti ideiglenes özvegyi nyugdíj,
b) a nem társadalombiztosítási ellátás,
c) az egyes személyes szabadságot korlátozó intézkedésekkel, valamint a semmissé nyilvánított elítéléssel összefüggésben járó emelés,
d) a nemzeti helytállásért elnevezésű pótlék,
e) az 1991. évi XII. törvény alapján megszüntetett nyugdíj-kiegészítés helyébe lépő pótlék nélküli összegét kell figyelembe venni." Az Sztv. támadott, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése:
"4. § (1) E törvény alkalmazásában
a) (...)
Nem minősül jövedelemnek
(...)
4. a tizenharmadik havi nyugdíj, (...) "
III.
Az indítvány részben megalapozatlan, részben érdemi elbírálásra alkalmatlan.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy a Tny. tizenharmadik havi nyugdíjat szabályozó 6/A. §-ában foglalt rendelkezések közül az (l)-(2) bekezdéseket, valamint az (5)-(6) bekezdéseket az indítvány benyújtását követően többször módosította a törvényhozó [a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, valamint az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2003. évi IV. törvény módosításáról szóló 2004. évi XXI. törvény 1. §-a és 3. §-a, továbbá a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 103. §-a, valamint a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. törvény 93. § (1) bekezdése]. Az Szvt. támadott szabályát pedig - szintén az indítvány benyújtását követően - az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi CXVII. törvény 1. §-a módosította. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a támadott norma helyébe lépő hasonló tartalmú szabályozás az indítványban megjelölt szempontok alapján vizsgálandó. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.; 822/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 861, 862.] Mivel a jelen ügyben vizsgált szabályok módosítása az indítványban felvetett problémák tartalmát nem érintette, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos rendelkezésekre vonatkozóan végezte el.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként a Tny. 6/A. §-a alkotmányosságával kapcsolatos kifogásokat vizsgálta meg. Az indítványozó - beadványa tartalmából kitűnően - a juttatás jogosultsági feltételeit és mértékét megállapító részletszabályokkal kapcsolatban nem fogalmazott meg konkrét kifogásokat, hanem magát a tizenharmadik havi nyugdíj jogintézményét tartja különböző okok miatt alkotmánysértőnek.
A Tny. 6/A. §-át az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2003. évi IV. törvény 65. §-a önálló alcím alatt (Tizenharmadik havi nyugdíj) iktatta a Tny.-be. A törvényhozó e rendelkezések megalkotásával - új jogintézményként - a társadalombiztosítás rendszerében folyósítandó olyan juttatást vezetett be, amely a nyugdíjasokat a havi rendszerességgel folyósított nyugellátáson felül, nyugellátásuk mértékéhez igazodóan, évente illeti meg. A vizsgált jogosultságot - ide nem értve a Tny. 47. § (1) bekezdésében szabályozott ideiglenes özvegyi nyugdíjat - főszabályként a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó nyugellátásban részesülés, azaz a nyugdíjas státusnak a törvény által meghatározott időpontokban való fennállása alapozza meg. A Tny. ugyanezen feltételek mellett jogosítja a tágabb értelemben vett nyugdíjrendszerhez kapcsolódó ellátásokban (bányásznyugdíjban, korengedményes nyugdíjban, az egyes művészeti tevékenységet folytatók öregségi nyugdíjában, szolgálati nyugdíjban, előnyugdíjban, mezőgazdasági szövetkezeti járadékban, mezőgazdasági szakszövetkezeti járadékban, mezőgazdasági szakszövetkezeti tagok növelt összegű járadékában) részesülőket [Tny. 6. § (4) bekezdés].
2.1. Az indítvány érdemi elbírálása során az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezések sértik-e az Alkotmány 70/E. §-ában rögzített szociális biztonsághoz való jogot.
Az Alkotmány 70/E. §-a a szociális ellátáshoz való jogot fogalmazza meg, továbbá rögzíti annak szervezeti, intézményi kereteire vonatkozó alapvető rendelkezéseket. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 70/E. §-ába foglalt rendelkezések általános jelleggel nevesítik az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit, de nem jelentenek alanyi jogot meghatározott jövedelem megszerzéséhez vagy egyszer elért életszínvonal fenntartásához. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991,146,163.; 2093/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 546, 547.; 659/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 537, 538.; 1049/D/1999. AB határozat, ABK 2006. január, 15, 17.]
Az Alkotmánybíróság kimondta továbbá, hogy "(a) z Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak - magában az Alkotmányban kiemelt - tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg. (...) Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből (...) csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg. így az Alkotmány rendelkezéséből nem következik, hogy az államnak a nyugdíjasok ellátását kizárólag a társadalombiztosítás útján és biztosítási rendszerben kell megvalósítania (...) ." [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 198-199.]
Az Alkotmány 70/E. §-ának sérelmét az indítványozó azon az alapon állította, hogy a tizenharmadik havi nyugdíj bevezetésének nincs alkotmányos alapja, ezért "túlmegy" azon a szinten, amelyet a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása megkíván.
