50/2007. (VII. 10.) AB határozat

Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a "Szállás" terület szabályozási tervéről szóló 11/1999. (IX. 30.) Öt. r. számú rendelete hatályon kívül helyezéséről szóló 38/2004. (XII. 18.) ÖKT. számú rendelete alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a "Szállás" terület szabályozási tervéről szóló 11/1999. (IX. 30.) Öt. r. számú rendelete hatályon kívül helyezéséről szóló 38/2004. (XII. 18.) ÖKT. számú rendelete alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a változtatási tilalomról szóló 39/2004. (XII. 18.) ÖKT. számú rendelete alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 13. § (1) bekezdésébe foglalt tulajdonhoz való jogot sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet jött létre, mivel a változtatási tilalomról szóló 39/2004. (XII. 18.) ÖKT. számú rendelet hatálya alá állt ingatlanok tulajdonosai nem tudják egyes, az ingatlantulajdonhoz kapcsolódó építési jogaikat gyakorolni, ezért az Alkotmánybíróság felhívja Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületét, hogy jogalkotói kötelezettségének 2007. október 1. napjáig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó elsődleges indítványi kérelme Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a "Szállás" terület szabályozási tervéről szóló 11/1999. (IX. 30.) Öt. r. számú rendelete hatályon kívül helyezéséről szóló 38/2004. (XII. 18.) ÖKT. számú rendelete (a továbbiakban: Ör. 1.), valamint Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a változtatási tilalomról szóló 39/2004. (XII. 18.) ÖKT. számú rendelete (a továbbiakban: Ör. 2.) alkotmányellenességének megállapítására, valamint megsemmisítésére irányult.

1.1. Az indítványozó gazdasági társaság 2004. október 21-én kelt adásvételi szerződéssel vásárolt Piliscsaba belterületén található ("kivett", "beépítetlen terület" és "út" megjelölésű), 2003-ban kiadott jogerős telekalakítási hozzájárulásokkal rendelkező ingatlanokat annak érdekében, hogy közművesítés után értékesítse azokat. Az adásvételi szerződés megkötésekor a megvásárolt ingatlanokról a "Szállás" terület szabályozási tervéről szóló 11/1999. (IX. 30.) Öt. r. számú rendelete (a továbbiakban: Ör. 3.) rendelkezett.

Az indítványozó szerint az ingatlanok megvásárlását követően Piliscsaba Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) megpróbálta rábírni a gazdasági társaságot, hogy közérdekű kötelezettségvállalás formájában járuljon hozzá a település fejlesztési gondjainak megoldásához, amelyet az indítványozó - a közérdekű kötelezettségvállalás mértékére tekintettel - nem vállalt. Ezt követően alkotta meg a Képviselő-testület a szabályozási terv hatályon kívül helyezéséről szóló Ör. 1 .-et és a változtatási tilalom elrendeléséről szóló Ör. 2.-t.

1.2. Az indítványozó 2006. szeptember 28-án kelt indítvány-kiegészítésében előadta azt is, hogy a változtatási tilalom túlnyomórészt csak az indítványozó gazdasági társaság ingatlanjait érinti. Emellett csatolta a változtatási tilalommal érintett terület két korábbi tulajdonosa és a Képviselő-testület között létrejött szerződéseket, amelyekben az előző tulajdonosok vállalták a "Szállás" területre vonatkozó részletes szabályozási terv elkészítésének- tulajdoni hányadukra eső részének - megfizetését, különböző beruházási feladatok (közlekedési csomópontok engedélyeztetése és megépítése; a közvilágítás, a víz- és csatornarendszer terveztetése, engedélyeztetése és kivitelezése stb.) elvégzését, valamint közérdekű kötelezettségvállalás megfizetését. Mivel az indítványozó gazdasági társaság nem volt hajlandó a közérdekű kötelezettségvállalást teljesíteni, a Képviselő-testület az Ör. 1. és az Ör. 2. megalkotásával gátolta meg, hogy a tulajdonában álló építési telkeken megkezdődhessen az építkezés, illetve az ingatlanok értékesítése. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 1. és Ör. 2. megalkotása nem felel meg az Alkotmány 13. § (1) bekezdésébe foglalt tulajdonhoz való jog védelmét garantáló rendelkezésnek, mivel nem állapítható meg az a tulajdonhoz való jog korlátozásának feltételékent megkívánt közérdekűség körébe eső ok, amely az Ör. 1. és az Ör. 2. megalkotását indokolta volna.

2. Az indítványozó szerint az Alkotmány 13. § (1) bekezdése által megkívánt közérdeket konkretizáló, az Étv. 21. §-ba foglalt feltételek sem álltak fenn: az Ör. 2. elfogadására éppen a szabályozási terv Ör. 1.-gyel történő hatályon kívül helyezése adott lehetőséget, így nem mutatható ki az Étv. által megkívánt településrendezési cél sem.

3. Mivel a Képviselő-testület az Étv.-ből eredő jogalkotói hatalmát nem az Étv.-ben megfogalmazott településrendezési célok megvalósítására, hanem az indítványozóval történő szerződéskötés során az alkupozíció javítására, az önkormányzati bevételek gyarapítására használta fel, ezért az Ör. 1. és az Ör. 2. megalkotása az indítványozó szerint kimeríti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság-fogalom részét képező a jogalkotói hatalommal való visszaélésnek - a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatban kifejtett - tilalmát.

4. Az indítványozó szerint az Ör. 2. sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jogot, illetve az Alkotmány 70/K. §-át is. Az Ör. 2. a mellékletében felsorolt helyrajzi számú ingatlanok tekintetében vezette be a változtatási tilalmat, így az egyedi döntések normatív formában történő elrendelésével kizárta a tulajdonhoz való jog védelmére garanciát nyújtó bírói felülvizsgálat (a jogorvoslathoz való jog) lehetőségét. Érvelésének alátámasztására az indítványozó a 6/1994. (II. 18.) AB határozatra és az 53/2002. (XI. 28.) AB határozatra hivatkozott.

5. A folyamatban levő építkezésekre ugyan az Étv. 18. § (2) bekezdésébe foglalt "illeszkedési szabályok" alapján az építési hatóság kiadhat építési engedélyeket, de az indítványozó szerint ebben az esetben a szabályozási tervbe foglalt előrelátható, kiszámítható előírások helyébe az építési hatóságok bizonytalan mérlegelési szempontok szerint hozott egyedi döntései lépnek, ami sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményét. Végül az indítványozó szerint az Ör. 1. sérti az Alkotmány 70/A. §-ába foglalt jogegyenlőség követelményét is, mivel az Ör. 1. megalkotása az ingatlan-tulajdonosok egy részének építési jogait nem érintette, míg az indítványozó a "szabályozási terv alapján megszerzett építési jogait nem gyakorolhatja".

6. Az indítványozó szerint az Ör. 1. ellentétes az Étv. 12. § (2) bekezdésével is. E rendelkezés kötelezővé teszi a szabályozási terv készítését az újonnan beépítésre kerülő területekre. Az Étv. - figyelemmel 7. § és 12. §-aira, valamint 60. § (3) bekezdésére - nem ismeri azt az esetet, amikor egy korábban szabályozási tervvel rendelkező területnek megszűnik a szabályozási terve. Emiatt a tulajdonhoz való jogot sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn, és másodlagos indítványi kérelemként a településrészre vonatkozó új szabályozási terv megalkotására kérte kötelezni a Képviselő-testületet.

Az Alkotmánybíróság beszerezte Piliscsaba Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének véleményét.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

(...)

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."

(...) ,

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

(...)

"70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."

2. Az Étv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"20. § (1) A településrendezési feladatok megvalósítása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése érdekében az érintett területre változtatási, telekalakítási, illetőleg építési tilalom (a továbbiakban együtt: tilalom) rendelhető el.

(2) A tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, s azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn. A tilalmak felülvizsgálatát a helyi építési szabályzat és a hozzá tartozó szabályozási tervek felülvizsgálatával együtt el kell végezni.

(-)

21. § (2) A változtatási tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik -három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik."

3. Az Ör. 1. szabályai:

"1. § A 'Szállás' terület szabályozási tervéről szóló 11/1999. (IX. 30.) Öt. r. számú rendelet hatályát veszti. 2. § E rendelet 2004. december 18-án lép hatályba."

4. Az Ör. 2. rendelkezései:

"1. § A rendelet hatálya kiterjed az 1. sz. melléklet szerinti piliscsabai ingatlanokra és tulajdonosaikra, használóikra, azokkal rendelkezni jogosultakra.

2. § (1) Az 1. sz. mellékletben meghatározott ingatlanokra változtatási tilalom kerül elrendelésre a településrendezési feladatok megvalósítása érdekében az új helyi építési szabályzat, szabályozási terv hatálybalépésének idejéig.

(2) A változtatási tilalom alá eső területen telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más értéknövelő változást az életveszély elhárításán kívül végrehajtani nem szabad.

3. § E rendelet 2004. december 18-án lép hatályba.

1. sz. melléklet

A Változtatási tilalommal érintett ingatlanok

Szállás III. terület:

04/5 hrsz., 130 hrsz, 131 hrsz, 132 hrsz., 142/55 hrsz, 2784 hrsz., 2787 hrsz., 3368 hrsz., 3369 hrsz., 3370 hrsz., 2778 hrsz., 2786 hrsz., 3357 hrsz., 3358 hrsz., 3359 hrsz., 3371 hrsz., 3372 hrsz., 3373 hrsz., 3374 hrsz., 3375 hrsz., 3376 hrsz., 3377 hrsz., 3378 hrsz., 3379 hrsz., 3380 hrsz., 3381 hrsz., 3382 hrsz., 3383 hrsz., 3384 hrsz., 3385 hrsz., 3386 hrsz., 3387 hrsz., 3388 hrsz., 3389 hrsz., 3390 hrsz., 3391 hrsz., 3392 hrsz., 3393 hrsz., 3394 hrsz., 3395 hrsz., 3396 hrsz, 3397 hrsz., 3398 hrsz., 3399 hrsz, 3400 hrsz, 3401 hrsz, 3402 hrsz., 3403 hrsz, 3404 hrsz, 3405 hrsz, 3406 hrsz, 3407 hrsz, 3408 hrsz, 3409 hrsz, 3410 hrsz, 3411 hrsz, 3412 hrsz, 3413 hrsz, 3414 hrsz, 3415 hrsz, 3416 hrsz, 3417 hrsz, 3418 hrsz, 3419 hrsz, 3420 hrsz, 3421 hrsz, 3422 hrsz, 3423 hrsz, 3424 hrsz, 3425 hrsz, 3426 hrsz, 3427 hrsz, 3428 hrsz, 3429 hrsz, 3430 hrsz, 3431 hrsz, 3432 hrsz, 3433 hrsz, 3434 hrsz, 3435 hrsz, 3436 hrsz, 3437 hrsz, 3437 hrsz, 3438 hrsz, 3439 hrsz, 3440 hrsz, 3441 hrsz, 3442 hrsz, 3443 hrsz, 3444 hrsz, 3445 hrsz, 3446 hrsz, 3447 hrsz, 3448 hrsz, 3449 hrsz, 3450 hrsz, 3451 hrsz, 3452 hrsz, 3453 hrsz, 3454 hrsz, 3455 hrsz, 3456 hrsz, 3457 hrsz, 3458 hrsz, 3459 hrsz, 3460 hrsz, 3461 hrsz, 3462 hrsz, 3463 hrsz, 3464 hrsz, 3465 hrsz, 3466 hrsz, 3467 hrsz, 3468 hrsz, 3469 hrsz, 3470 hrsz, 3471 hrsz, 3472 hrsz, 3473 hrsz, 3474 hrsz, 3475 hrsz, 3476 hrsz, 3477 hrsz, 3478 hrsz, 3479 hrsz, 3480 hrsz, 3481 hrsz, 3482 hrsz, 3483 hrsz, 3484 hrsz, 3485 hrsz, 3486 hrsz, 3487 hrsz, 3488 hrsz, 3489 hrsz, 3490 hrsz, 3491 hrsz, 3492 hrsz, 3493 hrsz, 3494 hrsz, 3495 hrsz, 3496 hrsz, 3497 hrsz, 3498 hrsz, 3499 hrsz., 3500 hrsz, 3501 hrsz, 3502 hrsz, 3503 hrsz, 3504 hrsz, 3505 hrsz, 3506 hrsz, 3507 hrsz, 3508 hrsz, 3509 hrsz, 3510 hrsz, 3511 hrsz, 3512 hrsz.

Szállás intézményi telkek: 3118 hrsz, 3268 hrsz.

Szállás 10. főút melletti terület: 3244 hrsz, 3269 hrsz, 3249/1 hrsz, 3249/2 hrsz, 3250 hrsz, 3251/1 hrsz, 3251/2 hrsz, 3251/3 hrsz, 3251/4 hrsz, 3251/5 hrsz, 3251/6 hrsz, 3251/7 hrsz, 3335 hrsz, 3336 hrsz, 3337 hrsz, 3338 hrsz, 3339 hrsz.

Hosszúrét terület: 017/8 hrsz, 017/9 hrsz, 017/10 hrsz, 017/11 hrsz.

Garancslejtő területe: 025/13 hrsz, 025/35 hrsz."

III.

Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott..

1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét egyrészt az Alkotmány, másrészt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) állapítja meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos korlát szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladataként említi a településrendezést.

2. Az Étv. 7. § (1) bekezdésének megfelelően "a településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése".

Az Étv. 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: "Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania." Az Étv. 13. § (2) bekezdés b) pontjának megfelelően a helyi építési szabályzatnak rendelkeznie kell a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolásáról, azok felhasználásának, beépítésének feltételeiről és szabályairól.

A településrendezési eszközöket az Étv. 7. § (3) bekezdése sorolja fel (a településfejlesztési koncepció, a településszerkezeti terv, a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv) . Az Alkotmánybíróság a 47/2005. (XII. 14.) AB határozatában hangsúlyozta, "a településszerkezeti tervet az Étv. 11. § (1) bekezdésében foglaltak alapján a település közigazgatási területének egészére kell elkészíteni. A településszerkezeti tervben meg kell határozni a bel- és külterületeket, a beépítésre szánt, illetőleg a beépítésre nem szánt területeket, a település szerkezetét meghatározó közterületeket (főútvonalak, nagyobb kiterjedésű közparkok stb.), azok tagozódását, a védett, a védelemre tervezett és a védő területeket, továbbá a funkciójában megváltoztatásra tervezett területrészeket, a meglévő és a tervezett infrastruktúra-hálózatokat. Továbbá az egyes területeken belül fel kell tüntetni a terület felhasználását veszélyeztető, illetőleg arra kiható tényezőket, különösen az alábányászott-ságot, a szennyezettséget, az árvíz-, erózió- és csúszásveszélyt, a természetes és mesterséges üregeket, a közműves szennyvízelvezetéssel ellátatlan területet, továbbá a külön jogszabályok alapján előírt minden olyan egyéb tényezőt, amely a terület felhasználását vagy beépítését befolyásolja" (ABH 2005, 704, 710.)

Az Étv. 12. § (1) bekezdése értelmében a szabályozási terv nem csak a település egész közigazgatási területére, hanem külön-külön annak egyes - legalább tömbnagyságú - területrészeire is készülhet. Az Étv. 13. §-ában szabályozott helyi építési szabályzat a település közigazgatási területére egyszerre vagy részterületenként - legalább telektömbre kiterjedően - készülhet. A szabályozási terv és a helyi építési szabályzat megalkotásának előfeltétele azonban, hogy a település rendelkezzen a teljes közigazgatási területére kiterjedő, az Étv. előírásainak megfelelő településszerkezeti tervvel, mert az Étv. 7. § (3) bekezdés c) pontja alapján a szabályozási tervet és a helyi építési szabályzatot a településszerkezeti terv alapján kell elkészíteni. Az Étv. 10. § (1) bekezdése alapján településszerkezeti terv határozza meg ugyanis a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését, az országos és a térségi érdek, a szomszédos vagy a más módon érdekelt többi település alapvető jogainak és rendezési terveinek figyelembevételével a környezet állapotának javítása vagy legalább szinten tartása mellett.

Az Alkotmánybíróság fent idézett döntésében rámutatott arra is, hogy - a településrendezési eszközök egymáshoz való viszonyát meghatározó Étv. szerinti szabályozásra tekintettel - csak a teljes közigazgatási területre jóváhagyott településszerkezeti tervvel összhangban jogosult a Képviselő-testület a település valamely kijelölt területrészére szabályozási tervet és helyi építési szabályzatot alkotni. (ABH 2005, 711.)

3. Az Alkotmánybíróság először abban a kérdésben foglalt állást, hogy az Ör. 1. és az Ör. 2. megalkotása korlátozza-e az indítványozó tulajdonhoz való jogát.

3.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint "a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik - nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. (...) Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni." [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 379-380.]

3.2. Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta az építéshez való jog - mint a tulajdonosi jogok körébe tartozó sajátos jog - és a tulajdonhoz való alapjog kapcsolatát is.

Az Alkotmánybíróság 97/B/2003. AB határozata alapján az építéshez való jog nem alkotmányos alapjog, azonban - mint a tulajdonosi jogok körébe tartozó sajátos jog -meghatározott esetekben a tulajdonhoz való alapjogon keresztül alkotmányos védelemben részesül. Az építési jog szorosan kapcsolódik az ingatlan tulajdonos ingatlanon fennálló használati, illetve az ingatlan fölötti rendelkezési jogához. Az építési jogot korlátozó (tilalmakat felállító) jogszabályi rendelkezések egyben a használat és a rendelkezés polgári jogi tulajdonosi részjogosítványainak a gyakorlását is korlátozhatják és ebből következően a tulajdonhoz való alapjog korlátozására vezethetnek." (ABH 2006, 1976, 1984.) Az 1298/B/1990/4. AB határozat szerint "[a]z Alkotmánybíróság az építéshez való jogot olyan jognak tekinti, amelynek gyakorlása során különösen fontos az általános szakmai (építésügyi), környezetvédelmi, biztonsági szabályok, az adott településre (településrészre) vonatkozó helyi előírások tiszteletben tartása és a közvetlen környezet, a szomszédok tulajdonosi (használói) jogainak védelme." (ABH 1991, 770, 771-772.)

Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a "föld tulajdonjogából fakadóan senkinek sincs alanyi joga arra, hogy a tulajdonában álló földterületen építkezzen, építés céljára földjéből építési telkeket alakítson. Az építéshez való jog csak az alkotmányos jogszabályi előírásoknak megfelelően beépíthetővé nyilvánított építési területek tulajdonosait illeti meg alanyi jogosultságként. E területek tulajdonosai is csak az építési jogszabályok előírásainak megfelelően gyakorolhatják e jogukat. Nem tekinthető a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozásának, ha a jogszabály a beépített területek növelésének megakadályozása érdekében olyan területekre ír elő telekalakítási és építési tilalmat, amelyek a jog korábbi előírásai szerint sem voltak beépíthetőek.

Más a helyzet azon ingatlanok esetében, amelyek a jog előírásai szerint - a korlátozások elrendelése előtt - beépíthetőek és építési célra megoszthatóak voltak, és a rendelet által előírt korlátozások következtében a tulajdonos számára rendeltetésszerű használatuk jelentősen megnehezült, vagy rendeltetésszerű használatra alkalmatlanná váltak. Ilyenek pl. azok a zártkerti ingatlanok, amelyeket a tulajdonos a jog előírásaiban bízva azért vásárolt meg, mert azok az akkor hatályos jogszabályi előírások alapján meghatározott módon beépíthetőek voltak, és a korlátozások bevezetésével a beépítés lehetősége megszűnt, illetőleg a pinceépítés lehetőségére korlátozódott." [13/1998. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1998, 429, 434; a továbbiakban: Abh. 2.; 97/B/2003. AB határozat, ABH 2006, 1983.]. Ezekben az esetekben a szabályozás hiányossága vagy kiszámíthatatlansága (pl. a szabályozási terv, helyi építési szabályzat alkotmányellenes hatályon kívül helyezésének, vagy az illeszkedési szabályok alkalmazhatatlan-sága) miatt is megállapítható az Alkotmány 13. § (1) bekezdésébe foglalt tulajdonhoz való jog sérelme.

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor emlékeztet arra, hogy az Étv. 38. § (1) bekezdése alapján "a településrendezési és építési szabályok érvényesülésének jellemzője, hogy azok alapján építkezni, csak azzal a feltétellel lehet, ha az építési hatóság az építési engedélyezési eljárásban a tervezett építés jogszerűségét ellenőrizte, és a jogerős építési engedélyben az építtetőt az építési munka megvalósítására feljogosította. Tehát a konkrét épület, építmény megvalósításához való jog a jogerős építési engedélyből származik. Ez azt jelenti, hogy építési anyagi jogi jogviszonyok csak a jogerős építési engedély alapján jönnek létre (...) " (349/B/2001. AB határozat, ABH 2001, 1241, 1246-1247.) . Ebből következően az érintett területre vonatkozó új szabályozási terv vagy a helyi építési szabályzatnak az indítványozó ingatlanaira történő kiterjesztése - és így az Étv. 18. § (2) bekezdésébe foglalt illeszkedési szabályok alkalmazásának lehetősége - nem jelentené a jogerős építési engedélyhez való alanyi jogot.

3.3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. 1. és Ör. 2. megalkotása nem járt volna a tulajdonhoz való jog (az ingatlantulajdonhoz kapcsolódó egyes építési jogok) korlátozásával, ha az érintett területre vonatkozó szabályozási terv hiányában - a központi jogszabályokban foglaltakon túl - Piliscsaba Nagyközség Önkormányzatának a helyi építési szabályzatról szóló 10/1998. (VIII. 25.) Öt.r. számú rendeletébe (a továbbiakban: Ör. 4.) foglalt szabályok alapján, vagy az Étv. 18. § (2) bekezdése szerinti "illeszkedési szabályok" alapján építési engedélyeket lehetne kiadni az indítványozó tulajdonában álló ingatlanokra. Mivel az Ör. 4. hatálya nem terjed ki az indítványozó tulajdonában álló ingatlanokra, azokon akkor sem lehetne építkezni, ha az érintett terület nem állna változtatási tilalom hatálya alatt. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy az illeszkedési szabályok sem lennének alkalmazhatóak az építési engedélyezési eljárás során: az indítványozó a jogerős telekalakítási engedélyek birtokában sem kaphatna építési engedélyt, mivel annak előfeltétele lenne a tulajdonában álló ingatlanokon a közművesítés, ami olyan értéknövelő beruházásnak minősül, amelyet a változtatási tilalom alatt (az Ör. 2. hatálya alatt) álló területen kizár az Étv. 22. §-a.

