225/B/2000. AB határozat
a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény 31. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény 31. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény 31. § (4) bekezdéséhez kapcsolódó alkotmányos követelmény megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozók a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kö.tv.l.) 31. § (16)-(19) bekezdései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. A támadott rendelkezések szerint "a szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó egyházi intézmények fenntartói a normatív állami hozzájáruláson túl az egyházak támogatásáról szóló törvény feltételei szerint kiegészítő támogatásra jogosultak." A nem egyházi és nem állami intézményfenntartók (döntően civilszervezetek) e kiegészítő támogatásban nem részesülnek. A megkülönböztetés az indítványozók szerint önkényes, ezért az Alkotmány 54. §-ával összefüggésben értelmezett - 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezését sérti.
Az indítványozók kérték továbbá, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként állapítsa meg, hogy "a szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó, nem állami intézmények finanszírozása során az állam nem tehet különbséget a fenntartó egyházi, illetve nem egyházi jellege alapján.",
Az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügyi miniszter, a nemzeti kulturális örökség minisztere, a pénzügyminiszter és a szociális és családügyi miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A Kö.tv. 1. indítványban kifogásolt rendelkezései:
"31. § (16) A szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó egyházi intézmények fenntartói a normatív állami hozzájáruláson túl az egyházak támogatásáról szóló törvény feltételei szerint kiegészítő támogatásra jogosultak. Ennek mértéke a 3. számú melléklet 12-17. pontjaiban megállapított normatíva 31,8%-a.
(17) A (15) bekezdés szerinti kiegészítő támogatást a Belügyminisztérium egyházanként, a közigazgatási hivatalok adatszolgáltatása alapján állapítja meg és havi 1/12 összegű részletekben folyósítja. A közigazgatási hivatalok a fővárosi és megyei önkormányzatoktól - a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény 81. § (11) bekezdésében szabályozott nyilatkozatok, illetve a megkötött közoktatási megállapodások alapján - kérik az adatszolgáltatást a kiegészítő támogatásnál figyelembe vehető fenntartói körről az egyházak támogatásáról szóló törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén. Ha a közoktatási megállapodást helyi önkormányzat kötötte, intézkedni kell a kiegészítő támogatás összegének a közigazgatási hivatal részére történő átutalásáról.
(18) A (16) bekezdés szerinti kiegészítő támogatásra a (8)-(l 1) bekezdés alapján járó normatív állami hozzájárulás megállapítására és folyósítására vonatkozó rendelkezések az irányadók.
(19) A (15)-(16) bekezdés szerinti kiegészítő támogatásokkal való elszámolásra az (5)-(6) és (11) bekezdésben foglalt szabályok az irányadóak."
3. A Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Kö.tv.2.) érintett rendelkezése:
"31. § (4) A szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó intézményt fenntartó egyházi jogi személy a normatív hozzájáruláson túl az egyházak támogatásáról szóló törvény feltételei szerint kiegészítő támogatásra jogosult. Ennek mértéke a 3. számú melléklet 11. b)-l) és 12-14. pontjaiban megállapított normatíva 39,8%-a."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Kö.tv. 1. megjelölt rendelkezései alkotmányosságának vizsgálatára rendelkezik-e hatáskörrel.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. "Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezte. E határozataiban megállapította, hogy a szabály alkalmazására jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, s már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát veszti." (298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 603.)
A költségvetési törvények hatályon kívül helyezésére kifejezetten nem kerül sor, rendelkezéseik alkalmazhatósága azonban a költségvetési év elteltével megszűnik. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kö.tv. 1. kifogásolt rendelkezései - mivel a 2000. évi költségvetési év, amelyre a rendelkezések vonatkoztak, már letelt és ezzel alkalmazhatóságuk megszűnt - már nem tekinthetők hatályosnak.
Az Alkotmánybíróság hatásköre az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) . 1. § b) pontja szerinti hatáskörében eljárva - főszabályként - hatályos jogszabály alkotmányosságának elbírálására terjed ki. Hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság - az Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés és az Abtv. 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz kivételével - nem vizsgálja. Ugyanakkor, ha az indítványban megjelölt jogszabály időközben hatályát veszti, de a helyébe lépő jogszabály azonos rendelkezési környezetben szintén tartalmazza a sérelmezett rendelkezést, akkor az Alkotmánybíróság az új rendelkezés tekintetében az eljárást lefolytatja.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kö.tv. 1 .-et követő költségvetési törvények nem változtatták meg az indítványban sérelmezett helyzetet. A jelenleg hatályos Kö.tv.2. 31. § (4) bekezdése az indítványban felvetett alkotmányjogi kérdés szempontjából azonos szabályozást tartalmaz, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a hatályos rendelkezés tekintetében folytatta le.
2. Az indítványozók a kifogásolt rendelkezés vonatkozásában az Alkotmány 54. §-ával összefüggésben értelmezett 70/A. § (1) bekezdés rendelkezésének sérelmét állították.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom alkotmányos tartalmát. A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában már megállapította, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy az állam részéről minden megkülönböztetés tilos lenne. Az Alkotmány e rendelkezése alapján azonban a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. (ABH 1990, 46,48.) Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy "az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes." [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt, vagy embercsoportot más azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161-162.; 17/2000. (V. 26.) AB határozat, ABH 2000, 112, 115.; 624/E/1999. AB határozat ABH 2002, 1023, 1035.]
Az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy sem a jogegyenlőség alkotmányos követelményéből, sem a diszkrimináció tilalmából nem következik, hogy az állam célszerűségi, gazdaságossági jogtechnikai, az eltérő helyzetekre figyelemmel lévő szempontok szerint a jogok és kötelezettségek jogalkalmazói úton való megállapítása során a jogalanyok között ne különböztethetne, ha ezzel az Alkotmány más rendelkezéseit nem sérti. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.] A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy az azonos személyi méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és esélyeket mindenki számára (mennyiségileg is) egyenlően osszák el. De ha valamely - az Alkotmányba nem ütköző - társadalmi cél vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkriminációt nem lehet alkotmányellenesnek minősíteni. (ABH 1990,46,48-49.) Az Alkotmánybíróság több határozatában azt is leszögezte, hogy "az Alkotmányban meghatározott alapjog-kategóriák, így az Alkotmány 70/A. §-ában írt, a diszkrimináció tilalmát meghatározó rendelkezés - annak ellenére, hogy azokat az Alkotmány állampolgári aspektusból fogalmazza meg - a személyekre általában, így a jogi személyekre is vonatkoznak [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 72, 82.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 27-28.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88, 114.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 141. stb,], a jogi személyek számára is biztosított tehát, hogy jogaikat alkotmányosan indokolatlan megkülönböztetés nélkül érvényesítsék." [40/2005. (X. 19.) AB határozat, ABH 2005, 427, 440.]
3. A szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézményi ellátás biztosítására az állam részben maga működteti - jelentős részben a helyi önkormányzatok útján -az ellátó rendszert, másrészt a nem állami szféra számára lehetőséget biztosít ilyen intézmények működtetésére. A nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartók egyik jelentős csoportját alkotják az egyházi jogi személyek, másik csoportját pedig a magánszervezetek fenntartói. E háromszintű rendszerben a humán-közszolgáltatást biztosító nem állami, nem önkormányzati intézmények fenntartóinak az állam évente különböző mértékű normatív és egyéb hozzájárulást állapít meg. A költségvetési támogatás címzettjei és összegei - a törvényhozó mérlegelése szerint - évente változnak. A költségvetési törvények sem a normatív állami támogatást, sem pedig a különböző címeken adott kiegészítő támogatást nem biztosítják egységesen a közfeladatot ellátó intézményi fenntartók egyes csoportjai számára. A költségvetési támogatás feltételeinek megállapítását illetően a jogalkotó széles körű szabadsággal rendelkezik. A költségvetési támogatásra, a költségvetés vagy az elkülönített állami pénzalap terhére nyújtható támogatásra - mint ahogyan az Alkotmánybíróság 26/2004. (VII. 7.) AB határozatában megállapította - senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. (ABH, 2004, 398, 425.) Az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak vizsgálata tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével.
Az Alkotmánybíróság korábbi indítványok alapján már végzett vizsgálatot az oktatási intézmények fenntartói részére juttatott normatív támogatások vonatkozásában.
Az Alkotmánybíróság a 22/1997. (IV. 25.) AB határozatában azt állapította meg, hogy a nem állami oktatási intézmények körében az egyházi jogi személyek által fenntartott oktatási intézményeknek megállapított kötelező költségvetési és kiegészítő anyagi támogatásban megtestesülő pozitív diszkriminációt az Alkotmány 60. §-ában biztosított alapjog érvényesülése teszi szükségessé, ezért az oktatási intézményt fenntartó nem állami, nem egyházi jogi személyeket érintő megkülönböztetés nem alkotmányellenes. (ABH 1997,107,116.) Az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt is, amely szerint a költségvetés a finanszírozás szempontjából hátrányosan különbözteti meg a közoktatási feladatot ellátó intézményt fenntartó gazdálkodó szervezetet, mert a normatíva 30%-ának megfelelő hozzájárulást és támogatást biztosít csak számukra. Az 1197/B/1997. AB határozatában az Alkotmánybíróság - hivatkozva a 22/1997. (IV. 25.) AB határozatra - azt állapította meg, hogy az állami támogatásnál alapul vett megkülönböztetés nem önkényes, mert a gazdálkodó szervezetek tekintetében az Alkotmányból nem vezethető le olyan jog, amely az iskola fenntartásával kapcsolatban az önkormányzati intézményekével azonos mértékű állami hozzájárulás követelményét megalapozná. (ABK 2006, március, 204, 206.)
4. Jelen ügyben az indítványozók a Kö.tv.2.-nek azt a rendelkezését sérelmezik, amely a szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó egyházi intézmények fenntartói számára állapít meg - a normatíván felül -további kiegészítő támogatást. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján azt kellett vizsgálnia, hogy az azonos szabályozási csoporton belüli (a szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó intézményt fenntartók csoportján belüli) megkülönböztetés az intézményt fenntartó egyházi jogi személyek javára megállapított további támogatás miatt jelent-e alkotmányellenes diszkriminációt, azaz a különbségtétel minősíthető-e alkotmányellenes megkülönböztetésnek.
Az Alkotmánybíróság vizsgálata során a következőket állapította meg:
A lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény (a továbbiakban: Lvet.) preambulumának meghatározása szerint a magyarországi egyházak, felekezetek, vallási közösségek a társadalom kiemelkedő fontosságú, értékhordozó és közösségteremtő tényezői, és a hitélet körébe tartozó munkálkodásuk mellett kulturális, nevelési-oktatási, szociális-egészségügyi tevékenységükkel és a nemzeti tudat ápolásával is jelentős szerepet töltenek be az ország életében.
A Lvet. 17. § (1) bekezdése szerint az egyházi jogi személy elláthat minden olyan nevelési-oktatási, kulturális, szociális, egészségügyi, sport, illetőleg gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységet, amelyet törvény nem tart fenn kizárólagosan az állam vagy állami szerv (intézmény) számára. E tevékenységi körben az egyházi jogi személy intézményt létesíthet és tarthat fenn. A Lvet. 19. § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy az állam ezeknek az intézményeknek a működéséhez - külön törvény rendelkezései szerint - normatív módon meghatározott a hasonló állami intézményekkel azonos mértékű költségvetési támogatást nyújt, illetőleg a támogatás az ilyen ellátásokra elkülönített pénzeszközökből történik.
Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Eht.) preambulumában rögzítettek szerint a tárgykört a jogalkotó tudatában a vallásos meggyőződés jelentőségének a magyar társadalomban, továbbá az Alkotmány 60. §-ával összhangban kívánta szabályozni. Figyelemmel volt arra is, hogy a magyarországi egyházakat 1945 után jogfosztó intézkedések sújtották, továbbá eleget tett a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény 23. §-ában vállalt kötelezettségének. Az Eht. 5. §-a megerősíti, hogy az egyházi intézményfenntartók által ellátott nevelési-oktatási, felsőoktatási, kulturális, szociális, egészségügyi, sport, illetőleg gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységek központi költségvetési finanszírozása az állami és önkormányzati intézményekre vonatkozó általános szabályok alapján, azokkal azonos mértékben történik, és az azonosan járó normatív és egyéb állami hozzájárulás jogcímeit és fedezetét, illetve arányait az éves költségvetési törvény tartalmazza. Az Eht. 6. § (1) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy az egyházak további támogatásra (kiegészítő támogatásra) is jogosultak, amelynek alapja a közszolgáltatásokban részesülők azon döntése, ahogyan az adott egyház által fenntartott intézmények közszolgáltatásait igénybe veszik. A Kö.tv.2. 31. § (4) bekezdése az Eht. 6. §-a rendelkezésének végrehajtásaként állapítja meg a szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézményt fenntartó egyházi jogi személyt 2007. évre vonatkozóan megillető kiegészítő támogatás mértékét. Az Eht. rendelkezéseit az indítványozók nem sérelmezték.
Az Alkotmánybíróság a 381/B/2004. AB határozatában az Lvet. 19. §-ának, valamint az Eht. 2. § (7}-(10) bekezdése, 3. §-a, 4. § (2) bekezdése, 5-6. §-a, 7. § (l}-(2) és (4)-(5) bekezdése, illetve 8-10. §-a alkotmányellenességét már vizsgálta, és az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította. E törvényi szakaszok az egyházi jogi személy és intézményei részére az állam által nyújtott támogatásokat, pénzbeli ellátásokat szabályozzák. E határozatában az Alkotmánybíróság utalt a 4/1993. (II. 12.) AB határozatára, amelyben más összefüggésben vizsgálta az egyházak és más támogatott szervezetek közötti különbséget. Ennek keretében megállapította, hogy "A vallás (...) a hívő számára a teljes személyiséget és az élet minden területét érinti és meghatározza. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65-66.] " (ABH 2005, 1234, 1243.)
Az Alkotmány 60. § (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. A vallásszabadság az Alkotmány 60. § (2) bekezdése alapján magába foglalja a vallás szabad megválasztását vagy elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását mindenki vallásos cselekmenyek, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilvánítsa vagy kinyilvánítását mellőzze, gyakorolhassa vagy taníthassa.
A vallási meggyőződés kinyilvánítása "egyéb módon" is történhet. Ebbe a körbe sorolható az, ha az egyházi jogi személy tart fenn a Lvet. és az Eht. szerinti szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó intézményt. Ilyen esetben nem csupán egy közfeladat ellátásáról van szó, hanem arról, hogy az adott közösség vallási meggyőződését fejezi ki az intézmény fenntartásával, ami az intézmény működésében is megmutatkozik. Az említett intézményekben a mentális gondozásban jelentős szerepet játszik a hitélet gyakorlása, a lelki gondozás és az egyéb ilyen jellegű szolgáltatás biztosítása, amely egyben a lelkiismereti és vallásszabadság, mint alkotmányos alapjog érvényre juttatását is jelenti. A korszerű gondozás alapkövetelménye, hogy az ellátást igénybe vevő a személyes gondoskodás során az állapotának, helyzetének legmegfelelőbb bánásmódban részesüljön. Ennek egyik biztosítéka tehát a szabad intézményválasztás lehetősége, amelynek alapján az Alkotmányban biztosított vallásszabadság jogából következően az ellátást igénybe vevő akár világnézeti alapon is kiválaszthatja a számára megfelelő intézményt a vallásszabadság érvényesülése érdekében. Az Alkotmányban biztosított vallásszabadság jogából következően a rászorultak a világnézeti meggyőződésük alapján világnézetileg elkötelezett szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmény szolgáltatásának az igénybevételére jogosultak. Ebből fakad az államnak az egyházi jogi személy intézményfenntartók állami és önkormányzati intézményekkel azonos támogatási kötelezettsége. Ugyanakkor nincs ilyen, a vallásszabadság jogából levezethető alkotmányos kötelezettsége az államnak a szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó magánszervezetek támogatására. Ebből következően a kiegészítő támogatás biztosításáról a jogalkotó - az Alkotmány keretei között - szabad belátása szerint dönthet.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy nem tekinthető önkényesnek a szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó intézményt fenntartó egyházi jogi személy részére a költségvetési törvényben további kiegészítő támogatás megállapításával tett megkülönböztetés. A törvényhozó azonos körültekintéssel értékelte az érintettek szempontjait, a további költségvetési kiegészítő támogatásban megnyilvánuló megkülönböztetésnek a kifejtettek szerint elfogadható, ésszerű indoka van. A Kö.tv.2. 31. § (4) bekezdése az Alkotmány- 54. § (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett- 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezésébe nem ütközik, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
5. Az indítványozók alkotmányos követelmény megállapítását is kezdeményezték.
"Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint alkotmányos követelményt elsősorban a normakontroll keretében, kivételesen mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában lefolytatott eljárás keretében, a norma megsemmisítését, illetőleg a jogalkotóhoz jogalkotási kötelezettsége teljesítése érdekében intézett felhívást kiváltó döntésként alkalmazza. [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176.]
Az Abtv. 21. §-a alapján az indítványozók csak az Abtv. 1. §-a szerinti eljárások kezdeményezésére jogosultak." (545/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1304, 1312-1313.) Mivel alkotmányos követelmény megfogalmazása iránt önálló indítvány nem terjeszthető elő, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § c) pontja alapján az indítványt visszautasította.
Budapest, 2007. február 26.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró helyett
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, de érvelésem teljesen más indokokon alapszik, mint ami a határozat indokolásában szerepel.
1. Az indítvány elutasításának egyedül elfogadható indokát abban látom, hogy az indítványozók az éves költségvetési törvény egyházi szociális intézmények számára nyújtandó kiegészítő támogatás mértékét megállapító rendelkezését támadták, jóllehet a kiegészítő támogatás jogcímét (a kiegészítő támogatásra való igény jogi alapját) az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Eht.) 6. §-a tartalmazza, amelyet az indítványozók beadványukban nem is említenek.
A költségvetési törvény rendelkezése csak felhatalmazást ad egy meghatározott összeg meghatározott célra történő felhasználására, de jogi igényt (követelést) rá alapítani nem lehet. A költségvetési előirányzat elköltését és a költségvetési kifizetés (teljesítés) jogcímét mindig a költségvetési törvénytől elkülönülő jogszabályok vagy más jogi aktusok - esetünkben a már említett Eht. - adják. A költségvetési törvény 31. § (4) bekezdése teljesen egyértelműen rögzíti, hogy "[a] szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó intézményt fenntartó egyházi jogi személy a normatív hozzájáruláson túl az egyházak támogatásáról szóló törvény feltételei szerint kiegészítő támogatásra jogosult". Ezért a költségvetési törvény ebben az összefüggésben nem lehet alkotmányellenes. Kizárólag ezen az alapon tartom indokoltnak az indítvány elutasítását. A fent kifejtettekből következik, hogy az indítvány elbíráláshoz nem volt szükség a határozat indoklásában taglalt alkotmányjogi kérdések eldöntésére.
2. Nem értek egyet továbbá a határozat indítvány-értelmezésével sem. Az indítványozók nem vonják kétségbe az egyházi szociális, gyermekvédelmi és gyermekjóléti közfeladatokat ellátó intézményeknek adott kiegészítő állami támogatás alkotmányosságát, hanem csak azt kifogásolják, hogy ugyanezt a támogatást az egyházakhoz hasonlóan, önkéntesen közfeladatokat ellátó nem egyházi intézmények - alapítványok, egyesületek - nem kapják meg. Az indítvány érvelését ebben a kérdésben érdemben megalapozottnak tartom, mégis az 1. pontban leírtak miatt az Alkotmánybíróságnak elutasító határozatot kellett hoznia.
3. Az indítvány a költségvetési törvény vitatott rendelkezéseinek alkotmányellenességét az Alkotmány 54. §-ára valamint a 70/A. (1) bekezdésére alapítja. Ezzel szemben a határozat indoklásának meghatározó része az Alkotmány 60. § (1) bekezdéséből vezeti le - és ezzel a vallásszabadságból következő alkotmányos joggá teszi - az egyházak jogát szociális, gyermekvédelmi és gyermekjóléti intézmények fenntartására. A határozat indoklása ezen a ponton túlmegy az indítványban foglaltakon, és olyan kérdésre ad választ, amelyet az indítványozók fel sem vetettek.
A határozatban választott megközelítés azonban megkövetelte volna a szociális és gyermekvédelmi feladatok állami finanszírozásról szóló törvények, különösen a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szociális törvény), valamint a gyermekvédelemről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyermekvédelmi törvény) vizsgálatát; valamint annak a kérdésnek az eldöntését, hogy ezek a jogszabályok tartalmaznak-e alkotmányellenes megkülönböztetést - akár önmagukban véve, akár az Eht.-val összevetve - az egyházi és más, nem vallási erkölcsi alapon álló altruista szociális, illetve gyermekvédelmi szolgáltatásokat nyújtó szervezetek között. Ennek a megválaszolására a határozat nem vállalkozik, jóllehet a 70/A. § (1) bekezdése alapján, vagy akár a 60. § alapján is - elfogadva, ahogyan azt a határozat teszi, hogy az indítvány alapján ez indokolt volt - a szoros összefüggés miatt erre szükség lett volna.
Ez a vizsgálat megmutatta volna, hogy sem a Szociális törvény, sem a Gyermekvédelmi törvény a jogok és kötelezettségek tekintetében nem tesz különbséget a nem állami intézményfenntartók, illetve ellátást nyújtók között aszerint, hogy azok egyházi vagy nem-egyházi fenntartású intézmények-e. Mindezek után kérdés, hogy összeegyeztethető-e az állam világnézeti semlegességének alkotmányos elvével - melyet az Alkotmánybíróság kifejezetten kimondott a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában (ABH, 1993, 48, 54.)- hogy az állam kedvezőbben finanszírozza egy meghatározott erkölcsi felfogás alapján önzetlenül szociális szolgáltatásokat nyújtó intézményeket, mint a más világfelfogás alapján cselekvő, ugyanannyira önzetlenül, emberbaráti tevékenységet ellátó szervezeteket (alapítványokat, egyesületeket) .
Az állam világnézeti semlegességének alkotmányos elve tehát - amely az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 54. §-ából és 60. §-ából egyaránt következik - kizárja, hogy az állam valamilyen lelkiismereti vagy vallási meggyőződést közvetve vagy közvetlenül támogasson. Ebben a körben természetesen csak a világnézeti-erkölcsi indíttatású szervezetek összevetéséről lehet szó; a hasonló szolgáltatást más indíttatásból nyújtó szervezetekről nyilvánvalóan nem.
4. Nem értek egyet továbbá a határozat indokolásának elvi megközelítésével- sem, ti., hogy az Alkotmánnyal ellentétben nem tekinti a lelkiismereti- és vallásszabadságot egy szabadságnak, hanem a vallásszabadságot kitüntetett szabadságként kezeli, nem pedig a lelkiismereti- és vallásszabadság részeként. Anélkül, hogy e párhuzamos vélemény keretein túlmennék, a lelkiismeret fogalma alatt az egyén önmagára, a jogtól függetlenül, feltétlen kötelezőnek tartott erkölcsi meggyőződésén alapuló cselekvését (tevését vagy nem tevését) értjük; ezek éppannyira az ember teljes személyiségét és az élet minden területét érintő és meghatározó morális elvek, mint ahogyan azt az Alkotmánybíróság a vallásról állította. (ABH, 1993,48, 65-66.) A jogrendszer azonban alkotmányosan nem tehet különbséget a vallásos és a nem vallásos lelkiismeret között. A lelkiismereti- és vallásszabadság elsődlegesen vallásszabadságként való felfogása eleve lehetetlenné teszi a nem vallásos lelkiismereti szabadság megfelelő védelmét, hiszen a nem-vallási alapon álló erkölcsi meggyőződést, világnézetet vallók a vallásszabadságot eleve nem is gyakorolhatják. Ezért a lelkiismereti szabadság vallásszabadsággal való helyettesítése szükségképpen egyoldalú alkotmányértelmezéshez vezet, amelynek következtében a vallásos lelkiismeret erősebb védelemben részesül, mint a nem vallási meggyőződésen alapuló. Ezzel szemben az Alkotmány 60. § (1) bekezdése értelmében a vallásszabadságot is magában foglaló lelkiismereti szabadság a meghatározó, amely - az ezeket a szabadságjogokat az Alkotmányba beiktató 1989. évi XXXI. törvény indokolása szerint is - biztosítja mindenki számára, hogy szabadon követhesse személyes meggyőződését, függetlenül attól, hogy az adott egyén ateista, vagy hívő, ez utóbbi esetben pedig szabadon követheti bármely vallás előírásait. Az Alkotmány 60. § (1) bekezdéseiből tehát az is kiolvasható, hogy a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága a legtágabb értelemben a világnézet szabad megválasztását és minden egyéb módon való szabad kinyilvánítását, gyakorlását jelenti. E jog alapján lehet valaki ateista, vagy világnézeten kívüli személy is, aki tartózkodik a vallástól.
5. További problémát vet fel, hogy az egyházi jogi személyeket a határozat más, szociális szolgáltatást nyújtó nem állami és nem egyházi intézményfenntartókkal szemben megkülönböztetetten kezeli, ami igazolja a vallási és a nem valláserkölcsi alapon álló altruista vagy humanista szervezetek állami támogatása közötti meg különbözte-tést. (E két csoportot magam összehasonlíthatónak tartom, de a többi, esetleg profitorientált, nem-altruista világnézeti szervezeteket külön csoportba tartozónak tekintem.)
Ezzel kapcsolatosan vitatom a határozat azon állítását, amely szerint az Alkotmány 60. § (1) bekezdése alapján a vallásszabadság részének tekinti az egyházak által nem vallásgyakorlási (kultikus) céllal létrehozott intézmények fenntartását. Az Eht. maga is világosan elválasztja az egyházak "közcélú" tevékenységét a hitéleti tevékenységtől, azaz a vallás gyakorlásától. (Ugyanígy tesz a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997. június 20-án, Vatikánvárosban aláírt Megállapodás is, amelyet az 1999. évi LXX. törvénnyel hirdettek ki.) Nem vitatom, hogy vallási meggyőződést -pl. a felebaráti szeretetet - fejezhet ki többek között a gyermekvédelmi és szociális intézmények fenntartása vagy a bennük végzett tevékenység. Kétséget kizáróan lehetséges azonban nem vallási meggyőződésből is erkölcsi indíttatású humanista, altruista tevékenységet folytatni. Ebből következően nem értek egyet azzal, hogy a határozat indoklása nem különíti el egymástól a vallási meggyőződésből végzett altruista (esetünkben szociális vagy gyermekvédelmi) tevékenységet - ami mint sok más viselkedés is, tág értelemben minősíthető a vallási meggyőződés vagy érzület "egyéb módon" történő kinyilvánításának - a nem vallási, hanem egyéb indíttatásból végzett altruista tevékenységtől. Itt kell azonban megjegyezni, hogy a közcélú szolgáltatást nyújtó - egyházi vagy "világi" - altruista intézmények fenntartásának alkotmányos alapja nem a lelkiismereti és vallásszabadság, hanem sokkal inkább az Alkotmány 63. §-ában rögzített egyesülési jog, s így állami támogatásukat is az Alkotmány 70/E. §-a, vagyis a szociális gondoskodáshoz való jog alapozza meg.
Budapest, 2007. február 26.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal, hogy a Kö.tv.2. 31. § (4) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt ama rendelkezéssel, amely a hátrányos megkülönböztetést tiltja. Az érdemi döntést megalapozó indokolással azonban csak részben értek egyet. Az elbírálásához véleményem szerint nem szükséges az Alkotmány 60. § (1) bekezdésében biztosított vallásszabadsághoz való jognak az indítvány kereteit meghaladó olyan értelmezése a jelen ügyben, amely szerint az Alkotmányból eredő kötelezettsége az államnak az, hogy az egyházi jogi személy intézményfenntartókat az állami, önkormányzati intézményfenntartóknak nyújtott támogatással azonosan támogassa. Ilyen általános, nem csak a közoktatási intézményekre vonatkozó kötelezettség megállapítása nélkül is az indítvány elutasításának van helye, az alábbiak miatt:
1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne" (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992,592, 593.) . Ehhez elengedhetetlen annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni. [1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479-480.; 68/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 421, 423.]
Az Alkotmánybíróság hasonló tárgyban hozott korábbi döntései értelmében az egyházakat és közfeladatot ellátó más, nem állami intézményeket mint intézményfenntartókat nem lehet egy csoportba tartozónak tekinteni.
2. Az egyházak tekintetében az Lvet. 19. § (1) bekezdése írja elő azt, hogy az állam az egyházi jogi személy nevelési-oktatási, szociális és egészségügyi, sport, gyermek- és ifjúságvédelmi intézményei működéséhez - külön törvény rendelkezései szerint - normatív módon meghatározott, a hasonló állami intézményekkel azonos mértékű költségvetési támogatást nyújt, illetőleg a támogatás az ilyen ellátásokra elkülönített pénzeszközökből történik. Hasonlóan rendelkezik az Eht. 5. § (1) bekezdése is. Eszerint "az egyházi intézményfenntartók által ellátott nevelési-oktatási, felsőoktatási, kulturális, szociális, egészségügyi, sport, illetőleg gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységek központi költségvetési finanszírozása az állami és önkormányzati intézményekre vonatkozó általános szabályok alapján, azokkal azonos mértékben történik."
Mindkét szabály alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság a jelen határozat indokolásában is említett 38l/B/2004. AB határozatában már vizsgálta; a testület elutasította az indítványokat - ezek között azt is, amely szerint az egyházak Eht.-ben biztosított "támogatása diszkriminatív az egyéb közcélú tevékenységet végző szervezetek, állami, önkormányzati intézmények állami finanszírozásával szemben" (ABH 2005, 1234.) .
Az Alkotmánybíróság egy másik döntésében megállapította azt is, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény ama rendelkezése, amely nem garantál az egyházi intézményfenntartónak az állami, illetve önkormányzati fenntartóval azonos szintű, a közszolgáltatás igénybevételén alapuló támogatást, ellentétes a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997. június 20-án, Vatikánvárosban aláírt Megállapodás mint nemzetközi szerződés tartalmával [15/2004. (V. 14.) AB határozat, ABH 2004, 269.].
Az Lvet. és az Eht. Alkotmánnyal összhangban álló, már vizsgált, említett rendelkezései, amelyeket a Kö.tv.2. 31. § (4) bekezdése végrehajt, és a Megállapodás mint olyan nemzetközi szerződés, amely a szóban lévő körben nemzetközi jogi kötelezettségeket tartalmaz, önmagukban elég alapot adnak az indítvány elutasításához, ezért nem lett volna szükség az Alkotmány 60. § (1) bekezdésének a határozatban megjelenő értelmezésére.
Budapest, 2007. február 26.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró