11/2003. (IV. 9.) AB határozat

az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló, többször módosított 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet, valamitn az ennek módosításáról szóló 267/2002. (XII. 20.) Korm. rendelet és 314/2001. (XII. 28.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére, továbbá közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben való alkalmazhatósága tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezések, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában - dr. Harmathy Attila és dr. Holló András alkotmánybírák párhuzamos indokolásával - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló, többször módosított 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése b) pontja, valamint d) pontjának "Magyarországról polgári személyként, mint internáltat," szövegrésze alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.

A rendelet 1. § (1) bekezdésének d) pontja a következő szöveggel marad hatályban:

"d) 1944. október 1-jét követően a Szovjetunióba kényszermunkára elhurcolták,"

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 267/2002. (XII. 20.) Korm. rendelet 1. §-ának "Magyarországról polgári személyként, mint internáltat," szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

A rendelet 1. §-a következő szöveggel marad hatályban:

"1. § Az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1. §-ának (1) bekezdése a következő d) ponttal egészül ki:

[1. § (1) Az az életvitelszerűen Magyarországon élő - Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkező - magyar állampolgár, aki a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte, vagy munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette (a továbbiakban: rokkant), ha]

"d) 1944. október 1-jét követően a Szovjetunióba kényszermunkára elhurcolták,""

3. Az Alkotmánybíróság az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló, többször módosított 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdésének "három évet elérő, illetőleg azt meghaladó", valamint 3. § (1) bekezdése a) pontjának "a három évet elérte, de" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

4. Az Alkotmánybíróság az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 314/2001. (XII. 28.) Korm. rendelet 1. §-a alkalmazásának felfüggesztésére irányuló indítványt visszautasítja.

5. Az Alkotmánybíróság visszautasítja az arra irányuló indítványt, hogy a Kormányt az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet meghatározott tartalmú módosítására kötelezze.

6. Az Alkotmánybíróság az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdésének b) pontjához kapcsolódó alkotmányos követelmény megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

7. Az Alkotmánybíróság az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet preambuluma, valamint a 2001. december 27-éig hatályban volt 1. § (1) bekezdésének c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

8. Az Alkotmánybíróság megszünteti az eljárást az annak megállapítására irányuló indítványok tárgyában, hogy az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdésének b) pontja a Fővárosi Munkaügyi Bíróság előtt a jelen határozat mellékletében felsorolt számok alatt folyamatban lévő perekben nem alkalmazható.

9. Az Alkotmánybíróság az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 314/2001. (XII. 28.) Korm. rendelet 4. § (2) bekezdésének "valamint a határozattal már elbírált" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett - bírói kezdeményezésként, a Magyarországi Németek Országos Önkormányzatának elnökétől, országgyűlési képviselőtől, illetve magánszemélyektől - melyekben az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló, többször módosított 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R1.), illetve az ezt módosító, az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 314/2001. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R2.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint - a bírói kezdeményezésekben - annak megállapítását kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezések egyes (e határozat mellékletében felsorolt) ügyekben nem alkalmazhatóak. Az Alkotmánybíróság a tartalmi összefüggésre tekintettel az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

A Fővárosi Munkaügyi Bíróság bírái az R2.1. §-ának az R1. 1. § (1) bekezdésének b) pontját módosító fordulatának, valamint az R2. 4. § (2) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítását kérték az Alkotmánybíróságtól. Annak kimondását is indítványozták, hogy a vitatott szabályok a felfüggesztett eljárásokban (részletesen lásd jelen határozat mellékletében) nem alkalmazhatóak. Kérték továbbá, hogy az Alkotmánybíróság - az R2. hivatkozott rendelkezésének megsemmisítése esetén - állapítsa meg az R1. módosítás előtti, eredetileg kihirdetett 1. § (1) bekezdés b) pontjának az alkotmányellenességét is, semmisítse azt meg, és mondja ki alkalmazásának tilalmát a konkrét esetekben. Az indítványok indokolásában arra hivatkoztak, hogy az R1. 1. § (1) bekezdése b) pontjának mind az eredeti, mind a módosított szövegének fogalmazása olyannyira határozatlan és többértelmű, hogy sérti a jogbiztonság elvét. Álláspontjuk szerint: "Helyesen a jogalkalmazók csupán azt vizsgálhatnák, hogy az igénylő rendelkezik-e a jogszabályban előírt feltételekkel. A szövegezés bizonytalansága miatt azonban a jogalkalmazók arra kényszerültek, hogy maguk határozzák meg a juttatásban részesíteni kívánt személyek körét." Hivatkoztak arra, hogy az R1. 1. § (1) bekezdésének b) pontja eltérő jogalkalmazói értelmezésre ad lehetőséget, ez meg is jelent a Fővárosi Munkaügyi Bíróság, illetve a Legfelsőbb Bíróság ellentétes eseti döntései között. "[A] Legfelsőbb Bíróság eseti döntései nem kötik az alsóbb fokú bíróságot, mivel a perben eljáró bíró a jogszabályok alapján és saját meggyőződése szerint hozza meg döntését. A folyamatban lévő peres ügyek számára tekintettel az alsóbb fokú bíróság és a Legfelsőbb Bíróság várható döntései nem alkalmasak arra, hogy a jogszabály megfelelő értelmezésével biztosítsák a jogállamiság másik elemét, az egységes ítélkezési gyakorlatot. Jelen esetben a vitatott jogszabály "megfelelő" értelmezése, a szövegezés elnagyoltsága miatt nem lehetséges, így az ellentmondások jogegységi eljárással sem volnának feloldhatóak."

Az R2.4. § (2) bekezdésének megsemmisítését az alábbi indokok miatt kérték az Alkotmánybíróságtól: "Amennyiben az R. [R1.] korábban hatályos 1. § (1) bekezdés

b) pontjának tartalmához képest a módosított 1. § (1) bekezdés b) pontjának tartalma szűkíti a jogosultak körét az a szerzett jogok alkotmányos védelmét sértheti. Amennyiben a módosított rendelkezés nem korlátozza a jogosultak körét a visszamenőleges hatály csupán azzal veszélyezteti a jogbiztonságot, hogy az szükségtelenül megnehezíti a jogalkalmazó szervek tevékenységét. Jelen esetben a társadalombiztosítási szerv az első fokú eljárásban nem követelte meg az igénylőktől a "személyre szóló, írásba foglalt döntést", annak bemutatását. A rendelkezés szerint a folyamatban lévő perekben a bíróságnak olyan körülményeket kellene vizsgálnia, amelyekkel a megelőző eljárásban a felek nem foglalkoztak, így a bíróság lényegében a társadalombiztosítási szerv helyébe lépne. Ez az igényérvényesítés eljárási garanciájával kapcsolatban vethet fel aggályokat."

A Magyarországi Németek Országos Önkormányzatának elnöke az R1. preambuluma, az 1. § (1) bekezdés b) és c) pontja, valamint a 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és hatálybalépésének időpontjára visszamenő hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint alkotmányellenes az, hogy az R1. preambuluma "a juttatásban részesülők körét indokolatlanul 1945. január 1-jét követően törvénysértően elítélt, továbbá az egyes, személyes szabadságot tartósan korlátozó intézkedések hatálya alatt állt személyekre terjeszti ki, holott közismert történelmi tény, hogy ezen időpontot megelőzően már 1944 őszétől kezdődtek a Szovjetunióba történő deportálások Magyarországon. A magyarországi németek közösségének számos tagját e rendelkezés diszkriminatívan érinti, tekintettel arra, hogy a szovjet Vörös Hadsereg 1944. december 22-én kelt 0060. számú parancsa alapján már 1944. december 31-ig számos magyarországi németek által lakott településen megtörtént a magyarországi németek munkaképes részének deportálása. Véleményünk szerint a jogalkotó indokolatlanul nem kezeli egyenlőként a magyarországi németek közösségének azon tagjait, akik sérelmet szenvedtek, más nemzeti és etnikai kisebbség, illetve a többségi nemzet hasonló sérelmet szenvedett tagjaival." Az R1. 1. § (1) bekezdésének b) pontja álláspontja szerint "alkotmányos alapjogokat sért, mivel a jogalkotó az életüktől és szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: kárpótlási tv.) 2/B. § (1) bekezdésében meghatározott személyek köréből önkényesen kiemel két csoportot, és őket külön kárpótlás jellegű juttatásban részesíti. [...] Bár a Rendelet [R1.] szövegéből nem állapítható meg egyértelműen, hogy a jogalkotó szándéka egy a kárpótlási törvényre alapuló kárpótlás jellegű juttatás adományozása lett volna, [...] a Rendelet logikai értelmezése alapján [...] megállapítható, hogy a Rendelet és a kárpótlási tv. között összefüggés található."

Az R1. eredeti, módosítás előtti 1. § (1) bekezdésének c) pontját diszkriminatívnak tartja a nem Recsken fogvatartott személyekkel szemben, mivel "közismert történelmi tény, hogy Recskhez hasonló táborok működtek Kistarcsán, Tiszalökön, Várpalota környékén stb. Számos magyarországi német a II. világháborút követően orosz hadifogságban volt 1949-1950-ig. Magyarországra hazatérvén három-négy esztendőt magyar munkatáborokban - elsősorban Tiszalökön - töltöttek, kizárólag magyarországi német voltuk miatt. Ezen fogva tartott személyek fogva tartása folyamatos volt, Magyarországon semmiféle ítélet, parancs hatálya alatt nem álltak." Az R2. időközben módosította az R1. 1. § (1) bekezdésének c) pontját.

Az R1. 3. § (1) bekezdésének a) pontját az indítványozó azokkal szemben tartja diszkriminatívnak, akik esetében a fogva tartás időtartama nem érte el a három évet. Álláspontja szerint "a jogalkotó a juttatásban részesülők körét önkényesen különböztette meg, és a megkülönböztetésnek nem volt ésszerű oka."

Az indítványozó az indítványát az R1.3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványi elem kivételével 2003. január 17-én kelt levelében - a jogszabály változásaira tekintettel - visszavonta.

Indítványt terjesztett elő - országgyűlési képviselőcsoportjának nevében - egy országgyűlési képviselő is, melyben az R1. 1. § (1) bekezdése c) pontja, valamint azon rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól, amelyek alapján juttatásra csak azok jogosultak, akik 3 évet elérő és azt meghaladó időtartamú szabadságkorlátozást szenvedtek el. Annak megállapítását is kérte, hogy az R1. 1. § (1) bekezdés b) pontja alkalmazása során "alkotmányos követelmény, hogy a szovjet hatóság intézkedésének minősüljön minden olyan politikai indítékú és ehhez képest büntetés céljából foganatosított, szabadságelvonást eredményező intézkedés, amelyet a szovjet szervek hatóságként fellépve alkalmaztak, függetlenül attól, hogy a korabeli szovjet jogrend az adott szervet, hatóságot vagy intézkedést nevesítette-e." Az indítványozó az indítványát a 2002. december 17-én kelt levelében visszavonta.

Magánszemély indítványozók az R2.1. § (1) bekezdése, valamint 4. § (2) bekezdése alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól. Álláspontjuk szerint a szabályozás "[a]zoknak a ma még élő magyar állampolgároknak a törvény előtti egyenlőségének alkotmányos jogát sérti és részükre hátrányos megkülönböztetést jelent, akiket, az országunkat megszálló szovjet csapatok erőszakkal rabszolgamunkára hurcoltak és ők - túl élve a rabszolgasors kegyetlenségeit - élve hazajöttek és a hazatérésük óta eltelt fél évszázad ellenére egyesek még ma is életben vannak közülük." Az egyik indítvány szerint a szabályozás alkotmányellenes, mert "sérti az állampolgárok törvényelőtti egyenlőséget biztosító jogát, és hátrányos megkülönböztetést tartalmaz a magyar állampolgároknak egy sokat szenvedett csoportjával szemben. Ezért kérem továbbá az Alkotmánybíróság függessze fel a 314/2001. (XII. 28.) Korm. rendelet alkalmazását mind addig, amíg a Kormány nem módosítja a szóban forgó kormányrendeletet, abból a célból, hogy a Szovjetunióba írásbeli szovjet bírói ítélet nélkül kényszermunkára elhurcolt és ma még élő magyar állampolgárok is részesüljenek e rendeletben meghatározott juttatásban."

Más indítványozó a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenességét az alábbiakkal indokolta: "A kormányrendelet módosítás nemcsak pontosította a jogosultak körét, hanem ennek folytán jóval szűkebb kör részére kívánja biztosítani a juttatást. [...] a módosítás a kihirdetés napján lép hatályba, azonban a módosításokat a folyamatban levő, és a határozattal már elbírált ügyekben is alkalmazni kell. [...] Az a határozott jogi álláspontom, hogy a kormányrendelet módosítás ezen pontja az Alkotmány rendelkezéseibe ütközik, hiszen az álláspontom szerint nincs lehetőség arra, hogy egy korábbi jogszabály által szerzett jogot egy későbbi jogszabály egyszerűen csak megvonjon a jogosulttól, és ezáltal ráadásul a jogosultat komoly anyagi juttatástól is megfosszon. A korábbi jogosultságunktól való megfosztás sérti a tulajdonjognak-mint szélesebb, alkotmányjogi értelemben vett tulajdonjognak, melybe az egyes személyeket megillető jogosultságok is beletartoznak - az Alkotmány 13. §-ában biztosított védelmét. A jogszabályi feltételek folyamatban levő ügyekben is történő korlátozása valójában megszerzett jogosultságok megvonását jelenti, azaz azt, hogy a kormányrendelet módosítás bizonyos valójában visszamenő hatályú. Az álláspontom szerint a kormányrendelet módosítás a ténylegesen visszamenő hatállyal érvényesülő rendelkezései miatt sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdésében írottakat, mely szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé."

Más magánszemély indítványozó az R2. felülbírálatát azért kérte az Alkotmánybíróságtól, mivel diszkriminatívnak tartja, hogy csak a három évet meghaladó szabadságkorlátozás után jár a juttatás. "1950. 07. 13.-1953. 06. 18-ig a szüleimmel a Hortobágyon zárt táborban voltam pontosan csak "1074" napot, amit a nyugdíjfolyósító nem fogadott el (...). Tehát az ő érvelésük szerint engem nem ért jogsérelem csak még 24 napot ott kellett volna lenni. Akkor az előző 1074 napot is elismerték volna."

Ismét más magánszemély indítványozó - az Alkotmány 57. §-ára és 70/A §-ára hivatkozással - azt kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy "kötelezze a Kormányt a rendelet olyan módosítására, mely szerint a belföldön és a külföldön elítéltek egyenlő esélyhez juthassanak." Indítványában azt tartja alkotmányellenesnek, hogy a valóságban "elképesztően nagy hátrányban vannak azok akiket a Szovjetunióban ítéltek halálra, mert ennek a bizonyítása egyszerűen lehetetlen."

Az Alkotmánybíróság az indítványokat véleményezésre megküldte az igazságügyi-miniszternek.

A jogalkotó a 267/2002. (XII. 20.) Korm. rendeletével (a továbbiakban: R3.) 2003. január 1-jei hatállyal módosította az R1. 1. § (1) bekezdését, és új jogosulti kör számára is biztosította a juttatást. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel felhívta az érintett indítványozókat, hogy nyilatkozzanak arról: indítványukat a továbbiakban is fenntartják-e, illetve azt az eredeti formában tartják-e fenn.

A Fővárosi Munkaügyi Bíróság bírái az eredeti indítványukat fenntartva, az R1. 1. § (1) bekezdés b) pontjának alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció-tilalomra tekintettel is kérték. Álláspontjuk szerint az R1. 1. § (1) bekezdés b) pontjának "büntetés" kitétele "felveti a (...) személyi körből kirekesztésre okot adó lehetőséget. A személyi kör egy része ugyanis - akár hatósági döntés, akár parancs útján, vagy egyszerűen akként, hogy hadifogságból a hazatérését megakadályozták kényszermunkatáborban tartása útján - nem expressis verbis elítélésben vagy büntetésben részesült, hanem ily módon kifejezésre nem juttatott megtorlásban. Elvitathatatlan ugyanakkor, hogy az elszenvedett szabadságelvonás, mégha az nem is büntetésként jelenik meg az adott aktusban, ténylegesen büntetés volt, azt a többi, ítéletben vagy egyéb döntésben (szó szerint) büntetését töltő személlyel azonos elbánás szerint, azonos körülmények között hajtották végre, és a másik oldalról pedig akként kellett elszenvedni. [...] Hasonló - ugyancsak a jogosulti körből kirekesztés problémáját veti fel adott esetben a (büntető)eljárás, illetve az írásba foglalt döntés teljes hiánya első sorban azon személyek esetében, akik hadifogolyként kerültek a Szovjetunióba. A hadifoglyok egy része a hatóságok döntése alapján nem térhetett vissza Magyarországra, hanem munkatáborba kerültek. Ha adott esetben létezett is írásbeli határozat a "büntetésről", azt [...] a hadifogoly megőrizni - a körülmények folytán érthető módon - nem tudta, s az azóta eltelt fél évszázadnyi idő távlatából azokat a levéltárakban sem lehet minden esetben fellelni. Mindezen túl is azonban, köztudomású tény, hogy számos esetben a hatóságok - nem csupán a formális (büntető) eljárás, hanem egyáltalán - az írásbeliség mellőzésével, egyszerű parancs alapján hurcolták el az embereket Szovjetunióba, és még inkább igaz ez a már ott lévő hadifoglyok esetében, akiket munkatáborokban 'őriztek tovább. Mindezen körülmények kétségeket támasztanak az egyenlő elbánás alkotmányos követelményével kapcsolatban. Az R. [R1.] 1. § (1) bekezdés b) pontjának gyakorlati alkalmazása oda vezethet, hogy a valóságban ténylegesen ugyanolyan szabadságelvonást elszenvedett személyi kör egy részénél az egyéni szempontok a többi személlyel nem azonos módon kerülnek elbírálás alá a jogosultság odaítélése során. Mindemiatt sérül az Alkotmány 70/A §-ban rögzített alapjog."

Az egyik magánszemély indítványozó az indítványát az R3. által megállapított R1. 1. § (1) bekezdés d) pontjának "mint internáltat" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére is kiterjesztette.

Időközben újabb indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, melyben az indítványozó az R1. - R3.-mal módosított - 1. § (1) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint "az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság, a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából aggályos a felhívott jogszabályhely figyelemmel az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltakra, a Magyarországról kényszermunkára elhurcoltak közötti megkülönböztetésre. (...) A megsemmisíteni kért jogszabályhelyet azért tartjuk alkotmányellenesnek, mert nem veszi figyelembe azt a tényt, miszerint a Szovjetunióban nemcsak kényszermunkára hurcolt polgári személyek voltak, hanem - a genfi konvencióban foglaltakkal ellentétben -jogtalanul ott tartott hadifoglyok is, akik ugyancsak rabságban voltak. (...) [B]ennünket, mint visszatartott kényszermunkásokat az ismert belügyi NKVD fegyveres hadserege őrzött és kísért munkára (...). A kormányrendelet 3-5-10 éves bontása is diszkriminatív, mert egy év alatt is többet szenvedhetett a fogoly mint három, vagy akár öt év alatt."

Az Alkotmánybíróság 8/2003. (III. 14.) AB határozatában hangsúlyozta, hogy "ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg." (MK 2003/26. szám, 2021, 2024-2025.) Az Alkotmánybíróság erre tekintettel az R2.-nek az R1. 1. § (1) bekezdés b) pontját megállapító 1. §-át külön nem vizsgálta.

Az Alkotmánybíróság a vizsgálatát - a szoros összefüggésre, valamint a speciális hatályba léptető rendelkezésekre tekintettel - az R3.-ra is kiterjesztette.

II.

Az Alkotmány érintett rendelkezései a következők: "2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) felhívott rendelkezései:

"1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik:

[...]

b) a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata;"

"20. § Az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el."

"38. § (1) A bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli."

"40. § Ha az Alkotmánybíróság a jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét teljesen vagy részben megsemmisíti.

41. § Az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről szóló határozatát közzé teszi a Magyar Közlönyben, illetőleg abban a hivatalos lapban, amelyben az állami irányítás egyéb jogi eszközét közzé tették.

42. § (1) A 40. §-ban foglalt esetben a határozat közzétételének napján veszti hatályát a jogszabály vagy annak rendelkezése, és minősül visszavontnak az állami irányítás egyéb jogi eszköze vagy annak rendelkezése."

"43. § (1) Azt a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. [...]

(4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja."

Az R1.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált - az indítvány elbírálásakor hatályos - rendelkezései:

"A Kormány - az 1956-os forradalom és szabadságharc közelgő 45. évfordulójára tekintettel - az 1945 és 1963 között törvénysértő módon elítélt, valamint az 1956-os forradalommal és szabadságharccal összefüggésben elítéltek, továbbá az egyes, személyes szabadságot tartósan korlátozó intézkedések hatálya alatt állt személyek részére járó juttatásról a következőket rendeli el:

1. § (1) Az az életvitelszerűen Magyarországon élő - Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkező - magyar állampolgár, aki a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte vagy munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette (a továbbiakban: rokkant), ha

a) elítélése az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról rendelkező 1989. évi XXXVI. törvény, vagy az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról rendelkező 1990. évi XXVI. törvény alapján semmis, vagy

b) Magyarországon, illetőleg onnan elhurcolva a szovjet katonai bíróság politikai okból elítélte, vagy más szovjet hatóság személyre szőlő, írásba foglalt döntése alapján szabadságelvonással járó büntetést kapott, és a büntetését részben vagy egészben a Szovjetunióban töltötte le, vagy

c) Magyarországon 1945. január 1. és 1953. december 31, között rendőrhatósági őrizet mellett munkatáborban fogva tartott volt,

d) 1944. október 1-jét követően Magyarországról polgári személyként, mint internáltat, a Szovjetunióba kényszermunkára elhurcolták,

és három évet elérő, illetőleg azt meghaladó szabadságvesztést vagy szabadságkorlátozást szenvedett el, juttatásra jogosult."

"3. § (1) Ha az 1. § (2) bekezdésében meghatározott időtartam

a) a három évet elérte, de az öt évet nem érte el, a juttatás havi összege húszezer forint, [...]"

"6. § (1) A juttatás megállapítása és folyósítása írásbeli kérelemre történik. A kérelmet a Nyugdíjfolyósító Igazgatóságnál, illetve a MÁV Rt. Nyugdíj Igazgatóságánál (a továbbiakban együtt: folyósító szerv) kell benyújtani és ezzel egyidejűleg a jogosultság elbírálásához szükséges adatokat (név, születési hely és időpont, anyja neve, állandó lakóhely, állampolgárság, nyugdíjfolyósítási törzsszám) és igazolásokat is elő kell terjeszteni, egyidejűleg nyilatkozni kell arról, hogy az igénylő nem esik a 2. § (3) bekezdésben megfogalmazott kizáró feltételek hatálya alá.

(2) Az 1. §-ban meghatározott feltételek fennállását a Központi Kárrendezési Iroda, illetőleg jogelődje (a továbbiakban együtt: KKI) által hozott jogerős személyi kárpótlási határozata, az elítélés semmisségét és a szabadságvesztés tényleges időtartamát az első fokon eljárt bíróság igazolása igazolja. A folyósító szerv a juttatást megállapító határozatának meghozatala előtt, amennyiben az előterjesztett igazolásokból a jogosultság ténye vagy a szabadság-korlátozás időtartama egyértelműen nem állapítható meg, az adatok pontosítása érdekében megkeresi a KKI-t. Ha az adatok pontosítása másképpen nem lehetséges, a tényállás megállapításához a KKI mellett működő Társadalmi Kollégium - a KKI kérésére - szakértői véleményt ad."

"9. § (1) Ez a rendelet 2001. január 1. napján lép hatályba.

(2) Amennyiben az érintett a juttatás iránti kérelmét 2001. július 31. napjáig benyújtja, a juttatás - a jogosultsági feltételek megléte esetén - 2001. január 1. napjától jár. A 2001. július 31. napját követően benyújtott kérelem esetén a juttatást a kérelem benyújtását megelőző hatodik hónap első napjától kell megállapítani."

Az R1.-nek az R2.-vel történt módosítása előtti, 2001. december 27-éig hatályban volt szövegének az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezései:

"1. § (1) Az az életvitelszerűen Magyarországon élő - Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkező - magyar állampolgár, aki a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte vagy munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette (a továbbiakban: rokkant), ha

a) elítélése az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról rendelkező 1989. évi XXXVI. törvény, vagy az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról rendelkező 1990. évi XXVI. törvény alapján semmis, vagy

b) Magyarországon, illetőleg onnan elhurcolva a szovjet katonai bíróság politikai okból elítélte, vagy más szovjet hatóság intézkedése alapján szabadságelvonást szenvedett el, és a büntetését részben vagy egészben a Szovjetunióban töltötte le, vagy

c) Recsken, zárt táborszerű körülmények között rendőrhatósági őrizetben fogva tartott volt,

és három évet elérő, illetőleg azt meghaladó szabadságvesztést vagy szabadságkorlátozást szenvedett eljuttatásra jogosult. [...]

(3) A (2) bekezdésben említett időtartam számításakor az (1) bekezdés a)-c) pontjaiban meghatározott időtartamhoz hozzá kell számítani azt az időtartamot is, amely alatt a juttatásra jogosult személyt

a) 1945. január 1-je és 1953. december 31-e között - az (1) bekezdés c) pontjában nem említett - rendőrhatósági őrizetben fogva tartották (a továbbiakban: internálás), [...]"

Az R2.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezése:

"4. § (2) E rendeletet a folyamatban lévő, valamint a határozattal már elbírált ügyekben is alkalmazni kell. A Nyugdíjfolyósító Igazgatóság hivatalból jár el, ha az R. 9. §-ának (2) bekezdése szerinti kérelmet korábban elutasították, azonban e rendelet szerint a kérelmező juttatásra jogosult. A juttatás megállapítása és folyósítása az R. 6. §-ának (1) bekezdésében foglaltak szerint előterjesztett ismételt kérelem alapján történik, ha az ügyben korábban elutasító bírósági döntés született, de e rendelet szerint a juttatásra jogosító feltételek már fennállnak."

Az R3.-nak az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezései:

"1. § Az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1. §-ának (1) bekezdése a következő d) ponttal egészül ki:

[1. § (1) Az az életvitelszerűen Magyarországon élő - Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkező - magyar állampolgár, aki a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte, vagy munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette (a továbbiakban: rokkant), ha]

"d) 1944. október 1-jét követően Magyarországról polgári személyként, mint internáltat, a Szovjetunióba kényszermunkára elhurcolták,""

"3. § (1) Ez a rendelet 2003. január 1. napján lép hatályba.

(2) E rendeletet a folyamatban lévő, valamint a határozattal már elbírált ügyekben is alkalmazni kell. A Nyugdíjfolyósító Igazgatóság hivatalból jár el, ha az R. 9. §-ának (2) bekezdése szerinti kérelmet korábban elutasították, azonban e rendelet szerint a kérelmező juttatásra jogosult. A juttatás megállapítása és folyósítása az R. 6. §-ának (1) bekezdésében foglaltak szerint előterjesztett ismételt kérelem alapján történik, ha az ügyben korábban elutasító bírósági döntés született, de e rendelet szerint a juttatásra jogosító feltételek már fennállnak.

(3) E rendelet hatálybalépését követően benyújtott, valamint a (2) bekezdés szerint elbírált kérelmek esetén a juttatás megállapítására az R. 9. §-a (2) bekezdésének rendelkezéseit kell alkalmazni."

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság először a kifogásolt jogszabályi rendelkezések és az Alkotmánynak a diszkriminációt tiltó, 70/A § (1) bekezdése közötti kapcsolatot vizsgálta meg.

Az R1.-ben a Kormány az 1956-os forradalom és szabadságharc 45. évfordulójára tekintettel havi, meghatározott összegű juttatást állapított meg azoknak, akiket (a rendelet preambuluma szerint) 1945 és 1963 között törvénysértő módon vagy az 1956-os forradalom és szabadságharccal összefüggésben ítéltek el, vagy az egyes, személyes szabadságot tartósan korlátozó intézkedések hatálya alatt állottak. Az R1. 1. § (1) bekezdésének a) pontja rendelkezik arról, hogy az első két esetben azoknak jár juttatás, akiknek elítélése az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról rendelkező 1989. évi XXXVI. törvény vagy az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról rendelkező 1990. évi XXVI. törvény alapján semmis. Azt, hogy a harmadik kategóriába ("egyes, személyes szabadságot tartósan korlátozó intézkedések hatálya alatt állt") kik tartoznak, az R1. 1. § (1) bekezdésének b), c) és d) pontja határozza meg részletesen. Az 1. § (1) bekezdés b) pontja alapján a jogosultság feltétele, hogy a személyt szovjet katonai bíróság politikai okból elítélte, vagy más szovjet hatóság személyre szóló, írásba foglalt döntése alapján szabadságelvonással járó büntetést kapott. A juttatás másik feltétele, hogy a büntetését részben vagy egészben a Szovjetunióban töltötte le a szabadságelvonást szenvedett személy. Ad) pont alapján a jogalkotó annak a polgári személynek biztosítja a juttatást, akit 1944. október 1-jét követően internáltként hurcoltak el Magyarországról kényszermunkára a Szovjetunióba. A d) pontban megfogalmazott jogosulti kör szorosan kapcsolódik a b) ponthoz azáltal, hogy a szabadságelvonásra - a büntetés letöltésére vagy a kényszermunkára - a Szovjetunióban kerüli sor. Az Alkotmánybíróság ennek következtében e két jogszabályhelyet egy egységként vizsgálta. Az 1. § (1) bekezdés c) pontja alapján azok részesülhetnek a juttatásban, akiket 1945. január 1. és 1953. december 31. között Magyarországon tartottak fogva munkatáborban, rendőrhatósági őrizet mellett. Mindegyik érintetti kör esetén további előfeltétel az, hogy a szabadságkorlátozás időtartama a három évet elérje, vagy azt meghaladja.

Az R1. ex gratia, alapvetően szociális jellegű juttatást biztosít a jogosultaknak a múlt rendszerben politikai okból elszenvedett szabadságelvonás miatt. Bár az R1. nem tekinthető újabb kárpótlásnak, alkotmányosságának vizsgálatakor - tekintettel az érintetti körre és a juttatás jogalapjára, vagyis az elszenvedett sérelemre - megkerülhetetlen az Alkotmánybíróságnak a személyi sérelemokozásért nyújtott kárpótlással kapcsolatosan kialakított gyakorlata. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a személyi sérelemokozásért nyújtott kárpótlással, ennek alkotmányossági vizsgálata során a következő sajátosságokra mutatott rá:

"Az Alkotmánybíróság [...] hangsúlyozta, hogy szemben a tulajdoni kárpótlással az államot az elmúlt rendszerek személyi sérelemokozásáért kárpótlási kötelezettség - a jogállami [A]lkotmányt megelőző kötelezettségvállalás hiányában - még részlegesen sem terhelte. [...] Az Alkotmánybíróság tehát a vizsgálat során mindig szem előtt tartotta, hogy az állam - az Alkotmány alapján - nem volt köteles az életüktől és a szabadságuktól megfosztottaknak kárpótlást adni. [...] Ha a törvényhozás viszont jogosultságokat állapít meg, a mindenkori szabályozás összefüggései alapján az alkotmányossági vizsgálat elvégezhető.

Az Alkotmánybíróság - a fentiekkel összhangban - a 3.Kpt. [az életüktől és szabadságuktól jogtalanul megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény] vizsgálata során rámutatott, hogy mivel az állam a múlt rendszerekben elkövetett személyi sérelemokozásokért a jogállami [A]lkotmányt megelőző időre, visszamenőlegesen állapítja meg a kárpótlási kötelezettségét - éspedig úgy, hogy a kizárt, elévült és egyéb okból érvényesíthetetlen, illetőleg eredetileg nem is létezett jóvátételi igényeket a semmisségi törvényhozás során kilátásba helyezett kárpótlási kötelezettséggel közös nevezőre hozza - a kifogásolt törvénynek (3.Kpt.) meghatározó jogalapja a méltányosság. A személyi sérelemokozásokért járó kárpótlás ezért ex gratia jellegű, visszamenőleges és egységes jogalapot teremt a személyi sérelemokozások jóvátételére. Ez az egységes jogalap bizonyos személyi sérelemokozások ténye, függetlenül attól, hogy azokért járt-e eredetileg kárpótlás és az milyen okból volt érvényesíthetetlen, illetőleg hogy a sérelemokozás a semmisségi törvények hatálya alá esik-e vagy sem. [...]

Amikor a 3.Kpt.-vel kapcsolatban - akár a jogosulti kört, akár a juttatás mértékét illetően - a megkülönböztetés tilalma merül fel, akkor nem alapjogok, sőt meghatározóan nem is alanyi jogosultságok közötti megkülönböztetésről van szó, a megkülönböztetés a pozitív diszkrimináción belül marad, ezen belül vizsgálandó." [46/2000. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2000, 353., 360-362.]

Az ex gratia juttatásoknál - így az R1.-ben szabályozott juttatás esetében is - a jogalkotót tehát széles körű mérlegelési jog illeti meg mind a jogosulti kör, mind a juttatás mértéke és egyéb jellemzője meghatározása tekintetében, azonban ekkor is irányadóak a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban (ABH 1990, 46.), illetve a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatban (ABH 1991, 58.) megfogalmazott elvek és követelmények:

"Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom értelmezésével az is megállapítható: a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie" azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. [...]

Az Alkotmánybíróság [...] szükségesnek tartja megállapítani: az azonos személyi méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és esélyeket mindenki számára (mennyiségileg is) egyenlően osszák el. De ha valamely - az Alkotmányba nem ütköző - társadalmi cél, vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkriminációt nem lehet alkotmányellenesnek minősíteni.

A pozitív diszkrimináció korlátjának a tágabb értelemben leírt, tehát az egyenlő méltóságra vonatkozó megkülönböztetés tilalma, illetve az Alkotmányban pozitívan megfogalmazott alapjogok tekintendők." [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48-49.]

"Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy [...] a törvényhozó szabadsága a részletekben való megkülönböztetésre igen nagy. Mindenekelőtt azért, mert az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat a kedvezményezetteknek. Ha tehát nem eleve jogosultakat különböztet meg, a megkülönböztetés korlátja a pozitív diszkrimináció elvi határa: az egyenlő méltóságú személyként való kezelés feltétlen betartása, illetve az Alkotmányban megfogalmazott alapjogok meg nem sértése. [Lásd 9/1990. (IV. 25.) AB határozat.] Ezen belül csak az követelhető meg, hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz ne minősüljön önkényesnek. Figyelembe kell venni, hogy nincs senkinek joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön. Ugyanakkor az ex gratia juttatásnál is irányadók az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltak. [...]

Az Alkotmánybíróság nyomatékosan felhívja a figyelmet arra a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában kimondott feltételre, hogy a megkülönböztetés alkotmányosságának alátámasztására az Alkotmánybíróság "nem fogadhat el preferált csoportokra vonatkozó olyan érveket, amelyek nem kizárólag erre a csoportra érvényesek"." [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 5,8., 62.]

Az Alkotmánybíróság mindezekből következően először azt vizsgálta meg, hogy nem ütközik-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének a diszkriminációt tiltó rendelkezésébe az, hogy a jogalkotó az R1. 1. § (1) bekezdésének b) és d) pontjában a juttatást a szovjet bíróság vagy más hatóság egyediesített, írásbeli döntéséhez, illetve ahhoz kötötte, hogy a sérelmet elszenvedett személyt polgári személyként és internáltként hurcolták el kényszermunkára a Szovjetunióba, és így nem jogosultak a juttatásra azok, akiket bármiféle hatósági döntés vagy határozat hiányában, és nem internált polgári személyként deportáltak a Szovjetunióba. Az egyik indítványozó a 3.Kpt. 2/B. § (1) bekezdésére tekintettel tartja alkotmányellenesnek azt, hogy a jogalkotó e bekezdés három érintetti köréből kiemel kettőt, és csak ezeknek ad kárpótlás jellegű juttatást.

Az R1. 1. § (1) bekezdés a)-d) pontjában meghatározott jogosulti körön belül két nagy csoport különböztethető meg: azok, akiknek szabadságkorlátozására Magyarországon, illetve azok, akiknek szabadságkorlátozására részben vagy egészben a Szovjetunióban került sor. Mindkét csoporton belül elkülöníthetőek alcsoportok, így a Magyarországon fogvatartottak esetében egyrészt azok, akiknek fogvatartására valamely bírósági ítélet alapján került sor [R1. 1. § (1) bekezdés a) pontja], másrészt azok, akiket internáltak [rendőrhatósági őrizet mellett tartottak fogva, R1. 1. § (1) bekezdés c) pontja]. Más módon Magyarországon nem került sor 3 évet meghaladó szabadságkorlátozásra.

Azok között, akik a szabadságelvonást a Szovjetunióban szenvedték el, alapvetően két nagy csoport különíthető el: akiknek esetében született szovjet katonai bírósági, vagy egyéb hatósági döntés [R1. 1. § (1) bekezdés b) pont] és akiket - az után, hogy a szovjet fegyveres erők fogságába kerültek - a Szovjetunióba hurcoltak, ahol zárt táborban tartották őket fogva, és kényszermunkát végeztettek velük. Ez utóbbi esetben mind polgári személyként, mind hadifogolyként sor kerülhetett az elhurcolásra. Az R1. - az R3.-mal történt módosítása után - részben biztosítja ennek a körnek is a juttatást [az R1. 1. § (1) bekezdés d) pontjában a Szovjetunióba internált polgári személyek számára], azonban jól körülhatárolható érintetti köröket - így a volt hadifoglyokat és a nem internált polgári személyeket - a jogalkotó továbbra sem részesíti a juttatásban.

Az adott történelmi korszakban (1944 vége - 1945) olykor teljesen esetleges volt az, hogy kit, milyen indokok alapján, illetve mely szerv, hatóság, és milyen módon fosztott meg szabadságától és hurcolt el kényszermunkára és/vagy börtönbüntetésre a Szovjetunióba. Ugyanígy az, hogy született-e írásba foglalt, egyediesített döntés az adott személy szabadságelvonásáról és ez alapján, vagy-bármiféle egyedi döntés nélkül - hadifogolyként, illetve az utcáról, polgári személyként hurcolták-e el kényszermunkára a Szovjetunióba, sokszor a véletlenen múlott, minden előzetes megfontolást nélkülözött.

Még abban az esetben is azonban, ha született ilyen döntés, ennek bizonyítása, a másolat beszerzése rendkívüli nehézségekkel jár. Magyar jogszabály nem rendelkezik arról, hogy konkrétan mely szovjet hatóságok döntése tekinthető olyannak, amely alapján a juttatás megállapítható. Az R1. 6. § (2) bekezdése alapján ha az adatok pontosítása másképpen nem lehetséges, a tényállás megállapításához a Központi Kárrendezési Iroda (a továbbiakban: KKI) mellett működő Társadalmi Kollégium - a KKI kérésére - szakértői véleményt ad. A Társadalmi Kollégium szakvéleményében az Orosz Szovjet Szövetségi Szocialista Köztársaságnak a politikai megtorlás áldozatainak rehabilitásáról szóló 1991. október 18-án kelt törvényének 3. § b) pontjára hivatkozva állapította meg azoknak a hatóságoknak a körét, amelyek az R1. 1. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti döntést hozhatták. E törvény szerint (a jogszabály hiteles fordítása alapján) 1917. október 25-étől (november 7-étől) ilyen döntést hozhatott a VSZK, a GPU-OGPU; az UNKVD-NKVD, az MGB, az MVD, az ügyészségek és kollégiumaik, bizottságok, a "különleges tanácsok", a "kettesbírók", a "hármasbírók" és más, bírói funkciókkal felruházott szervek. A törvénysértés megállapítása és a rehabilitációs igazolás kiadása nem hivatalból, hanem kérelemre történik. Az igény az intézkedést elrendelő szerv vagy vezető székhelyén terjeszthető elő.

Ez alapján az első fokon eljáró Nyugdíjfolyósító Igazgatóság elutasította mindazoknak az igényét, akiket nem az OSZSZSZK rehabilitációs törvényében meghatározott hatóságok ítélete, döntése alapján, hanem más szovjet szerv eljárása következtében hurcoltak a Szovjetunióba.

Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint - adott történelmi helyzetet figyelembe véve - az R1. 1. § (1) bekezdés b) és d) pontja által szabályozott személyi kör együttesen alkot homogén csoportot, melynek tekintetében a csoportképző ismérv kizárólag az lehet, hogy a szabadságkorlátozásra valamely szovjet szerv önkényes eljárása miatt került sor, az érintett személyt Szovjetunióba elhurcolták, és ebből következően a szabadságelvonást részben vagy egészben a Szovjetunió területén zárt táborban, fegyveres őrizet mellett töltötte le, és a szabadságkorlátozás időtartama a három évet meghaladta. A csoportképzés szempontjából mellékes az, hogy az intézkedés (szabadságkorlátozás) egyedi bírói ítélet, más hatóság személyre szóló, írásbeli döntése alapján, vagy ítélet nélkül került-e elrendelésre. Ez ugyanis a sérelem szempontjából nem jelent olyan különbséget, amely az egyes érintetti csoportok gyökeresen eltérő kezelését indokolhatná és alkotmányosan igazolhatóvá tenné azt, hogy az azonos ismérvek, feltételek ellenére egyes csoportok részesülnek a juttatásból, míg más csoportok nem. Kétségtelen, hogy az elítéltek esetében a fogvatartás ideje általában hosszabb volt, és a körülmények is sokkal szigorúbbak voltak, az ítélettel nem rendelkezők esetében viszont a bizonytalanság - vagyis az, hogy mivel nem került sor még formális eljárás lefolytatására sem, így a hazatérés lehetősége és ideje nem volt előre látható - nehezítette a helyzetüket. A sérelem alapvető jellemzőinek tekintetében, vagyis, hogy a fogvatarlásra a Szovjetunióban, fegyveres őrizet mellett, zárt táborban került sor, a két csoport között nincs különbség. A sérelem szempontjából tehát azonos kört alkotnak azok, akik valamely szovjet hatóság vagy szerv önkényes eljárása következményeként legalább három évet elérő szabadságvesztést szenvedtek el, s annak letöltésére - a Szovjetunióba való elhurcolás következtében - részben vagy egészben a Szovjetunióban került sor.

Az Alkotmánybíróság ismételten megállapítja, hogy a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg a tekintetben, hogy biztosít-e egyáltalán valamilyen ex gratia juttatást, és ha igen, azt az érintettek mely csoportjának, milyen mértékben és milyen formában biztosítja. Így jelen esetben szabadon dönt arról, hogy kíván-e bizonyos csoportokat szociális jellegű juttatásban részesíteni vagy sem. Mivel jelen esetben a Kormány nem jogszabályi felhatalmazás alapján, hanem saját hatáskörében, és nem kárpótlást, hanem egyfajta szociális jellegű juttatást nyújt, sem a korábbi kárpótlási törvények, sem saját korábbi döntései nem kötik oly módon, hogy az új juttatást egy az egyben annak a személyi körnek a részére kellene biztosítania, amely korábban - más jogszabály, így pl. a 3.Kpt. alapján - már részesült hasonló juttatásban. A jogalkotó bevezethet újabb kritériumokat, megfelelő, ésszerű, nem önkényes indokok alapján különbséget tehet, vagyis kiválaszthat juttatásban részesülő csoportokat. Ugyanígy bevezethet más kizáró okokat is, mint a korábbi jogszabályok. [Így például tovább bővítheti az "érdemtelenség" jogcímén a juttatásból kizártak körét, és - az államvédelmi szervek hivatásos állományú tagjaihoz, illetve a karhatalmistákhoz hasonlóan -a 3820/1945. ME rendeletben említett hitlerista (volksbundista, fasiszta, nyilas stb.) szervezet tagságára is kiterjesztheti azt.] A csoportképzés azonban nem lehet diszkriminatív, nem lehet önkényes, a megkülönböztetésnek - és így egyes érintetti csoportok kihagyásának - ésszerű indokai kell, hogy legyenek.

Az Alkotmánybíróság a jelen ügy elbírálása során azt tekintette kiinduló pontnak, hogy a jogosulti körök meghatározásakor az elszenvedett sérelemből, és nem egyéb, a sérelem nagyságával, "minőségével" össze nem függő szempontból (így például, hogy született-e a szabadságelvonásról egyedi döntés, vagy hogy az adott személyt milyen minőségben - pl. civilként vagy hadifogolyként - hurcolták-e el, stb.) kell kiindulni. Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a Szovjetunióba kényszermunkára hurcoltak esetén megállapítható két, egymástól jól megkülönböztethető érintetti kör (a személyre szóló döntéssel, illetve a bármiféle egyedi határozat nélkül elhurcoltak), és az általuk elszenvedett sérelem között vannak-e olyan meghatározó különbségek, amelyek indokolják azt, hogy a jogalkotó az egyik csoport részére biztosítja a juttatást, míg a másik részére nem. Az első esetben a fogvatartás általában hosszabb volt és a fogvatartás körülményei is sokkal szigorúbbak voltak. A fogvatartás hosszabb időtartama miatti nagyobb jogsérelmet azonban a jogalkotó az R1. 3. § (1) bekezdésében a juttatás összegében kompenzálja. A fogvatartás körülményeire tekintettel a jogalkotó a Magyarországon szabadságelvonást szenvedettek [R1. 1. § (1) bekezdésének a) és c) pontjában meghatározott érintetti körök] esetében sem különböztet, így ez a Szovjetunióba hurcoltak esetében sem indokolt.

Az Alkotmánybíróság jelen ügyben nem talált olyan, a sérelem nagyságára, illetve az érintették helyzetére alapvetően kiható körülményt, ésszerű indokot, amely indokolná azt a megkülönböztetést, hogy az ugyanolyan módon jogsérelmet szenvedettek (három évet meghaladó, Szovjetunióban, zárt táborban letöltött szabadságvesztés) között a jogalkotó a szerint tesz különbséget, hogy a szabadságkorlátozásukra egyedi döntés alapján, vagy e nélkül, illetve internált polgári személyként vagy más minőségben került-e sor. így indokolatlan, önkényes és diszkriminatív az R1. 1. § (1) bekezdésének b) és d) pontjába foglalt - együttesen vizsgált - szabályozás. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó az R1.-nek a juttatásra jogosultak körét szűkítő 1. § (1) bekezdésének b) és d) pontja megalkotásakor az érintettek különböző csoportjait nem kezelte egyenlő méltóságú személyként, alkotmányellenesen tett különbséget egy homogén csoporton belül, azok között, akiket valamely szovjet szerv önkényes eljárása alapján elhurcoltak a Szovjetunióba, és legalább hároméves szabadságelvonást szenvedtek el. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességet amiatt állapította meg, mert a sérelem szempontjából homogén csoport valamely alcsoportja számára a jogalkotó nem biztosította a juttatást. Önmagában tehát sem az R1. 1. § (1) bekezdés b), sem d) pontja nem alkotmányellenes, mivel ezek a juttatást biztosító pozitív szabályok. Az általános és lényeges csoportképző ismérveket összességében figyelembe véve és értékelve az Alkotmánybíróság megállapította: alkotmányellenes helyzet állt elő azáltal, hogy a lényegi csoportképző ismérveknek egyaránt megfelelő személyi körből egyes csoportok tagjai kimaradtak és nem részesülhetnek a juttatásból.

Mivel az R1.-ben biztosított juttatás bár jogi jellegét tekintve egyértelműen szociális jellegű, de a személyi kört és a jogalapot tekintve egyben szorosan kapcsolódik a korábbi, személyi sérelemokozásért nyújtott kárpótlási törvényekhez is, ezért az 1. § (1) bekezdés d) pontjában szereplő "szovjet kényszermunka" értelmezésekor annak a kárpótlási folyamat során kialakított tartalmát kell figyelembe venni, így - a 3.Kpt. 2/B. § (1) és (2) bekezdése alapján - a kényszermunkára hurcoltak körében az R1. vonatkozásában is három csoport különíthető el: a) a szovjet szervek által történt kényszermunkára hurcoltak (internált polgári személyek), b) a szovjet bíróság politikai indítékú ítélete vagy más szovjet hatóság intézkedése alapján szabadságelvonást szenvedettek (volt elítéltek), c) 1945. augusztus 1-jétől a szovjet hadifogságba esett személyek (volt katonák, munkaszolgálatosok, leventék).

Az Alkotmánybíróság vizsgálata során észlelte azt is, hogy az R1. 1. § (1) bekezdés d) pontjának, illetve az R3. 1. §-ának "Magyarországról" szövegrésze is alkotmányossági aggályokat vet fel. Egyrészt eltérő jogalkalmazói értelmezés alakulhat ki a tekintetben, hogy Magyarország jelenlegi, vagy az érintett korszak szerinti területéről rendelkezik-e a jogszabály. Másrészt a szovjet szervek nemcsak (az akkori) Magyarország, hanem más államok területéről - így például Ausztriából, Lengyelországból (Auschwitzból) és egyéb államokból - is hurcoltak el magyar állampolgárokat (civileket és katonákat) a Szovjetunióba hadifogolyként kényszermunkára. A Szovjetunió területén is eshettek hadifogságba katonák, akiknek fogva tartását - vagyis azt, hogy nem bocsátották őket haza - 1945. augusztus 1-jét követően kényszermunkára kötelezésnek, és jogosulatlan szabadságkorlátozásnak ítélte a 3.Kpt., mely így a megjelölt időpont utáni fogvatartás esetén alapot adott a kárpótlás odaítélésére. Az elszenvedett sérelem szempontjából - hasonlóan ahhoz, hogy az érintett személy esetében született-e írásba foglalt hatósági döntés - mellékes az a körülmény is, hogy az adott személy - magyar állampolgárként - mely állam területén esett a szovjet szervek fogságába, honnan hurcolták a Szovjetunióba hadifogságba. Így diszkriminatív az a megkülönböztetés, hogy csak a Magyarország területéről elhurcolt személyeknek jár a juttatás.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság - mivel azok a Szovjetunióba kényszermunkára hurcoltak egységes csoportján belül megkülönböztetnek - az R1. 1. § (1) bekezdése b) pontjának, valamint d) pontja "Magyarországról polgári személyként, mint internáltat" szövegrészének alkotmányellenességét megállapította, és e jogszabályhelyeket megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az R1.-nek a 2001. december 27-éig hatályban volt, az R2.-vel történt módosítása előtti szövege sem felelt meg az alkotmányos követelményeknek, ugyanazon okok alapján volt diszkriminatív, mint az R1. hatályos szövege. Az Alkotmánybíróság ezért döntött amellett, hogy az R1. 1. § (1) bekezdése b) pontjának egészét és nem csupán az R2.-vel módosított szövegét semmisíti meg.

Mivel az Alkotmánybíróság az R1. 1. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 70/A § (1) bekezdésének sérelme miatt már megállapította, - állandó gyakorlatához híven-mellőzte a kifogásolt rendelkezés és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság (ezen belül a norma világosságának, értelmezhetőségének) követelménye közötti kapcsolat vizsgálatát. Ugyanígy mellőzte annak vizsgálatát, hogy a szabályozás megfelel-e az Alkotmány 13. §-ában foglalt, a tulajdon védelmére vonatkozó elveknek.

2. Az Alkotmánybíróság jelen határozatának Indokolása III/1. pontjában részletesen kifejtette, hogy mely okokból alkotmányellenes az R1.-nek az R3.1. §-ával beiktatott 1. § (1) bekezdés d) pontjának "Magyarországról polgári személyként, mint internáltat," szövegrésze. Ha az indítványozó egy, a jogszabály módosításaként megállapított új rendelkezés alkotmányosságát vitatja, az Alkotmánybíróság általában nem vizsgálja az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló), valamint - ezzel párhuzamosan - az azt megállapító jogszabály alkotmányosságát, hanem vizsgálatát csak az előbbire folytatja le. Jelen ügyben azonban a speciális hatályba léptető rendelkezések - a jogbiztonság alkotmányos követelményére is tekintettel - indokolttá tették, hogy az Alkotmánybíróság mind az R1. 1. § (1) bekezdés d) pontja, mind az R3.1. §-a alkotmányosságáról döntsön. Az R3.-at (az abban foglalt rendelkezéseket) ugyanis nemcsak, hogy a folyamatban lévő, hanem a határozattal már elutasított ügyekben is alkalmazni kell. Emellett az R3. 1. §-a nem egészében, hanem csak a megsemmisített szövegrészében alkotmányellenes, egyebekben az alkotmányos követelményeknek megfelelő szabályozást tartalmaz. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság szükségesnek tartotta, hogy az R3.1. §-ának a rendelkező részben megjelölt szövegrészét - az R1. 1. § (1) bekezdés d) pontjával megegyező módon- megsemmisítse és a hatályban maradó pontos szövegét meghatározza.

3. Az Alkotmánybírósághoz érkezett indítványokban azt is kérték, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg azon jogszabályhelyek alkotmányellenességét, amelyek a juttatás előfeltételeként legkevesebb három éves szabadságkorlátozást írnak elő, és semmisítse azokat meg. Az R1. 1. § (1) bekezdésének "három évet elérő, illetőleg azt meghaladó" valamint 3. § (1) bekezdése a) pontjának "a három évet elérte, de" szövegrésze határozza meg ezt az időkorlátot, így az Alkotmánybíróság vizsgálatát e jogszabályhelyek vonatkozásában folytatta le. Az indítványozók indítványuk indokolásában diszkriminatívnak és így alkotmányellenesnek tartják azt, hogy az R1. a juttatást csak a három évet elérő, illetve azt meghaladó szabadságkorlátozás esetére biztosítja. Az Alkotmánybíróság jelen határozata indokolásának III/1. pontjában részletesen áttekintette és elemezte az ex gratia juttatásokkal kapcsolatban kialakított eddigi gyakorlatát. Ismételten hangsúlyozandó, hogy az ex gratia juttatások esetén - éppen azért, mert ezekre a jogalkotónak nincsen Alkotmányból eredő kötelezettsége - a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg a juttatásra jogosultak meghatározásánál, melynek korlátját egyedül a diszkrimináció tilalmának, illetve az egyenlő méltóságú személyként kezelés elve szabja meg. A jogalkotó az R1.-ben azoknak kívánta a juttatást biztosítani, akik hosszabb időn keresztül szenvedték el a szabadságkorlátozást, vagyis akiknek saját és családjának élete a legnagyobb mértékben nehezedett meg az önkényes intézkedések következtében.

A jogszabályok szükségszerűen mindig általános jelleggel szabályoznak, ez esetben a 3 éves időtartam megállapításával határozzák meg az érintett személyi kört. Ez az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogbiztonság követelményéből is következik. Az általános szabályozás következménye, hogy abban az esetben, ha a jogalkotó valamely juttatás esetében valamely határt (pl. időbeli, jövedelem nagysága stb.) jelöl meg, vannak olyanok, akik e határhoz (bármelyik irányból) közel, illetve távol esnek. Azok számára, akik közel esnek a határhoz, de mégsem részesülhetnek a juttatásban, ez a szabályozási mód - érthetően - diszkriminatívnak tűnik. Az R1.-ben meghatározott juttatás szociális jellegű, ex gratia juttatás, melyre senkinek sincs Alkotmányból fakadó alanyi joga. így tehát ha az általánosan meghatározott jogosulti csoport adott szempontok szerinti meghatározásának ésszerű indokai vannak, a szabályozás nem diszkriminatív, nem alkotmányellenes az, hogy az emberek egyik csoportja részesül a juttatásban, míg egy másik, körülményeiben az előzőekhez nagyon hasonló csoport nem.

Mindezekből következően az Alkotmánybíróság azt a megkülönböztetést, mely alapján a juttatás előfeltétele a legalább három éves szabadságkorlátozás, nem találta önkényesnek, annak indokait ésszerűnek fogadta el, így az R1. 1. § (1) bekezdésének és 3. § (1) bekezdésének kifogásolt szövegrészei megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.

4. Az egyik magánszemély indítványozó az "R2. 1. § (1) bekezdése" (helyesen R1. 1. §-a) alkalmazásának felfüggesztését kérte az Alkotmánybíróságtól mindaddig, amíg a Kormány nem alkotja meg az Alkotmánynak megfelelő szabályozást. Indítványával azt kívánta elérni, hogy az R1. módosítása előtti szövegét alkalmazhassák a jogalkalmazók mindaddig, amíg a Kormány új szabályozást nem alkot. Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv. állapítja meg, határozataiban, intézkedéseiben az Alkotmánybíróság ahhoz kötve van. Az Abtv. nem ad felhatalmazást az Alkotmánybíróságnak arra, hogy - ideiglenes intézkedésként - valamely jogszabály alkalmazását általános jelleggel felfüggeszthesse.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az R2. 1. §-a alkalmazásának felfüggesztésére irányuló indítványt - hatáskörének hiánya miatt - visszautasította.

5. Az egyik indítványozó azt kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy "kötelezze a Kormányt a rendelet olyan módosítására, mely szerint a belföldön és a külföldön elítéltek egyenlő esélyhez juthassanak." Az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki arra, hogy a jogalkotó mérlegelési hatáskörébe tartozó azon kérdésben, hogy a rendelkezésre álló, az alkotmányi követelmények megfelelő egyes szabályozási technikák, módok közül meghatározza, hogy a jogalkotó konkrétan melyiket alkalmazza. Ilyen kérdés az is, hogy a jogalkotó milyen iratokat, igazolásokat stb. fogad el olyanokként, amelyekkel valamely tény igazolható. Jelen esetben a jogalkotó az alkotmányi feltételeknek megfelelő szabályozást alkotott, mivel az adatok bizonyítására olyan korábbi határozatokat (jogerős személyi kárpótlási határozat, bírósági igazolás) követelt meg, amelyek meghozatalakor az érintetteket megillette az a jog, hogy a határozat bírósági felülvizsgálatát kérjék. Az esetlegesen fennmaradó vitás kérdések tisztázására a jogalkotó egy szakmai tanácsadó szervezetet, a KKI mellett működő Társadalmi Kollégiumot jelölte meg, amelyet tapasztalata, kapcsolatrendszere tesz alkalmassá a feladatra.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az arra irányuló indítványt, hogy a Kormányt az R1. meghatározott tartalmú módosítására kötelezze - hatáskörének hiánya miatt - visszautasította.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az R1. 1. § (1) bekezdés b) pontjának, valamint a d) pont meghatározott szövegrészének megsemmisítésével a tények igazolása is könnyebbé vált, hiszen a kérelmezőnek csak azt kell igazolni, hogy szovjet szervek a Szovjetunióba elhurcolták, és ott három évet meghaladó szabadságkorlátozást szenvedett el. Nem kell azonban igazolnia azt, hogy a szabadságkorlátozásra milyen minőségében - politikai elítéltként, polgári személyként vagy volt hadifogolyként - került sor.

6. Az Abtv. 20. §-a alapján az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Mivel az alkotmányos követelmény megállapítására irányuló indítványát az indítványozó visszavonta, ezért az Alkotmánybíróság ezen indítvány tekintetében az eljárást megszüntette.

7. Az R1. preambuluma, valamint az R1. 2001. december 27-éig hatályban volt 1. § (1) bekezdésének c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványukat az indítványozók visszavonták. Mivel az Abtv. 20. §-a alapján az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el, ezért az Alkotmánybíróság - az indítványok visszavonására tekintettel - ezen indítványok tárgyában az eljárást megszüntette.

8. A becsatolt bírósági iratokból kitűnik, hogy az igénylők az R1.-ben meghatározott juttatás folyósítására irányuló igényüket a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság által rendszeresített Igénybejelentő lapon nyújthatták be. Ezen a formanyomtatványon csak arról kellett az igénylőnek nyilatkoznia, hogy igényét milyen jogcímen - saját jogon, túlélő házastársként vagy a két jogcímen együttesen - kívánja előterjeszteni, azt, hogy az R1. mely konkrét rendelkezése alapján jogosult a juttatásra, nem kellett megjelölnie. Az első fokon eljáró közigazgatási hatóság is az R1. 1. § (1) bekezdésének egészére hivatkozva hozta meg az elutasító határozatát. A másodfokon eljáró közigazgatási hatóság jelölte meg először konkrétan az R1. 1. § (1) bekezdés b) pontját, mint az elutasító határozat jogalapját. Ebből is következően a bíráknak a közigazgatási határozatok felülvizsgálatakor nemcsak az R1. 1. § (1) bekezdésének b) pontját, hanem az egész 1. § (1) bekezdését is figyelembe kell venniük, amikor az igényjogosultságról döntenek.

Az R3. úgy módosította az R1. 1. § (1) bekezdését, hogy új jogosulti kör részére is biztosította a juttatást. Az Alkotmánybíróság jelen határozata rendelkező részének 1-2. pontjában megsemmisítette az R1. 1. § (1) bekezdés b) pontját és d) pontjának "Magyarországról polgári személyként, mint internáltat," szövegrészét, valamint az R3. 1. §-ának "Magyarországról polgári személyként, mint internáltat," szövegrészét, mellyel a juttatásra jogosultak körét tovább szélesítette.

Bár az R3. 2003. január 1-jén lépett hatályba, rendelkezéseit - a hatályba léptető 3. § (2) bekezdése alapján - mind a folyamatban lévő, mind a határozattal már elbírált ügyekben alkalmazni kell, és a juttatást mindazok részére meg kell állapítani, akik erre az R3. alapján váltak jogosulttá. A juttatásra jogosultság kezdőidőpontjának megállapítására - az R3. 3. § (3) bekezdése alapján - az R1. 9. § (2) bekezdését kell alkalmazni, mely szerint, ha a kérelmet 2001. július 31-ig benyújtották, a juttatás 2001. január 1-jétől jár. Azt ezt követően benyújtott kérelem esetén a juttatást a kérelem benyújtását megelőző hatodik hónap első napjától kell megállapítani.

A bíróságoknak tehát az R3. 3. §-a alapján az R1. 1. § (1) bekezdésének - az Alkotmánybíróság jelen határozatával megállapított szövegének - egészét kell figyelembe venniük döntéseik meghozatalakor, a juttatást - akár 2001. január 1-jére-visszamenőlegesen meg kell ítélniük, ha a jogosultság az Alkotmánybíróság döntése, illetve az R3. módosítása folytán már fennáll.

Mivel a jogszabály szövegének változása folytán tárgytalanná váltak az arra irányuló indítványok, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki, hogy az R1. 1. § (1) bekezdésének b) pontja meghatározott, a Fővárosi Bíróság által felfüggesztett ügyekben (részletesen a jelen határozat mellékletében felsorolva) nem alkalmazható, az Alkotmánybíróság ezen indítványok tárgyában az eljárást - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja alapján - megszüntette.

9. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján akkor állapítja meg azt, hogy valamely jogszabály a visszamenőleges hatálya miatt sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogbiztonság elvét, ha a hatálybalépése előtti időre állapít meg kötelezettséget vagy nyilvánít valamely magatartást jogellenessé. Az R2. hatályba léptető 4. § (2) bekezdése alapján a folyamatban lévő, valamint a határozattal már elbírált ügyekben is alkalmazni kell az R2. módosításait. Bár az R2. az R1. 1. § (1) bekezdésének b) pontja vonatkozásában a megelőző szabályozásnál szigorúbb feltételeket állapított meg, más jogszabályhelyeknél bővítette a jogosulti kört. Az R1. 1. § (1) bekezdés b) pontjának (sem az R2.-vel módosított, sem az eredeti szövegének) alkalmazására jelen határozat közzétételének napjával nem kerülhet sor, mivel azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Ehelyett a jogalkalmazó szerveknek az R1. 1. § (1) bekezdés d) pontját kell alkalmazniuk, az Indokolás III/1. és III/8. pontjában részletesen kifejtett módon. Mivel az R2. 4. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány ebből következően tárgytalanná vált (és a megsemmisítés ráadásul sok érintettet hátrányosabb helyzetbe hozna), az Alkotmánybíróság ezen indítványok tárgyában - az Ügyrend 31. § a) pontja alapján - az eljárást megszüntette.

A jelen határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 208/B/2002.

Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása

A határozat rendelkező részének 1-3. pontjához tartozó indokolás nézetem szerint a következőket kellene, hogy tartalmazza:

I.

1. Az indítványozók különböző indokok alapján kérik az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1. § (1) bekezdése b) pontjának, d) pontja egy szövegrészének, továbbá az 1. § (1) bekezdésében és a 3. § (1) bekezdés a) pontjában a minimum 3 évet elérő szabadságelvonás juttatás feltételévé tételének megsemmisítését. Az egyik indítványozó utal az R. szabályainak az összefüggésére az életüktől és szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: 3.Kpt.) rendelkezéseivel, de nem hivatkozik arra, hogy az R. kibocsátása felhatalmazás nélkül történt.

Az Alkotmánybíróság előtt szintén az R. rendelkezésének megsemmisítése tárgyában folyamatban lévő egy másik ügyben az indítványozó a támadott szabály alkotmányellenességét többek között azon az alapon állítja, hogy az R. támadott szabályát a Kormány felhatalmazás nélkül bocsátotta ki. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a alapján az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az indítványhoz kötött eljárás elve az egyéb esetektől eltérő értelmezést tesz szükségessé a közjogi érvénytelenségnél. A közjogi érvénytelenség egyik esetéről van szó akkor, ha a Kormány erre adott felhatalmazás nélkül eltér a törvény rendelkezéseitől. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a közjogi érvénytelenség több kérdésével foglalkozott, de nem fogalmazódott meg olyan elvi álláspont, amely arra vonatkozna, vizsgálhatja-e az Alkotmánybíróság az érvénytelenséget, ha erre az indítványozó kifejezetten nem hivatkozik.

Az Alkotmány 32/A. §-ának (1) bekezdése az Alkotmánybíróság feladatává teszi a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálatát. Az Abtv. az Alkotmánybíróság eljárásának egyes kérdéseit szabályozva meghatározott esetekben a hivatalból (indítvány nélkül) történő eljárást írja elő. Ilyen eset a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközése (44. §), továbbá a jogalkotó szerv részéről annak elmulasztása, hogy a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatának eleget tegyen és ennek következtében alkotmányellenes helyzet keletkezik [49. § (1) bekezdése]. Az utólagos normakontroll eseteiben az Abtv. nem írja elő a hivatalból történő eljárást. A magyar szabályozás az utólagos normakontrollra rendkívül tág lehetőséget biztosít: bárki indítványozhatja, jogi érdek bizonyítása nélkül, akár sok évvel a szabály hatálybalépése után is. Ilyen körülmények között indokolt, hogy a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabály vagy a jogalkotói mulasztásnál nagyobb súlyú, az alkotmányos rendet különösen veszélyeztető közjogi érvénytelenségi esetekben az Alkotmánybíróság a más alapon megindult eljárásban észlelhesse az alkotmányellenesség különösen súlyos formáját és kiterjeszthesse erre is vizsgálatát, akkor is, ha az indítványozó nem ezen az alapon kéri a megsemmisítést.

Minderre tekintettel - és figyelembe véve, hogy az egyidejűleg szintén az R. ellen előterjesztett, de külön ügyként elbírálásra kerülő indítvány a Kormány jogalkotásra való felhatalmazásának hiányára hivatkozott - nézetem szerint először abból a szempontból kell megvizsgálni az indítványozók által előterjesztett megsemmisítési kérelmeket, hogy volt-e a Kormánynak felhatalmazása a támadott szabályok megalkotására.

2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány elbírálásánál először azt kell tehát megvizsgálnia, hogy az R. támadott szabályait a Kormány az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése alapján a maga feladatkörében alkotta meg vagy törvény végrehajtását ellátva.

Az R. nem jelöli meg, hogy milyen alapon történt meg kibocsátása: volt-e a Kormánynak valamilyen törvényben megadott felhatalmazása vagy a Kormány az Alkotmány alapján fennálló feladatát teljesítette. Ezért tisztázni kell, mi az R. szabályozási tárgya, hogyan minősítendő az R.-ben meghatározott juttatás.

Az R. preambuluma azt mondja ki, hogy az 1956. évi forradalom évfordulójára tekintettel került sor a törvénytelenül elítélt, továbbá az egyes, személyes szabadságot tartósan korlátozó intézkedések hatálya alatt állt személyek részére járó juttatások szabályozására. A juttatás a sérelmet szenvedett személyt akkor illeti meg, ha a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt elérte vagy munkaképességét meghatározott százalékban elvesztette. A juttatás összege a 3. § (1) bekezdése szerint a szabadság megvonásának, illetve korlátozásának időtartamához igazodva növekedik.

Az R. 5. §-ának (2) bekezdése kimondja, hogy a juttatás a jogosultat arra tekintet nélkül illeti meg, hogy milyen összegű nyugellátást vagy nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátást kap. Ez a rendelkezés azt fejezi ki, hogy nem a rászorultság a juttatás meghatározó eleme.

A juttatásra jogosult személy halála esetén a 4. § alapján a juttatás csökkentett összegét a túlélő házastárs kapja meg, ha nem köt újabb házasságot; a juttatást a 4. § (4) bekezdése az elhunyt házastárs jogán járónak minősíti. Ennél a rendelkezésnél szintén nem rászorultság alapján fennálló juttatás házastársra háramlásának öröklési jogi jellegű szabályáról van szó.

Az R. 7. §-a szerint a juttatás folyósítására, esetleges visszafizetésére a társadalombiztosítási nyugdíjról szóló szabályokat kell alkalmazni; a juttatást jövedelemadó szempontjából nyugdíjnak kell tekinteni.

A fentiek alapján a juttatás minősítésénél az tekintendő meghatározónak, hogy az R. a juttatásnál az elszenvedett sérelem nagyságát veszi alapul és ezt az összeget nem befolyásolja a jogosult vagyoni helyzete. Ehhez viszonyítva másodlagos jelentősége van a folyósításnak, az eljárás szabályainak, továbbá egyes olyan kedvezményeknek, mint az adómentesség.

Ennek a minősítésnek az alapján vizsgálandó, milyen viszony van az R.-ben meghatározott juttatás és a törvénytelenül elítélt, továbbá az egyes, személyes szabadságot tartósan korlátozó intézkedések hatálya alatt állt személyek részére törvényekben meghatározott juttatások között.

3. A 3.Kpt. preambuluma rámutat arra, hogy a törvény megalkotásának célja kárpótlás nyújtása az élettől és szabadságtól jogtalanul történt megfosztás miatt. A többször módosított törvény szélesebb személyi körre terjedt ki, mint a szintén ismételten módosított R. A kárpótlás ősz-szegének meghatározása az elszenvedett sérelem nagyságára tekintettel történt (2/A. §, 2/B. §, 7-9. §). A sérelmet szenvedő személy halála esetén túlélő házastársa, gyermeke és szülője kapja meg a kárpótlás csökkentett összegét [2. § (3) és (7) bekezdése].

A kárpótlás a 3.Kpt. 15. §-ának (1) bekezdése szerint adómentes, a 20/A. § (1) bekezdése a pénzben kifizetendő kárpótlás folyósítását a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság feladatává teszi.

A kárpótlás jogi természetét az Alkotmánybíróság - egyéb kérdések mellett - az 1/1995. (II. 8.) AB határozatban (ABH 1995, 31. a továbbiakban: Abh1.), a 22/1996. (VI. 25.) AB határozatban (ABH 1996, 89. a továbbiakban: Abh2.), valamint a 46/2000. (XII. 14.) AB határozatban (ABH 2000, 353. a továbbiakban: Abh3.) elemezte. Már az Abh1. megállapította, hogy a kárpótlás nem az államot terhelő alkotmányos kötelezettség alapján került meghatározásra; a kárpótlás ex gratia jellegű juttatás. Ennek megfelelően a sérelmet elszenvedő személy halála esetén a kárpótlás nem örökölhető, hanem törvény alapján kapja az a személy, akit a törvény a feltételek meghatározásával megnevez (ABH 1995, 31., 45., 61-62.). Az Abh2. annak megismétlése mellett, hogy a kárpótlás nem felelősségi, hanem méltányossági alapon jár, azt is hangsúlyozta, hogy a kárpótlás összege az elszenvedett kárhoz, sérelemhez igazodik (ABH 1996, 89., 102.). Az Abh3. rámutatott arra, hogy a 3.Kpt. jogalapja a méltányosság, a kárpótlás ex gratia jellegű, és a személyi sérelem miatt nyújtott juttatás meghatározásánál a törvényhozónak nagyobb szabadsága van, mint a tulajdonjog sérelme miatt történő kárpótlás szabályozásánál (ABH 2000, 353., 361.). Az Abh3. által vizsgált kérdésnél különösen nagy hangsúlyt kapott a kárpótlás összegének az elszenvedett sérelem súlyára tekintettel történő meghatározása (ABH 2000, 353., 367-369).

Az Abh3. megállapította azt is, hogy a kárpótlást az állam nem szociális okokból nyújtja, a cél nem a megélhetéshez szükséges ellátás biztosítása (ABH 2000, 353., 373-374.). Ennek tisztázása azért is szükséges volt, mert a 3.Kpt. 6. §-ának (1) bekezdése a jogosult választásától tette függővé, hogy a kárpótlást havi életjáradék vagy kárpótlási jegy formájában nyújtják. Az életjáradék kifizetése pedig a nyugdíjfolyósító szervek feladata, így az életjáradék formájában, nyugdíjfolyósító szervek útján nyújtott kárpótlás jellegét össze lehetett téveszteni a szociális juttatásokéval. Erre tekintettel már az Abh1. kifejtette, hogy a kárpótlás formája (havi életjáradék vagy kárpótlási jegy) nem változtat a kárpótlás ex gratia jellegén, a kárpótlás formájának meghatározásánál a törvényhozó nagy szabadsággal rendelkezik (ABH 1995, 31., 62.).

A fentiek alapján az állapítható meg, hogy a 3.Kpt. alapján nyújtott kárpótlás és az R.-ben meghatározott juttatás részben megegyezik.

4. A sérelmek orvoslása érdekében nemcsak a 3.Kpt. tartalmazott rendelkezéseket. Röviddel a 3.Kpt. megalkotását követően az Országgyűlés elfogadta a nemzeti gondozásról szóló 1992. évi LII. törvényt (a továbbiakban: Ngtv.). A törvényjavaslat általános indokolásában kifejtettek szerint a törvényalkotót az vezette, hogy kiegészítse a jogtalanságok orvoslására ezt megelőzően elfogadott jogszabályokat, és a korábbi jogszabályokkal összhangban egységes, következetes szabályozást adjon a nemzeti gondozásra és ellátásra.

Az Ngtv. havi nemzeti gondozási díj fizetését írja elő meghatározott sérelmet szenvedett személyek részére. A szabályozás szoros összefüggésben áll a 3.Kpt. kárpótlásról szóló rendelkezéseivel. Így havi gondozásra többek között azok a személyek jogosultak, akik munkaképességüket meghatározott százalékban olyan sérelmek miatt vesztették el, amelyeket a 3.Kpt. sorol fel. Bizonyos feltételek esetében az életét vesztett személy özvegye, gyermeke és szülője is nemzeti gondozási díjban részesülhet. A 3.Kpt.-vel való kapcsolatot mutatja azonban az Ngtv.-nek az a szabálya is, amely szerint nem jogosult gondozási díjra az, aki a 3.Kpt.-ben meghatározott bizonyos fajta kárpótlást kapott [2. § (2) bekezdése]. A 3.Kpt.-vel megegyező szabály szerint a nemzeti gondozási díj adómentes [Ngtv. 4. §-ának (1) bekezdése], a díj kifizetéséről is a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság gondoskodik [Ngtv. 7. §-ának (2) bekezdése].

Az Abh1. az Ngtv.-t úgy értékelte, hogy ez a törvény a kárpótlási törvényekkel "a személyi sérelemokozás részleges reparálását célzó jóvátételi törvények sorába tartozik", nemzeti gondozási díjban részesítve "az alapvető emberi jogok sérelmével elkövetett jogtalanságok következtében maradandó fogyatékosságot vagy súlyos egészségkárosodást elszenvedetteket, életvesztés esetén pedig hozzátartozóikat" (ABH 1995, 31., 49.). A nemzeti gondozási díj a kárpótlási szabályok közé tartozó olyan juttatás, amelyet az állam szociális szempontokat is figyelembe véve nyújt.

5. Az R. által szabályozott juttatás természetét tekintve részben a kárpótlás, részben a kárpótlási körbe sorolandó nemzeti gondozási díj sajátosságait mutatja. A sérelmet szenvedett személyeknek jár (elsődlegesen), összege a sérelem nagyságához igazodik, de annyiban szociális szempontokat is számításba vesz, hogy a sérelemmel összefüggésben jelentkező rokkantság és nyugdíjkorhatár betöltése esetén kerül folyósításra rendszeres havi juttatásként és ez utóbbi elemek tekintetében nyugdíj-kiegészítés jellege is van.

Az R. szabályai több tekintetben megegyeznek a 3.Kpt. rendelkezéseivel (a jogosultak körének és a juttatásból kizárt személyek meghatározásánál), valamint az Ngtv. szabályaival is (a rokkantság mértékének meghatározásánál, a juttatásból kizárt személyek körének megállapításánál) vagy hasonlók azokhoz. Számos eltérés is van azonban.

Az R. indítványozók által támadott rendelkezései eltérnek mind a 3.Kpt., mind az Ngtv. szabályaitól.

6. A jogtalanságok orvoslására szolgáló jogszabályok megalkotása 1989. november 1-jén kezdődött. Ekkor fogadta el az Országgyűlés az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 1989. évi XXXVI. törvényt. A törvény ítéletek semmissé nyilvánításáról rendelkezett és 4. §-ában felhívta a Minisztertanácsot, hogy gondoskodjék a semmisnek tekintendő elítéléssel érintett, valamint a közbiztonsági őrizetben fogva tartott személyek munkaviszonyának és társadalombiztosítási helyzetének rendezéséről. A korábbi jogszabályokon alapuló, a Kormány rendeletalkotásának széles teret adó jogalkotási gyakorlattal szemben azonban az Országgyűlés határozatokban, majd törvényekben kifejezésre juttatta, hogy a személyek sérelmeinek orvoslását törvényekben kell rendezni, a Kormány pedig csak a törvényekben meghatározott kérdésekben alkothat jogszabályt (a Kormány a feladatnak 1990-1992-ben hozott rendeleteiben eleget tett). A törvénysértő elítélések, internálások és kitelepítések áldozatainak kártalanításáról szóló 19/1989. (XI. 1.) OGY határozat felhívta a Minisztertanácsot, hogy a törvénysértő elítélések következményeinek orvoslásáról és az elítéltek, internáltak, kitelepítettek kártalanításáról terjesszen az Országgyűlés elé törvényjavaslatot. Ennek alapján születtek a kárpótlásról szóló törvények: a 3.Kpt. és az Ngtv. E törvények már csak szűk körben adtak felhatalmazást a Kormánynak egyes további rendelkezések megalkotására.

A 3.Kpt. preambulumának második bekezdése a következőket mondja ki:

"A sérelmek orvoslására alkotott törvények kötelezően írják elő, hogy a semmisnek tekintendő elítéléssel érintett személyek kárpótlásáról külön törvénynek kell rendelkeznie."

A 17. § (2) bekezdése és 21. §-ának (2) bekezdése pedig szűk körre szorítva, pontosan megszabja, hogy miről alkothat jogszabályt a Kormány.

A 3.Kpt.-vel azonos megoldást alkalmaz az Ngtv. is. A 9. §-ban a Kormányra háruló feladatokat a következő szöveggel határozza meg:

"A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy a nemzeti gondozási díj összegét - az állami költségvetésről szóló törvényben meghatározott előirányzat alapján - évente megállapítsa."

Megállapítható tehát, hogy sem a 3.Kpt., sem az Ngtv. nem tette lehetővé, hogy a Kormány kárpótlási természetű rendelkezésékben a 3.Kpt.-től és az Ngtv.-től eltérő tartalmú szabályokat határozzon meg.

7. Az 1989-ben hatályos jogszabályok alapján az érintett jogterületeken (a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvényben, valamint a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvényben megadott felhatalmazás alapján is) a Minisztertanács széles körben rendelkezett jogalkotási joggal. Ezen az alapon született meg évekkel később is a nemzeti helytállásért elnevezésű pótlék bevezetéséről szóló 173/1995. (XII. 27.) Korm. rendelet, amely a szociális ellátás, illetőleg nyugellátás kiegészítésére pótlékot állapított meg. A pótlék összegét megváltoztató, a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről szóló 182/1996. (XII. 6.) Korm. rendelet kifejezetten hivatkozik is - egyebek mellett - a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvényből származó felhatalmazásra.

A rendszerváltást követően megváltozott a törvényalkotásra vonatkozó felfogás és a szociális juttatásokkal, nyugellátással kapcsolatban keletkező jogviszonyok szabályozásában is megnőtt a törvények szerepe, visszaszorult a rendeleti úton történő szabályozás. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 3. §-ának (4) bekezdése törvényi szabályozási körbe utalja többek között a pénzbeli, a természetben nyújtott és a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások egyes formáit. A törvény 132. §-ának (1) bekezdése ezzel összhangban pontosan meghatározza, hogy a Kormány milyen tárgykörökben kap felhatalmazást jogi szabályozásra. Ezek között az említett felhatalmazások között nem található az új, a törvényben nem szereplő juttatási fajták meghatározása. Hasonló a helyzet a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény esetében. Itt is a jogi rendezés törvényi szinten történik és a Kormány pontosan meghatározott tárgykörökben kap felhatalmazást jogalkotásra (101. §), de a felhatalmazások között nem jelenik meg az új társadalombiztosítási nyugellátási fajta rendelettel történő megteremtése.

Egyik említett törvény sem tartalmaz felhatalmazást az indítványozók által támadott szabályok megalkotására.

A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló rendelet megalkotásánál a Kormány olyan kérdésekre határozott meg szabályokat, amelyekről törvények szólnak. Az R. támadott rendelkezéseinek a törvényektől eltérő meghatározására a törvények a Kormánynak nem adtak felhatalmazást.

II.

1. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jogállam alkotmányi elve alapján értelmezi az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, a közhatalom gyakorlásának korlátait és kereteit, a hatalommegosztást. A közhatalom gyakorlásába tartozik a jogalkotás is [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220., 233.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397., 403.].

Az Alkotmány 35. §-a (1) bekezdésének b) pontja szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását. A 35. § (2) bekezdése alapján a Kormány rendeleteket bocsáthat ki, ezek a rendeletek azonban törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A Kormány rendeletalkotási tevékenységének alkotmányos ellenőrzése körében az Alkotmánybíróság vizsgálja, hogy a rendelet meghozatalának időpontjában fennállt-e a felhatalmazás (507/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 527., 528.), illetőleg, hogy a Kormány a rendeletalkotáskor saját feladatkörében járt-e el, nem szabályozott-e olyan életviszonyokat, amelyek törvényhozási tárgyat képeznek (990/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 824., 825.).

Az Alkotmány 25. §-ának (2) bekezdése alapján a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. Az Alkotmány nem tartalmazza a kizárólagos törvényhozási tárgyak teljes körű felsorolását. Ennek a rendezésnek az alapján az Országgyűlés törvényalkotó hatásköre teljesnek tekintendő. Az Országgyűlés - az Alkotmányban meghatározott keretek között - dönt arról, hogy mit hagy meg rendeletalkotási körben és mit von törvényi szabályozási körbe. Ha azonban az Országgyűlés valamilyen kérdést törvénnyel szabályozott, e szabályok megváltoztatása csak törvénnyel történhet [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414., 417.].

Az Alkotmánybíróság kezdettől követett gyakorlata szerint a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjének megsértése formai alkotmányellenességet jelent [31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133., 135.]. Ha végrehajtási jogszabályról van szó és a szabály túllépi a felhatalmazás kereteit, szintén alkotmányellenesség áll fenn [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431., 432-433.]. A formai alkotmányellenesség egyúttal a jogállam követelményeinek megsértését is megvalósítja [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 127-128.; 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABK 2002, december, 749., 751.].

Az R. esetében a Kormánynak nem volt felhatalmazása arra, hogy olyan szabályokat határozzon meg, amelyek mind a 3.Kpt., mind az Ngtv. rendelkezéseitől eltérnek. Nem állapítható meg az sem, hogy a Kormány saját feladatkörében alkotta meg a támadott jogszabályokat, mert az előzőekben elmondottak szerint mind a kárpótlási jellegű, mind a szociális juttatási, nyugellátási tárgykörben törvényi szabályozásra került sor a Kormány rendeletalkotási jogkörének részletes megjelölésével. Ezért a támadott rendelkezéseket - az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően - alkotmányellenesnek kell tekinteni és ezen az alapon kell megsemmisíteni.

A támadott jogszabályok felhatalmazás nélkül történt kibocsátása miatt fennálló alkotmányellenesség megállapítása következtében az indítványozók egyéb megsemmisítési okokra való hivatkozását nem kell vizsgálni.

2. A támadott szabály alkotmányellenességének fentiek szerint történő megsemmisítése esetén kérdéses lehet, hogy az R.-nek csak a támadott szabályát vagy az egész R.-t kell megsemmisíteni, továbbá az is, hogy a megsemmisítés visszamenőleges hatállyal következzék-e be.

Az Alkotmánybíróság a közjogi érvénytelenség eseteiben is az indítványhoz kötöttség elvét alkalmazza az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a alapján. Ezt az álláspontot fejezi ki a 41/1991. (VII. 3.) AB határozat, amely olyan ügyben döntött, amelyben az indítványozók egy miniszteri rendelet egyes rendelkezéseit támadták. Az Alkotmánybíróság az összefüggés alapján kiterjesztette a vizsgálatot az indítványozók által nem támadott arra a törvényben található szabályra is, amely a miniszteri rendelet megalkotására felhatalmazást adott. A határozat az indokolásában megállapította, hogy a törvény felhatalmazást tartalmazó szabálya maga is ellentétes az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdésével, de nem az egész szabályt semmisítette meg, hanem csak az indítvánnyal összefüggésben álló szövegrészt. Hasonló módon nem semmisítette meg a határozat a miniszteri rendelet egészét, hanem csak az indítványban megjelölt rendelkezéseket (ABH 1991, 193., 195-196.).

Az előzőekben említett elvet követte a 19/1993. (III. 27.) AB határozat is. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság ugyanazon miniszteri rendelet további szabályait támadó indítvány tárgyában hozott döntést. Az összefüggés alapján az Alkotmánybíróság itt is kiterjesztette vizsgálatát egy másik jogszabályra is, és megállapította annak alkotmányellenességét azért, mert kizárólagos törvényhozási jogkörbe tartozó kérdések szabályozására ad felhatalmazást miniszternek. A határozat nem semmisítette meg a miniszteri rendelet egészét, hanem csak egyes szabályait, mert a többi rendelkezés meghozatalára más alapú felhatalmazás alapján a miniszternek joga volt (ABH 1993, 431., 434-435.).

Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenséggel foglalkozó határozatai ismételten utaltak más országok jogi megoldásaira is. Ennek megfelelően itt is tekintetbe lehet venni a többször módosított 1930. évi osztrák Alkotmánybíróságról szóló törvénynek a rendeletek alkotmányossági felülvizsgálatára vonatkozó 139. cikke (3) bekezdését. Ez a szabály alaptételként az egész rendelet megsemmisítését írja elő, de több kivételt is lehetővé tesz. Ezek egyike az az eset, amelyben az indítványozó érdekeit sértené az egész rendelet megsemmisítése. Hasonló gyakorlatot alakított ki a Német Szövetségi Köztársaság Alkotmánybírósága is az 1960-as évek végétől. Különösen adó- és szociális juttatási kedvezményeket nyújtó jogszabályok esetében alkalmazták az egész jogszabály alkotmányellenességének megállapítása mellett a jogszabály egyes rendelkezéseinek megsemmisítését. Ilyen módon elkerülték a már megadott kedvezmények visszavonását (J. Ipsen, Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, Baden-Baden 1980, 107-111.).

Az elmondottak alapján, a jogbiztonság védelme érdekében, az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően az R.-nek csak az indítványban támadott rendelkezését kell megsemmisíteni.

3. A közjogi érvénytelenség esetében különösen jelentős annak eldöntése, hogy milyen időbeli hatállyal történik a megsemmisítés. A 31/1991. (VI. 5.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a jogbiztonság szempontjait helyezte előtérbe. A határozat elvetette a jogszabályi hierarchiát megsértő jogszabály visszamenőleges hatályú megsemmisítését, mert az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött és befejezett, továbbá a már meg nem támadható jogviszonyokat, s az azokból származó jogokat és kötelezettségeket megvédendőnek tartotta (ABH 1991, 133., 137.). A huzamos időn át hatályban volt jogszabály alapján létrejött nagy számú jogviszonyban a jogbiztonság védelmét tartotta döntőnek a 27/1991. (V. 20.) AB határozat is (ABH 1991, 73., 79.).

Az előzőekkel azonos álláspontot foglalt el a 10/1992. (II. 25.) AB határozat is. Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott a magyar jogi szabályozásnak arra a sajátosságára is, hogy nincs a jogszabály keletkezésétől számított időhatára a jogszabályok megsemmisítésére vonatkozó indítványok előterjesztésének. A jogszabály hatálybalépését követően több évvel a jogszabály keletkezésére visszaható hatályú megsemmisítésének az lenne a következménye, hogy a jogszabály alapján keletkezett jogviszonyok tömegeit kellene felszámolni, felülvizsgálni. Ennek a következménynek az elkerülésével az Alkotmánybíróság a tényleges jogbiztonság védelmét, a fennálló jogok és a lezárt jogviszonyok kíméletét fogadta el (ABH 1992, 72., 74-75.). Ugyancsak a létrejött jogviszonyok, az azokból származó jogok és kötelezettségek kímélete vezette az Alkotmánybíróságot a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatnál, amelynek rendelkező része kimondta, hogy "e határozat nem érinti a közzététele előtt létrejött (módosult, megszűnt) jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket" (ABH 1992, 131., 133.). Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban azt is figyelembe vette, hogy a jogbiztonság követelménye mellett a jogállamiság elve alapján más elveket is érvényesíteni kell és ezért ugyanannak a jogszabálynak egyes rendelkezéseit a közzététel napjával, másokat viszont megszabott későbbi időpontban beálló hatállyal semmisített meg (ABH 1992, 59., 65-66.).

A jelen esetben a támadott szabályok a jogosultak köréből való kizárást eredményezik. Nem lehet tehát a jogszabály alapján keletkezett jogviszony keretében megszerzett jogokról és kötelezettségekről beszélni. A juttatás igénylésére jogvesztő határidőt az R. nem szab meg. Minderre tekintettel az Abtv. 43. §-ának (1) bekezdésében meghatározott fő szabály alapján a támadott szabályt a határozat közzétételének napjával indokolt megsemmisíteni.

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

A párhuzamos indokolás I. és II/1. pontjához csatlakozom: Az R. tekintetében a Kormány nem rendelkezett alkotmányos felhatalmazással a 3.Kpt., valamint az Ngtv. rendelkezéseitől való eltérés szabályozására.

A párhuzamos indokolás II/2-3. pontjaiban az R. részleges vagy teljes megsemmisítésének kérdését vizsgáló és megválaszoló álláspont helyett, a 361/B/2001. sz. ügyhöz csatolt különvéleményemben kifejtetteket tartom fenn.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Melléklet a 208/B/2002. számú ügyhöz

A határozat rendelkező részének 8. pontjában hivatkozott, a Fővárosi Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő, és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján felfüggesztett ügyek listája