3.4. Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntése alapján a változtatási tilalom elrendelése a tulajdon feletti rendelkezési jogot, mint a tulajdonhoz tartozó részjogosítványt meghatározott időtartamra - az Étv. 21. § (2) bekezdése szerint legfeljebb három évre - korlátozhatja. Az Étv. alapján a tulajdonkorlátozás alapjául szolgáló közérdek az épített környezet védelme, a településrendezési feladatok megvalósítása érdekében a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv elkészítésének időszakára a tervezés, illetőleg a terveknek - elfogadásuk utáni - megvalósíthatósága ellehetetlenülésének megakadályozása (152/B/2002. AB határozat, ABH 2002, 1591, 1595) .

A fentiek alapján megállapítható, hogy mind az Ör. 1., mind az Ör. 2. korlátozza az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének védelme alatt álló, az egyszer már beépíthetővé nyilvánított ingatlanok tulajdonosait megillető, a rendelkezési és használati jog gyakorlásának egyik közjogi feltételét jelentő, sajátos építési (eljárás-indítási) jogot.

4.1. A továbbiakban az Alkotmánybíróságnak arra a kérdésre kellett válaszolnia, hogy az Ör. 1. és az Ör. 2 megalkotásakor a Képviselő-testület figyelembe vette-e az Alkotmány 13. § (1) bekezdéséből eredő követelményeket.

A 42/2006. (X. 5.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) alapján a kisajátítást el nem érő tulaj donkorlátozásnál figyelemmel kell lenni arra, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog biztosításának általános tételét tartalmazza, de nem rendelkezik a tulajdonjog kisajátítást el nem érő korlátozásának mércéjéről. (ABH 2006, 520, 528.) Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése határozza meg - többek között - az alapvető jogok korlátozása alkotmányossága mércéjének általános szabályát, a szükségesség-arányosság tesztjét. E szerint az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg az alkotmányos határok között, ha a korlátozás elkerülhetetlen, azaz más alkotmányos alapjog, valamint alkotmányos érték vagy cél védelme vagy érvényesülése, illetve az Alkotmányból következő feladat megvalósítása más módon nem biztosítható, továbbá, ha az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya arányban áll egymással. Az alapjog sérelme megállapítható akkor is, ha az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, vagy a törvényhozó a korlátozás során nem az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt választotta ki [legutóbb összefoglalóan a 74/2006. (XII. 15.) AB határozatban; ABH 2006, 870, 878.].

Az Abh. szerint "a tulajdonjog korlátozása tekintetében is az Alkotmánynak az alapvető jogok korlátozására meghatározott szabályát és az ennek alapján kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot kell alkalmazni. Ennek során figyelembe kell azonban venni az Alkotmánynak a tulajdonjogról szóló 13. §-ából származó sajátosságokat is. Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulajdonjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként." Erre tekintettel a tulajdonjog korlátozásánál az alkotmányossági vizsgálat egyik szempontja a másik alapvető jog, alkotmányos érték vagy cél érvényesülésének szükségessége, továbbá - a szükségességi-arányossági mércében szereplő jogkorlátozási alapokon túl - "a közérdek miatt fennálló szükségesség". Ez utóbbi követelmény alapján "az Alkotmánybíróság nem tekinti elégséges alapnak, hogy a jogszabály általánosságban hivatkozik a korlátozást szükségessé tevő közérdekre". (Abh., ABH 2006, 529.) A közérdeket jogszabályban úgy kell meghatározni, hogy a közérdekből történő korlátozás szükségessége kérdésében egyedi aktusok törvényességének ellenőrzése esetén a bírói hatalom, normatív aktusok felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság állást tudjon foglalni. A "közérdek miatt fennálló szükségesség" fennállásának bizonyítása a normaalkotó, a jelen esetben a Képviselő-testület felelőssége.

4.2. A Képviselő-testület álláspontja szerint az Ör. 1.-gyel és Ör. 2.-vel érintett területeken 2003. decemberében lefolytatott telekalakítási eljárás és - annak eredményeként - a jogerős engedélyek kiadása nem felelt meg sem az Ör. 3., sem az Étv. 12. § (3) bekezdésének, amely szerint a szabályozási tervnek a jóváhagyott településszerkezeti tervvel összhangban kell lennie, és az eltérés szükségessége esetén a településszerkezeti tervet előzetesen módosítani kell, így sérti a "közösségi érdekeket". A Képviselő-testület a telekalakításról szóló jogerős határozat felülvizsgálata iránti pert kezdeményezett - eredménytelenül. Előadta azt is, hogy az Ör. 1. és az Ör. 2. megalkotásának indoka az Étv. 6-8. §-aiban foglaltak biztosítása miatt is szükséges volt, különösen a "közterületek, a zöldfelületek közösségi érdekeknek megfelelő mértékű megtartása, valamint a közérdek érvényesítésével kapcsolatos jogbiztonság" érvényesítése indokolta a rendeletalkotást. A Képviselő-testület elismerte, hogy az Ör. 3. mellékletét képező szabályozási tervlap hiteles példánya nem található Piliscsaba Nagyközség Önkormányzatának Polgármesteri hivatalában.

A közérdekből történő korlátozás szükségességének vizsgálata a jelen ügyben az Ör. 1. és az Ör. 2. alkotmánybírósági felülvizsgálatát jelenti. A közérdek fennállásának bizonyítása elsősorban a jogalkotó felelőssége, ám ez nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróság kötve lenne a jogalkotó által előadott, a közérdekből történő korlátozást szükségességét valószínűsítő érveihez. A jelen ügyben az Alkotmánybíróság - a Képviselő-testület megkeresésre adott válaszának vizsgálatán túl - áttekintette azokat a képviselő-testületi ülésekről szóló jegyzőkönyveket, amelyek az Ör. 1. és az Ör. 2. megalkotására irányuló javaslatokról szóló vitákat rögzítik. A Képviselő-testület 2004. december 17-ei ülésének jegyzőkönyve szerint az Ör. 1. megalkotásának indoka az volt, hogy az Ör. 3. mellékletét képező szabályozási tervlap hiteles példánya nem található. Mivel az Étv. 12. § (6) bekezdése alapján a helyi építési szabályzatot és a hozzá tartozó szabályozási tervet együtt kell alkalmazni, a Képviselő-testület az Étv.-t sértő módon járt volna el akkor, ha az Ör. 3.-mal egyező szabályozási tervlapot készítettet volna el. Az Ör. 1. elfogadását követően a Képviselő-testület határozatot hozott arról, hogy az Ör. 3. hatálya alá tartozó területre mielőbb készüljön el új szabályozási terv és helyi építési szabályzat. A Képviselő-testület álláspontja szerint az Ör. 2. melléklete szerinti ingatlanokon elrendelt változtatási tilalom célja az volt, hogy az Ör. 3. hatályon kívül helyezését követően elkészítendő helyi építési szabályzatnak és szabályozási tervnek "legyen miről rendelkezni", a település érdekei ezen a településrészen is érvényesíthetők legyenek.

4.3. Az Alkotmánybíróság szerint a Képviselő-testület által előadott, valamint az Ör. 1. és az Ör. 2. elfogadását megelőző képviselő-testületi vitákat rögzítő jegyzőkönyv vizsgálata alapján nem állapítható meg olyan, a tulaj donkorlátozás közérdekűségének szükségességét igazoló ok, amely alkotmányossá tenné az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerinti alapjog-korlátozást.

Az Ör. 3. mellékletét képező szabályozási tervlap hiteles példányának megőrzése a jogalkotó, a Képviselő-testület felelőssége. A jogalkotó felelősségi körében értékelhető mulasztás, és az ennek eredményeként előállt szabályozási bizonytalanság, az Étv. 12. § (6) bekezdésének esetleges megsértése sem adhat okot alapjog-korlátozása, - az adott településrészre vonatkozó szabályozási terv hatályon kívül helyezésével együtt - a változtatási tilalom bevezetésére.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a "közterületek, a zöldfelületek közösségi érdekeknek megfelelő mértékű megtartása" - szemben "a közérdek érvényesítésével kapcsolatos", közelebbről meg nem határozott "jogbiztonsági" megfontolásokkal -, az Alkotmány 18. §-ába foglalt egészséges környezethez való jog intézményvédelmi oldalára figyelemmel, megfelelhet az Abh. szerinti, a tulajdonkorlátozás alkotmányosságának feltételeként szolgáló kö-zérdekűségi mércének. A konkrét esetben az Alkotmánybíróság az alábbiak miatt nem találta elegendőnek a zöldfelületek megtartására vonatkozó érvet. Az indítványozó tulajdonában álló ingatlanokról korábban már rendelkezett a szabályozási terv (az Ör. 3.), amelynek megalkotásakor a Képviselő-testület figyelembe vehette volna e szempontokat: azok nem újonnan beépítendő területnek minősültek. Ezen túlmenően sem az Ör; 1. sem az Ör. 2. megalkotásáról szóló vitákat rögzítő, képviselő-testületi üléseken készült jegyzőkönyvekben, sem a képviselő-testületi megkeresésre adott válaszban nem hivatkozott olyan tényre, hogy az Ör. 3. hatályosságának időszakában (1999 és 2004 között) az érintett területen olyan lényeges változás állt volna be, amely a zöldfelületek védelme érdekében indokolta volna az Ör. 1. és az Ör. 2. megalkotását. Mivel a Képviselő-testület nem tudta bizonyítani, hogy fennáll a tulaj donkorlátozás közérdekűségének szükségességét igazoló ok, az Alkotmánybíróság az Ör 1 .et és az Ör. 2.-t - a határozat közzétételének napjával - megsemmisítette.

5. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Ör. 1. és az Ör. 2. alkotmányellenességét az Alkotmány 13. § (1) bekezdése alapján megállapította - állandó gyakorlatának megfelelően - az indítványokban felhívott további alkotmányi és törvényi rendelkezésekkel [az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 57. § (5) bekezdésével, 70/A. § (1) bekezdésével, 70/K. §-ával, az Étv. 12. § (2) bekezdésével és 21. § (1) bekezdésével] fennálló ellentétüket már nem vizsgálta. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.]

6. Az indítványozó az Ör. 1. és az Ör. 2. alkotmányellenességének megállapításán és megsemmisítésén túl arra is kérte az Alkotmánybíróságot, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése érdekében kötelezze a Képviselő-testületet, hogy az Ör. 1 .-gyei hatályon kívül helyezett szabályozási terv helyett alkosson az adott településrészre irányadó másik szabályozási tervet.

6.1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg továbbá az Alkotmánybíróság akkor is, ha alapjog, alkotmányos elv érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997 (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH

1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999,52,57.].

6.2. Az Étv. 21. § (1) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő. Tekintettel arra, hogy a változtatási tilalom elrendelése előtt az indítványozó tulajdonában álló ingatlanokra már alkalmazható volt az Ör. 1. által hatályon kívül helyezett szabályozási terv (az Ör. 3.), a Képviselő-testület nem az Étv. 21. § (1) bekezdése alapján járt el az Ör. 2. megalkotásakor. Ebből következően - figyelembe véve az Abh. 2. megállapításait, valamint az indokolás III. 3.2. pontját -, a Képviselő-testület az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének védelme alatt átló tulajdonhoz való jog sérelmével járó, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy a változtatási tilalom hatálya alatt állt ingatlanok tulajdonosai nem tudják az egyes, ingatlantulajdonhoz kapcsolódó építési jogaikat gyakorolni. Ezért az Alkotmánybíróság felhívta Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata Képviselőtestületét, hogy jogalkotói kötelezettségének 2007. október 1. napjáig tegyen eleget. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére a Képviselőtestület több, az Étv.-ben szereplő településrendezési eszközt is alkalmazhat. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet megszüntetésére rendelkezésre álló határidő meghatározásakor figyelemmel volt arra, hogy az - indítványozó tulajdonában álló ingatlanokra is vonatkozó - új helyi építési szabályzat tervezete 2006. júniusa óta készen áll. Az Alkotmánybíróság végül emlékeztet arra, hogy a Képviselő-testületnek az Étv. 12. § (2) bekezdése szerint minden esetben szabályozási tervet kell készíteni az újonnan beépítésre vagy jelentős átépítésre kerülő (pl. rehabilitációs) területekre, illetőleg a természeti adottság, a településszerkezet, az építés, az építészeti örökség vagy a rendeltetés szempontjából különös figyelmet igénylő védett területek (pl. kiemelt üdülőterület, gyógyhely, műemléki jelentőségű terület) egészére, valamint minden más olyan esetben, amikor azt az építés helyi rendjének biztosítása egyébként szükségessé teszi.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1170/B/2005.