A tizenharmadik havi nyugdíj 2003. évtől kezdődő fokozatos bevezetésére - a törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolásból kitűnően - a Kormány jóléti programjában foglaltak végrehajtása, a már nyugdíjban részesülők és a jövőben nyugdíjba vonulók számára kedvező változások elérése érdekében került sor. "A nyugdíjban részesülők teljes körben jogosultak a tizenharmadik havi nyugdíjra, de ennek összege [ti. a bevezetés évében] mindenkinél a havi nyugdíj egynegyede. Ez a fokozatosság nem osztja meg a nyugdíjas társadalmat, már a bevezetés évében minden nyugdíjasnak kedvező változást jelent, hiszen a tényleges nyugdíjával arányos új ellátást kap."
A tizenharmadik havi nyugdíjra való jogosultság biztosítása valóban nem következik az Alkotmány 70/E. §-ából és az Alkotmány más rendelkezéseiből sem. A vizsgált jogintézmény bevezetésével a törvényhozó nem új nyugellátási forma bevezetéséről döntött, hanem egy, a nyugdíjas státushoz kötődő olyan juttatás folyósításáról, amelynek célja nem a "megélhetéshez szükséges ellátás" biztosítása. A törvényhozó a jogosulti kör meghatározása során nem differenciált, a juttatást szociális helyzetre tekintet nélkül valamennyi nyugdíjas számára biztosította, mértékét kizárólag a jogosultak számára havi rendszerességgel folyósított nyugdíj összegéhez igazította, célját a nyugdíjasokra "kedvező változások elérésében" határozta meg.
A nyugdíjasok anyagi támogatását jelentő többletjuttatást biztosító jogintézmény bevezetése önmagában nem alkotmányossági kérdés, így a törvényhozót - az Alkotmány rendelkezéseinek tiszteletben tartásával - széles körű mérlegelésijog illeti meg a tekintetben, hogy bevezet-e, illetve fenntart-e ilyen juttatást. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tny. 6/A. §-a nem áll összefüggésben, következésképp ellentétben sem az Alkotmány 70/E. §-ával. Az érdemi összefüggés hiánya az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítvány elutasítását eredményezi [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 716, 717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523, 524.], ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ba ütközés miatti alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
2.2. Az indítványozó szerint a Tny. támadott rendelkezése ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével is, mert a tizenharmadik havi nyugdíj, "állami/kormányzati/párt ajándék az állami nyugdíjrendszerben lévők számára", bevezetése hátrányosan érinti a "magánnyugdíj rendszerében vagy azon kívül is levőket".
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991,146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.] A megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.; 1043/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 800, 802.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvényhozó a vitatott rendelkezésben nem alkalmazott különbségtételt a magánnyugdíj-pénztári tagság alapján.
A támadott szabályozás nem zárja ki a jogosultak közül azokat, akik a társadalombiztosítási nyugellátás mellett a magánnyugdíj-pénztári rendszerben való - kötelező vagy egyéni döntésen alapuló - részvételük folytán válnak jogosulttá pénztártagsági viszony alapján járó szolgáltatásokra, illetve kifizetésre. Az a felvetés pedig, miszerint a tizenharmadik havi nyugdíj - összefüggésben annak többletjuttatás-jellegével - a "nyugdíjrendszeren kívül lévőket" az indítványozó által konkrétan meg nem határozott szempontból hátrányosan érinti, nem alkalmas alkotmányossági vizsgálat lefolytatására. A fentiek alapján az a helyzet, amelynek alkotmányellenességét az indítványozó állítja, nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban is elutasította.
2.3. Az indítványozó a Tny. 6/A. §-át azért tartja az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek, mert "pénzügyi fedezete nincs, választási-ötlet szerű", ami sérti a jogbiztonságot.
Az Alkotmánybíróság nem vizsgálja önmagában a jogszabályok célszerűségének, hatékonyságának, igazságosságának kérdéseit. (772/B/1990/5. AB határozat, 1990, 447, 449.) A tizenharmadik havi nyugdíj bevezetése - a nemzetgazdaság teherbíró képességének és számos más tényezőnek (így pl. a gazdaságpolitikának, ezen belül a költségvetési politikának) a függvényében - a törvényhozó mérlegelésébe tartozó kérdés, nem áll összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből származó jogbiztonság követelményével, ezért az Alkotmánybíróság az • indítványt ebben a részében is elutasította.
3. Az indítványozó - beadványa tartalmából kitűnően - az Sztv. 4. § (1) bekezdés a) pontja alatti 4. pontját kizárólag azon az alapon tartja alkotmányellenesnek, mert ez a törvény tartalmaz rendelkezést az általa alkotmányellenesnek vélt jogintézmény kapcsán. Erre tekintettel kérte az indítványozó azoknak az egyéb, általa meg nem jelölt jogszabályi rendelkezéseknek a megsemmisítését is, amelyek a tizenharmadik havi nyugdíjjal kapcsolatos rendelkezést tartalmaztak.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben már kifejtette, hogy nem elegendő az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni, az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti. (472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783, 1784.) Az Alkotmánybíróság az 1232/B/1995. AB határozatában megállapította azt is, hogy az olyan tartalmú indítvány, amely konkrét megjelölés nélkül bizonyos tárgyú vagy fajtájú jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára irányul, határozatlan, így alkotmányossági vizsgálat lefolytatására nem alkalmas. (ABH 1996, 565, 570.)
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ezen, érdemi elbírálásra alkalmatlan részeiben visszautasította.
Budapest, 2007. március 20.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró